Corte giust. UE, Sentenza del 19 marzo 1964, causa 75/63

Il giudice proponente espone le seguenti circostanze :

In relazione al suo impiego presso la Ditta G. Vermeulen di Amsterdam, la Unger era assicurata obbligatoriamente a norma della Ziektewet, la quale è una legge riguardante l'assicurazione malattia, di cui alla lettera a) della sezione «Paesi Bassi» dell'allegato B menzionato nell'articolo 3, primo comma, del regolamento n. 3 del Consiglio della C.E.E. Al termine di detta assicurazione obbligatoria essa veniva autorizzata dalla Bedrijfsvereniging a contrarre, con effetto dal 15 gennaio 1962, un'assicurazione volontaria in conformità all'articolo 64, primo comma, della Ziektewet, il quale dispone :

«In conformità a quanto stabilito nel presente capo, le unioni professionali sono obbligate a stipulare, a richiesta degli interessati, un'assicurazione volontaria con coloro che hanno cessato di essere assicurati obbligatoriamente a rischio delle unioni stesse. L'obbligo sussiste tuttavia soltanto nei confronti di coloro che esercitano o si accingono ad esercitare un'attività indipendente ovvero di coloro che si possono ragionevolmente ritenere disposti a riprendere un lavoro subordinato».

Nel caso della Unger, si poteva ragionevolmente ritenere che essa intendesse riprendere un lavoro subordinato, appena possibile dopo il parto, previsto per il maggio 1962.

Durante la sua permanenza presso i genitori a Münster (Rep. fed.), permanenza dovuta a ragioni di famiglia o ad altri motivi che non avevano nulla a che fare con la sua intenzione di riprendere un lavoro subordinato o di esercitare un'attività indipendente, il 25 febbraio 1962 la Unger, a causa di malattia, diveniva inabile al genere di lavoro fino allora svolto, e le sue condizioni di salute rendevano necessarie cure mediche immediate. Tornata nei Paesi Bassi, il 18 marzo 1962 essa chiedeva che, a causa di detta inabilità al lavoro, le fosse versata l'indennità a norma della Ziektewet. Con delibera del 18 aprile 1962, la Bedrijfsvereniging negava le prestazioni per il periodo di permanenza nella Repubblica federale, ossia dal 25 febbraio al 18 marzo 1962.

Il Raad van Beroep di Amsterdam (giudice di prima istanza in materia di previdenza sociale) respingeva, in quanto infondato, il ricorso proposto contro detta delibera; avverso tale decisione è stato interposto appello dinanzi al Centrale Raad van Beroep.

La delibera della Bedrijfsvereniging è basata sull'articolo 11, secondo comma, lettera a del suo Regolamento relativo alle prestazioni per malattia, a norma del quale gli assicurati volontari non hanno diritto alle prestazioni durante la loro permanenza all'estero, a meno che non siano stati autorizzati a recarvisi in convalescenza, secondo le modalità all'uopo prescritte.

Nella specie non era stata concessa alcuna autorizzazione. A ciò la Unger oppone che detta norma non può essere applicata nei suoi confronti e ciò per il disposto dell'articolo 19, primo comma, del sopramenzionato Regolamento n. 3.

A norma dell'articolo 20 del Protocollo sullo Statuto della Corte di Giustizia della C.E.E., la domanda di pronunzia pregiudiziale è stata notificata alle parti nella causa principale, agli Stati membri, alla Commissione e al Consiglio della C.E.E. Hanno presentato osservazioni scritte, nel termine prefisso, la Unger, il Governo federale tedesco e la Commissione; all'udienza del 28 novembre 1963 essi hanno svolto le loro difése orali.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 10 dicembre 1963.

A questo riguardo ha dedotto il solo Governo federale tedesco.

Esso ammette la ricevibilità pur con qualche riserva, dovuta soprattutto alla circostanza che la questione deferita alla Corte non avrebbe rilevanza per la controversia pendente dinanzi al giudice a quo.

Quand'anche la Unger non dovesse essere considerata come un «lavoratore subordinato o assimilato» ai sensi dell'articolo 4 del regolamento n. 3, il suo appello andrebbe accolto in forza del Trattato tedesco-olandese del 29 marzo 1951(Bundesgesetzblatt 1951, II, pag. 222) che in tal caso, per l'art. 5, lettera a, del regolamento n. 3, continuerebbe ad essere applicabile nei suoi confronti. Detto trattato si applica infatti a tutti gli assicurati, anche quelli volontari, a norma delle leggi sulla previdenza sociale.

È vero che nella sentenza 26-62 (Racc. Vol. IX, pag. 7 e segg.) la Corte ha affermato essere sottratte al suo sindacato le considerazioni che hanno guidato il giudice proponente nel formulare la questione ed altresì la rilevanza che questa può avere, secondo lo stesso giudice, nella lite dinanzi a lui pendente. Vi sarebbe però, in via generale, motivo di chiedersi se la Corte non debba richiamare l'attenzione del giudice a quo sulla mancanza, fra le sue considerazioni, di aspetti essenziali del problema.

La Unger ha dedotto in sostanza quanto segue :

A differenza dei trattati internazionali, i regolamenti adottati dalla Comunità non si limitano a coordinare, bensì integrano i vari ordinamenti interni. Il Regolamento n. 3 pone quindi in essere norme autonome di diritto comunitario e contiene nozioni giuridiche di significato specifico.

Come si evince dal contesto del Trattato C.E.E., l'articolò 51 di questo tratta della previdenza sociale come di un aspetto della libera circolazione dei lavoratori.

Questi principi impongono di concludere che la nozione di «lavoratore subordinato» di cui all'articolo 4, primo comma, del Regolamento n. 3 «ha un proprio contenuto europeo che va determinato in base alle esigenze della libera circolazione dei lavoratori» e che può completare la nozione di lavoratore subordinato accolta nei vari ordinamenti nazionali o supplire alla sua eventuale mancanza negli ordinamenti stessi.

La Unger appartiene al gruppo dei cosiddetti ex assicurati obbligatori, di cui all'articolo 64, primo comma, della Ziektewet. Il Raad van Beroep ha basato la propria opinione, secondo la quale l'appellante non sarebbe «assimilata» ai sensi del Regolamento n. 3, sulla circostanza che, per attribuire questa qualità, la Ziektewet non ha fatto ricorso alla «finzione giuridica consistente nel considerare come (o nell'assimilare ad) un lavoratore ai sensi della Ziektewet l'assicurato volontario»; questa opinione strettamente formalistica è insostenibile. La Unger è stata autorizzata a contrarre un'assicurazione volontaria a norma dell'articolo 64 perché vi era motivo di ritenere che, una volta cessata l'inabilità al lavoro, essa avrebbe ripreso un lavoro subordinato. Essa conserva quindi questa qualità, con la conseguenza che le deve essere applicato, l'articolo 19, primo comma, del Regolamento n. 3, non già l'articolo 11, secondo comma, lettera a del Regolamento delle Bedrijfs vereniging relativo alle prestazioni per malattia.

Del pari infondata è l'opinione del Raad van Beroep secondo la quale è lavoratore subordinato ai sensi dell'articolo 4, primo comma, del Regolamento n. 3 chi possiede tale qualifica a norma del rispettivo diritto nazionale ed è «assimilato» colui il quale è stato assimilato con interpretazione autentica.

La Unger si richiama a varie leggi previdenziali olandesi le quali non contengono alcuna definizione di lavoratore subordinato e che cionondimeno ricadono sotto le disposizioni del Regolamento n. 3, a norma dell'allegato B del Regolamento stesso. Ciò confermerebbe che la nozione di lavoratore subordinato di cui al Regolamento ha un contenuto autonomo.

Il Governo federale tedesco sostiene «che il Regolamento n. 3 contiene indubbiamente una nozione unitaria di «lavoratore subordinato o assimilato, ma per determinarne il contenuto si richiama in ampia misura al diritto previdenziale interno».

Esso ha dedotto in particolare quanto segue :

A norma dell'articolo 4, primo comma, del Regolamento n. 3, questo si applica «ai lavoratori subordinati o assimilati che sono o sono stati sottoposti alla legislazione di uno o più Stati membri» e che possiedono determinati altri requisiti (cittadinanza ecc.). Per l'articolo 1, lettera b, in relazione agli articoli 2 e 3 e all'allegato B, il termine «legislazione» indica le norme vigenti negli Stati membri nel campo della previdenza sociale.

Per definire la nozione di «lavoratore subordinato o assimilato» bisogna quindi avere in parte riguardo al diritto interno. Ciò vale soprattutto per l'«assimilazione», giacché essa presuppone un provvedimento di diritto interno.

Questa formulazione può avere soltanto il significato di includere le persone che nei singoli Stati non sono considerate come lavoratori subordinati, pur essendo a questi «assimilati» agli effetti della previdenza sociale, cioè coloro che sono o sono stati assicurati. Ne consegue che non è necessario distinguere il «lavoratore subordinato» dall'«assimilato». Queste nozioni gemelle includono tutti coloro che fruiscono o hanno fruito dalle assicurazioni sociali in uno Stato membro.

La conclusione sarebbe la stessa, quand'anche, in considerazione delle norme vigenti in altri Stati membri, si attribuisse un diverso significato alla nozione di «assimilato» (ignota al diritto tedesco) e si fosse quindi costretti a definire anche la nozione di «lavoratore subordinato». L'articolo 4 del Regolamento n. 3 riguarda anche i lavoratori subordinati che «sono stati» soggetti alle norme di cui trattasi, cioè hanno prestato in passato la loro opera come lavoratori subordinati e sono stati quindi assicurati, come ad esempio gli invalidi al lavoro, i pensionati o i disoccupati. Sarebbe contrario allo spirito del regolamento il voler escludere dal suo ambito di applicazione queste persone che sono le più direttamente interessate alle prestazioni previdenziali. A favore della tesi qui sostenuta sta anche l'articolo 9 del Regolamento nel quale si parla di assicurazione volontaria.

Tutto ciò implica nella specie che «l'appellante ricade senza dubbio sotto la nozione di “lavoratore subordinato o assimilato” ai sensi del Regolamento» e può trarre da questo dei diritti. L'ulteriore condizione posta dall'articolo 19, primo comma, del regolamento, cioè di essere «iscritto presso un ente previdenziale di uno Stato membro», è soddisfatta nella specie, avendo l'appellante contratto, dopo cessato l'impiego, un'assicurazione volontaria.

La Commissione della C.E.E. ha dedotto in ispecie quanto segue :

1) I Regolamenti della C.E.E. hanno lo scopo di creare un diritto uniforme negli Stati membri; le nozioni in essi contenute sono quindi in linea di principio nozioni di diritto comunitario. Ciò non significa però che il diritto comunitario non possa, in via eccezionale, valersi di nozioni di diritto interno, soprattutto qualora si tratti di adattare norme interne alle norme comunitarie. 2) Le norme del Trattato di cui si deve tener conto nella specie (artt. 48-51) si occupano ratione personae dei lavoratori subordinati. Lo scopo di queste norme è in primo luogo quello di garantire che ciascuno Stato membro riservi ai cittadini degli altri Stati membri lo stesso trattamento dei propri cittadini, anche nel campo della previdenza sociale. Il Trattato non si propone invece di sostituire nuove norme a quelle vigenti nei singoli Stati. Ne consegue che né il Trattato né i regolamenti adottati per la sua attuazione mirano a definire la nozione di «lavoratore subordinato»; essi si richiamano in proposito al diritto interno. Un ulteriore scopo dell'articolo 51 del Trattato C.E.E. è quello di risolvere, per quanto possibile a favore dei lavoratori subordinati, le questioni che possono sorgere dalla contemporanea esistenza di norme interne diverse fra loro. Le disposizioni emanate per l'attuazione del citato articolo si propongono quindi di «imporre alle legislazioni nazionali l'obbligo di riconoscere i fatti verificatisi in altri ordinamenti, estendere il campo di applicazione territoriale di tali legislazioni, per quanto concerne determinate prestazioni, all'intero territorio della Comunità, creare all'occorrenza nozioni nuove ed autonome…» 3) Il Trattato non attribuisce però alla Comunità il potere di creare un diritto previdenziale uniforme per tutti gli Stati membri. Non si può quindi ritenere che esista una nozione, specificamente comunitaria, di «lavoratore subordinato».

Per quanto riguarda la nozione di «assimilato», si dovrebbero distinguere accuratamente due questioni :

a) I singoli diritti interni non risolvono il problema di chi debba essere considerato «assimilato» ai sensi del Regolamento n. 3, giacché non contemplano un'autonoma nozione di «assimilazione alla condizione di lavoratore subordinato». La questione va quindi risolta alla luce delle finalità del Regolamento. A norma di questo devono essere considerate come «assimilate» ai lavoratori subordinati «le persone che, nel campo della previdenza sociale, sono protette, in base a disposizioni del diritto nazionale, contro uno o più rischi dell'esistenza nell'ambito di regimi predisposti a favore di lavoratori subordinati… indipendentemente dalle forme giuridiche o dai termini usati dal legislatore nazionale per garantire loro tale estensione e indipendentemente altresì dal carattere obbligatorio o volontario dell'assicurazione. In particolare, ai fini dell'applicazione del regolamento n. 3, devono considerarsi come assimilate dal legislatore nazionale ai lavoratori subordinati, le persone che abbiano cessato di svolgere un lavoro subordinato e che tuttavia, in considerazione di tale loro passata attività, abbiano facoltà di rimanere assicurati volontariamente per determinati rami (in ispecie malattia e invalidità) a norma delle disposizioni vigenti per i lavoratori subordinati». b) D'altro lato, la questione se nel caso concreto una persona determinata sia da ritenersi «assimilata» può essere risolta unica mente in base al diritto interno dello Stato cui essa appartiene. Il Regolamento n. 3 non prescrive agli Stati di rendere obbligatoria o facoltativa la previdenza sociale per questa piuttosto che per quella categoria di lavoratori non subordinati.

La domanda d'interpretazione ai sensi dell'articolo 177 del Trattato C.E.E., che il Centrale Raad van Beroep ha rivolto alla Corte, risulta ritualmente proposta.

La prima questione sottoposta alla Corte da detto giudice verte sul punto se la nozione di «lavoratore subordinato o assimilato» di cui all'articolo 19, primo comma, del Regolamento n. 3, sia definita dal diritto di ciascuno Stato membro ovvero dal diritto comunitario, in quanto avente contenuto sopranazionale. La corte rileva che il Regolamento n. 3 è stato emanato in conformità all'articolo 51 del Trattato C.E.E., ai sensi del quale il Consiglio «adotta in materia di sicurezza sociale le misure necessarie per l'instaurazione della libera circolazione dei lavoratori», attuando «in particolare» un sistema che garantisca agli interessati, oltre ad altri vantaggi, «il cumulo di tutti i periodi presi in considerazione dalle varie legislazioni nazionali, sia per l'acquisto e per il mantenimento del diritto delle prestazioni, sia per il calcolo di queste». La risoluzione della questione in esame dipende quindi in sostanza dal problema se le disposizioni del Trattato, dalle quali detto Regolamento ha tratto la nozione di «lavoratore subordinato o assimilato», abbiano, agli effetti della previdenza sociale, portata comunitaria. L'articolo 51 è collocato nel capitolo intitolato «I lavoratori» compreso nel titolo III («Libera circolazione delle persone, dei servizi e dei capitali») della seconda parte del Trattato («Fondamenti della Comunità»). L'instaurazione della libertà di circolazione dei lavoratori la più ampia possibile rientra quindi tra i «Fondamenti» della Comunità e costituisce lo scopo principale dell'articolo 51; essa ha pertanto rilevanza determinante per l'interpretazione dei Regolamenti emanati in conformità a detto articolo. Il Trattato, istituendo con gli articoli da 48 a 51 la «libera circolazione dei lavoratori», ha attribuito a questo termine un significato comunitario. Se invece il significato del termine dovesse ricavarsi dal diritto interno, ciascuno Stato potrebbe modificare la portata della nozione di «lavoratore migrante» ed escludere a suo piacimento determinate categorie di persone dalle garanzie offerte dal Trattato. Negli articoli da 48 a 51 del Trattato non vi è del resto nulla che induca a ritenere che la definizione di «lavoratore» sia stata rimessa al legislatore nazionale. Al contrario, il fatto che l'articolo 48, n. 2, menzioni determinati elementi della nozione di «lavoratore», quali l'impiego e la retribuzione, dimostra che il Trattato attribuisce a questa nozione significato comunitario. Gli articoli da 48 a 51 sarebbero svuotati da ogni contenuto e le sopramenzionate finalità del Trattato non potrebbero essere raggiunte se il contenuto di detta nozione potesse essere unilateralmente stabilito e modificato dal diritto interno. La nozione di «lavoratore» di cui ai detti articoli dipende quindi non già dal diritto interno, ma dal diritto comunitario. L'espressione «lavoratore subordinato o assimilato» usata dal Regolamento n. 3 ha valore solo nei limiti della nozione di «lavoratore» contemplata dal Trattato e che il citato Regolamento si limita ad applicare. Detta espressione, destinata a chiarire la nozione di «lavoratore» agli effetti del Regolamento n. 3, ha quindi, come quest'ultima, significato comunitario. Quand'anche, in ipotesi, l'espressione «lavoratore subordinato o assimilato» ricorresse nella legislazione di ciascuno Stato membro, essa potrebbe non avere ovunque lo stesso significato ed analoga portata, di guisa che è impossibile stabilirne il contenuto richiamandosi alle analoghe espressioni che possono ritrovarsi nelle leggi interne. La nozione di «lavoratore subordinato o assimilato» ha pertanto un significato comunitario e comprende tutti coloro i quali, in quanto tali e senza riguardo al modo in cui vengono denominati, sono tutelati dai vari sistemi nazionali di previdenza sociale.

Nella seconda parte della domanda, il Centrale Raad ha chiesto alla Corte di dichiarare, qualora l'espressione di cui trattasi abbia un significato comunitario, quale ne sia il significato, nei limiti in cui è necessario conoscerlo per stabilire se il sopramenzionato articolo 19, primo comma, vieti di negare le prestazioni di malattia nei casi analoghi a quello di specie. La Corte osserva che sia dal Trattato, sia del Regolamento n. 3, emerge che la protezione non è limitata al «lavoratore» in atto occupato: l'articolo 48, n. 3, contempla infatti anche il diritto «di rimanere… nel territorio di uno Stato membro, dopo aver occupato un impiego» e l'articolo 4 del Regolamento n. 3 menziona i lavoratori subordinati o assimilati che sono «o sono stati» soggetti alle norme di uno o più Stati membri. Il Trattato e il Regolamento n. 3 non hanno quindi inteso proteggere esclusivamente il lavoratore occupato, bensì tendono logicamente a tutelare anche colui il quale, dopo aver lasciato un impiego, è in condizione di occuparne un altro. Qualora il diritto interno offra a chi sia rimasto senza impiego la facoltà di aderire volontariamente alla previdenza sociale dei lavoratori subordinati, e l'adesione sia stata data e accettata, detta facoltà può essere considerata, entro determinati limiti, come destinata a tutelare gli interessati nella loro qualità di «lavoratori» a norma del Trattato ed a conferire alla tutela le garanzie di cui al Regolamento n. 3. Ciò avviene se detto vantaggio è concesso agli interessati in quanto avevano anteriormente la qualità di «lavoratore» e possono riacquistarla. Ne consegue che i predetti possono essere considerati come «lavoratori subordinati o assimilati» a norma del regolamento n. 3, non essendovi in esso alcuna contraria disposizione. Spetta quindi al giudice nazionale, che è il solo competente ad interpretare il diritto interno, di valutare se, nel caso concreto, la facoltà di aderire alla previdenza sociale sia stata concessa all'interessato tenuto conto che egli possedeva anteriormente la qualità di «lavoratore» e se l'affiliazione sia stata mantenuta in vista dell'eventualità che riprenda un'attività subordinata. Qualsiasi «lavoratore subordinato o assimilato» che si trovi nella situazione descritta nel sopramenzionato articolo 19, primo comma, ha diritto alle prestazioni ivi contemplate. Questa disposizione non prevede alcuna eccezione a svantaggio degli interessati, in ispecie per quanto riguarda il motivo del soggiorno all'estero. Essa osta del pari a che delle norme interne subordinino dette prestazioni, in caso di soggiorno all'estero, a condizioni più rigorose di quelle applicabili nell'ipotesi in cui l'interessato si sia ammalato mentre si trovava nel territorio dello Stato cui appartiene l'ente previdenziale.

Il Governo tedesco ha sollevato la questione se il Trattato tedesco-olandese sulla previdenza sociale del 29 marzo 1951 (Tractaten blad van het Koninkrijk der Nederlanden, 1951, n. 57) non imponga comunque di accogliere i ricorsi formulati e fondati analogamente a quello proposto dalla Unger. La Corte rileva che, nelle pronunzie a norma dell'articolo 177 del Trattato C.E.E., essa non può interpretare le norme di diritto interno.

Le spese sostenute dalla Commissione della C.E.E. e dal Governo tedesco non possono essere rifuse. Nei confronti delle parti in causa, l'attuale procedimento ha il carattere di un incidente sollevato nel corso della controversia pendente davanti al giudice a quo, al quale spetta quindi decidere sulle spese. Per questi motivi