Corte giust. UE, Sentenza del 24 aprile 1980, causa 72/79

Gli antefatti, il procedimento, le conclusioni, i mezzi e gli argomenti delle parti si possono riassumere come segue:

Il Governo italiano, con provvedimento del Comitato interministeriale prezzi (CIP) n. 24/1976 del 1o ottobre 1976 (Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana del 4 ottobre 1976, n. 264, pag. 7201), deliberava fra l'altro i seguenti contributi alle spese di magazzinaggio dello zucchero:

«5. Per la campagna 1976/77, le erogazioni dirette ed indirette della cassa conguaglio zucchero, da effettuarsi con le modalità di cui al punto 6 del provvedimento CIP n. 1195, integrate da quelle sotto indicate, sono le seguenti: e) L'integrazione all'industria trasformatrice su tutto lo zucchero prodotto in Italia, nella campagna 1976/77 espresso in quintali di zucchero bianco, quale differenza fra gli oneri finanziari a carico della stessa industria trasformatrice nazionale e l'importo di LIT 212,82 a q.le mese riconosciuto a tale titolo in sede comunitaria. Ogni variazione di quest'ultimo importo comporterà una corrispondente variazione dell'ammontare dell'integrazione. Gli oneri finanziari a carico dell'industria nazionale saranno calcolati mensilmente applicando al prezzo d'intervento derivato per l'Italia il tasso praticato al migliore cliente solvibile (prime rate) in vigore al 15 di ciascun mese diminuiti di due punti. Per il calcolo degli importi di cui sopra provvederà la cassa conguaglio zucchero, secondo il sistema in atto per l'applicazione dell'articolo 8 del regolamento (CEE) n. 3330/74 riguardante le spese di magazzinaggio; i versamenti alle società saccarifere di quanto di loro competenza dovranno essere effettuati entro venticinque giorni dalla presentazione della relativa documentazione (...). 6. La cassa conguaglio zucchero è autorizzata ad accantonare per la campagna 1976/77 l'importo di LIT 300 a tonnellata di barbabietole con tenore di zucchero del 16 %, pari a LIT 238,68 a quintale netto di zucchero bianco, a valere sugli aiuti di adattamento di cui all'articolo 38 del regolamento (CEE) n. 3330/74 modificato dall'articolo 4 del regolamento (CEE) n. 1487/76, riconosciuto ai produttori di bietole per il quantitativo completo di zucchero rientrante nella quantità di q.li 13300000 previsti dalle predette disposizioni comunitarie. La cassa conguaglio, a valere sull'accantonamento di cui sopra e nei limiti dello stesso, prowederà a riconoscere alle società saccarifere interessate, per conto dei produttori di barbabietole, i seguenti oneri attinenti all'eventuale produzione di zucchero eccedente: a) entro la fine di ogni mese, un importo corrispondente al 60 % del mancato rimborso mensile comunitario per spese di magazzinaggio su tutto lo zucchero che risultasse riportato alle campagne successive (...). Qualora l'accantonamento non dovesse risultare interamente utilizzato, il residuo verrà tenuto a disposizione degli agricoltori».

Analoghe misure venivano adottate pella campagna 1977/78 con provvedimento del CIP n. 37/177 del 26 luglio 1977 (Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana del 29 luglio 1977, n. 207, pag. 5678). In particolare il paragrafo 5, f) prevede l'integrazione delle spese di magazzinaggio su tutto lo zucchero prodotto nel corso della campagna «nonché su quello di produzione 1976/77 giacente al 1o luglio 1977» ed il paragrafo 6, a) un contributo per spese di magazzinaggio «su tutto lo zucchero prodotto in eccedenza» che non usufruisce del rimborso comunitario.

Rispetto al provvedimento precedente quest'ultimo precisa, in ordine alle misure di cui al paragrafo 6, a), che la cassa conguaglio «è autorizzata ad accantonare su apposito fondo» l'importo a valere sugli aiuti di adattamento riconosciuti ai produttori di bietole. Esso aggiunge:

«al suddetto fondo — per il quale sarà tenuta contabilità separata — la cassa conguaglio zucchero accrediterà, relativamente alle somme accantonate, gli interessi al tasso riconosciuto dalle banche sui crediti della cassa stessa, diminuito di due punti a titolo di rimborso delle spese di gestione del fondo medesimo. (...) Qualora l'accantonamento predetto dovesse risultare eccessivo per la copertura degli oneri di parte agricola sulle eccedenze eventualmente risultanti, lo stesso accantonamento sarà ridotto e corrispondentemente sarà adeguata l'integrazione ai bieticoltori di cui al punto 5, lettera a). Il presidente del CIP è delegato ad emanare le relative disposizioni applicative. Nel caso in cui l'ammontare dell'accantonamento dovesse risultare inferiore alla totale copertura degli oneri di parte agricola, la differenza sarà coperta come previsto dall'accordo interprofessionale 1977».

Gli artt. 8 e 31 del regolamento del Consiglio 19 dicembre 1974, n. 3330, (GU L 359, pag. 1), relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero, recitano:

«1. Fatto salvo l'art. 31, paragrafo 2, le spese di magazzinaggio — dello zucchero bianco — dello zucchero greggio (...), fabbricati con barbabietole o canne raccolte nella Comunità, sono rimborsate forfettariamente dagli Stati membri (...). L'ammontare del rimborso è lo stesso per tutta la Comunità.»

«2. Le imprese possono riportare una parte della loro produzione alla campagna saccarifera successiva soltanto se: — hanno comunicato anteriormente al 1o febbraio allo Stato membro interessato la quantità da riportare; — immagazzinato la quantità riportata durante il periodo dal 1o febbraio al 31 gennaio dell'anno successivo; per tale periodo, le spese di magazzinaggio non sono rimborsate secondo le disposizioni dell'art. 8.»

L'art. 2 del regolamento del Consiglio 18 giugno 1968, n. 748 (GU L 137, pag. 1), relativo alle norme generali per il riporto di una parte della produzione di zucchero alla campagna saccarifera successiva, modificato dal regolamento 24 dicembre 1971, n. 2829 (GU L 285, pag. 65), recita:

«1. Il fabbricante può esigere dai venditori di barbabietole o di canne, per il quantitativo di barbabietole o di canne corrispondente al quantitativo di zucchero che riporta alla campagna saccarifera successiva, il rimborso di una parte delle spese di magazzinaggio, sino a concorrenza di un importo massimo da calcolare sulla base del rimborso di cui all'art. 8 del regolamento n. 1009/67/CEE [attualmente regolamento n. 3330/74] e della percentuale di cui all'art. 27, paragrafi 4 e 5, dello stesso regolamento. 2. L'importo massimo di cui al paragrafo 1 per tonnellata di barbabietole e per mese viene fissato anteriormente al 1o gennaio per il riporto dello zucchero prodotto durante la campagna saccarifera in corso a tale data.»

La Commissione, con lettera del 23 marzo 1977, ai sensi dell'art. 169, primo comma, del Trattato CEE, contestava alla Repubblica italiana l'incompatibilità dei provvedimenti con le disposizioni di diritto comunitario in materia, in particolare con gli artt. 8 e 31, paragrafo 2, del regolamento n. 3330/74. Essa invitava la Repubblica italiana a formulare le sue osservazioni.

Queste venivano presentate con lettera del Rappresentante permanente d'Italia presso le Comunità europee del 10 giugno 1977.

Il 28 luglio 1978 la Commissione notificava al Governo italiano il parere motivato previsto dall'art. 169 del Trattato e concludeva:

«La Repubblica italiana, tanto concedendo ai fabbricanti di zucchero un importo corrispondente alla differenza tra la percentuale degli oneri finanziari che essi sostengono per finanziare le loro spese di magazzinaggio e la percentuale prevista dalla regolamentazione comunitaria per il calcolo del rimborso di dette spese, quanto versando ai produttori delle quantità di zucchero riportate una somma corrispondente al 60 % dell'importo mensile fissato dalla Comunità nel quadro del regime di rimborso delle spese di magazzinaggio, ha violato gli artt. 8 e 31, par. 2, del regolamento n. 3330/74 relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero.»

La Repubblica italiana era quindi invitata a prendere i provvedimenti necessari per conformarsi al parere motivato nel termine di tre mesi dalla notifica.

Nessun provvedimento di questo genere veniva adottato nel termine assegnato. Il 12 febbraio 1979 la Repubblica italiana inviava alla Commissione una lettera in cui sosteneva che i provvedimenti nazionali non erano contrari alle disposizioni comunitarie che reggono la materia.

La Commissione proponeva il presente ricorso in data 2 maggio 1979.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruzione.

La ricorrente conclude che la Corte voglia:

dichiarare che la Repubblica italiana, tanto concedendo ai fabbricanti di zucchero un importo corrispondente alla differenza tra la percentuale degli oneri finanziari che essi sostengono per finanziare le loro spese di magazzinaggio e la percentuale prevista dalla regolamentazione comunitaria per il calcolo del rimborso di dette spese, quanto versando ai produttori di zucchero riportato un importo corrispondente al 60 % dell'importo mensile fissato dalla Comunità nel quadro del regime di rimborso delle spese di magazzinaggio, ha violato gli artt. 8 e 31, paragrafo 2, del regolamento n. 3330/74 relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero; condannare la convenuta alle spese di giudizio.

La convenuta conclude che la Corte voglia:

dichiarare inammissibile o, in subordine, respingere il ricorso nella parte relativa alla violazione dell'art. 8 del regolamento n. 3330/74; respingere il ricorso nella parte relativa alla violazione dell'art. 31, n. 2, dello stesso regolamento; condannare la ricorrente alle spese di giudizio.

La convenuta sostiene che i provvedimenti nazionali aventi il carattere di aiuti debbono essere presi in esame secondo la procedura e conformemente ai criteri di cui agli artt. 92, 93 e 94 del Trattato CEE. Ciò risulta dall'art. 41 del regolamento n. 3330/74, ai cui termini i menzionati articoli del Trattato si applicano alla produzione ed al commercio dei prodotti in questione «fatte salve disposizioni contrarie». Del resto, nella lettera del 23 marzo 1977 (vedi sopra, I, c), la Commissione ha essa stessa considerato aiuti i provvedimenti nazionali litigiosi.

La convenuta ritiene quindi che il procedimento ex art. 169 del Trattato è prematuro, non essendo ancora stata iniziata la procedura di cui all'art. 93, n. 2, del Trattato.

Secondo la convenuta, i provvedimenti del CIP prevedono anzitutto la corresponsione del rimborso accordato dall'art. 8 del regolamento n. 3330/74. L'integrazione prevista dai provvedimenti nazionali costituisce una misura qualitativamente divena, che non può ricadere nell'interpretazione dell'art. 8, ma che può essere valutata soltanto alla luce dell'art. 92 del Trattato e secondo la procedura di cui all'art. 93, n. 2.

La ricorrente ritiene che un aiuto nazionale a favore di prodotti agricoli soggetti ad organizzazione comune non è in ogni caso compatibile con il mercato comune se viola disposizioni del Trattato diverse dall'art. 92 o norme di diritto derivato quali quelle che reggono l'organizzazione comune di mercato (sentenza 26 giugno 1979, causa 177/78, Pigs and Bacon Commission c/McCarren, non ancora pubblicata; sentenza 13 marzo 1979, causa 91/78, Hansen, Race. 1979, pag. 935). Ne consegue che un provvedimento del genere può essere preso in esame tanto nell'ambito della procedura ex art. 93 quanto in quello del procedimento ex art. 169.

Essa sottolinea che il ricorso ha proprio lo scopo di far dichiarare, nel merito, che vi è stata violazione dell'art. 8 del regolamento n. 3330/74.

Secondo la convenuta, l'art. 8 del regolamento n. 3330/74 pone agli Stati membri l'obbligo di rimborsare ai fabbricanti di zucchero, forfettariamente, le spese di magazzinaggio, in un ammontare che è lo stesso per tutta la Comunità.

Nel porre questo obbligo di fare, a carico degli Stati membri, l'art. 8 — nella parte qui considerata — esaurisce il suo contenuto precettivo.

In particolare, la norma non aggiunge, all'obbligo di rimborso, un divieto specifico di aiuti, da parte degli Stati membri, per compensare eventuali maggiori oneri. Ed è comprensibile che l'art. 8 non ponga esplicitamente tale divieto, dato il divieto generale contenuto nell'art. 92, il cui disposto è reso espressamente applicabile all'organizzazione comune del mercato dello zucchero dall'art. 41 del regolamento n. 3330/74.

In tale contesto, uno Stato membro che conceda aiuti per sopperire ai maggiori oneri connessi alle spese di magazzinaggio può incorrere nel divieto generale stabilito dall'art. 92 del Trattato; ma non viola direttamente l'art. 8 del regolamento di base, che non contiene affatto un divieto di aiuti all'indicato titolo.

Ne consegue che il controllo di legittimità dei provvedimenti del CIP si può effettuare soltanto sulla base dell'art. 92 del Trattato e secondo la procedura ex art. 93.

Del resto, la Commissione si è comportata proprio nel modo indicato a proposito di aiuti nazionali che essa riteneva concessi oltre i massimali finanziari e quantitativi stabiliti nell'art. 38 del regolamento n. 3330/74, successivamente modificato.

La ricorrente sostiene che la misura adottata dalla Repubblica italiana (quella prevista dai paragrafi 5 e) e 5 f) dei due provvedimenti del CIP) viola il disposto dell'art. 8 del regolamento n. 3330/74 dal momento che non rispetta né il principio del rimborso forfettario delle spese di magazzinaggio, né quello per cui «l'ammontare del rimborso è lo stesso per tutta la Comunità». Da un lato, infatti, la compensazione è calcolata mese per mese in funzione degli oneri finanziari variabili dell'industria trasformatrice; dall'altro, essa si aggiunge al rimborso comunitario rompendo così la regola dell'uguaglianza del rimborso per tutta la Comunità.

La ricorrente sostiene che il sistema di compensazione delle spese di magazzinaggio dello zucchero è stato creato ed organizzato in base a regolamenti comunitari. Strumenti del genere vanno applicati da parte degli Stati membri senza che le autorità nazionali possano modificarne la struttura o l'incidenza.

Non spetta ad uno Stato membro correggere con misure nazionali l'apprezzamento della situazione economica — che varia nel tempo e da paese a paese — alla base della soluzione adottata in sede comunitaria. Il Trattato offre gli strumenti e le più ampie garanzie per un corretto adeguamento della legislazione comunitaria in caso di cambiamento delle situazioni.

Inoltre, i tassi d'interesse non sono aumentati in Italia più che altrove fra i momenti dell'adozione del provvedimento comunitario e di quello del CIP. Nella versione allora vigente, l'art. 8 del regolamento n. 3330/74 era stato adottato il 22 giugno 1976 (modificato con regolamento n. 1487/76, GU L 167, pag. 9) ed il provvedimento del CIP è del 1o ottobre dello stesso anno.

La convenuta sostiene che scopo dell'art. 8 è di stabilizzare il mercato, evitando il generale ed immediato ricorso all'intervento ovvero l'immediato smercio del prodotto. Le misure italiane agevolano il conseguimento della finalità dell'art. 8, evitando che lo zucchero prodotto in Italia vada tutto e subito all'intervento, a causa dei maggiori costi di magazzinaggio conseguenti ai maggiori oneri finanziari.

La ragione delle misure nazionali di sostegno è data dall'handicap in cui si trovano i produttori italiani a causa dei maggiori oneri finanziari cui sono esposti per il magazzinaggio. Usufruendo dei dati risultanti dall'applicazione dello strumento di rimborso forfettario previsto dall'art. 8 del regolamento n. 3330/74, l'Italia concede un sostegno allo scopo di eliminare ovvero di ridurre il suddetto handicap.

Nessun provvedimento in proposito è stato adottato dalle istituzioni comunitarie, poiché l'art. 8 del regolamento n. 3330/74 non ha come obiettivo il rimborso delle spese di magazzinaggio.

Adesso, la Commissione cambia parere ed invoca il divieto di cui all'art. 8 per contrastare una misura che, secondo la sua precedente opinione, era del tutto estranea al campo di applicazione dello stesso art. 8.

Il problema dei maggiori oneri di magazzinaggio risale a ben prima dell'adozione del regolamento n. 1487/76.

L'estensione dell' «aiuto» allo zucchero importato a partire dalla campagna 1978/79 (conformemente al provvedimento del CIP del 26 maggio 1978, Gazzetta ufficiale n. 159) dimostra che la misura di sostegno in questione rappresenta un aiuto per sopperire ai maggiori oneri di magazzinaggio e non deroga all'obiettivo dell'art. 8 del regolamento n. 3330/74.

Nella replica la ricorrente afferma che l'art. 8 ha per scopo di assicurare un regolare approvvigionamento per tutta la campagna saccarifera. Soggetto a stretta interpretazione in quanto norma di deroga al divieto degli aiuti, esso regola ed esaurisce l'intero sistema dei contributi alle spese di magazzinaggio dello zucchero, quali che siano la natura e la finalità di essi ed i fattori che determinano le spese. Non si spiegherebbe altrimenti il richiamo, in questa disposizione, dell'art. 31, par. 2, che regola eventuali rimborsi di spese di magazzinaggio aventi origine, natura e finalità diverse da quelli relativi alle spese di magazzinaggio in generale. Se il legislatore comunitario non avesse inteso fare dell'art. 8 una norma di principio a carattere generale, non sarebbe stato necessario prevedere espressamente nel corpo della stessa un'eccezione peiuna fattispecie che, per la sua origine, natura e finalità, vi esulava in ogni caso; il dettato dell'art. 31 sarebbe stato di peise sufficiente.

Poiché l'art. 8 è di stretta interpretazione e regola ogni tipo di contributo alle spese di magazzinaggio, esso viene violato ogniqualvolta il contributo accordato non rispetta i limiti e le condizioni da esso previsti, senza che considerazioni sulla natura o sulla finalità del rimborso abbiano rilevanza alcuna.

Secondo la ricorrente, la misura italiana ha la stessa natura e la stessa finalità del rimborso versato in applicazione dell'art. 8, come risulta dal tenore delle disposizioni nazionali e dal sistema di calcolo utilizzato per determinare il contributo litigioso.

La differenza quantitativa dei costi sopportati dai fabbricanti di zucchero è un elemento che il legislatore comunitario, imponendo il rimborso forfettario uguale per tutti gli Stati membri, ha escluso potesse venir preso in considerazione.

La ricorrente sostiene che gli Stati membri non possono adottare provvedimenti intesi a completare le disposizioni di un regolamento comunitario od a modificarne la portata.

Secondo la convenuta l'art. 8 non vieta che maggiori oneri connessi al magazzinaggio siano compensati mediante aiuti nazionali.

Alle differenze indicate nel controricorso la convenuta aggiunge il fatto che il provvedimento nazionale è finanziato con fondi statali, mentre il sistema di compensazione previsto dall'art. 8 del regolamento n. 3330/74 è finanziato con contributi versati dagli stessi fabbricanti di zucchero.

Un'identità di natura e di finalità tra la misura comunitaria e quella nazionale non si può dedurre dal sistema di calcolo adottato nei provvedimenti CIP. Tale sistema di calcolo è stato infatti prescelto soltanto per facilitare la contabilità nell'erogazione dell'aiuto.

La ricorrente deduce che la compensazione parziale delle spese di magazzinaggio dello zucchero riportato (artt. 6, lett. a), dei provvedimenti del CIP) costituisce violazione dell'art. 31, n. 2, del regolamento n. 3330/74, poiché quest'ultima disposizione esclude espressamente il rimborso per lo zucchero riportato.

A norma dell'art. 2 del regolamento n. 748/68, il produttore di zucchero può esigere dal produttore di barbabietole, su base contrattuale ed entro i limiti fissati in sede comunitaria, un rimborso delle spese di magazzinaggio dello zucchero riportato.

Secondo la Repubblica italiana, accordi in tal senso sarebbero stati raggiunti fra rappresentanti dei bieticoltori e dei produttori di zucchero per le due campagne 1976/77 e 1977/78 e consacrati negli accordi interprofessionali ad esse relativi. Il contenuto di questi accordi sarebbe poi stato riprodotto negli artt. 6, a) dei due provvedimenti del CIP.

La ricorrente osserva, tuttavia, che sul punto gli accordi interprofessionali non sono di per se stessi obbligatori per i singoli produttori. Questi — nel rispetto delle norme che reggono l'organizzazione comune — sono liberi di attenersi alle clausole previste in materia dagli accordi o di regolare diversamente i propri rapporti. Il solo accordo interprofessionale non costituisce quindi la base contrattuale prevista dall'art. 2 del regolamento n. 748/68.

È l'intervento degli organi dello Stato che deve perciò considerarsi come costitutivo dei provvedimenti cogenti erga omnes ed inderogabili contrattualmente dai singoli operatori. Questi provvedimenti sono stati adottati dallo Stato italiano per imporre a favore dei produttori di zucchero riportato un rimborso che doveva invece essere contrattato liberamente ed individualmente; il rimborso è stato in tal modo sottratto al regime di libera contrattazione individuale.

Ad avviso della ricorrente, le misure nazionali sono quindi contrarie alle disposizioni dell'art. 31, paragrafo 2, del regolamento n. 3330/74, né possono ritenersi autorizzate dall'art. 2 del regolamento n. 748/68.

La convenuta sostiene che i provvedimenti CIP si limitano ad autorizzare la cassa conguaglio zucchero (organo di gestione) ad accantonare una quota parte degli aiuti di adattamento già riconosciuti ed attribuiti ai produttori di bietole. Tali provvedimenti autorizzano poi la cassa conguaglio a corrispondere alle società saccarifere interessate, per conto dei produttori di barbabietole, ed a valere sull'accantonamento operato, un importo corrispondente al 60 % del mancato rimborso mensile comunitario per spese di magazzinaggio su tutto lo zucchero prodotto in eccedenza che non usufruisce di tale rimborso. Relativamente al fondo costituito tramite l'accantonamento, la cassa conguaglio tiene una contabilità separata.

Dall'insieme di tali disposizioni risulta che i due provvedimenti CIP servono esclusivamente da autorizzazione alla cassa conguaglio per gestire, come delegata dai bieticoltori, un fondo costituito mediante l'accantonamento di parte delle spettanze dei produttori di bietole. Non si tratta quindi di un'attività esplicata per conto dello Stato.

La parte di aiuti di adattamento di spettanza bieticola viene attribuita, per intero, ai bieticoltori ed entra nella loro disponibilità. Di queste somme i bieticoltori, mediante impegni assunti negli accordi interprofessionali e nei contratti privati che agli accordi rinviano, acconsentono che una quota sia accantonata sull'apposito fondo e gestita, per loro conto, dalla cassa conguaglio.

I due provvedimenti CIP non debbono quindi essere considerati atti costitutivi dell'obbligo di rimborso a carico dei produttori di bietole. L'obbligo ha una sua base contrattuale, preesistente all'adozione dei provvedimenti CIP. I provvedimenti nazionali non hanno effetto impositivo e nulla vieta, secondo la convenuta, che le categorie interessate assumano l'obbligo di rimborso negli accordi interprofessionali ai quali si adeguano i contratti individuali.

Nella replica la ricorrente sostiene che alla base del regolamento n. 748/68 è il principio della libertà contrattuale del fabbricante di zucchero e del bieticoltore. In Italia la situazione si presenta diversamente. Dopo l'abrogazione delle disposizioni sulla disciplina giuridica dei rapporti collettivi di lavoro attuata con decreto legislativo luogotenenziale 23 novembre 1944, n. 369, il settore dello zucchero si è sempre distinto in Italia per la tendenza ad imporre oneri ai bieticoltori con provvedimenti aventi efficacia erga omnes, adottati non già con legge del Parlamento, ma attraverso tortuose procedure amministrative cui partecipano associazioni professionali, che non raccolgono necessariamente tutti gli operatori dei diversi settori, ed organi dell'amministrazione centrale. Una tal prassi è già stata censurata dalla Corte costituzionale italiana (sentenza n. 35 del 9-24 giugno 1961, in Foro italiano, I, 1051). Con il sistema dell'accordo interprofessionale il cui contenuto diviene parte integrante dei provvedimenti del CIP, la Repubblica italiana — per quanto concerne la presente causa — applica lo stesso metodo, imponendo a tutti i bieticoltori un gravame per far fronte alle spese di magazzinaggio per riporto sostenute dai produttori di zucchero e liberando questi ultimi dall'onere e dall' alea di una contrattazione puramente privatistica.

Tanto l'imposizione in forma pubblicistica del gravame e la sua generalizzazione, che la facilitazione e la garanzia che ne derivano per i produttori di zucchero, sono contrarie al sistema degli artt. 8 e 31, n. 2, del regolamento n. 3330/74.

Secondo la ricorrente sono i provvedimenti del CIP, che attribuiscono alla cassa il preteso mandato, cui debbono assoggettarsi, senza possibilità di sottrarvisi, tutti i bieticoltori. Essa osserva che l'accordo interprofessionale non vincola in proposito tutti i bieticoltori, ma soltanto i membri delle associazioni che partecipano all'accordo.

Del resto, il versamento ai produttori di zucchero viene effettuato d'ufficio, per tutto lo zucchero riportato e per l'importo corrispondente al massimo ammesso (ma non imposto) dalla regolamentazione comunitaria.

Almeno per la parte del rimborso corrispondente all'accantonamento a carico di bieticoltori che

non aderiscono alle organizzazioni professionali o potrebbero (in assenza di provvedimenti CIP) avanzare fondate eccezioni di carattere privatistico contro il rimborso o contro la determinazione del suo ammontare al livello massimo ammesso,

il pagamento effettuato d'ufficio dalla cassa conguaglio non costituisce certo l'adempimento di un mandato conferito dagli interessati. Esso è invece l'espletamento di un obbligo istituzionale imposto dal CIP.

I due provvedimenti CIP impongono a carico di tutti i produttori di barbabietole (che il loro prodotto sia utilizzato o no per la produzione di zucchero riportato) l'accantonamento da parte della cassa conguaglio zucchero per finanziare il rimborso in questione.

Nella controreplica, la convenuta sostiene che l'accantonamento di 300 lire e la detrazione di tale importo all'atto della corresponsione dell'aiuto ai bieticoltori sono effetti non imposti dal provvedimento CIP, bensì derivanti dall'accordo interprofessionale. La cassa conguaglio deve accreditare ai bieticoltori gli interessi sulle somme accantonate, deve percepire un importo per la gestione del fondo e restituire ai bieticoltori l'eventuale eccedenza del fondo medesimo.

L'infrazione addebitata alla Repubblica italiana è quella di aver versato ai produttori di zucchero riportato un importo corrispondente al 60 % dell'importo mensile fissato dalla Comunità nel quadro del regime di rimborso delle spese di magazzinaggio. Con ciò si intende che la Repubblica italiana ha provveduto ad effettuare l'indicato rimborso con attività imputabile ai propri organi e con risorse statali. Ne consegue che questioni relative all'efficacia dell'accordo interprofessionale ed alla compatibilità del suo contenuto con il regolamento n. 748/68 non sono pertinenti alla presente fattispecie.

E parimenti privo di pertinenza il riferimento alla giurisprudenza della Corte costituzionale italiana.

Secondo le informazioni in possesso della convenuta, tutti i contratti individuali di vendita di barbabietole ai fabbricanti di zucchero contengono la clausola di rinvio all'accordo interprofessionale.

All'udienza del 6 dicembre 1979, le parti hanno svolto le loro deduzioni orali.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 24 gennaio 1980.

Con istanza registrata in cancelleria il 2 maggio 1979, la Commissione ha proposto alla Corte, ai sensi dell'art. 169 del Trattato CEE, un ricorso inteso a far dichiarare che la Repubblica italiana è venuta meno ad obblighi ad essa incombenti in forza del Trattato decidendo di rimborsare ai produttori di zucchero determinate spese di magazzinaggio per le campagne saccarifere 1976/1977 e 1977/1978, in violazione degli artt. 8 e 31, n. 2, del regolamento del Consiglio 19 dicembre 1974, n. 3330, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero (GU n. L 359, pag. 1).

La Commissione contesta alla Repubblica italiana due distinte infrazioni del regolamento n. 3330/74: da un lato, l'aver preso ed applicato un provvedimento di rimborso complementare delle spese di magazzinaggio dello zucchero prodotto in Italia, violando l'art. 8 del regolamento, e, dall'altro, l'aver preso ed applicato un provvedimento di rimborso parziale delle spese di magazzinaggio per lo zucchero riportato alla campagna saccarifera successiva, violando l'art. 31, n. 2, del regolamento.

L'art. 8, n. 1, del regolamento n. 3330/74 dispone che, fatto salvo l'art. 31, n. 2, le spese di magazzinaggio dello zucchero bianco, dello zucchero greggio e di taluni sciroppi prodotti prima della fase zucchero allo stato solido, fabbricati con barbabietole o canne raccolte nella Comunità, sono rimborsate forfettariamente dagli Stati membri e che l'ammontare del rimborso è lo stesso per tutta la Comunità. Il n. 2 dell'art. 8 aggiunge che l'importo del rimborso è fissato annualmente secondo la procedura di cui all'art. 36 del regolamento, procedura detta «del comitato di gestione».

La Commissione fa valere che, con provvedimento n. 24/1976 del Comitato interministeriale prezzi — in prosieguo: CIP — (Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana del 4 ottobre 1976, n. 264, pag. 7201), il Governo italiano attribuiva all'industria trasformatrice dello zucchero un'indennità compensativa corrispondente alla differenza fra gli oneri finanziari a carico di detta industria a titolo di spese di magazzinaggio dello zucchero prodotto in Italia e l'importo del rimborso stabilito dalla normativa comunitaria. Il provvedimento succitato preciserebbe che qualsiasi modifica di quest'ultimo importo comporterebbe una corrispondente modifica dell'indennità compensativa. Tale provvedimento, valido per la campagna saccarifera 1976/1977, sarebbe stato sostituito da un provvedimento analogo per la campagna saccarifera 1977/1978 (provvedimento del CIP n. 37/1977, Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana del 29 luglio 1977, n. 207, pag. 5678).

Secondo la Commissione i menzionati provvedimenti costituiscono violazione dell'art. 8 del regolamento n. 3330/74. Da un lato, essi non rispetterebbero il principio del rimborso forfettario, essendo l'indennità compensativa da essi prevista calcolata in funzione delle variazioni degli oneri finanziari dell'industria di trasformazione. Dall'altro, essi sarebbero contrari al principio dell'egual misura del rimborso per tutta la Comunità, poiché l'indennità compensativa si aggiungerebbe al rimborso comunitario.

Ai sensi dell'art. 31, n. 1, del regolamento n. 3330/74, le imprese possono, in taluni casi, riportare alla campagna saccarifera successiva, in conto della produzione di tale campagna, una parte determinata della loro produzione che supera la quota di base. Ai sensi del n. 2 dello stesso articolo la quantità riportata deve essere immagazzinata durante il periodo dal 1o febbraio al 31 gennaio dell'anno seguente e, per tale periodo, le spese di magazzinaggio non sono rimborsate ai termini dell'art. 8.

La Commissione ritiene che quest'ultima disposizione vieti espressamente qualsiasi rimborso delle spese di magazzinaggio dello zucchero riportato. Essa addebita al Governo italiano l'aver stabilito di concedere agli zuccherifici interessati, tramite la cassa conguaglio zucchero, a titolo di spese di magazzinaggio per le quantità totali di zucchero riportate alle campagne successive, un importo corrispondente al 60 % del rimborso mensile comunitario previsto soltanto per il caso in cui non vi sia riporto.

La citata delibera del CIP n. 24/1976 stabilisce che la cassa conguaglio conceda detto importo agli zuccherifici interessati nei limiti di un credito che la cassa è autorizzata a far valere sugli aiuti di adattamento attribuiti ai produttori di barbabietole conformemente all'art. 38 del regolamento n. 3330/74. Per la campagna 1977/1978 la delibera del CIP n. 37/1977 autorizza la cassa conguaglio ad accantonare un fondo speciale a valere sugli aiuti di adattamento riconosciuti ai produttori di barbabietole ed a porre il rimborso parziale delle spese di magazzinaggio dello zucchero riportato a carico di tale fondo speciale.

Il Governo italiano non contesta i fatti dedotti dalla Commissione. A sua difesa fa valere anzitutto l'irricevibilità del ricorso, in quanto esso riguardi l'infrazione dell'art. 8 del regolamento di base. In subordine, e nel merito, esso dà alle disposizioni comunitarie applicabili una interpretazione diversa, concludendo su tale base per la conformità delle misure litigiose al diritto comunitario. Per quanto riguarda il rimborso delle spese di magazzinaggio dello zucchero riportato, fa valere che detto indennizzo parziale non è effettuato dallo Stato italiano, ma dalla cassa conguaglio, che agisce quale gerente di un fondo costituito da risorse private.

Secondo il Governo italiano il rimborso complementare delle spese di magazzinaggio dello zucchero prodotto in Italia, deliberato dal CIP, ha lo scopo di compensare la differenza fra gli oneri finanziari relativi al magazzinaggio sostenuti dall'industria trasformatrice in Italia e quelli presi in considerazione nell'ambito dei provvedimenti di rimborso a livello comunitario. I provvedimenti nazionali complementari dovrebbero quindi essere qualificati aiuti ai sensi degli artt. 92 e 93 del Trattato CEE. In tale situazione, la compatibilità di questi provvedimenti nazionali con le norme del Trattato e con quelle emanate per la messa in opera della politica agricola comune può essere valutata soltanto tramite la procedura prevista agli artt. 92 e 93 del Trattato e conformemente ai criteri ivi stabiliti.

Il Governo italiano sostiene inoltre che la Commissione ha riconosciuto, tanto durante la procedura precontenziosa, quanto nell'istanza introduttiva del ricorso, che le misure nazionali litigiose costituiscono aiuti nel senso del Trattato. Poiché la Commissione non ha instaurato il procedimento di cui all'art. 93 del Trattato, il presente ricorso fondato sull'art. 169 del Trattato sarebbe prematuro e quindi irricevibile.

Questi due argomenti non possono essere accolti. Giustamente la Commissione sostiene che il Consiglio è libero di stabilire, nel quadro dei regolamenti recanti organizzazione comune dei mercati dei prodotti agricoli, norme di divieto totale o parziale di determinate forme di aiuti nazionali alla produzione od alla commercializzazione dei prodotti interessati e che l'infrazione di un divieto del genere può essere perseguita nell'ambito proprio di tale organizzazione. In effetti, l'esistenza della particolare procedura di cui all'art. 93 del Trattato, al fine di valutare la compatibilità col mercato comune dei regimi nazionali di aiuti, non può modificare gli obblighi derivanti per gli Stati membri dal rispetto delle norme relative all'organizzazione comune dei mercati.

Il regolamento n. 3330/74 contiene diverse disposizioni relative agli aiuti nel settore dello zucchero. Tale è il caso per esempio dell'art. 8, riguardante il rimborso forfettario delle spese di magazzinaggio, nonché dell'art. 38 che prevede la concessione di aiuti di adattamento da parte della Repubblica italiana. Se l'art. 41 del regolamento dispone che gli artt. 92 e 93 del Trattato si applicano alla produzione ed al commercio dei prodotti soggetti all'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero, lo fa con riserva espressa di contrarie disposizioni dello stesso regolamento. La questione se l'art. 8 del regolamento debba essere considerato una disposizione contraria del genere indicato riguarda il merito della controversia, che è opportuno prendere in esame ora.

Il Governo italiano ammette che l'art. 8 del regolamento n. 3330/74 prevede il rimborso forfettario ed uniforme delle spese di magazzinaggio. Tuttavia questa disposizione dovrebbe essere interpretata alla luce della sua finalità, che sarebbe quella di stabilizzare il mercato. In mancanza di un rimborso delle spese di magazzinaggio, i prodotti interessati verrebbero in effetti messi immediatamente sul mercato o venduti agli organismi d'intervento, e con ciò si potrebbe verificare uno squilibrio del mercato. Il regolamento di base avrebbe lo scopo di prevedere misure atte a stabilizzare il mercato. Il Governo italiano ricorda che, secondo la motivazione del regolamento, tale finalità può essere conseguita sia mediante un dispositivo d'intervento, sia mediante un sistema di compensazione delle spese di magazzinaggio. La concessione di un'indennità compensativa complementare da parte delle autorità italiane perseguirebbe lo stesso scopo. Lungi dall'essere contraria alla normativa comunitaria, tale concessione contribuirebbe invece al suo buon funzionamento.

La Commissione contesta il riferito punto di vista. Essa ritiene che l'indennità compensativa litigiosa abbia natura e finalità identiche a quelle del rimborso effettuato in base all'art. 8 del regolamento. Tale disposizione dovrebbe essere interpretata in senso stretto, poiché deroga al divieto generale degli aiuti; essa avrebbe per scopo di disciplinare in modo esauriente tutto il sistema dei contributi alle spese di magazzinaggio.

E vero che il sistema di compensazione delle spese di magazzinaggio dello zucchero, previsto dal regolamento n. 3330/74, è stato concepito al fine di conseguire gli obiettivi del regolamento, fra i quali figura in particolare la stabilizzazione del mercato dello zucchero. Con l'istituire un rimborso forfettario ed uniforme per tutta la Comunità, il cui importo è stabilito annualmente dalle istituzioni comunitarie, il regolamento indica tuttavia che i suoi obiettivi debbono essere realizzati nello stesso modo in tutti gli Stati membri.

Il Governo italiano allega ancora che le misure nazionali italiane sono rese necessarie dagli oneri finanziari particolarmente gravi cui sono soggette in Italia le imprese che immagazzinano zucchero, dato il tasso d'interesse in questo Stato molto più elevato che negli altri Stati membri della Comunità. Tale circostanza, la cui importanza è stata del resto riconosciuta dalla Commissione, non può tuttavia giustificare un'interpretazione dell'art. 8 del regolamento n. 3330/74 contraria alla lettera ed allo spirito dello stesso. Spetta al Consiglio valutare, nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero, se le circostanze economiche particolari dominanti in uno degli Stati membri giustifichino adattamenti del regime comunitario.

È quindi d'uopo constatare che la Repubblica italiana, accordando ai produttori di zucchero, per le campagne saccarifere 1976/1977 e 1977/1978, un'indennità compensativa delle spese di magazzinaggio dello zucchero prodotto in Italia, al di là del rimborso previsto dalla normativa comunitaria applicabile, è venuta meno ad un obbligo ad essa incombente in forza del Trattato.

Secondo il Governo italiano i succitati provvedimenti del CIP, n. 24/1976 e n. 37/1977, non hanno istituito un rimborso parziale delle spese di magazzinaggio dello zucchero riportato, ma hanno autorizzato la cassa conguaglio zucchero, che è un ente pubblico, ad accantonare, sotto forma di credito o di fondo speciale, una quota degli aiuti di adattamento accordati ai produttori di barbabietole e ad assegnare in seguito un rimborso agli zuccherifici interessati, per conto dei produttori. Il prelievo sugli aiuti destinati ai produttori di barbabietole, la costituzione del fondo speciale ed il rimborso parziale agli zuccherifici delle spese di magazzinaggio dello zucchero riportato non sarebbero disposti dai provvedimenti del CIP, bensì da accordi interprofessionali fra le organizzazioni rappresentative dell'industria dello zucchero e dei coltivatori di barbabietole. Il Governo italiano ricorda in proposito che l'art. 2 del regolamento del Consiglio 18 giugno 1968, n. 748, relativo alle norme generali per il riporto di una parte della produzione di zucchero alla campagna saccarifera successiva (GU n. L 137, pag. 1) consente ai fabbricanti di zucchero, nel caso del riporto di zucchero alla campagna saccarifera successiva, di far partecipare alle spese di magazzinaggio i produttori di barbabietola o di canna.

La Commissione ammette che le risorse necessarie per il rimborso in questione non provengono dal bilancio dello Stato. Essa sostiene tuttavia che il fondo speciale creato per il finanziamento del rimborso è alimentato da un'imposizione specifica, istituita in esecuzione dei provvedimenti presi dal CIP. I richiamati accordi interprofessionali farebbero parte di un sistema di procedimenti amministrativi conducente ad un insieme di provvedimenti obbligatori per tutti i fabbricanti di zucchero e per tutti i produttori di barbabietole. Così stando le cose, la partecipazione dei produttori di barbabietole non sarebbe volontaria, poiché l'onere finanziario in questione sarebbe loro imposto.

Su richiesta della Corte il Governo italiano ha prodotto i testi degli accordi interprofessionali per le campagne saccarifere 1976/1977 e 1977/1978.

L'esame di questi documenti ha permesso di constatare che in realtà l'intervento delle autorità italiane non si è limitato ad autorizzare la cassa conguaglio ad agire quale mandataria delle parti degli accordi interprofessionali. Infatti gli accordi contengono diversi elementi estranei ad una convenzione liberamente conclusa fra organizzazioni private. Così, è il ministro dell'agricoltura che ha constatato la conclusione dell'accordo e, per le condizioni in cui esso è intervenuto, la sua efficacia obbligatoria «erga omnes»; per l'accordo relativo alla campagna 1977/1978 tale constatazione è preceduta da un preambolo, che il ministro dichiara parte integrante dell'accordo stesso; gli accordi entrano in vigore al momento dell'adozione dei provvedimenti di esecuzione da parte del CIP; inoltre gli accordi istituiscono una «commissione paritetica», presieduta da un rappresentante del ministro, che deve facilitare la messa in opera delle disposizioni dell'accordo, nonché emanare determinate norme di esecuzione.

Ne risulta che la conclusione e la messa in opera degli accordi interprofessio-nali, le operazioni della cassa conguaglio zucchero e gli atti adottati dal CIP e dal ministro dell'agricoltura sono fra loro connessi in modo tanto stretto da renderne impossibile la dissociazione. Non si può quindi fare a meno di constatare che gli accordi interprofessionali fanno parte di un insieme di misure, la cui responsabilità ricade sul Governo italiano, tendenti a sostenere l'industria saccarifera italiana.

In tale situazione il rimborso parziale delle spese di magazzinaggio dello zucchero riportato non può essere considerato libera partecipazione dei produttori di barbabietole alle spese di magazzinaggio, ai sensi dell'art. 2 del succitato regolamento n. 748/68. Per contro, detto rimborso deve essere qualificato come metodo particolare di aiuto nel settore dello zucchero istituito dalle autorità pubbliche italiane e contrario all'art. 31, n. 2, del regolamento n. 3330/74, che deve essere inteso nel senso del divieto per gli Stati membri di rimborsare le spese di magazzinaggio nel caso del riporto dello zucchero alla campagna successiva.

E quindi d'uopo constatare che la Repubblica italiana, accordando ai produttori di zucchero per le campagne saccarifere 1976/1977 e 1977/1978 un rimborso parziale delle spese di magazzinaggio dello zucchero riportato alla campagna saccarifera successiva, è venuta meno ad un obbligo ad essa incombente in forza del Trattato.

Ai sensi dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese.

Essendo la convenuta rimasta soccombente, la si condanna alle spese.