Corte cost., Sentenza n. 18 del 2004

Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei ministri il 22 febbraio 2002 e depositato presso la cancelleria di questa Corte il 28 febbraio 2002, la Regione Marche ha chiesto, fra l'altro, la declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art. 27, comma 13, della legge 28 dicembre 2001 n. 448 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2002) per indebita invasione della propria sfera di competenza, e, in particolare, per violazione dell'art. 117, commi terzo e quarto, della Costituzione. A sostegno della domanda la Regione ricorrente lamenta che lo Stato, disciplinando, con la norma impugnata, il regime di esecutabilità e sottoponibilità a sequestro e pignoramento dei fondi recanti addizionali Irpef comunali e provinciali, disponibili sulle contabilità speciali del Ministero dell'interno, ha legiferato in materia sottratta alla competenza legislativa dello Stato, in quanto relativa al “sistema contabile degli enti territoriali”, affidato alla legislazione piena o residuale delle Regioni. La norma non può essere ricondotta alla materia statale “norme processuali”, di cui all'art. 117, comma secondo, lettera l), della Costituzione avendo carattere sostanziale che non intacca la vigente disciplina degli istituti processuali relativi all'esecuzione forzata, in quanto si limita a stabilire un limite alla assoggettabilità ad esecuzione delle somme indicate, con il solo effetto di renderle pienamente disponibili da parte degli enti locali cui sono destinate, in ossequio all'art. 119, comma secondo, ult. alinea, della Costituzione. Né può essere ricondotta alla materia, pure statale, del “sistema tributario e contabile dello Stato”, di cui all'art. 117, comma secondo, lettera e), in quanto, pur riferendosi a contabilità speciali del Ministero dell'Interno, si tratta di semplici “girofondi” (contenitori passivi di somme disponibili solo e unicamente per Comuni e Province), del tutto sottratti ad ogni intervento statale che risulti diverso dalla mera messa a disposizione. Neppure può essere ricondotta alla materia di competenza concorrente “armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario”, di cui all'art. 117, comma terzo, della Costituzione, in quanto, atteso il suo contenuto puntuale e immediatamente operativo, la norma non è qualificabile né come principio fondamentale enunciabile dalla legislazione statale, né come disciplina di dettaglio a carattere suppletivo, come tale derogabile dal legislatore regionale.

Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, assumendo l'infondatezza del ricorso, perchè la norma impugnata costituisce disposizione processuale diretta a sottrarre al processo esecutivo somme di pertinenza degli enti locali e rientra nella competenza legislativa esclusiva dello Stato, di cui all'art. 117, comma secondo, lettera e) (rectius l) - della Costituzione (giurisdizione e norme processuali).

L'art. 27, comma 13, legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2002), nel suo testo originario, prevedeva testualmente: “Non sono soggette a esecuzione forzata le somme di competenza degli enti locali a titolo di addizionali Irpef comunali e provinciali, disponibili sulle contabilità speciali di girofondi intestate al Ministero dell'interno. Gli atti di sequestro e pignoramento eventualmente effettuati non hanno effetto e non comportano vincoli sulla disponibilità delle somme”. La Regione Marche lamenta che lo Stato, disciplinando, con la norma impugnata, il regime di esecutabilità e sottoponibilità a sequestro e pignoramento dei fondi recanti addizionali Irpef comunali e provinciali, disponibili sulle contabilità speciali del Ministero dell'interno, ha violato l'art. 117, comma quarto, della Costituzione, che riserva alla legislazione piena della Regione il “sistema contabile degli enti territoriali” oppure - qualora possa essere ricondotta alla materia di competenza concorrente “armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario”- ha violato l'art. 117, comma terzo, della Costituzione, non essendo definibile come principio fondamentale, o disciplina di dettaglio a carattere suppletivo, legiferando in materia sottratta alla competenza legislativa dello Stato, in quanto relativa al “sistema contabile degli enti territoriali”, affidato alla legislazione piena o residuale delle Regioni. La norma impugnata è stata modificata dall'art. 3-quater del decreto-legge 22 febbraio 2002, n. 13 (Disposizioni urgenti per assicurare la funzionalità degli enti locali), convertito con modificazioni in legge 24 aprile 2002, n. 75, assumendo la seguente formulazione: “Non sono soggette ad esecuzione forzata le somme di competenza degli enti locali a titolo di addizionale comunale e provinciale all'IRPEF disponibili sulle contabilità speciali esistenti presso le tesorerie provinciali dello Stato ed intestate al Ministero dell'interno. Gli atti di sequestro o di pignoramento eventualmente notificati sono nulli; la nullità è rilevabile d'ufficio e gli atti non determinano obblighi di accantonamento da parte delle tesorerie medesime nè sospendono l'accreditamento di somme nelle citate contabilità speciali”.

Per ragioni di omogeneità della materia da decidere, la predetta questione di legittimità costituzionale, sollevata con lo stesso ricorso insieme a numerose altre, concernenti diverse disposizioni del medesimo testo legislativo, prive di collegamento tra loro, può essere oggetto di trattazione separata.

Lo ius superveniens non determina la cessazione della materia del contendere, poiché, nella specie, la modifica è solo tecnica e costituisce un perfezionamento alla stregua delle categorie giuridiche concernenti, da un lato, la patologia degli atti processuali, con la previsione della nullità al posto di inefficacia, e, dall'altro gli strumenti contabili, dal momento che la formula “senza obbligo di accantonamento da parte delle tesorerie, e senza sospensione dell'accreditamento di somme nelle citate contabilità speciali”, anche se più esplicita, coincide nella sostanza con il concetto di assenza di “vincoli sulla disponibilità delle somme”. La questione va dunque esaminata nel merito.

La questione è infondata. Secondo la Regione Marche, l'aver stabilito limiti alla assoggettabilità ad esecuzione delle somme, con il solo effetto di renderle pienamente disponibili da parte degli enti locali, è proprio l'elemento che farebbe propendere per il carattere sostanziale della disposizione, che non intacca la vigente disciplina degli istituti processuali relativi all'esecuzione forzata. Stabilendo un regime di impignorabilità e insequestrabilità delle somme di competenza degli enti locali, giacenti nelle contabilità speciali del Ministero dell'interno, il legislatore statale ha voluto garantire la piena disponibilità di dette somme, da parte degli enti locali. Si sono estesi degli istituti, l'impignorabilità e l'insequestrabilità, già conosciuti dal codice di rito (ad. es., art. 545 cod. proc.civ.) e dalla legislazione contabile, di cui non può disconoscersi la natura processuale e, quindi, la norma rientra nell'esercizio della funzione legislativa esclusiva di cui all'art. 117, comma secondo, lett. l), così come rilevato dalla difesa erariale, la quale anche se ha invocato a sostegno dell'infondatezza del ricorso l'art. 117, comma secondo, lettera e) della Costituzione, in realtà, ha inteso riferirsi alla successiva lettera l). Affermata la natura processuale della norma non può trovare accoglimento l'opposta tesi della Regione secondo cui si tratterebbe di materia di competenza residuale della Regione stessa. In conclusione, va dichiarata non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 27, comma 13, della legge 28 dicembre 2001 n. 448 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2002), come modificato dall'art. 3-quater del decreto-legge 22 febbraio 2002, n. 13 (Disposizioni urgenti per assicurare la funzionalità degli enti locali), convertito con modificazioni in legge 24 aprile 2002, n. 75, sollevata dalla Regione Marche con il ricorso in epigrafe.