Corte giust. UE, Sentenza del 15 dicembre 1983, causa 5/83

L'ordinanza di rinvio, lo svolgimento del procedimento e le osservazioni svolte conformemente all'art. 20 dello Statuto (CEE) della Corte di giustizia si possono riassumere come segue:

Il sig. Rienks, imputato nella causa principale, è un cittadino olandese titolare di un diploma di laurea in veterinaria, rilasciato dall'università statale di Utrecht l'11 settembre 1970, che lo abilita all'esercizio della professione di veterinario nei Paesi Bassi. Stabilitosi in Italia e volendo ivi esercitare la propria professione, il Rienks, in data 12 maggio 1981, presentava domanda di iscrizione nell'albo dei veterinari di Varese. L'Ordine respingeva la suddetta invocando come unico motivo il fatto che lo Stato italiano non aveva ancora attuato le direttive del Consiglio nn. 78/1026 e 78/1027, relative alla professione di veterinario.

Il 1o dicembre 1981, l'imputato nella causa principale sottoscriveva una prescrizione farmaceutica che, ai sensi della legge italiana può essere rilasciata soltanto da un veterinario abilitato all'esercizio della professione in Italia, ossia da un veterinario iscritto nell'apposito albo dei veterinari della zona in cui esercita. In mancanza di tale iscrizione, il fatto di rilasciare una prescrizione come quella di cui trattasi nella fattispecie costituisce una violazione dell'art. 348 del codice penale italiano, relativo all'esercizio abusivo di una professione.

Secondo il giudice a quo, l'imputato nella causa principale ha commesso la suddetta infrazione unicamente in quanto lo Stato italiano non ha adottato i provvedimenti necessari all'attuazione della direttiva n. 78/1026 concernente il reciproco riconoscimento dei diplomi, certificati ed altri titoli di veterinario. Infatti, se questa direttiva fosse stata attuata tempestivamente, il Rienks non avrebbe incontrato alcun ostacolo ad iscriversi nell'albo dei veterinari di Varese. Il giudice a quo considera poi che la mancata attuazione delle direttive in questione costituisce violazione della normativa comunitaria, come risulta confermato dal fatto che la Commissione, con lettera 19 ottobre 1981, ha dato inizio alla procedura di cui all'art. 169 del Trattato, nei confronti dell'Italia.

Per questo motivo, il giudice a quo ritiene opportuno verificare se le disposizioni delle direttive possano eventualmente essere invocate direttamente dai singoli anche in mancanza dell'attuazione da parte degli Stati membri. Di conseguenza, egli ha deciso di sottoporre a codesta Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

«1. Se uno Stato membro (ospitante) che non abbia dato attuazione alle direttive CEE n. 78/1026 e n. 78/1027 relative alla professione di veterinario, possa applicare una sanzione penale a carico di un cittadino (comunitario) di un altro Stato membro, abilitato all'esercizio della professione nel suo paese, ma non iscritto nell'albo dei veterinari del paese membro ospitante, per un fatto (sottoscrizione di una prescrizione farmaceutica) previsto dalla legge come reato come se si trattasse di un fatto compiuto da un cittadino del paese ospitante non iscritto in un albo professionale di tale paese, quando la mancata iscrizione del cittadino comunitario in tale albo sia dovuta unicamente alla circostanza che lo Stato membro ospitante non ha dato tempestiva attuazione alle direttive CEE. 2. In caso di risposta affermativa al quesito di cui sopra, se, in base alle direttive CEE n. 78/1026 e n. 78/1027 relative alla professione di veterinario e con riferimento alla giurisprudenza della Corte di giustizia in tema di efficacia delle direttive CEE, un cittadino comunitario abilitato all'esercizio della professione nel suo paese abbia il diritto di farsi iscrivere nell'albo dei veterinari (competenza ratione loci) nello Stato membro ospitante, anche se questo Stato non abbia dato attuazione alle direttive di cui sopra, risultando pertanto inadempiente nei confronti della Comunità. Se, in tal caso, il cittadino comunitario possa, in pendenza di tale inadempimento ottenere l'iscrizione anche ricorrendo all'autorità giudiziaria competente dello Stato membro ospitante».

Conformemente all'art. 20 del protocollo sullo Statuto (CEE) della Corte di giustizia, hanno presentato osservazioni scritte il sig. H. G. Rienks, con gli avvocati Ubertazzi e Capelli, del foro di Milano, il Governo italiano, rappresentato dal sig. P. G. Ferri, avvocato dello Stato, in qualità di agente, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. G. Berardis, membro del suo servizio giuridico, in qualità di agente.

Con ordinanza 22 giugno 1983, la Corte, constatando che nessuno Stato membro o istituzione, partecipanti al procedimento, ha chiesto che la Corte si pronunzi in seduta plenaria, ha rimesso la causa alla Seconda Sezione, a norma dell'art. 95, §§ 1 e 2, del regolamento di procedura.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Dopo aver richiamato i principali antefatti del caso di specie, l'imputato nelL causa principale affronta le due questioni sollevate dal giudice a quo e sostiene che un'analisi della giurisprudenza della Corte di giustizia in materia di efficacia delle direttive si impone per risolverle, sia per quanto concerne le sanzioni a carico dell'imputato nella causa principale che per quanto concerne il riconoscimento del suo diritto di esercitare la professione di veterinario.

Basandosi soprattutto sulla sentenza 5 aprile 1979 (causa 148/78, Ratti, Race, pag. 1629), l'imputato nella causa principale sostiene che, in quella sentenza, la Corte ha cominciato col ribadire la propria precedente giurisprudenza circa gli effetti analoghi prodotti dai provvedimenti comunitari diversi dai regolamenti e circa l'attenuazione dell'effetto utile della direttiva «se agli amministrati fosse precluso di valersene in giudizio ed ai giudici nazionali di prenderla in considerazione in quanto elemento del diritto comunitario», e in secondo luogo, essa ha affermato il principio della disapplicazione delle norme interne che risultano in contrasto con le prescrizioni della direttiva se questa implica un obbligo incondizionato e sufficientemente preciso.

La portata innovatrice della sentenza Ratti appare ancor meglio precisata e chiarita nelle sentenze 6 maggio 1980, causa 102/79, (Commissione/Belgio, Race. pag. 1473) e 19 gennaio 1982, causa 8/81, (Becker, Race. pag. 53) nella quale la Corte ha dichiarato che:

«lo Stato membro che non abbia adottato, entro i termini, i provvedimenti d'attuazione imposti dalla direttiva non può opporre ai singoli l'inadempimento, da parte sua, degli obblighi derivanti dalla direttiva stessa».

Secondo l'imputato nella causa principale, nell'attuale fattispecie ricorrono tutti i presupposti stabiliti dalla giurisprudenza:

precisione e completezza delle disposizioni delle direttive in questione; mancata attuazione delle direttive da parte dello Stato italiano.

Circa la soluzione da riservare al primo quesito del giudice a quo, risulta che lo Stato italiano non può «avvalersi della propria inadempienza per colpire un cittadino in possesso di tutti i requisiti prescritti dalla normativa comunitaria per ottenere il riconoscimento del diritto conferito dalla direttiva in questione». In tal senso, pertanto, egli ritiene che la Corte debba risolvere il primo quesito sollevato.

L'imputato nella causa principale osserva in proposito che, nella risposta fornita dall'Ordine dei veterinari di Varese alla sua domanda di iscrizione, si precisa che, non appena la legge di attuazione delle direttive CEE verrà approvata, non esisteranno più ostacoli per ammetterlo fra gli iscritti. Si evince così che la sola obiezione sollevata dall'ordine professionale è la mancata attuazione della direttiva da parte dello Stato, poiché il Rienks soddisfa tutti gli altri requisiti prescritti per esercitare la professione in Italia.

Nell'analizzare in primo luogo la giurisprudenza in tema di diritto di stabilimento e di libera prestazione dei servizi con riferimento alle direttive di liberalizzazione, l'imputato nella causa principale sostiene che la suddetta giurisprudenza ha «messo in luce l'obiettivo fondamentale perseguito dal Trattato in materia di riconoscimento del diritto del cittadino di uno Stato membro di esercitare un'attività professionale in un altro Stato membro alle stesse condizioni previste per i cittadini di quest'ultimo Stato, nei limiti fissati dalle norme del Trattato ed eventualmente dalle direttive di liberalizzazione, per quanto riguarda il periodo transitorio, e nei limiti fissati dal Trattato e dalle direttive di coordinamento, per quanto riguarda il periodo successivo».

Poiché la presente fattispecie rientra in questa seconda ipotesi, l'imputato nella causa principale esamina in secondo luogo la giurisprudenza in tema di diritto di stabilimento e di libera prestazione dei servizi con riferimento alle direttive di coordinamento.

Esso precisa al riguardo che le direttive di coordinamento sono attualmente sempre indispensabili per realizzare, unitamente alle norme del Trattato, la soppressione di quelle restrizioni che, in mancanza di dette direttive, potrebbero continuare legittimamente ad essere applicate. La sentenza più significativa in proposito è quella emessa il 7 febbraio 1979 nella causa Auer (n. 136/78, Race, pag. 437), benché tale sentenza consenta solo in via indiretta di sostenere la tesi difesa nella fattispecie dall'imputato, in quanto, nella causa Auer, i termini per l'attuazione della direttiva di coordinamento e della direttiva relativa al riconoscimento dei titoli e dei diplomi per la professione di veterinario non erano ancora scaduti. Dalla sentenza Auer si desume che le direttive di coordinamento adottate per l'esercizio della professione di veterinario consentono anche «di realizzare, congiuntamente alle norme del Trattato, di volta in volta applicabili, quegli obiettivi di libertà che, senza di esse, potrebbero essere legittimamente impediti».

Infine, la Corte ha confermato il suo indirizzo giurisprudenziale in questa materia nella sentenza 6 ottobre 1981 (causa 246/80, Broekmuelen, Race. pag. 2311), il cui punto 27 della motivazione conferma definitivamente l'efficacia diretta congiuntamente dispiegata dall'art. 52 del Trattato e dalle direttive di coordinamento e di riconoscimento dei titoli e dei diplomi.

A questo punto non rimane che applicare i suddetti principi alla presente fattispecie. Ora, questa costituisce il caso classico di applicazione delle direttive qui considerate, ossia il caso del cittadino comunitario, munito di un diploma validamente rilasciato nel suo paese d'origine e conforme alle direttive comunitarie, che non può esercitare la professione alla quale è abilitato unicamente perchè il paese membro ospitante non ha datetempestiva attuazione alla direttiva. Di conseguenza, l'imputato nella causa principale deve poter far valere l'efficacia diretta congiuntamente dispiegata dal Trattato e dalle direttive in questione; non soltanto dinanzi all'autorità giudiziaria bensì anche nei confronti dell'ordine professionale che gli ha negato l'iscrizione nell'albo dei veterinari.

Di conseguenza, l'imputato nella causa principale sostiene che occorre risolvere in modo totalmente positivo la seconda questione sollevata dal giudice a quo.

Secondo la Commissione le questioni pregiudiziali ripropongono il delicato problema delle conseguenze della mancata attuazione delle direttive comunitarie nel diritto interno degli Stati membri. Si tratta, in particolare, «di stabilire se, e in quali limiti, una volta decorso inutilmente il termine fissato dalla direttiva per la sua esecuzione da parte dello Stato membro, la direttiva stessa faccia nascere in capo ai soggetti interessati il diritto di avvalersi di talune sue disposizioni, nei confronti dello Stato che non abbia ottemperato ai suoi obblighi, sia in maniera negativa, nel senso di fare ostacolo all'applicazione di misure o sanzioni incompatibili con quelle disposizioni, sia in maniera positiva, nel senso di obbligare lo Stato ad agire in conformità con quanto la direttiva impone».

Successivamente, la Commissione richiama la giurisprudenza relativa all'efficacia delle direttive. Essa sottolinea, analogamente all'imputato nella causa principale, il particolare rilievo che assume la sentenza Ratti e sostiene che dalla giurisprudenza della Corte si desume che, in tutti i casi in cui disposizioni di una direttiva appaiono incondizionate e sufficientemente precise, tali disposizioni possono essere richiamate, in mancanza di provvedimenti di attuazione adottati entro i termini, per opporsi a qualsiasi disposizione di diritto interno non conforme alla direttiva, ovvero per definire diritti che i singoli possono far valere nei confronti dello Stato.

In proposito la Commissione osserva in primo luogo che nel caso di specie è pacifico che, all'epoca dei fatti di causa, il termine di due anni previsto per l'attuazione delle due direttive era scaduto. La Commissione ha del resto già inviato alla Repubblica italiana un parere motivato al riguardo il 21 giugno 1982.

Dopo aver esaminato le disposizioni delle direttive in questione, la Commissione sostiene, in secondo luogo, che le summenzionate disposizioni «presentano, tanto nella lettera che nello spirito, carattere preciso, incondizionato ed imperativo, tale da non lasciare agli Stati membri alcun margine discrezionale».

La Commissione ne inferisce che, allorché le condizioni previste sono soddisfatte, il riconoscimento dei diplomi costituisce per i titolari, un diritto soggettivo, che comporta il medesimo diritto di accesso alle attività di veterinario ed al loro esercizio che deriverebbe da un diploma nazionale. La Commissione aggiunge che, se l'iscrizione all'albo professionale costituisce una condizione amministrativa per l'esercizio della professione, prevista dal diritto nazionale, essa è al tempo stesso un atto dovuto nei confronti di chi la richiede ed è in possesso di tutti i requisiti necessari, dal momento che non crea il diritto all'esercizio della professione, già esistente in capo al titolare di un diploma riconosciuto. Di conseguenza, il rifiuto di iscrizione all'albo dell'ordine, opposto nel caso di specie, costituisce un atto illegittimo che viola un diritto soggettivo del richiedente e vanifica ogni effetto utile delle direttive in questione.

Basandosi sul complesso dei principi giurisprudenziali sopra illustrati, la Commissione sostiene che:

a partire dalla data di scadenza del termine per l'attuazione delle direttive in questione il titolare di un diploma di veterinaria di un altro Stato membro ha il diritto di opporsi all'applicazione, nei suoi confronti, di ogni norma nazionale incompatibile con le disposizioni delle direttive aventi carattere incondizionato ed imperativo; ciò implica, in particolare, che lo Stato membro inadempiente non può applicare sanzioni ad un soggetto in possesso dei requisiti previsti dalle direttive in questione; inoltre, tale Stato membro non può pretendere di applicare ogni altra disposizione legislativa nazionale incompatibile con le direttive nonattuate, in particolare quelle relative all'iscrizione all'albo professionale; spetta agli organi amministrativi competenti, nonché all'ordine professionale, applicare direttamente le disposizioni delle direttive aventi carattere preciso e perentorio; in caso di conflitto, il giudice competente adito, deve imporre alle autorità amministrative riluttanti il rispetto del diritto comunitario.

Di conseguenza, la Commissione sostiene che le questioni sollevate dal Pretore di Lodi dovrebbero essere risolte come segue:

«a) Uno Stato membro che non abbia dato tempestiva attuazione alle direttive comunitarie 78/1026/CEE e 78/1027/CEE relative alla professione di veterinario non può opporre al titolare di un diploma rilasciato da un altro Stato membro l'applicazione di normative nazionali, anche penali, incompatibili con le disposizioni precise ed incondizionate delle direttive, qualora detto titolare sia in possesso dei requisiti da queste ultime previsti quanto al riconoscimento del diploma e quindi all'esercizio della professione. b) Le autorità nazionali competenti — amministrative e giudiziarie — sono tenute a dare ogni effetto utile alle suddette disposizioni delle direttive disapplicando, se del caso, la normativa nazionale contrastante. In particolare esse devono, ciascuna nell'ambito delle proprie competenze, permettere l'iscrizione all'albo professionale del richiedente in regola con le disposizioni delle direttive».

Il Governo italiano ritiene che, benché una questione analoga sia stata prospettata alla Corte nella causa Auer (136/78, summenzionata), quella ora sottopostale non sembra essere stata ancora oggetto di una sentenza.

Esso ricorda poi che, per quanto riguarda la questione dell'efficacia diretta delle direttive, il principio enunciato dalla Corte nella sentenza Ratti (già citata) tiene ferme due condizioni fondamentali :

in primo luogo, l'applicabilità diretta non appartiene all'efficacia ordinaria delle fonti di diritto comunitario diverse dal regolamento; l'applicazione delle direttive nell'ambito degli ordinamenti nazionali passa attraverso l'adempimento dell'obbligo di attuazione per il tramite di una produzione giuridica di competenza statuale; in secondo luogo «la forza vincolante della direttiva non può cancellare la differenziazione stabilita dall'art. 189 del Trattato, e quindi non è traducibile in effetti della stessa natura di quelli prodotti dagli atti regolamentari».

L'ammissibilità dell'efficacia diretta della direttiva appare dunque governata da un criterio di eccezionalità e di diversità rispetto al vero e proprio valore normativo dei regolamenti.

Dalla giurisprudenza con cui la Corte ha ammesso in taluni casi l'efficacia diretta della direttiva si desume che il contenuto dell'obbligo sancito nella direttiva dev'essere chiaro, completo e preciso, in modo da non lasciare alcun margine di variabilità per la sua attuazione nel diritto interno. Così, dalla peculiare natura della direttiva, soprattutto nei casi eccezionali in cui non si può escludere in linea di principio una sua efficacia diretta nell'ordinamento interno, discende «la necessità che il relativo giudizio della Corte CEE definisca le condizioni ed i limiti in cui può manifestarsi un valore immediatamente precettivo, avendo riguardo alle norme di diritto interno la cui applicazione dovrebbe ritenersi impedita per una ragione di contrasto con l'obbligo imposto dalla direttiva comunitaria».

Nell'esaminare poi i problemi posti dalla causa principale, il Governo italiano osserva anzitutto che, in Italia, per esercitare la professione veterinaria è necessario ottenere preventivamente l'iscrizione ad un apposito albo amministrato dall'ordine dei veterinari costituito in ciascuna provincia.

Secondo il Governo italiano, l'ordinamento amministrativo della professione e la norma incriminatrice dell'art. 348 del codice penale operano su piani diversi. Il primo definisce i requisiti di iscrizione all'albo, mentre la seconda investe le condizioni che rendono lecito lo svolgimento dell'attività professionale, ossia l'aver ottenuto l'iscrizione all'albo corrispondente. Così, gli elementi su cui si fonda l'accertamento del giudice penale circa la sussistenza del reato di cui all'art. 348 del codice penale non sono gli stessi che sono oggetto di valutazione da parte dell'ordine dei veterinari. Inoltre, il reato viene commesso da chi esercita la professione senza essere iscritto all'albo, quale che sia la ragione per cui non possiede l'iscrizione, ivi compreso un ingiusto diniego della medesima.

Il Governo italiano ritiene che questa situazione normativa non è in contrasto con le disposizioni delle direttive in questione. Richiamando le suddette disposizioni, esso sostiene che, lungi dal prevedere che chiunque sia in possesso di uno dei diplomi di cui agli artt. 2 e 3 della direttiva 78/1026 possa automaticamente esercitare la professione veterinaria in ciascun paese delle Comunità, la direttiva 78/1026 «presuppone espressamente che l'accesso all'attività veterinaria avvenga in base ad un titolo di ammissione rilasciato dallo Stato di stabilimento del professionista», come risulta dall'art. 10 della direttiva 78/1026. Questa riconosce altresì la potestà dello Stato di sottoporre a vigilanza la professione veterinaria, attraverso un controllo sulla moralità e sull'onorabilità, finalità perseguita in Italia attraverso la costituzione dell'ordine professionale ed il requisito dell'iscrizione all'albo.

Il Governo italiano fa valere poi che, nella materia in questione, «appare di estrema importanza che la funzione interpretativa della Corte ai sensi dell'art. 177 del Trattato, specie nel caso in cui si rivolga ad appurare il se ed il come di una prospettabile efficacia diretta della direttiva 78/1026/CEE, si esplichi in condizioni di particolare pertinenza con la situazione di fatto cui il principio di diritto da enunciare in sede comunitaria dovrebbe poi essere applicato dal giudice della causa principale». Tenuto conto della eccezionalità dell'efficacia diretta delle direttive nonché dei limiti e delle condizioni in cui essa può esprimersi, il Governo italiano ritiene che non appaiono auspicabili statuizioni troppo astratte e di portata generale; di conseguenza, esso sostiene che il giudizio di interpretazione promosso dal pretore di Lodi non fornisce una valida ed utile occasione per affrontare l'ipotesi di un'efficacia diretta delle direttive in questione.

Se occorresse procedere ad una simile verifica, essa potrebbe solo concludersi con una risposta negativa, particolarmente per quanto concerne la prima questione. Infatti, occorre prendere atto che la direttiva non vincola lo Stato membro ad esonerare il soggetto interessato da una procedura di ammissione all'accesso all'esercizio della professione veterinaria, potendo tale procedura consistere nell'iscrizione ad apposito albo.

D'altra parte, secondo il Governo italiano, la seconda questione non è evidentemente pertinente all'oggetto della causa principale. Infatti, da un lato, tale questione non indica specifiche disposizioni delle direttive richiamate né precisa alcuna condizione di fatto, in presenza delle quali potrebbe porsi il problema di un'applicazione immediata di alcuna delle anzidette disposizioni. D'altra parte, il giudice a quo riconosce egli stesso che l'eventuale applicazione diretta di quelle disposizioni spetterebbe ad altro giudice da identificarsi secondo le regole di competenza relative all'ordinamento giurisdizionale dello Stato membro ospitante.

Il Governo italiano è pertanto dell'avviso che il primo quesito, da ritenersi assorbente del secondo, dovrebbe ricevere la seguente risposta:

«Le direttive 78/1026 e 78/1027/CEE non escludono che l'accesso alla professione veterinaria nello Stato ospitante avvenga, secondo le regole vigenti per i cittadini del medesimo Stato, mediante l'iscrizione ad apposito albo; ne consegue che non è incompatibile con le direttive predette l'applicazione nello Stato ospitante, nei confronti di un cittadino di altro Stato membro, di una norma penale che considera come reato, comminando la relativa sanzione, l'esercizio della professione veterinaria da parte di chi non ha ottenuto l'iscrizione al corrispondente albo professionale».

All'udienza del 27 ottobre 1983, l'imputato nella causa principale, con l'aw. Capelli, del foro di Milano, il Governo italiano, rappresentato dall'aw. Ferri, avvocato dello Stato, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. Berardis, membro del suo servizio giuridico, in qualità di agente, hanno svolto osservazioni orali.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni alla stessa udienza.

Con ordinanza 17 dicembre 1982, pervenuta alla Corte il 12 gennaio 1983, il pretore di Lodi ha sottoposto alla Corte, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, due questioni pregiudiziali vertenti sull'interpretazione delle direttive del Consiglio 18 dicembre 1978, nn. 78/1026 e 78/1027, concernenti, la prima il reciproco riconoscimento dei diplomi, certificati ed altri titoli di veterinario e comportante misure destinate ad agevolare l'esercizio effettivo del diritto di stabilimento e di libera prestazione dei servizi, e la seconda, il coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative per le attività di veterinario (GU L 362, pagg. 1 e 7).

Le suddette questioni sono state sollevate nell'ambito di un procedimento penale a carico del sig. Rienks, a norma dell'art. 348 del codice penale italiano, per esercizio abusivo della professione di veterinario. Ľ11 settembre 1970 il Rienks, cittadino olandese, otteneva dall'Università di Utrecht il diploma di laurea in veterinaria, diploma che lo abilita all'esercizio della professione di veterinario nei Paesi Bassi.

Stabilitosi in Italia, il Rienks presentava, in data 12 maggio 1981, domanda di iscrizione nell'albo dei veterinari di Varese; l'Ordine respingeva tale domanda invocando come unico motivo il fatto che lo Stato italiano non aveva ancora recepito nel diritto interno le due direttive summenzionate.

Cionostante, il 1 dicembre 1981, il Rienks sottoscriveva una prescrizione farmaceutica che, ai sensi della legge italiana, può essere rilasciata soltanto da un veterinario regolarmente iscritto nell'apposito albo della zona in cui esercita. Di conseguenza, egli veniva imputato di esercizio abusivo della professione di veterinario.

II giudice a quo ritiene che la suddetta infrazione sussista solo perché lo Stato italiano non ha attuato la direttiva 78/1026. Ritenendo opportuno verificare se le disposizioni delle direttive possano eventualmente essere invocate dai singoli anche in mancanza dell'attuazione da parte degli Stati membri, il pretore di Lodi ha sottoposto alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali: «1. Se uno Stato membro (ospitante) che non abbia dato attuazione alle direttive CEE n. 78/1026 e n. 78/1027 relative alla professione di veterinario, possa applicare una sanzione penale a carico di un cittadino (comunitario) di un altro Stato membro, abilitato all'esercizio della professione nel suo paese, ma non iscritto nell'albo dei veterinari del paese membro ospitante, per un fatto (sottoscrizione di una prescrizione farmaceutica) previsto dalla legge come reato, come se si trattasse di un fatto compiuto da un cittadino del paese ospitante non iscritto in un albo professionale di tale paese, quando la mancata iscrizione del cittadino comunitario in tale albo sia dovuta unicamente alla circostanza che lo Stato membro ospitante non ha dato tempestiva attuazione alle direttive CEE; 2. In caso di risposta affermativa al quesito di cui sopra, se, in base alle direttive CEE n. 78/1026 e n. 78/1027 relative alla professione di veterinario e con riferimento alla giurisprudenza della Corte di giustizia in tema di efficacia delle direttive CEE, un cittadino comunitario abilitato all'esercizio della professione nel suo paese abbia il diritto di farsi iscrivere nell'albo dei veterinari (competenza rationae loci) nello Stato membro ospitante, anche se questo Stato non abbia dato attuazione alle direttive di cui sopra, risultando pertanto inadempiente nei confronti della Comunità. Se, in tal caso, il cittadino comunitario possa, in pendenza di tale inadempimento, ottenere l'iscrizione anche ricorrendo all'autorità giudiziaria competente dello Stato membro ospitante».

Per risolvere la prima questione occorre in primo luogo ricordare che l'art. 2, 1o comma, della direttiva 78/1026, stabilisce che «ogni Stato membro riconosce i diplomi, i certificati e gli altri titoli rilasciati ai cittadini degli Stati membri dagli altri Stati membri conformemente all'art. 1 della direttiva 78/1027/CEE ed elencati all'art. 3, attribuendo loro, sul proprio territorio, lo stesso effetto dei diplomi, certificati ed altri titoli da esso rilasciati per quanto concerne l'accesso alle attività di veterinario ed il loro esercizio». Il 2o comma aggiunge che «quando uno dei diplomi, certificati o altri titoli elencati all'art. 3 è stato rilasciato prima della messa in applicazione della presente direttiva, esso deve essere accompagnato da un attestato compilato dalle autorità competenti del paese che lo rilascia in cui si certifichi che esso è conforme all'art. 1 delle direttiva 78/1027/CEE». Gli Stati membri disponevano di un termine di due anni a decorrere dalla notifica delle direttive per conformarvisi.

Si deve constatare che dall'ordinanza di rinvio si desume che il Rienks soddisfa incontestabilmente entrambe le condizioni così fissate.

In secondo luogo è opportuno osservare, come la Corte ha ribadito nella sentenza 22 settembre 1983 (Auer, causa 271/82, Race. 1983, pag. 2727), che le disposizioni summenzionate della direttiva 78/1026 comportano per ciascuno Stato membro obblighi chiari, completi, precisi ed assoluti, che non lasciano spazio a valutazioni discrezionali. Pertanto, secondo la costante giurisprudenza della Corte, il singolo può far valere di fronte al giudice nazionale disposizioni di una direttiva comunitaria non attuata o attuata in modo incompleto dallo Stato membro interessato.

Per quanto riguarda la questione specifica sollevata dal Governo italiano, se l'interessato possa disporre di un diritto del genere pur non essendo iscritto all'albo professionale, occorre constatare che la conformità del suddetto obbligo al diritto comunitario è subordinata alla condizione che siano osservati i principi fondamentali di tale diritto, soprattutto il principio di non discriminazione.

Come ha dichiarato la Corte nella sentenza summenzionata, non si può rifiutare l'iscrizione all'albo dell'ordine professionale per motivi che ignorano la validità di un titolo professionale ottenuto in uno Stato membro, quando questo titolo figura tra quelli che tutti gli Stati membri, nonché i loro rispettivi Ordini professionali, in quanto enti incaricati di una funzione pubblica, sono tenuti a riconoscere in forza del diritto comunitario. Di conseguenza, una legislazione che preveda azioni penali o amministrative a carico di un veterinario che eserciti la sua professione senza essere iscritto all'albo professionale, qualora tale iscrizione gli sia stata rifiutata in violazione del diritto comunitario, è incompatibile con lo stesso diritto comunitario in quanto finisce col privare di qualsiasi efficacia pratica le disposizioni del Trattato e della direttiva 78/1026/CEE, disposizioni che mirano, in base al secondo considerando, a facilitare l'esercizio «effettivo» del diritto di stabilimento e della libera prestazione dei servizi di veterinario.

Occorre quindi risolvere la prima questione posta dal Pretore di Lodi nel senso che uno Stato membro non può applicare una sanzione penale per l'esercizio abusivo della professione di veterinario ad un cittadino di un altro Stato membro, abilitato nel proprio paese ad esercitare la professione veterinaria, adducendo che egli non è iscritto nell'albo professionale del primo Stato membro, quando l'iscrizione stessa è stata rifiutata in violazione del diritto comunitario.

Da tale soluzione risulta che la seconda questione, posta unicamente nell'eventualità che la prima fosse risolta in senso affermativo, è ormai priva d'oggetto.

Le spese sostenute dal Governo italiano e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale cui spetta quindi pronunziarsi sulle spese.