Corte giust. UE, Sentenza del 12 gennaio 1983, causa 39/82

I fatti che hanno dato origine alla controversia, le varie fasi del procedimento e le osservazioni presentate dalle parti in forza dell'art. 20 dello Statuto della Corte di giustizia delle Comunità europee si possono riassumere come segue:

II sig. Donner, attore nella causa principale, ordinava numerosi libri presso alcuni editori nella Repubblica federale di Germania ed altrove nel mercato comune. Questi gli venivano spediti per posta, in 16 pacchi, tra il 16 luglio 1979 e il 13 gennaio 1981 circa. Poiché il valore di ogni pacco era superiore a un determinato importo, all'atto dell'importazione era dovuta 1TVA. Il sig. Donner non presentava personalmente la dichiarazione doganale; se ne incaricava l'Azienda statale delle Poste, dei Telegrafi e dei Telefoni (in prosieguo: «Azienda delle Poste»), o di propria iniziativa o dopo che il sig. Donner aveva restituito il modulo all'uopo predisposto sull'avviso di ricevimento del pacco postale, con richiesta alle Poste di presentare la dichiarazione.

Successivamente al Donner venivano chiesti non solo gli importi dell'IVA versati dalla Poste al fisco, ma anche somme riscosse dalle Poste per loro conto come «inklaringsrecht», vale a dire «diritto di sdoganamento» e «commissieloon» o commissione. Le suddette somme ammontano complessivamente a fiorini 85,30.

Ritenendo che la riscossione di tali somme da parte delle Poste olandesi fosse una misura equivalente ad un dazio doganale e trasgredisse quindi l'art. 13 del Trattato CEE, il Donner esperiva un'azione di ripetizione dell'indebito dinanzi al Kantonrechter.

Con ordinanza 8 gennaio 1982, pervenuta nella cancelleria della Corte il 1o febbraio 1982, il Kantonrechter, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, ha sospeso il procedimento per sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:

«Se cadano sotto il divieto delle tasse di effetto equivalente ai dazi doganali, ai sensi dell'art. 13 del Trattato che istituisce la Comunità economica europea, i diritti riscossi dall'Azienda statale olandese delle Poste, dei Telegrafi e dei Telefoni: a) come “diritto di sdoganamento”, che il destinatario di una spedizione di merci (libri) inviate per posta da un altro Stato membro al suo indirizzo nei Paesi Bassi deve pagare per la messa a disposizione delle merci ai fini del controllo doganale necessario per la riscossione dell'imposta sul valore aggiunto; b) come “commissione”, pagata dal destinatario per la presentazione, a sua richiesta o almeno per suo conto, della dichiarazione d'importazione delle merci alle autorità fiscali; tenuto conto che: 1) l'importazione nei Paesi Bassi di libri per un valore superiore ad un determinato importo è soggetta all'imposta olandese sul valore aggiunto che viene riscossa all'atto della dichiarazione d'importazione; 2) le Poste agiscono in questi casi come un'impresa di trasporto, in forza di uno o più contratti di diritto privato; 3) le Poste non hanno il monopolio del trasporto delle merci di questo tipo, lo speditore straniero può pertanto scegliere un altro mezzo di trasporto nei Paesi Bassi, nel qual caso le Poste non riscuotono (ovviamente) alcun diritto; 4) il destinatario può, qualora lo preferisca, presentare egli stesso la dichiarazione relativa ai prodotti a lui destinati; in tal caso le Poste non riscuotono né il “diritto di sdoganamento”, né la “commissione”; 5) qualora non sia dovuta l'imposta sul valore aggiunto, le Poste non riscuotono né il diritto di sdoganamento né la commissione; 6) in nessun caso le Poste possono costringere il destinatario a pagare contro la sua volontà il diritto di sdoganamento o la commissione.

Salvo che nell'ipotesi indicata al punto 4), le Poste non consegnano le merci in caso di rifiuto».

L'ordinanza di rinvio è stata registrata nella cancelleria della Corte il 1o febbraio 1982.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, con ordinanza 29 giugno 1982, la Corte ha deciso, ai sensi dell'art. 95 del regolamento di procedura, di rimettere la causa alla Terza Sezione, e di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

La Corte ha tuttavia sottoposto alcuni quesiti al Governo olandese.

Il sig. Donner osserva che l'Azienda delle Poste, la quale detiene il monopolio di Stato per il trasporto a pagamento della corrispondenza, nonché il diritto di trasportare i pacchi, non ha personalità giuridica propria. Le condizioni cui sono subordinati i suoi servizi sono disciplinate dalla legge e dai regolamenti.

Il diritto di sdoganamento in questione viene fissato dal direttore generale delle Poste a norma del regio decreto 6 agosto 1959 che si richiama alle leggi che disciplinano le Poste nonché alle convenzioni internazionali. Queste convenzioni autorizzano, ma non obbligano, gli Stati contraenti a riscuotere un diritto di sdoganamento o una commissione.

La circostanza, rilevata dal giudice a quo, che, a norma del diritto olandese, l'Azienda delle Poste agisca in forza di contratti di diritto privato, è irrilevante per risolvere la questione se si tratti di tasse ai sensi dell'art. 13 del Trattato CEE, le quali non possono variare a seconda della classificazione dei diritti degli Stati membri. È invece rilevante il fatto che questi contratti fossero disciplinati da un regolamento. L'Azienda delle Poste non agisce come un'impresa di trasporti di diritto privato, che riscuote una commissione anche qualora il diritto non sia dovuto, poiché l'esecuzione dell'incarico richiede in pratica lo stesso tempo. Il fatto che in questo caso l'Azienda delle Poste non riscuota alcuna tassa sta a dimostrare che la riscossione dei diritti controversi costituisce una mera conseguenza dell'obbligo di pagare IWA.

Anche se il monopolio della distribuzione della corrispondenza non si estende ai pacchi postali, il destinatario non può influire sul modo di spedizione. Negli scambi internazionali, lo speditore si serve sempre della posta per il trasporto di pacchi di libri.

Esiste effettivamente la possibilità di effettuare personalmente la dichiarazione, ma in pratica i pacchi vengono portati a domicilio accompagnati da una nota conforme al modello prodotto dal Donner (nota relativa alla tassa, ecc., dell'8. 3. 1982 — IVA: fiorini 4 — diritto di sdoganamento e commissione: fiorini 8,10).

Gli Stati membri possono ancora conservare in vigore ostacoli per gli scambi di merci nell'ambito del sistema fiscale nazionale, ma la conservazione di questi ostacoli è rigorosamente limitata ed è vietato fatturare i costi delle attività amministrative che vi si riferiscono.

Nella fattispecie, i diritti controversi vengono riscossi dallo Stato in relazione al mantenimento in vigore dell'IVA. Le Poste agiscono piuttosto come ausiliari delle dogane che non nell'interesse del destinatario, e i diritti controversi costituiscono un corrispettivo dell'attività amministrativa compiuta dallo Stato ai fini della riscossione dell'imposta sul valore aggiunto.

Il Donner suggerisce di considerare con il dovuto scetticismo la tesi secondo cui l'amministrazione delle Poste va equiparata ad un vettore privato. L'obbligo delle Poste di trasportare i pacchi e le tariffe nonché i diritti massimi si desumono dalle convenzioni internazionali nonché dal diritto nazionale, e le somme riscosse entrano a far parte del bilancio dello Stato.

La possibilità di far spedire i libri con altri mezzi e quella di effettuare personalmente la dichiarazione non costituiscono alternative reali. Per i pacchi, le Poste dispongono di un monopolio di fatto grazie alla loro rete di relazioni e alle loro tariffe.

Per quanto riguarda le operazioni doganali, le poste hanno elaborato una procedura fissa di concerto e in collaborazione con le dogane. Chi volesse discostarsi da questa procedura causerebbe stupore: volendo seguire la propria strada, constaterebbe che l'alternativa è molto complicata.

La tesi dell'Azienda delle Poste è che essa fornisce un servizio che merita un corrispettivo, ma, secondo l'attore nella causa principale, la controversia dev'essere esaminata sotto un altro profilo. Come consumatore ed operatore, egli deve rassegnarsi ad accettare l'ostacolo costituito dalla riscossione dell'imposta sul valore aggiunto, ma si oppone a che le spese relative siano poste a suo carico. Lo Stato/Poste chiede infatti all'amministrato un'indennità per le spese causate dallo Stato/fisco, invece di ottenerne il rimborso tramite una compensazione con il fisco.

Il Donner conclude sostenendo che i pagamenti obbligatori, come le somme che l'Azienda delle Poste riscuote col nome di «diritto di sdoganamento» e «commissione», costituiscono, in quanto relativi ad un'operazione di trasporto fra Stati membri, tasse vietate dal diritto comunitario.

Il Governo olandese osserva anzitutto che l'Azienda delle Poste agisce come impresa di traspòrto e che non si tratta, in questo caso, del monopolio del trasporto della corrispondenza. Nella fattispecie, si tratta del trasporto di pacchi, il quale è libero e viene effettuato da diversi tipi d'imprese di trasporto. Quando un pacco viene spedito dalla Repubblica federale di Germania nei Paesi Bassi, il trasporto avviene a richiesta dello speditore, che stipula con l'amministrazione delle Poste tedesche un contratto di trasporto. L'amministrazione delle Poste tedesche si incarica di recapitare il pacco al destinatario. L'Azienda delle Poste adempie una parte degli obblighi dell'amministrazione delle Poste tedesche, in forza di accordi stipulati fra le amministrazioni delle Poste. L'operazione di trasporto non presuppone rapporti contrattuali con il destinatario. Il contratto di trasporto è un contratto di diritto privato.

Lo speditore non è assolutamente obbligato a stipulare un contratto di trasporto con l'amministrazione delle Poste, ma dispone di altre possibilità per far giungere al destinatario il pacco. La scelta del tipo di trasporto spetta allo speditore, anche se questo opera generalmente con il consenso del destinatario. Il compratore s'impegna a sostenere i costi del trasporto e le spese connesse. Questo avviene tacitamente nel caso in cui l'acquirente lasci la scelta del mezzo di trasporto al venditore.

Le condizioni alle quali l'Azienda delle Poste stipula il contratto sono stabilite dalla Convenzione postale universale di Ottawa (nella versione emendata dalla Convenzione postale universale di Losanna), dalla legge che fissa i compiti dell'Azienda delle Poste, dalla legge che disciplina il servizio postale, dal decreto sul servizio postale internazionale e dalla decisione sul servizio postale internazionale. Nella fattispecie, la disposizioni rilevanti sono gli artt. 5 e 7 del decreto sul servizio postale internazionale e gli artt. 13 e 25 della decisione sul servizio postale internazionale. Le norme contenute nelle suddette disposizioni sono condizioni generali che determinano il contenuto del contratto di trasporto, il che non toglie che il trasporto venga effettuato in forza di un accordo stipulato con lo speditore.

L'importazione di merci da uno Stato membro della Comunità europea nei Paesi Bassi non dà luogo alla riscossione di dazi d'importazione, ma a quella dell'imposta sul valore aggiunto, con la stessa aliquota vigente per i contratti di compravendita stipulati nel territorio nazionale, a norma del diritto comunitario vigente. L'IVA viene riscossa sulle merci importate secondo le modalità di riscossione dei dazi d'importazione. Le merci devono essere dichiarate. Questa dichiarazione dev'essere controllata. Il fisco stabilisce l'importo dell'IVA e lo riscuote all'atto dell'importazione. Questo compito è di competenza dell'amministrazione delle dogane e delle imposte di consumo. La legge stabilisce che il dazio d'importazione è dovuto da colui che presenta la dichiarazione, che può essere l'importatore o il destinatario o anche l'impresa di trasporto.

Secondo il tipo di trasporto prescelto, l'amministrazione offre agli interessati varie possibilità circa la dichiarazione e il controllo, e cioè in un ufficio delle imposte (soprattutto per il trasporto stradale), nell'ufficio «dogana» di un'impresa privata, designata e riconosciuta dal fisco, presso l'ufficio doganale delle ferrovie dello Stato olandesi, in un «deposito» (ufficio dogana) dell'Azienda delle Poste o infine da doganieri in treno. L'amministrazione non pretende nulla per l'accettazione della dichiarazione, il controllo della stessa e la riscossione dell'IVA nel caso in cui questa sia dovuta, ma ciò non esclude tuttavia che l'impresa di trasporto prescelta possa pretendere un corrispettivo per il deposito e la presentazione della merce.

Dopo aver indicato le procedure usate per l'importazione di merci trasportate da uno spedizioniere (trasportatore internazionale), dalle ferrovie dello Stato olandese, e da un privato che viaggia col treno, il Governo olandese illustra le formalità di sdoganamento per le merci trasportate dall'Azienda delle Poste. Questa trasferisce le merci nel deposito della posta; si tratta di un ufficio di sdoganamento che è gestito dall'Azienda stessa. Questa custodisce ivi le merci fino a che la dogana non ne autorizzi l'importazione. L'Azienda delle Poste comunica al destinatario che è arrivato un pacco che dev'essere dichiarato all'importazione. L'avviso precisa che la dichiarazione può essere fatta in due modi:

a) dallo stesso destinatario; b) chiedono all'Azienda delle Poste di effettuare la dichiarazione per suo conto.

Il destinatario, se vuole fare la dichiarazione personalmente, deve recarsi all'ufficio incaricato della riscossione dei dazi d'importazione, dichiararvi la merce e pagare l'imposta dovuta. Una volta in possesso dei moduli rilasciati dall'esattore, deve recarsi all'ufficio sdoganamento dell'Azienda delle Poste, ove la dogana controlla il pacco. Se tutto è regolare, questo viene consegnato al destinatario. In tal caso, l'Azienda non riscuote alcun diritto di sdoganamento né commissione. Non viene riscosso nulla nemmeno per l'attività dell'esattore delle imposte e della dogana.

Il destinatario, se chiede all'Azienda delle Poste di effettuare la dichiarazione, deve indicarlo sul modulo con il quale gli è stato comunicato l'arrivo del pacco, aggiungendo alcuni dati, tra cui il tipo di merce ed il valore. L'Azienda procede allora alla dichiarazione d'importazione, compilando l'apposito modulo e presentandolo all'impiegato delle dogane occupato presso l'ufficio sdoganamento. L'Azienda delle Poste paga l'IVA. La dogana controlla che le merci siano conformi alla dichiarazione, operazione per la quale l'Azienda deve, se necessario, aprire il pacco e richiuderlo dopo il controllo, dopodiché questo, se tutto è regolare, può essere importato. L'Azienda

delle Poste lo recapita al destinatario, ma glielo consegna soltanto contro pagamento dell'IVA e delle spese. In tal caso, queste consistono nel diritto di sdoganamento, cioè nel corrispettivo dovuto per il deposito delle merci ai fini del controllo doganale (attualmente fiorini 3,4 per pacco) e nella commissione, cioè nel corrispettivo per la dichiarazione (attualmente fiorni 4 per pacco). Nulla è dovuto per l'attività dell'esattore delle imposte e della dogana. L'IVA riscossa dall'Azienda delle Poste viene versata al fisco mensilmente.

L'amministrazione delle dogane non trae alcun vantaggio dall'attività dell'Azienda delle Poste e neanche i diritti di sdoganamento e le commissioni costituiscono oggetto di compensazione tra l'Azienda e l'amministrazione delle dogane. Questa non effettua mai la dichiarazione d'importazione; la riceve e la controlla. Essa facilita la presentazione della dichiarazione aprendo degli uffici doganali nelle immediate vicinanze di quelli dell' Azienda delle Poste e delle Ferrovie. Nemmeno questo modo di procedere consente di risparmiare sulle spese di riscossione dell'IVA.

Il fondamento giuridico della percezione del diritto di sdoganamento è costituito dal contratto di trasporto. Il trasporto internazionale che lo speditore ha stipulato con l'Azienda delle Poste implica di per sé che le merci vanno tenute a disposizione per il controllo doganale. Le condizioni del contratto di trasporto stabiliscono che lo speditore paga le spese del trasporto all'atto della spedizione, ma che il diritto di sdoganamento viene addebitato dall'Azienda delle Poste al destinatario all'atto della consegna del pacco. Il destinatario non è parte del contratto di trasporto e non è quindi obbligato a pagare un determinato importo.

Il fondamento giuridico della percezione della commissione è un mandato. L'Azienda delle Poste presenta la dichiarazione d'importazione e paga l'IVA a richiesta del destinatario, contro pagamento dell'indennità pattuita. Il destinatario non è obbligato a chiedere all'Azienda delle Poste di effettuare la dichiarazione. Può farlo lui stesso e pagare l'IVA.

Molto spesso, l'Azienda delle Poste non manda l'avviso di ricevimento al destinatario, ma presenta direttamente la dichiarazione d'importazione. Pagando il diritto di sdoganamento e la commissione all'atto della consegna del pacco, il destinatario ratifica il fatto che l'Azienda delle Poste ha effettuato la dichiarazione e con ciò conferma il mandato presunto dall'Azienda. Il destinatario non è tuttavia obbligato ad accettare questa procedura; può respingere il pacco all'atto della consegna ed in tal caso non deve nulla.

Per il pacco destinato al sig. Donner, del 21 settembre 1979, l'Azienda delle Poste ha proceduto in questo modo. Per gli altri pacchi essa ha sempre inviato al Donner un avviso di ricevimento e questi le ha chiesto di effettuare la dichiarazione d'importazione.

Sarebbe errato concludere che i destinatari sono praticamente obbligati a pagare il diritto di sdoganamento e la commissione. Si tratta della prestazione di un servizio, commercialmente vantaggiosa e cui si ricorre volentieri. L'Azienda delle Poste evita quindi al destinatario la presentazione della dichiarazione d'importazione e il compimento delle formalità amministrative e, per questi servizi, chiede un corrispettivo minimo, che non copre i costi effettivi. Il destinatario non deve far altro che pagare al postino, al ricevimento del pacco, l'IVA e il suddetto corrispettivo minimo. Le imprese spesso effettuano la dichiarazione direttamente.

Nell'esaminare la questione sottoposta alla Corte, lo Stato olandese osserva in primo luogo che la prestazione di servizi effettuata dall'Azienda delle Poste è strettamente connessa alla riscossione dell'IVA all'atto dell'importazione. Questa prestazione di servizi è conforme alla politica della Commissione europea.

Il Governo olandese cita la decisione dei rappresentanti dei Governi degli Stati membri del 18 dicembre 1978 (GU 6, 10. 1. 1979, pag. 26) di non più riscuotere, sulle merci esenti dall'IVA e dalle imposte di consumo all'atto dell'importazione, tasse per la presentazione in dogana, il programma della Commissione relativo alla semplificazione delle procedure (GU C 244, 24. 9. 1981, pag. 4) e la direttiva del Consiglio n. 74/651, relativa alle franchigie fiscali (GU L 354, 30. 12. 1974, pag. 57). Queste disposizioni consentono di concludere che gli ostacoli provocati dalla riscossione dell'IVA alla frontiere possono essere eliminati solo mediante l'armonizzazione delle legislazioni.

Per quanto riguarda le sentenze invocate dal Donner, i casi ivi trattati avevano in comune il fatto che l'importatore non poteva in alcun modo sottrarsi al pagamento dei diritti, e che questi non costituivano un'indennità (corrispettivo) per un servizio fornito specificamente all'importatore od all'esportatore.

Il diritto di sdoganamento e la commissione sono stati richiesti al Donner per la prestazione di servizi molto specifici: la custodia dei libri a lui destinati in vista del controllo doganale e la dichiarazione d'importazione effettuata dall'Azienda delle Poste a sua richiesta. Il Donner non era affatto obbligato a pagare il diritto di sdoganamento e la Commissione all'Azienda delle Poste; avrebbe potuto pattuire con i venditori dei libri l'uso di un altro tipo di trasporto. Sarebbe potuto andare a ritirare i libri personalmente, o farli trasportare da un amico. Avrebbe potuto effettuare lui stesso la dichiarazione d'importazione.

Il presente caso è paragonabile a quello della sentenza della Corte 25 ottobre 1979, relativa agli spedizionieri doganali, in cui la Corte ha dichiarato che le disposizioni legislative italiane in materia d'intervento di spedizionieri doganali iscritti nell'albo professionale non costituivano restrizioni quantitative all'importazione in quanto i proprietari disponevano di varie possibilità di fare effettuare la dichiarazione da persone diverse dagli spedizionieri doganali, o potevano persino effettuarla personalmente.

Anche la Commissione ritiene che non contrasti col diritto comunitario la riscossione da parte dell'Amministrazione delle Poste di un corrispettivo per il compimento delle formalità d'importazione, come si desume dalle risposte che ha dato alle interrogazioni scritte di membri del Parlamento europeo.

Il Governo olandese conclude che la questione sollevata dal Kantonrechter dell'Aia va risolta in senso negativo.

Il Governo britannico sostiene che uno Stato membro ha diritto di esigere che le merci siano presentate per lo sdoganamento, in quanto tale presentazione è necessaria a norma del diritto comunitario per attuare la decisione 21 aprile 1970 relativa alla sostituzione dei contributi finanziari degli Stati membri con risorse proprie delle Comunità (GU L 94, 1970) Il destinatario di un pacco può, se lo ritiene opportuno, effettuare personalmente lo sdoganamento nonché effettuare la dichiarazione fiscale, oppure può concludere un contratto con il trasportatore affinché questi se ne occupi, nel qual caso il trasportatore pretenderà di essere retribuito per le sue prestazioni. L'art. 13 del Trattato CEE, il quale è privo di efficacia nei confronti dei singoli, non osta alla conclusione di un contratto del genere.

Le cause 84/71, Marimex, Race. 1972, pag. 89, e 8/70, Italia, Race. 1970, pag. 961, sono diverse dalla presente, in cui i servizi vengono forniti dal trasportatore, non già da un ufficio amministrativo dello Stato membro, nell'esclusivo interesse del destinatario.

La Corte ha stabilito che le tasse sono legittime se servono a coprire i costi di controlli espressamente contemplati dalla disciplina comunitaria (causa 46/76 — Bauhuis /Paesi Bassi, Race. 1977, pag. 5) o nell'ambito di una convenzione internazionale intesa a favorire la libera importazione nel paese di destinazione, sempreché il loro importo non superi il costo dei controlli (causa 89/76 — Commissione /Paesi Bassi, Race. 1977, pag. 1355).

Tutti gli Stati membri partecipano alla Convenzione postale universale sottoscritta a Rio de Janeiro il 26 ottobre 1979. La spedizione di pacchi postali conformemente alle procedure concordate a livello internazionale facilita gli scambi intracomunitari invece di ostacolarli. Il combinato disposto dell'art. 38 e dell'art. 24 della suddetta convenzione legittima la riscossione di una tassa speciale nel caso in cui l'amministrazione delle Poste di uno Stato partecipante alla convenzione presenti una merce al controllo doganale nel paese di destinazione.

Secondo la giurisprudenza della Corte, uno Stato membro può pure riscuotere diritti, per servizi forniti all'importatore, di importo proporzionato al valore dei servizi stessi. E certo che gli oneri fiscali sono proporzionati nel caso in cui siano stati stabiliti a livello internazionale.

II Regno Unito propone di risolvere la questione in senso negativo.

La Commissione esamina anzitutto le discipline internazionali e il modo in cui queste sono state attuate nell'ordinamento giuridico olandese.

All'epoca della riscossione dei diritti controversi, la disciplina in vigore era quella della Convenzione postale universale di Losanna del 5 luglio 1974, nonché l'accordo riguardante i pacchi postali stipulato contemporaneamente. Queste norme contemplano la riscossione di un diritto di sdoganamento, di cui fissano gli importi massimi, per la spedizione di pacchi soggetti a controllo doganale nel paese di destinazione.

La Commissione esamina le disposizioni legislative vigenti nei Paesi Bassi circa le attribuzioni delle Poste, e cita il 2° comma dell'art. 7 del decreto sul servizio postale internazionale, nonché i commi 2, 3 e 4 dell'art. 13 della decisione sul servizio postale internazionale adottata dal direttore generale delle Poste.

La Commissione esamina successivamente la situazione negli Stati membri. La maggior parte di essi ha istituito un diritto di sdoganamento, pur distinguendo la spedizione di lettere dai pacchi postali. In tutti questi paesi si tratta di un diritto unico; non esiste la distinzione, come nei Paesi Bassi, tra diritto di sdoganamento e commissione. In tutti gli Stati membri, il diritto viene riscosso solo se la spedizione o il pacco postale sono soggetti all'IVA.

In Germania, la riscossione di questo diritto è cessata il 1o luglio 1982. L'Irlanda non riscuote alcun diritto di questo tipo. La Commissione non ha potuto ottenere informazioni sulla situazione esistente nel Lussemburgo o in Grecia.

La Commissione esamina la questione soffermandosi anzitutto sulla distinzione fatta dal giudice a quo tra diritto di sdoganamento e commissione, e si chiede poi se il diritto di sdoganamento e la commissione non debbano considerarsi come due elementi di uno stesso tributo.

La prima condizione da soddisfare affinché un tributo posa venir qualificato come tassa di effetto equivalente a. un dazio doganale consiste nel fatto di essere imposto unilateralmente dallo Stato o da un suo organo. È irrilevante che la riscossione del diritto di sdoganamento e della commissione si consideri fondata su un contratto di diritto privato o su un atto di diritto pubblico. Per stabilire se un tributo sia una tassa di effetto equivalente, basta determinare se il diritto di riscuotere un importo determinato, in una situazione determinata, si basi su un atto di diritto pubblico. Se così non fosse, uno Stato potrebbe imporre tributi sugli scambi internazionali, istituendoli sotto forma di contratti di diritto privato. Nella fattispecie esiste indiscutibilmente un fondamento giuridico di diritto pubblico. Le Poste derivano il loro potere di riscuotere il diritto di sdoganamento e la commissione da un regio decreto basato su disposizioni legislative. Il diritto di sdoganamento costituisce oggetto di accordi internazionali con cui gli Stati firmatari si sono impegnati a non superare determinati massimi.

Si può ancora menzionare la decisione 18 dicembre 1978 dei rappresentanti dei Governi degli Stati membri riuniti in seno al Consiglio, con cui gli Stati membri si sono impegnati a far sì che determinati diritti di presentazione in dogana non vengano più riscossi.

La tassa di effetto equivalente dev'essere imposta e costituisce quindi, per colui che vi è soggetto, un onere obbligatorio, al quale non ci si può sottrarre.

La Commissione non condivide l'argomento delle Poste secondo cui l'attore nella causa principale poteva evitare di pagare il diritto di sdoganamento e la commissione scegliendo un altro mezzo di trasporto. Una tassa può considerarsi di effetto equivalente se si applica solo alle importazioni effettuate con un tipo di trasporto determinato, come ad esempio il trasporto a mezzo posta, senza incidere sulle altre importazioni.

Cionondimeno, è assodato che, di fatto, non vengono riscossi né il diritto di sdoganamento né la commissione nel caso in cui il destinatario di una lettera o di un pacco decida di effettuare lui stesso la dichiarazione d'importazione. La Commissione ritiene perciò che la riscossione del diritto e della commissione da parte delle Poste non può considerarsi una tassa di effetto equivalente ad un dazio doganale.

La Commissione non condivide nemmeno la tesi dell'attore nella causa principale secondo cui raramente viene concessa al destinatario la scelta tra l'effettuare personalmente la dichiarazione d'importazione e l'incaricare le Poste e che quindi il diritto viene in pratica effettivamente imposto. Come ha esposto il convenuto, il destinatario non è costretto ad accettare questa situazione, ma può rifiutare che le Poste gli consegnino il pacco, ed in questo caso non è tenuto a pagare il diritto né la commissione. In tal caso può effettuare egli stesso la dichiarazione d'importazione.

Per il caso in cui la Corte non condivida questa opinione, la Commissione si chiede se i diritti possano essere considerati come corrispettivo dei servizi forniti. La Corte ha applicato criteri particolarmente restrittivi a questa nozione. È assolutamente impossibile sfuggire al divieto qualora il corrispettivo venga chiesto per un servizio che favorisce la vita economica nel suo complesso. La tassa deve invece costituire il corrispettivo di un vantaggio determinato ed effettivo per un importatore o per le merci importate. Inoltre, il corrispettivo deve essere proporzionato al servizio, ma non deve necessariamente corrispondere alla spesa sostenuta dall'amministrazione.

Alla luce di questa giurisprudenza, la Commissione dubita che il diritto di sdoganamento possa essere considerato di per sé come il corrispettivo di un servizio effettivamente fornito all'importatore. Il diritto è dovuto per le attività connesse alla disponibilità ai fini del controllo doganale: cioè, le Poste devono trasportare la merce in un deposito (magazzino doganale), custodirla fino al compimento delle formalità e aprire nonché richiudere il pacco alla presenza dell'impiegato delle dogane. Queste attività sono necessarie per la riscossione dell'IVA, nell'interesse dello Stato. Non recano alcun vantaggio reale all'importatore. Il diritto di esitare le merci in uno Stato membro non può essere considerato un vantaggio.

Il fatto che il diritto di sdoganamento non è riscosso tanto se l'interessato preferisce effettuare egli stesso la dichiarazione d'importazione, quanto se il pacco è esente dall'IVA, dimostra che è difficile sostenere che esso costituisce il corrispettivo di un servizio fornito. Per quale motivo, per un servizio identico, il diritto sarebbe riscosso in un caso e non nell'altro?

La commissione viene riscossa per le operazioni effettuate dalle Poste, vale a dire la dichiarazione d'importazione nonché le altre formalità, in particolare il pagamento dell'IVA. La Commissione sostiene che queste operazioni possono considerarsi servizi effettivamente forniti all'importatore. Altrimenti questi dovrebbe infatti recarsi personalmente all'ufficio delle imposte per compiere le formalità, indi al deposito delle Poste per ritirare il pacco. Nel caso in cui queste operazioni vengano effettuate dalle Poste, queste possono pretendere un corrispettivo proporzionato al vantaggio per l'importatore.

Nonostante la distinzione fatta nei Paesi Bassi, ci si può tuttavia chiedere se il diritto di sdoganamento e la commissione non costituiscano in realtà una tassa unica. In tutti gli altri Stati membri, esiste una sola tassa che, secondo quanto disposto dalle norme internazionali, compensa tutte le operazioni connesse alla dichiarazione d'importazione delle merci.

Stando così le cose, è necessario accertare se l'importo complessivo del diritto di sdoganamento e della commissione sia proporzionato al vantaggio che l'importatore ricava dal fatto che le Poste compiono per conto suo le formalità fiscali.

La Commissione osserva che, a suo parere, la commissione (o l'onere complessivo costituito dal diritto di sdoganamento e dalla commissione) può considerarsi un corrispettivo per il servizio fornito solo se devono essere effettivamente compiute formalità fiscali, vale a dire se la merce non è esente dall'IVA.

La Commissione propone alla Corte di risolvere le questioni come segue:

«Gli importi riscossi dall'Azienda statale olandese delle Poste, dei Telegrafi e dei Telefoni come diritto di sdoganamento e commissione a carico del destinatario di una spedizione di merci (libri), inviate per posta da un altro Stato membro al suo indirizzo nei Paesi Bassi, non cadono sotto il divieto di tasse di effetto equivalente ai dazi doganali ai sensi degli artt. 9, 12 e 13 del Trattato, qualora i detti importi non siano dovuti nel caso che il destinatario effettui personalmente la dichiarazione d'importazione delle merci».

L'Azienda delle Poste dispone nella maggior parte dei casi di dati sufficienti per dichiarare un pacco di libri alla dogana senza che sia necessaria la presenza del destinatario, in quanto qualsiasi pacco di libri che varca una frontiera è provvisto di un modulo e di una dichiarazione doganale sui quali lo speditore indica il contenuto del pacco e il suo valore. In linea di massima, la fattura accompagna il pacco e l'Azienda delle Poste è autorizzata ad aprire il pacco. Se la fattura non è allegata, l'Azienda delle Poste può ciononostante dichiarare un valore forfettario di fiorini 20 per chilogrammo lordo a norma di un decreto del ministro delle finanze.

Qualora l'Azienda non disponga dei dati necessari, l'avviso di ricevimento viene trasmesso al destinatario, il quale provvede a fornirli.

Il destinatario, se effettua egli stesso la dichiarazione doganale, deve recarsi all'ufficio delle dogane affinché un impiegato proceda al controllo. L'impiegato, se constata che il contenuto e/o il valore non corrispondono alla dichiarazione, interroga il dichiarante-destinatario per stabilire le conseguenze dell'errata dichiarazione. Per questo motivo, si richiede la presenza del destinatario: all'atto del controllo, l'Azienda non può fornire giustificazioni in sua vece.

Se l'Azienda delle Poste effettua la dichiarazione, e se, all'atto del controllo, risulta che la dichiarazione non è stata eseguita correttamente, vi è la presunzione assoluta che l'Azienda delle Poste non sia in colpa, e l'unica conseguenza è un nuovo calcolo dell'IVA.

Non esistono casi in cui l'Azienda delle Poste pretenda il pagamento del diritto di sdoganamento senza pretendere il pagamento della commissione o viceversa.

All'udienza del 7 ottobre 1982 la Commissione, rappresentata dal sig. Thomas van Rijn, in qualità di agente, ha presentato alla Corte le proprie osservazioni orali.

Essa ha manifestato dubbi circa l'effettiva esistenza di una possibilità di scelta da parte del singolo, dato che le Poste consegnano il pacco a domicilio senza inviare previamente un avviso di ricevimento. In pratica, si dovrebbe parlare di tassa obbligatoria.

Inoltre, ci si potrebbe chiedere se sia veramente indispensabile che il singolo il quale intenda fre egli stesso la dichiarazione sia tenuto a riempire moduli complicati, dal momento che tutti gli elementi necessari figurano già sul documento doganale C 2/CP 3 intitolato «dichiarazione in dogana». Per di più, la dichiarazione fatta dalle Poste è molto semplificata, poiché si riduce a una sola riga. In considerazione di questi elementi, non si può parlare di un servizio reso.

La presenza al momento dell'apertura e della chiusura dei pacchi è necessaria solo per il ristrettissimo numero di pacchi che vengono effettivamente sottoposti a controllo, mentre il deposito dei pacchi in attesa dell'adempimento delle formalità è solo un normale incidente del trasporto internazionale e non costituisce prestazione di servizi.

La Commissione ha chiesto alla Corte di pronunciarsi tenendo conto della situazione esistente nei Paesi Bassi, da un lato, e negli altri Stati membri, dall'altro.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni nell'udienza dell'11 novembre 1982.

Con ordinanza 8 gennaio 1982, pervenuta in cancelleria il 1o febbraio 1982, il Kantonrechter dell'Aia ha sottoposto a questa Corte, in forza dell'art. 177 del Trattato CEE, una questione pregiudiziale vertente sull'interpretazione dell'art. 13 dello stesso Trattato, onde essere posto in grado di valutare la compatibilità con quest'ultimo della riscossione, da parte dell'Azienda statale olandese delle Poste, dei Telegrafi e dei Telefoni, di «diritti di sdoganamento» e di «commissioni» all'importazione di libri da un altro Stato membro.

Detta questione è stata sollevata nell'ambito di una controversia fra un privato, attore nella causa principale, e l'Azienda delle Poste dei Paesi Bassi. Avendo l'attore nella causa principale ordinato vari pacchi di libri presso certi fornitori stabiliti in altri Stati membri, egli era debitore dell'imposta sulla cifra d'affari (IVA) su dette merci. L'Azienda delle Poste aveva effettuato la dichiarazione delle merci e il pagamento delle somme dovute a titolo di IVA, sia d'ufficio, sia dopo aver inviato al destinatario un avviso di ricevimento, chiedendogli se voleva che l'Azienda stessa procedesse a tali formalità o se intendeva compierle di persona. Al momento della consegna dei pacchi al suo domicilio, l'attore nella causa principale doveva pagare all'agente delle Poste non solo le somme versate al fisco a titolo di IVA, ma anche talune somme che l'Azienda delle Poste riscuoteva per proprio conto, a titolo di diritti di sdoganamento e di commissioni.

L'attore nella causa principale, il quale contesta la legittimità della riscossione da parte dell'Azienda delle Poste di queste ultime somme, ch'egli considera costituire una tassa di effetto equivalente a un dazio doganale contrastante con l'art. 13 del Trattato CEE, esperiva un'azione di ripetizione d'indebito dinanzi al Kantorechter dell'Aia. A suo avviso, benché gli Stati membri possano ancora mantenere in vigore gli ostacoli per gli scambi di merci nell'ambito del sistema tributario nazionale, il mantenimento di detti ostacoli è sottoposto a limiti rigorosi, ed è vietato fatturare il costo delle attività amministrative che vi si ricollegano. Nella fattispecie, i diritti controversi vengono in realtà percepiti dallo Stato in connessione col mantenimento in vigore dell'IVA. L'Azienda delle Poste, che dipende dallo Stato e non ha personalità giuridica propria, ed i cui rapporti col pubblico sono disciplinati dalla legge e da disposizioni di carattere regolamentare, agisce piuttosto come ausiliario delle dogane che non nell'interesse del destinatario e i diritti controversi costituiscono un corrispettivo dell'attività amministrativa compiuta dallo Stato ai fini della riscossione dell'imposta sul valore aggiunto.

Secondo l'Azienda delle Poste, il diritto di sdoganamento e la commissione non costituiscono tasse di effetto equivalente a un dazio doganale. Per il trasporto di pacchi, non le sarebbe riservato il monopolio e lo speditore e il destinatario di merci potrebbero mettersi d'accordo su un diverso modo di trasporto. Anche nel caso che il pacco venisse spedito per posta, il destinatario potrebbe compiere egli stesso le formalità d'importazione e, in tal caso, l'Azienda non potrebbe imporre alcun onere.

In tale contesto, il Kantonrechter è stato indotto a sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale: «Se cadano sotto il divieto delle tasse di effetto equivalente ai dazi doganali, ai sensi dell'art. 13 del Trattato che istituisce la Comunità economica europea, i diritti riscossi dall'Azienda statale olandese delle Poste, dei Telegrafi e dei Telefoni : a) come “diritto di sdoganamento”, che il destinatario di una spedizione di merci (libri) inviate per posta da un altro Stato membro al suo indirizzo nei Paesi Bassi deve pagare per la messa a disposizione delle merci ai fini del controllo doganale necessario per la riscossione dell'imposta sul valore aggiunto; b) come “commissione”, pagata dal destinatario per la presentazione, a sua richiesta o almeno per suo conto, della dichiarazione d'importazione delle merci alle autorità fiscali».

Secondo le informazioni fornite dall'Azienda delle Poste, non esistono casi in cui il diritto di sdoganamento venga fatturato separatamente dalla commissione e, negli altri Stati membri in cui l'Amministrazione postale esige analoghi pagamenti, si tratta di un onere unico, denominato «tassa di presentazione in dogana». Le due parti della questione formulata dal Kantonrechter vanno quindi esaminate congiuntamente.

Come la Corte ha ripetutamente affermato, in particolare nelle sentenze 25 gennaio 1977(causa 46/76, Bauhuis, Race. pag. 5) e 28 giugno 1978 (causa 70/77, Simmenthal, Racc. pag. 1453), qualsiasi onere pecuniario imposto unilateralmente, a prescindere dalla sua denominazione e dalla sua struttura, che colpisca le merci in ragione del fatto ch'esse varcano la frontiera, se non è un dazio doganale vero e proprio, costituisce una tassa di effetto equivalente ai sensi degli artt. 12 e segg. del Trattato, a meno che faccia parte di un sistema generale di tributi interni gravanti sistematicamente, secondo gli stessi criteri e nella stessa fase di distribuzione, sulle merci nazionali e su quelle importate, nel qual caso esso è compreso nel campo d'applicazione dell'art. 95 del Trattato. Tuttavia, un siffatto onere non potrebbe qualificarsi tassa d'effetto equivalente qualora costituisse il corrispettivo di un servizio effettivamente reso all'importatore o all'esportatore e il suo importo fosse proporzionato al valore di tale servizio.

L'imposta sulla cifra d'affari percepita nella fattispecie non costituisce una tassa d'effetto equivalente a dazi doganali. Come la Corte ha già affermato nella sentenza 5 maggio 1982 (causa 15/81, Schul, Race. pag. 1409), un tributo del genere fa parte del sistema comune dell'IVA, e cioè di un sistema fiscale uniforme, che colpisce sistematicamente e secondo criteri obiettivi sia le operazioni effettuate all'interno degli Stati membri, sia le operazioni all'importazione. Detto tributo va quindi considerato parte integrante di un regime generale di tributi interni ai sensi dell'art. 95 del Trattato.

Tuttavia, la riscossione da parte dello Stato dell'imposta sulla cifra d'affari comporta, in mancanza di una armonizzazione completa del sistema dell'IVA nella Comunità, talune formalità all'atto dell'importazione di merci soggette a detta imposta. Stando così le cose, la questione pregiudiziale va intesa nel senso ch'essa mira a stabilire se l'onere pecuniario imposto dall'Azienda delle Poste per il compimento di dette formalità per conto del destinatario costituisca una tassa d'effetto equivalente a dazi doganali all'importazione, ai sensi dell'art. 13 del Trattato. Al riguardo, si deve anzitutto accertare se detto onere sia imposto unilateralmente.

L'Azienda delle Poste ha fatto valere in primo luogo che lo speditore e il destinatario avrebbero potuto scegliere un diverso modo di trasporto per dette merci, negli scambi intracomunitari. Quest'argomento non può essere accolto. La posizione dominante detenuta dalle amministrazioni postali in tutti gli Stati membri, la loro stretta collaborazione reciproca nell'ambito di accordi internazionali e le agevolazioni che ne derivano nello svolgimento del servizio escludono la possibilità di considerare il ricorso ai diversi tipi di trasporto come una vera alternativa economica nel caso di una spedizione isolata di merci di modesto valore ad un privato.

In secondo luogo, l'Azienda delle Poste ha ricordato la possibilità, per il privato, di compiere egli stesso le necessarie formalità postali. In effetti, una siffatta possibilità sarebbe atta ad escludere l'esistenza di una tassa d'effetto equivalente, in quanto costituisca una reale alternativa per l'utente. In proposito, si deve ritenere che l'argomento dell'Azienda delle Poste secondo cui il privato potrebbe rifiutare l'accettazione, mandar via il postino con il pacco e procedere egli stesso ad una dichiarazione che comporterebbe l'annullamento di una dichiarazione già fatta dall'Azienda delle Poste sembra ignorare la realtà della vita quotidiana. Spetta quindi al giudice nazionale accertare se l'Azienda delle Poste non metta il destinatario del pacco dinanzi al fatto compiuto procedendo d'ufficio all'espletamento delle suddette formalità prima di inviargli un avviso di ricevimento.

Qualora pervenga alla conclusione che il tributo controverso costituisce un onere unilateralmente imposto dall'Azienda delle Poste, il giudice nazionale dovrà inoltre stabilire se detto onere possa essere considerato come il corrispettivo di un servizio reso al destinatario e se il suo importo sia proporzionato a detto servizio. A tal fine, egli potrà tener conto delle difficoltà, per il singolo, di compiere le necessarie formalità, dell'attività svolta dall'amministrazione postale e del fatto che detto tributo costituisca o meno oggetto di un accordo stipulato dalle amministrazioni postali nazionali sul piano internazionale.

La questione formulata dal Kantonrechter dell'Aia dev'essere quindi risolta dichiarando che il divieto sancito dall'art. 13 del Trattato CEE va interpretato nel senso ch'esso riguarda l'onere riscosso dall'amministrazione postale per la presentazione in dogana di un pacco postale proveniente da un altro Stato membro e fatturato a carico del destinatario nell'ambito dell'espletamento delle formalità relative all'imposta sulla cifra d'affari qualora detto tributo costituisca un onere pecuniario unilateralmente imposto e non costituisca il corrispettivo di un servizio effettivamente reso, d'importo proporzionato a tale servizio.

Le spese sostenute dalla Commissione delle Comunità europee e dal Governo britannico, che hanno sottoposto osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.