Corte giust. UE, Sentenza del 29 aprile 1982, causa 147/81

del procedimento Il 16 ottobre 1978, l'attrice nella causa principale importava nella Repubblica federale di Germania kg 13539,1 di carne bovina congelata, disossata, di cui alla voce 02.01 A II b) 4 bb) della tariffa doganale comune (TDC). Ai sensi dell'art. 1, n. 1, lettera a), del regolamento della Commissione 21 marzo 1978, n. 572, che stabilisce le modalità di applicazione del regime speciale d'importazione di determinate carni bovine congelate destinate alla trasformazione, l'attrice dichiarava per iscritto, all'atto dell'importazione, che la carne era destinata alla fabbricazione di prodotti diversi dalle conserve di cui all'art. 14, n. 1, lettera b), del regolamento del Consiglio n. 805/68. A seguito di tale dichiarazione, essa non era tenuta al pagamento immediato di un prelievo sulle merci, ma doveva prestare, a norma dell'art. 1, n. 1, lettera b), del regolamento n. 572/78, una cauzione di importo pari al prelievo vigente il giorno dell'importazione, fermo restando il diritto delle autorità nazionali di riscuotere il prelievo a posteriori, nel caso in cui l'attrice non fosse in grado di provare in tempo utile di avere lavorato la carne congelata importata, entro i tre mesi successivi al mese dell'importazione, nello stabilimento all'uopo indicato.

In occasione di un'ispezione presso lo stabilimento di lavorazione, l'amministrazione doganale tedesca accertava che solo kg 5150 di carne congelata erano stati lavorati entro il termine di tre mesi. Ai sensi dell'art. 1, n. 3, commi 2 e 3, del regolamento n. 572/78, veniva incamerato l'importo della cauzione corrispondente alla quantità di carne tardivamente trasformata e, in forza dell'art. 1, n. 8, del regolamento suddetto, l'importo supplementare da versare quale prelievo veniva fissato in DM 42044,49.

L'attrice impugnava tale provvedimento dinanzi al Finanzgericht di Amburgo, adducendo l'illegittimità del termine di decadenza stabilito dal regolamento n. 572/78.

Con ordinanza 7 maggio 1981, il Finanzgericht di Amburgo sospendeva il procedimento dinanzi ad esso pendente sottoponendo alla Corte di giustizia la seguente questione pregiudiziale :

«Occorre una pronuncia pregiudiziale della Corte di giustizia delle Comunità europee sulla questione se l'art. 1, n. 3, del regolamento (CEE) della Commissione 21 marzo 1978, n. 572, sia invalido nella parte in cui dispone l'incameramento come prelievo della cauzione prestata dall'importatore in caso di inosservanza del termine ivi stabilito per usare nel modo prescritto la carne bovina congelata ovvero la normativa vada interpretata nel senso che la cauzione non viene incamerata in caso di esiguo ritardo (12 giorni)».

Hanno presentato osservazioni scritte, ai sensi dell'art. 20 del protocollo sullo statuto (CEE) della Corte di giustizia, la ditta Merkur Fleisch-Import GmbH, rappresentata dall'aw. Landry dello studio Modest, del foro di Amburgo, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. J. Sack, membro del suo servizio giuridico.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria. Con ordinanza 11 novembre 1981, la Corte ha deciso di assegnare la causa alla Terza Sezione.

Secondo l'attrice nella causa principale, il regolamento della Commissione n. 572/78 si fonda innanzitutto sull'art. 14, n. 4, lett. c), del regolamento del Consiglio n. 805/68, modificato dal regolamento n. 425/77, che autorizza la Commissione a fissare le modalità di attuazione dell'art. 14 del regolamento n. 805/68 ed in particolare quelle relative al controllo sull'uso delle carni importate.

In primo luogo tale autorizzazione comporta che le norme di attuazione adottate dalla Commissione debbono tendere concretamente al perseguimento della finalità propria dell'art. 14 del regolamento n. 805/68 vale a dire la tutela della competitività dell'industria di trasformazione comunitaria nei confronti dei concorrenti stabiliti al di fuori della Comunità. Ora, tale finalità non impone la fissazione di termini di lavorazione né, a fortiori, di termini di decadenza.

In secondo lugo, un'autorizzazione del genere non attribuisce alla Commissione il potere di limitare sotto il profilo sostanziale il diritto alla sospensione del prelievo stabilito dal Consiglio nell'art. 14 del regolamento n. 805/68 mediante la fissazione di un termine di lavorazione avente il carattere di un termine di decadenza. Per attribuire un tale potere alla Commissione sarebbe stata necessaria un'autorizzazione espressa, o almeno chiara, da parte del Consiglio, che, a parere dell'attrice, manca. La necessità di un'autorizzazione espressa da parte del Consiglio emerge d'altronde dal raffronto dell'art. 14 del regolamento n. 805/68 con l'art. 15 dello stesso regolamento, nel quale il Consiglio ha espressamente disposto che il rilascio di licenze d'importazione o di esportazione è subordinato alla costituzione di un deposito cauzionale che garantisca l'impegno ad importare o ad esportare durante il periodo di validità della licenza e che viene incamerato se l'operazione non viene realizzata o è realizzata solo in parte entro tale termine.

L'attrice nella causa principale assume altresì che la fissazione di termini di decadenza è in contrasto con i principi di parità di trattamento e di proporzionalità. Al riguardo, essa sostiene innanzitutto che la norma di cui trattasi viola tali principi in quanto commina una sanzione identica per inosservanze di gravità molto diversa, che vanno dalla semplice inosservanza, anche minima, dei termini di lavorazione alla mancanza completa di lavorazione. Per giunta la norma suddetta, contemplando l'incameramento dell'intera cauzione nel caso in cui la prova dell'avvenuta trasformazione non venga addotta entro i sei mesi successivi al mese d'importazione, viola il principio di proporzionalità, secondo quanto la Corte ha già affermato nelle cause 122/78 (Race. 1979, 677 e 2137). Infine, l'attrice considera che le sanzioni disposte dalla norma in esame siano eccessivamente severe in quanto l'obbligo principale stabilito dall'art. 14, n. 4, lett. c), del regolamento n. 805/68 consiste nella lavorazione delle merci, mentre la fissazione di un termine rappresenta solo una misura di controllo la cui inosservanza non può avere come conseguenza addirittura la revoca, nei confronti dell'impresa responsabile, della sospensione del prelievo.

L'attrice nella causa principale conclude che, anche se la Commissione aveva il potere di stabilire termini di lavorazione sanzionandone l'eventuale inosservanza, tali sanzioni non potevano comportare la totale revoca del beneficio della sospensione del prelievo e, comunque, avrebbero dovuto essere graduate in relazione alla gravita dell'inosservanza del termine. A parere dell'attrice, l'art. 1, n. 3, del regolamento n. 572/78 è pertanto illegittimo.

La Commissione delle Comunità europee esclude innanzitutto la possibilità di un' interpretazione dell'art. 1, n. 3, del regolamento n. 572/78, che possa giustificare la mancata riscossione integrale del prelievo nel caso di inosservanza, anche solo minima, del termine di lavorazione. Pur ammettendo che la Corte di giustizia si è già, in precedenza, scostata dalla lettera di norme consimili alla luce di un'interpretazione aderente al Trattato (sentenza 21 giugno 1979, causa 240/78, Race.1979, pag. 2137, e sentenza 3 giugno1980, causa 135/79, Race. 1980, pag. 1713), la Commissione considera tuttavia che si può seguire un'interpretazione «aderente» al Trattato soltanto ove essa sia rispondente alle finalità di una norma e ove il legislatore non abbia manifestamente inteso privilegiare un'altra soluzione. Ora, nella fattispecie, la norma che dispone la riscossione del prelievo a posteriori, anche in caso di ritardo relativamente esiguo nella lavorazione, risponde ad un preciso intendimento della Commissione ed alla finalità del regime di importazione speciale stabilito dall'art. 14 del regolamento del Consiglio n. 805/68. Di conseguenza, il giudice non può sostituirsi, per via interpretative, al legislatore. Per giunta, a parere della Commissione, non è possibile individuare, per via interpretativa, né i casi in cui il ritardo è soltanto esiguo, né la corrispondente sanzione appropriata. Anche in tale materia competente è il legislatore.

La Commissione passa quindi all'esame del problema della validità dell'art. 1, nn. 3 e 8, del suo regolamento n. 572/78. Per quanto riguarda la compatibilità della norma in causa con l'autorizzazione di cui al regolamento del Consiglio n. 805/68, la Commissione sostiene innanzitutto che, nella presente controversia, l'attrice non è danneggiata dal sistema delle cauzioni, bensì dal fatto che il regolamento n. 572/78 contempla un termine di tre mesi per la lavorazione e, in caso di inosservanza, la riscossione del prelievo a posteriori. La legittimità o meno del sistema stesso delle cauzioni è irrilevante ai fini della soluzione della controversia in quanto, anche laddove non fosse prevista una cauzione suscettibile di incameramento, l'impresa sarebbe sempre tenuta al pagamento del prelievo non avendo rispettato il termine prescritto di tre mesi. A parere della Commissione, la fissazione di' un termine di lavorazione e la sanzione connessa a qualsiasi inosservanza di tale termine rientrano perfettamente nell'ambito delle competenze trasferitele dal Consiglio in attuazione dell'art. 14 del regolamento n. 805/68. In effetti, ai sensi di tale norma, la Commissione adotta le modalità di applicazione relative al regime speciale all'importazione di talune carni destinate alla trasformazione stabilito dall'art. 14, ed in particolare le norme necessarie per il controllo sull'uso delle carni. Orbene, il controllo sull'uso delle carni comporta inevitabilmente la fissazione di un termine di lavorazione che era compito della Commissione determinare nell'ambito di un congruo margine di discrezionalità; essa lo ha fatto fissando un termine di lavorazione che va da un massimo di quattro mesi meno un giorno ad un minimo.di tre mesi e un giorno. Infatti, l'art. 14 del regolamento n. 805/68 stabilisce già la ripartizione trimestrale dei fabbisogni di carni importate destinate alla trasformazione, rilevati annualmente dal bilancio del Consiglio, ed è quindi naturale che la Commissione stabilisca una ripartizione regolare, sull'intero arco dell'anno, non solo delle importazioni, ma altresì della lavorazione. Comunque, un termine breve si giustifica con la preoccupazione di evitare l'immagazzinamento di carni congelate non lavorate a fini speculativi e di garantire un controllo efficace nelle imprese.

Infine, circa il rispetto del principio di proporzionalità, quest'ultimo non viene minimamente violato dalle norme di cui trattasi. Secondo la Commissione, infatti, in casi in cui l'incameramento delle cauzioni presenta il carattere di una vera e propria sanzione vanno distinti da quelli in cui, come nel caso di specie, all'operatore economico viene soltanto revocato un beneficio particolare accordatogli in anticipo, subordinatamente all'osservanza delle condizioni relative alla concessione del beneficio stesso. In quest'ultima categoria di casi, se le condizioni stabilite non sono soddisfatte, il diritto attribuito viene meno senza che l'amministrazione sia tenuta ad esaminare nei particolari se l'inadempimento delle condizioni sia stato totale o solo parziale. Per giunta, la Commissione sostiene di avere sufficientemente tenuto in considerazione, nel regolamento n. 572/78, il principio di proporzionalità giustificando l'inosservanza del termine nei casi di forza maggiore e disponendo l'eventuale riscossione a posteriori del prelievo solo per il quantitativo di carni importate non lavorato entro il termine stabilito. Non è neppure invocabile la giurisprudenza della Corte cui si richiama l'attrice in quanto, nei due casi citati, la perdita totale di una cauzione costituiva la sanzione dell'esigua inosservanza di un ter-mine semplicemente ordinatorio, mentre nel caso di specie, il termine è motivato dalla preoccupazione di garantire l'adempimento, da parte dell'interessato, dell'obbligo principale a cui è tenuto nei confronti dell'amministrazione e che è imposto dalla finalità del regime instaurato. In casi del genere, al contrario, la Corte ha ritenuto conforme al principio di proporzionalità la perdita di una cauzione posta a sanzione dell'inosservanza dei termini stabiliti (sentenza 17 dicembre 1970, causa 11/70, Racc. 1970, pag. 1125; sentenza 30 gennaio 1974, causa 186/73, Racc. 1974, pag. 533 e sentenza 11 maggio 1977, cause 99 e 100/76, Racc. 1977, pag. 861).

La Commissione ritiene parimenti infondato il ragionamento del Finanzgericht di Amburgo, secondo cui l'interesse dei consumatori impone che non venga disposto l'incameramento della cauzione a seguito dell'inosservanza di un termine di lavorazione già relativamente breve. In effetti, il termine suddetto è stato stabilito proprio nell'interesse dei consumatori, al fine di impedire qualsiasi rallentamento della lavorazione a scopo speculativo. Un vantaggio del genere compensa agevolmente il pregiudizio derivante al consumatore, nei rari casi di mancata lavorazione entro il termine stabilito, dal fatto che l'operatore cui compete tale ultima attività si rivale sul prezzo di vendita dell'onere supplementare rappresentato dal prelievo. In conclusione, la Commissione propone di risolvere come segue la questione pregiudiziale sollevata dal Finanzgericht di Amburgo :

«Dall'esame della questione sottoposta alla Corte non sono emersi elementi tali da inficiare la validità dell'art. 1, nn. 2, 3 e 8, del regolamento n. 572/78 per quanto riguarda la riscossione a posteriori del prelievo contemplata in caso di inosservanza del termine di lavorazione, nonché la previa costituzione di un deposito cauzionale collegata a tale sistema».

All'udienza del 14 gennaio 1982 hanno svolto osservazioni la Merkur FleischImport GmbH, rappresentata dall'avv. Landry dello studio Modest, del foro di Amburgo, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. J. Sack, membro del suo servizio giuridico.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza dell' 11 febbraio 1982.

Con ordinanza 7 maggio 1981, pervenuta alla Corte il 10 giugno 1981, il Finanzgericht di Amburgo ha proposto, ai sensi dell'art. 177 del Trattato CEE, una questione pregiudiziale vertente sulla validità dell'art. 1, n. 3, del regolamento della Commissione 21 marzo 1978, n. 572, che stabilisce le modalità di applicazione del regime speciale d'importazione di determinate carni bovine congelate destinate alla trasformazione (GU n. L 78, pag. 17).

Risulta dal fascicolo che l'attrice nella causa principale, con dichiarazione doganale del 16 ottobre 1978, chiedeva all'amministrazione tedesca delle dogane la messa in libera pratica di kg 13539,1 di carne bovina congelata, disossata, destinata alla trasformazione. Tale richiesta veniva accolta alle condizioni stabilite dall'art. 1 del regolamento della Commissione n. 572/78. In seguito, l'amministrazione doganale accertava che durante il periodo 25-31 gennaio 1979, vale a dire entro il termine di tre mesi di cui all'art. 1, n. 3, del regolamento n. 572/78, erano stati trasformati solo kg 5150 di carne e che altri kg 8389,1 erano stati lavorati nel periodo I-12 febbraio 1979.

Attesa tale violazione di termini, l'amministrazione doganale, ai sensi dell'art. 1, n. 3, commi 2° e 3° del regolamento n. 572/78, incamerava l'importo della cauzione prestata dall'attrice proporzionalmente alla quantità di carne trasformata fuori termine fissando in DM 42044,49, a norma dell'art. 1, n. 8, del suddetto regolamento, l'importo supplementare a carico dell'attrice quale prelievo.

L'attrice esperiva, dinanzi al Finanzgericht un'azione diretta all'annullamento della suddetta ingiunzione di pagamento del prelievo, deducendo che l'imposizione del tributo sulla base di una minima inosservanza del termine di lavorazione contrastava col principio di proporzionalità.

II Finanzgericht, ritenendo dubbia la validità della norma comunitaria di cui è causa, ha chiesto alla Corte di pronunciarsi in via pregiudiziale sulla questione se l'art. 1, n. 3, del regolamento della Commissione 21 marzo 1978, n. 572, sia invalido nella parte in cui dispone l'incameramento, come prelievo, * della cauzione prestata dall'importatore in caso di inosservanza del termine ivi stabilito per usare nel modo prescritto la carne bovina congelata, ovvero sia in effetti conforme al Trattato interpretare detta disposizione nel senso che la cauzione non viene incamerata in caso di esiguo ritardo (12 giorni).

A parere dell'attrice nella causa principale, l'art. 14 del regolamento del Consiglio n. 805/68, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine, modificato dal regolamento 14 febbraio 1977, n. 425, (GU n. L 61, pag. 1), e su cui si fonda il regolamento della Commissione n. 572/78, non attribuisce a questa il potere di stabilire un termine di decadenza.

Detta norma dispone, al n. 4, lett. c), che le modalità di applicazione della sospensione del prelievo per le carni congelate destinate al consumo, ed in particolare quelle relative al controllo dell'uso delle carni importate, debbono essere determinate dalla Commissione. Tale attribuzione di competenza, espressa in termini generali, comporta, per la Commissione, il potere-dovere di adottare tutti i provvedimenti opportuni al fine di garantire l'attuazione della normativa emanata dal Consiglio in modo che siano pienamente realizzati gli obiettivi che questa persegue.

Orbene, gli obiettivi perseguiti dal Consiglio nell'istituire un regime speciale all'importazione di talune carni bovine destinate alla trasformazione sono definiti nel settimo considerando del regolamento base del Consiglio n. 805/68 ove si dichiara che, se la sospensione del prelievo mira a garantire un soddisfacente approvvigionamento delle industrie di trasformazione comunitarie, ciò non toglie che debba pur sempre rispettarsi il principio fondamentale della preferenza per le carni di produzione comunitaria. In altre parole, l'esistenza e la portata del diritto alla sospensione del prelievo, in questa materia, dipendono direttamente dalla situazione e dall'andamento del mercato comunitario.

Poiché la situazione su questo mercato può subire mutamenti relativamente rapidi, è necessario poter adeguare il regime speciale di importazione a tali mutamenti. A tal fine, il regolamento del Consiglio n. 805/68, modificato dal regolamento n. 425/77, dispone del resto, all'art. 14, n. 4, lett. a), che i quantitativi che possono essere importati in regime di sospensione del prelievo sono determinati dalla Commissione ogni trimestre. Una disposizione del genere verrebbe privata di qualsiasi efficacia se le imprese di trasformazione potessero costituire a fini speculativi scorte che consentissero loro di annullare gli effetti di un'eventuale riduzione o addirittura della soppressione, da parte della Commissione, di questo regime speciale di importazione, diretto a garantire la protezione del mercato comunitario.

La salvaguardia degli obiettivi perseguiti dal Consiglio in questo campo legittimava pertanto la fissazione, da parte della Commissione, nell'ambito dei provvedimenti di attuazione, di un termine per la lavorazione delle carni importate in regime di sospensione del prelievo.

L'attrice nella causa principale deduce altresì che la perdita del beneficio della sospensione nel caso di inosservanza dei termini è sproporzionata in relazione alla gravità dell'infrazione, che non compromette il raggiungimento degli obiettivi perseguiti dalla normativa.

Un siffatto argomento si basa su di una valutazione erronea degli scopi a cui mira la normativa di cui è causa, in quanto non tiene conto dell'esigenza di salvaguardare il principio della preferenza comunitaria, che, per i motivi esposti in precedenza, non potrebbe essere garantita se non venisse imposto un termine per la trasformazione alle imprese che fruiscono della sospensione del prelievo all'importazione. La mancata trasformazione entro il termine fissato compromette quindi direttamente il raggiungimento degli obiettivi cui la normativa è diretta e la sanzione che vi si ricollega non è per nulla sproporzionata.

Infine, l'attrice nella causa principale fa carico alla Commissione di aver collegato automaticamente la riscossione del prelievo all'inosservanza del termine, indipendentemente dalla gravità di quest'ultima, violando in tal modo il principio della parità di trattamento. Tale censura è tuttavia inaccoglibile per quanto concerne il regolamento della Commissione n. 572/78 dato che esso esclude l'applicazione della disposizione contestata nel caso di forza maggiore e limita, all'art. 1, n. 1, lett. c), la base di calcolo del prelievo da riscuotere ai soli prodotti non trasformati entro il termine stabilito.

Non essendo emersi elementi tali da inficiare la validità della disposizione di cui trattasi a seguito dell'esame della questione sottoposta dal Finanzgericht di Amburgo, quest'ultima va risolta nel senso che l'art. 1, n. 3, del regolamento n. 572/78 non è invalido nella parte in cui dispone l'incameramento come prelievo della cauzione prestata dall'importatore in caso di inosservanza del termine ivi stabilito per usare nel modo prescritto la carne bovina congelata.

Le spese sostenute dalla Commissione delle Comunità europee, che ha presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione.

Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.