Corte giust. UE, Sentenza del 5 luglio 1977, cause riunite C-119/76 e C-120/76

I fatti che hanno dato origine alla controversia, lo svolgimento del procedimento e le osservazioni presentate in forza dell'art. 20 del protocollo sullo statuto (CEE) della Corte di giustizia, si possono riassumere come segue:

L'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari contempla un sistema di prezzi basato in particolare su un prezzo indicativo del latte, nonché su prezzi d'intervento fissati principalmente per il burro ed il latte scremato (o magro) in polvere. Nonostante tale sistema di prezzi, si registra nella Comunità una sovrapproduzione di latte che si traduce in particolare nella formazione, presso gli enti d'intervento, di considerevoli scorte di latte scremato in polvere.

Tra i provvedimenti che le istituzioni comunitarie hanno adottato onde ridurre tali scorte, figura il regolamento del Consiglio 15 marzo 1976, n. 563, «relativo all'acquisto obbligatorio di latte scremato in polvere detenuto dagli organismi d'intervento e destinato ad esser utilizzato negli alimenti per gli animali» (GU n. L 67, pag. 18). Detto regolamento istituiva «un obbligo d'acquisto di latte scremato in polvere detenuto dagli organismi d'intervento e destinato ad esser utilizzato nell'alimentazione degli animali diversi dai giovani vitelli» (art. 1). Onde garantire l'adempimento di tale obbligo, la concessione dell'aiuto per alcuni alimenti vegetali (semi di colza, di ravizzone, di soia, ecc.) è subordinata alla costituzione d'una cauzione o alla presentazione d'un documento di modello comunitario, stabilito dall'autorità competente dello Stato membro che effettua il controllo della denaturazione, in prosieguo denominato «prova dell'acquisto e della denaturazione» (artt. 2 e 6). Qualsiasi messa in libera pratica, nella Comunità, di prodotti vegetali importati (quali semi oleosi, farine di semi, foraggi, ecc.) è soggetta alla presentazione di un «certificato proteine» (art. 3, n. 1). Tale certificato viene rilasciato dagli Stati membri a chiunque ne faccia domanda; il suo rilascio è subordinato alla costituzione di una cauzione o alla presentazione della «prova dell'acquisto e della denaturazione». Per i contratti stipulati anteriormente all'entrata in vigore di detto regolamento, gli acquirenti successivi dei prodotti di cui agli artt. 2 e 3, o dei prodotti proteici derivanti dalla loro trasformazione, subiscono l'incidenza dell'onere che risulta dal regime definito nel regolamento stesso (art. 5). Quest'ultimo, entrato in vigore il 15 marzo 1976, veniva applicato fino al 31 ottobre 1976 (art. 11).

Le attrici nella causa principale chiedevano, il 15 aprile 1976 (causa 120/76) e l'11 maggio 1976 (causa 119/76), che venissero messe in libera pratica rispettivamente una partita di residui frantumati di soia brasiliana, di cui alla voce 23.04 B della tariffa doganale comune, e una partita di copra destinata alla produzione d'olio, di cui alla voce 12.01 B della stessa tariffa. In via principale, esse chiedevano ai convenuti di mettere le merci in libera pratica senza che fosse necessario presentare il «certificato proteine» di cui al regolamento n. 563/76. In subordine, le attrici proponevano che lo sdoganamento venisse effettuato contro presentazione del «certificato proteine» loro rilasciato anteriormente dalla «Einfuhr- und Vorratsstelle für Fette» (ente d'intervento tedesco nel settore dei grassi). Gli uffici doganali competenti respingevano le domande principali richiamandosi al § 15 dello Zollgesetz (legge doganale). Per quanto riguarda le domande presentate in via subordinata, gli stessi uffici le accoglievano, ma provvedevano a detrarre, sul «certificato proteine», il peso delle merci importate. Dato che le impugnazioni proposte contro questi atti avevano esito negativo, le ditte interessate proponevano ricorso avanti i Finanzgerichte di Amburgo (causa 119/76) e di Brema (causa 120/76), chiedendo che i provvedimenti con cui erano state respinte le loro domande di sdoganamento della merce senza presenfazione del «certificato proteine» fossero annullati — o perlomeno dichiarati illegittimi — e fosse dichiarata senza effetto la detrazione figurante sui suddetti certificati. Esse sostenevano in proposito che il regolamento n. 563/76 è nullo.

Ritenendo che la controversia ad esso sottoposta sollevasse questioni d'interpretazione del diritto comunitario, il Finanzgericht di Amburgo, nella causa 119/76, con ordinanza 2 dicembre 1976, sospendeva il procedimento e chiedeva alla Corte di giustizia, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, di pronunziarsi in via pregiudiziale sulla questione seguente: «Se le disposizioni relative all'acquisto obbligatorio di latte scremato in polvere introdotte dal regolamento del Consiglio 15 marzo 1976, n. 563, e dalle conseguenti norme d'attuazione del medesimo siano nulle nella parte in cui, all'atto dell'immissione in libera pratica nella Comunità dei prodotti elencati nell'art. 3, n. 1, del citato regolamento n. 563/76, esse richiedono la presentazione d'un “certificato proteine”, il cui rilascio è subordinato alla costituzione d'una cauzione o alla presentazione del documento di cui all'art. 6 dello stesso regolamento». Nella causa 120/76, il Finanzgericht di Brema, con ordinanza 8 novembre 1976, sottoponeva alla Corte di giustizia la seguente questione pregiudiziale: «Se il regolamento CEE del Consiglio 15 marzo 1976, n. 563, relativo all'acquisto obbligatorio di latte scremato in polvere detenuto dagli organismi d'intervento e destinato ad esser utilizzato negli alimenti per gli animali sia invalido (illegittimo) a causa di questo obbligo e se, per la messa in libera pratica di merci di cui alla voce 23.04 B della tariffa doganale comune (TDC), sia necessaria o meno una “licenza proteine”».

a) Dinanzi al giudice di rinvio, i convenuti nella causa principale sostenevano fra l'altro quanto segue: L'obbligo d'acquisto è incompatibile con lo spirito dell'art. 39, n. 1 del trattato. Esso riduce la produttività dell'agricoltura (art. 39, n. 1, lett. a) del trattato). Un siffatto obbligo è in particolare in contrasto col progresso tecnico e col principio dello sviluppo razionale: con alti prezzi d'intervento e con sovvenzioni agli stabilimenti di produzione del latte, s'incoraggia, innanzitutto, una produzione di proteine animali onerosa e non rispondente alle effettive esigenze, per costringere poi gli agricoltori a servirsi di tali proteine al posto delle proteine vegetali tradizionalmente usate e disponibili a sufficienza. Detto obbligo non serve, d'altra parte, nemmeno a garantire un equo tenore di vita alla popolazione agricola (art. 39, n. 1, lett. b), del trattato) e ciò per due ragioni: in primo luogo, in quanto le relative disposizioni consentono di realizzare il prezzo d'intervento a favore di una parte dell'agricoltura ed a carico di un'altra parte di essa, ma soprattutto, in quanto risulta dal testo dell art. 39, n. 1, lett. b) — «assicurare così …» — che le finalità di questa norma devono essere raggiunte coi mezzi di cui alla lettera a), cioè con l'incremento della produttività. Infine, l'obbligo d'acquisto del latte scremato in polvere non serve nemmeno allo scopo di stabilizzare i mercati (art. 39, n. 1, lett. c), del trattato). Il prezzo d'intervento sopravvalutato del latte scremato in polvere impedisce di per se stesso la stabilizzazione. Esso porta infatti alla sovrapproduzione. Una violazione ancora più flagrante della finalità della stabilizzazione deriva dal fatto che l'obbligo d'acquisto sopprime le leggi di mercato — l'offerta e la domanda, nonché l'effetto stabilizzatore del prezzo — sostituendo ad esse la coercizione statale. Fino ad oggi gli interventi delle organizzazioni di mercato sono stati effettuati con strumenti adeguati all'economia di mercato (marktkonformen Mittel) ed agenti in particolare sul prezzo. Le attrici nelle cause principali sottolineano come effetti secondari dell'obbligo d'acquisto, atti a perturbare il mercato, fra l'altro la circostanza che la trasformazione del latte scremato in polvere nelle fabbriche di alimenti destinati agli animali comporterebbe considerevoli difficoltà tecniche e il fatto che la denaturazione a mezzo di additivi implicherebbe la presenza d'ingredienti in parte non consentiti dalle normative nazionali e dalle direttive comunitarie. b) Inoltre, l'acquisto obbligatorio del latte scremato in polvere viola il principio di proporzionalità, sancito dall'art. 40, n. 3, del trattato e riconosciuto dalla Corte di giustizia. Esso non è infatti né adeguato, né necessario al raggiungimento degli scopi perseguiti dal regolamento n. 563/76. Esso è pure inadeguato e non necessario al raggiungimento dell'obiettivo di cui al preambolo del regolamento n. 563/76: consentire che il latte scremato in polvere, che rappresenta una importante fonte di proteine, abbia un più largo impiego nell'alimentazione per gli animali. Per la maggior parte di questi, infatti, eccettuati i vitelli, il latte scremato in polvere non ha, sotto il profilo della fisiologia alimentare, maggior valore dei prodotti d'origine vegetale, come ad esempio la soia frantumata. Il vero motivo dell'obbligo d'acquisto viene dichiarato nel primo «considerando» del regolamento n. 563/76: ridurre le scorte di latte scremato in polvere esistenti presso gli enti d'intervento, al fine di alleggerire il bilancio della Comunità. Ora, l'acquisto obbligatorio non consente di conseguire quest'obiettivo: le suddette scorte sono continuamente aumentate dopo l'entrata in vigore del regolamento. L'obbligo d'acquisto non costituisce nemmeno il mezzo che, ai fini della riduzione delle scorte d'intervento, impone l'onere minore agli interessati. Esso produce in sostanza il medesimo effetto di una imposta. Di conseguenza, l'obiettivo avuto di mira potrebbe dopo tutto esser raggiunto imponendo un tributo ai responsabili della sovrapproduzione. Esistono pure altri provvedimenti atti ad evitare la sovrapproduzione. Infine, detto obbligo di comprare è assolutamente incompatibile coi principi fondamentali comunitari in materia economica. Con esso ci si allontana da un ordinamento economico liberista per passare ad un'economia dirigista che predetermina il consumo. c) La scelta dei mezzi per ottenere lo scopo perseguito dal Consiglio e dalla Commissione è d'altronde illegittima in quanto dà luogo a negozi abbinati. Non può essere lecito allo Stato quello che gli artt. 85, n. 1, lett. e) e 86, lett. d), del trattato vietano alle imprese private che godono di una posizione dominante. L'intenzione degli Stati contraenti di vietare i negozi abbinati nell'ambito privato rende perciò illegittimi detti negozi anche nei rapporti fra lo Stato ed i suoi operatori economici. d) Infine, l'obbligo d'acquisto urta contro il divieto di discriminazioni sancito dall'art. 40, n. 3, 2o comma del trattato, in quanto rappresenta, in ultima analisi, un onere imposto a tutti gli allevatori nella loro veste di consumatori di mangimi ed un trattamento di favore accordato ai soli produttori di latte. Ad esempio, il prezzo della soia frantumata, che è la sostanza proteica d'origine vegetale più importante nel settore dei mangimi, subiva un rialzo del 14 % circa dopo l'entrata in vigore della disciplina di cui è causa. L'eccesso di produzione d'uno specifico settore agricolo viene così finanziato con un tributo e con un obbligo imposto ad un altro settore agricolo. Questa discriminazione non può essere giustificata con la situazione di fatto esistente nei vari settori economici. In particolare, ha torto la Oberfinanzdirektion (OFD) quando afferma che il settore del latte sopporta del pari l'onere dell'obbligo di mescolare al foraggio latte scremato in polvere. Se ciò fosse, sorgerebbe la questione del perché i prezzi d'intervento non siano stati fissati ad un livello così basso da rendere superfluo l'obbligo di comprare. Quest'obbligo dimostra che le sue conseguenze sfavorevoli dovevano colpire consumatori diversi dai produttori di latte. e) Il regolamento n. 563/76 è illegittimo anche perché, per i contratti stipulati prima della sua adozione ed entrata in vigore, esso non contiene disposizioni transitorie che dispensino gli operatori dall'obbligo d'acquisto o dal deposito d'una cauzione. L'art. 5 di detto regolamento non ovvia a questa manchevolezza, ma anzi la deteriora in quanto colpisce i contratti esistenti. Il trattato CEE non autorizza gli organi comunitari a modificare contratti d'acquisto. Se d'altra parte l'art. 5 è nullo, l'intera disciplina cade nel nulla. Se gli importatori non possono rivalersi dell onere sui loro acquirenti, si ha una specie di espropriazione, giacché gli oneri superano di molto il margine di profitto dell'importatore. Qualora dovesse tenerli a suo carico — anche solo per i contratti già in atto — questi sarebbe rovinato. f) L'obbligo di cui trattasi è in contrasto con le disposizioni finanziarie del trattato. Detto obbligo costituisce un onere illegittimo per gli utilizzatori, imposto allo scopo di procurare entrate alla Comunità. Ciò è illegale; il Consiglio non può imporre ai singoli nuovi tributi. Gli artt. 200 e 201 del trattato non autorizzano un siffatto modo di procedere, che non può nemmeno essere giustificato dal sistema complessivo delle finanze della Comunità. Questa non ha alcun potere generale di riscuotere tributi. Tale potere le è stato attribuito dagli Stati membri, nel trattato, solo gradualmente ed entro limiti ben precisi. La sua competenza in materia finanziaria è stata espressamente definita. Non si può ammettere che gli Stati, fuori dal procedimento di cui all'art. 201, abbiano voluto attribuire alla Comunità anche altri poteri, non usuali e segreti, di riscuotere tributi. La competenza finanziaria della Comunità può quindi venir ampliata solo modificando il trattato, non già in modo surrettizio attraverso l'obbligo di acquistare latte scremato in polvere. Sussiste poi anche la violazione dell art. 199, relativo al bilancio. Le entrate derivanti dall'obbligo di acquistare latte scremato in polvere a prezzi eccessivi non sono iscritte nel bilancio delle Comunità, né avrebbero potuto esserlo. Con ciò non viene meno solo un requisito di forma, bensì viene trasgredito il principio della trasparenza del bilancio e dell'uguaglianza degli oneri gravanti sugli Stati. Il compito di giustizia distributiva spettante alla CEE in campo agricolo non può esser svolto arbitrariamente né in segreto. Il tributo «segreto» costituito dall'obbligo di comprare a prezzi eccessivi viola anche la certezza del diritto e il principio dello Stato di diritto. Questi principi valgono anche nel diritto comunitario. g) Le disposizioni relative all'obbligo di comprare il latte scremato in polvere ed alla prestazione della cauzione sono infine inficiate da vizi di forma. Il livello del prezzo di vendita del latte scremato in polvere detenuto dagli enti d'intervento, l'importo della cauzione e la disciplina del rapporto fra il latte scremato da acquistare e le merci importate o messe in commercio grazie ad un aiuto rientrano nella struttura stessa della disciplina sostanziale e non sono affatto disposizioni di attuazione. A norma dell art. 43, n. 2, 3o comma, avrebbe quindi dovuto adottarle il Consiglio. La Commissione non era competente in proposito. I poteri del Consiglio non possono venirle trasferiti senza limiti; a norma dell'art. 155, essa può esercitare solo i poteri conferitile dal Consiglio per l'attuazione delle norme da esso stabilite. Se dette disposizioni sono invalide perchè la Commissione non avrebbe potuto adottarle, l'intera disciplina del latte scremato in polvere cessa di avere un senso.

a) Il Finanzgericht di Amburgo, nella motivazione dell'ordinanza di rinvio, osservava fra l'altro quanto segue: Interpretando teleologicamente il trattato, appare infondata la tesi secondo cui l'aumento del reddito di coloro che lavorano nell'agricoltura andrebbe ottenuto soltanto grazie all'incremento della produttività. Tenendo conto del carattere particolare dell'attività agricola, ricordato nell'art. 39, n. 2, lett. a), occorre piuttosto attribuire allo scopo dell'aumento del reddito un'importanza autonoma. Partendo dal suddetto punto di vista, il Finanzgericht propende per la conclusione che l'acquisto obbligatorio di latte scremato in polvere sia giustificato in relazione all'obiettivo precisato nell'art. 39, n. 1, lett. b), del trattato CEE. A parere di detto giudice, grazie all'obbligo d'acquisto è possibile, almeno a breve termine, ridurre le giacenze esistenti e conseguire così, in parte, l'obiettivo della stabilizzazione dei mercati (art. 39, n. 1, lett. c) del trattato). b) Il Finanzgericht dubita che i provvedimenti controversi si possano conciliare con il divieto di discriminazione sancito dall'art. 40, n. 3, 2o comma, del trattato CEE. L'acquisto obbligatorio favorisce i produttori di latte a detrimento degli altri allevatori di bestiame. È anche facile constatare che, rimanendo il regolamento n. 563/76 in vigore soltanto per un periodo limitato, i produttori di latte ne sono meno colpiti degli altri allevatori, anche ove risulti, come sostiene il convenuto, che le mucche da latte vengono nutrite con mangime artificiale. Non è d'altra parte da escludersi che, nel rispetto di certe condizioni limitative, sia lecito adottare provvedimenti aventi l'effetto d'imporre oneri a singoli gruppi di operatori economici a beneficio di altri. Il problema del se l'acquisto obbligatorio sia reso necessario dal pubblico interesse al buon funzionamento del mercato agrario e non leda arbitrariamente legittimi interessi di singoli operatori economici non può venir risolto che sulla base d'una approfondita conoscenza del mercato agrario. Quanto finora illustrato dalle parti non consente al Finanzgericht di prendere posizione in merito. c) Un'approfondita conoscenza della situazione del mercato è pure indispensabile per accertare se — come sostiene l'attrice — sia stato violato il principio del giusto rapporto fra mezzi e fini. L'esame di tale questione è collegato al problema d'accertare se sia stato leso il diritto fondamentale alla libertà professionale, il quale è un corollario del diritto alla libera estrinsecazione della propria personalità ed appartiene come tale al diritto comunitario non scritto (sentenza della Corte 14 maggio 1974, nella causa 4/73, Nold/ Commissione, Racc. 1974, pag. 491). Il principio di proporzionalità è violato solo quando il mezzo scelto è palesemente inappropriato e la motivazione del legislatore è così chiaramente errata da non poter ragionevolmente costituire un valido fondamento per l'adozione di provvedimenti legislativi. d) Ad avviso del Finanzgericht, le rimanenti eccezioni dell'attrice non appaiono fondate. Nella fattispecie si discute dell'obbligo di presentare un «certificato proteine», che costituisce un obbligo d'azione, con determinati effetti finanziari, dipendente da determinati presupposti e che non è un'entrata nel senso di cui alla decisione del Consiglio 21 aprile 1970, «relativa alla sostituzione dei contributi finanziari degli Stati membri con risorse proprie delle Comunità» (GU n. L 94, pag. 19) ed al regolamento 21 aprile 1970, n. 729, «relativo al finanziamento della politica agricola comune» (GU n. L 94, pag. 13). I diritti sovrani degli Stati membri non sono stati violati sotto l'aspetto d'un indebito ampliamento della competenza tributaria. e) Detto giudice ritiene infondata anche la censura attinente ai vizi di forma dell'intera regolamentazione. Il Consiglio può conferire alla Commissione la competenza ad adottare disposizioni per l'attuazione dei regolamenti da esso emanati. Il diritto comunitario non esige che il regolamento del Consiglio precisi contenuto, scopo e portata della delega. Il regolamento-delega del Consiglio non va perciò considerato nullo per il fatto di non disciplinare tutti i problemi di diritto sostanziale che formano il nucleo della disciplina in esame. È sufficiente che, come nel caso di specie, esso contenga le linee direttrici di una regolamentazione. f) Lo stesso giudice non ha infine ritenuto di dover affrontare anche la questione dell'invalidità dell'art. 5 del regolamento in esame. Gli argomenti avanzati dall'attrice non permettono di affermare che questa sia toccata dalla predetta norma.

Il problema relativo alla validità del regolamento n. 563/76 è del pari oggetto delle azioni di danni esperite nelle cause riunite 83 e 94/76, e 4 e 15/77, Bayerische HNL Vermehrungsbetriebe GmbH & Co, KG, e altri/Consiglio e Commissione, e delle domande pregiudiziali nelle cause 114/76, Bela-Mühle/ Grows-Farm GmbH & Co. KG, e 116/76, Granaria B.V./Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten e Produktschap voor Margarine, Vetten en Olien.

Le ordinanze di rinvio sono state registrate nella cancelleria della Corte il 16 (causa 119/76) e il 17 (causa 120/76) dicembre 1976. Con ordinanza 14 aprile 1977, la Corte ha disposto la riunione delle presenti cause ai fini del procedimento e della sentenza. In conformità all'art. 20 dello statuto (CEE) della Corte di giustizia, hanno depositato osservazioni scritte le attrici nella causa principale, con gli avv. ti F. Modest, A. Heemann, J. Gündisch, G. Rauschning, K. Landry, W. Röll, B. Festge, H. Heemann e P. Wegemer, il Consiglio, rappresentato dal proprio agente sig. Bernhard Schloh, e la Commissione, rappresentata dal suo agente sig. Peter Gilsdorf. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

a) I patroni delle attrici nelle cause principali si riportano innanzitutto alle loro domande introduttive avanti i giudici di rinvio, nonchè alle loro osservazioni nella causa 83/76, Bayerische HNL Vermehrungsbetriebe GmbH & Co. KG/Consiglio e Commissione. Alle osservazioni di cui sopra le attrici stesse aggiungono ch'esse non ravvisano alcuna contraddizione tra l'enumerazione, all'art. 40, n. 3 del trattato, dei mezzi costituiti dalla disciplina dei prezzi e dagli aiuti, da un canto, e il limitato obiettivo dell'incremento della produttività agricola, di cui all'art. 39, n. 1, lett. a) e b), del trattato, dall'altro. In abstracto, infatti, le discipline dei prezzi e gli aiuti potrebbero benissimo servire ad incrementare la produttività agricola. Le attrici ammettono che si debba lasciare alle istituzioni comunitarie un ampio margine di discrezionalità nella valutazione della conformità d'un determinato provvedimento con le finalità di cui all'art. 39, n. 1, del trattato. Tuttavia, se la politica agricola in un determinato settore già da anni viola gli obiettivi della razionalizzazione dell'agricoltura e della stabilizzazione dei mercati e se il Consiglio da anni non tiene in alcun conto i suggerimenti da parte degli ambienti specializzati, la Corte deve poter intervenire. b) Quanto al principio di proporzionalità, le attrici nelle cause principali osservano che il Finanzgericht di Amburgo indicava giustamente che tale questione andava esaminata sotto il profilo del diritto tedesco, alla luce del diritto fondamentale consistente nel libero esercizio d'una professione (art. 12, n. 1, della Costituzione tedesca). Un siffatto diritto è l'espressione del diritto alla libera estrinsecazione della personalità e fa parte, in quanto tale, stando alla sentenza della Corte nella causa 4/73, Nold, dei diritti fondamentali non scritti della Comunità. Onde valutare la gravità dell obbligo d'acquisto, non si può prendere come solo punto di riferimento la situazione delle attrici nei procedimenti principali. Esse, in quanto grossisti di cereali e foraggi od in quanto stabilimenti di trasformazione dei semi oleaginosi, sono in grado, basandosi sulla disciplina sancita dall'art. 5 del regolamento, di accollare ad altri l'onere finanziario dell'obbligo d'acquisto loro imposto. Tuttavia, l'intero impatto del provvedimento si concentra in definitiva sul settore dei mangimi (il quale dovrebbe, onde alleviare al massimo gli oneri finanziari, utilizzare effettivamente il latte scremato in polvere), nonché sugli allevatori. L'onere gravante sul settore dei mangimi deriva sostanzialmente, oltre che dall'incidenza finanziaria e dalle difficoltà tecniche connesse all'incorporazione del prodotto di cui trattasi, dal fatto che tale settore è tenuto a mettere in pratica, nei confronti della sua clientela costituita dagli allevatori, un complesso sistema di garanzia, che turba i rapporti commerciali coi clienti stessi. Nelle otto cause attualmente pendenti avanti la Corte, tutti gli operatori economici delle diverse fasi del commercio e della produzione danneggiati dall'incorporazione forzata del latte scremato in polvere — cioè il commercio d'importazione, le imprese di trasformazione dei semi oleaginosi, il settore dei mangimi e quello dell'allevamento industriale — hanno voluto evidenziare l'intollerabilità di questo grave attentato alla libertà d'esercizio di un'attività economica. c) Quanto alle osservazioni del Finanzgericht di Amburgo relative al divieto di discriminazione, le attrici ritengono che nella fattispecie non esistano interessi superiori della Comunità. Si dovrebbero favorire unilateralmente i produttori di latte rispetto agli allevatori non già per il buon funzionamento del mercato comune agricolo, bensì in quanto nel suddetto mercato si è registrato uno squilibrio a causa della erronea politica ormai da vari anni seguita dal Consiglio e dalla Commissione nel settore del latte. Di conseguenza, una siffatta imposizione d'indole discriminatoria produce il solo effetto di correggere in maniera imperfetta ed inadeguata gli errori commessi dalle istituzioni comunitarie. La discriminazione di cui trattasi non può nemmeno giustificarsi col fatto ch'essa si limita ad un periodo transitorio: la sovrapproduzione di latte e le scorte di latte scremato inutilizzabili sono una realtà già da anni. Le attrici nelle cause principali menzionano, fra l'altro, elementi discriminatori specifici: la farina di pesce non veniva compresa nella disciplina relativa alla cauzione; i panelli a più o meno forte rendimento erano tutti tassati alla stessa maniera. d) Le attrici nelle cause principali ritengono che la Corte sia tenuta ad esaminare, in entrambi i procedimenti, il problema sollevato dall'art. 5 del regolamento, anche se il Finanzgericht di Amburgo non si è occupato di tale problema. Stando ai termini della questione sottopostale in via pregiudiziale, la Corte, infatti, dovrebbe accertare se il regolamento n. 563/76 ed i regolamenti d'attuazione siano viziati da nullità nella parte in cui essi richiedono la presentazione di un «certificato proteine». Ove l'intero regolamento fosse incompatibile col trattato a causa della nullità di un'altra disposizione, l'obbligo di presentare il «certificato proteine» verrebbe esso pure a cadere. La rilevanza dell art. 5 risulta inoltre dalla considerazione secondo cui, ove detto articolo fosse illegittimo per il fatto di ledere contratti di diritto privato già stipulati, le due attrici non potrebbero rivalersi sulla loro clientela del gravoso onere risultante dalla cauzione proteine. In tal caso, però, l'onere imposto alle due attrici supererebbe manifestamente i limiti di quanto può loro essere richiesto. e) Quanto al problema del se il regolamento sia in contrasto con le disposizioni in materia finanziaria e di bilancio del trattato, le attrici nelle cause principali osservano che la riduzione delle scorte di latte scremato in polvere si sarebbe potuta effettuare anche diminuendo il prezzo del latte stesso per riportare quest ultimo al suo valore di prodotto alimentare per animali ed instaurando un prelievo finanziario corrispondente. Stando così le cose, l'obbligo d'acquistare latte scremato in polvere si presenta come un'elusione della legge. Qualora si consentisse alle istituzioni comunitarie di effettuare siffatte operazioni, prescindendo dalle disposizioni del trattato in materia finanziaria e di bilancio, la Comunità potrebbe istituire a proprio favore tutte le fonti possibili ed immaginabili di entrate. f) Oltre alle obiezioni di natura giuridica sollevate in ciascuno dei due procedimenti principali, le attrici fanno valere una nuova censura, e cioè la violazione delle norme del General Agreement on Tariffs and Trade (GATT). Richiamando le osservazioni del Consiglio e della Commissione nella causa 83/76, secondo cui le istituzioni comunitarie sono libere di sottoporre le proteine vegetali ad oneri di natura fiscale, esse chiedono alla Corte di esaminare se l'art. XI dell'accordo GATT sia applicabile nella fattispecie. Non si tratta, in questo caso, di applicare direttamente le disposizioni del GATT ai diritti di un cittadino comunitario, il che è stato escluso dalla sentenza della Corte 12 dicembre 1972 (cause riunite 21-24/72, International Fruit Company N.V., Racc. 1972, pag. 1219). La peculiarità della presente fatti specie sta nella circostanza che tali provvedimenti sostitutivi (Alternativ-Maßnahmen), considerati dalla Commissione perfettamente legittimi, violano norme di diritto internazionale. In un siffatto contesto, si dovrebbe poter accertare se la Commissione possa comunque fare appello ad altre discipline. Ciò è da escludere, in quanto le disposizioni del GATT sarebbero violate non solo con l'istituzione dell'obbligo d'acquisto, ma anche con l'applicazione di prelievi o dazi ai frutti oleaginosi ed ai mangimi contenenti proteine. L'acquisto obbligatorio costituisce una restrizione quantitativa incompatibile con l'art. XI del GATT: ormai, il latte utilizzato nella Comunità a motivo dell'obbligo d'incorporazione si è sostituito ai mangimi d'origine vegetale, che non vengono più importati nella Comunità. L'obbligo d'acquisto è, d'altro canto, in contrasto con l'art. III del GATT, che prevede la parità di trattamento dei prodotti stranieri e di quelli nazionali sul piano delle imposizioni e discipline interne: poiché la produzione di frutti oleaginosi contenenti proteine ed alimenti proteici per animali è infatti minima nell ambito della Comunità, non è l'utilizzazione dei prodotti nazionali, bensì quasi esclusivamente l'importazione di mangimi proteici, che viene di fatto ad esser colpita dall'obbligo d'acquisto.

a) Il Consiglio sottolinea, a proposito dell asserita violazione dell'art. 39, n. 1, del trattato, che la giurisprudenza della Corte ammette che le istituzioni comunitarie possano temporaneamente dare la preferenza a taluni obiettivi dell'art. 39 rispetto ad altri. L'obbligo d'acquisto ha soprattutto l'effetto di stabilizzare i mercati. Esso ha consentito di esitare dalle 300000 alle 400000 tonnellate di latte scremato in polvere, e risponde quindi all'obiettivo di cui all'art. 39, n. 1, lett c). Il regolamento di cui è causa non viola nemmeno le disposizioni di cui alle lettere a) e b) dell'art. 39, n. 1. Il Consiglio condivide l'opinione del Finanzgericht secondo cui, benché la lett. b) sia collegata alla lett. a) dal termine «così», che rinvia all'incremento della produttività contemplato sub a), al miglioramento del reddito contemplato sub b) va riconosciuto un significato proprio. b) L'obbligo di acquisto non viola il divieto di discriminazione. Esso riguarda in linea di principio tutte le persone che utilizzano alimenti proteici per animali. Certamente, gli avicultori sono costretti ad utilizzare una parte del latte scremato in polvere proveniente da eccedenze di cui essi non sono responsabili. Tuttavia, in tal caso non sussiste discriminazione: ciò si arguisce dagli articoli 38, n. 1, primo inciso, e 43, n. 2, del trattato. A sostegno della sua tesi il Consiglio rinvia altresì all'art. 39, n. 2, lett. c) del trattato. c) Esso ritiene di non aver leso il principio della proporzionalità. L'obbligo d'acquisto costituisce un provvedimento atto a raggiungere l'obiettivo stabilito; prova ne sia il fatto ch'esso ha consentito di esitare dalle 30000 alle 400000 tonnellate di latte scremato in polvere. Esso è del pari necessario, giacché altrimenti tale obiettivo non sarebbe stato raggiunto. Il Consiglio si richiama infine al principio in forza del quale il legislatore dispone d'un ampio margine di discrezionalità nell'adottare provvedimenti di politica economica. La Corte ha accolto tale punto di vista dichiarando a più riprese che, nell'ambito del diritto comunitario, un provvedimento di politica economica non è di per sé sufficiente a far sorgere un diritto al risarcimento, se non nel caso di violazione grave di una norma giuridica superiore posta a tutela dei singoli. d) Gli artt. 85, n. 1, lett e), e 86, lett. d) del trattato non sono stati violati, in quanto essi contemplano le imprese, non già la Comunità. Inoltre, giusta l'art. 42 del trattato, il capo relativo alle «regole di concorrenza» non è applicabile ai prodotti agricoli se non entro certi limiti. e) Circa la questione del se l'art. 5 del regolamento leda dei diritti quesiti, il Consiglio osserva che il Finanzgericht di Amburgo non ha sottoposto alla Corte tale questione sollevata dall'attrice nella causa principale. Per questo motivo il Consiglio prende posizione su tale problema solo per quanto riguarda la causa 120/76. Tuttavia, anche relativamente a quest'ultima causa, si può porre in forse l'importanza della questione stessa nella controversia sottoposta al Finanzgericht di Brema, dato che nel provvedimento di rinvio si parla del 15 aprile 1976, e non d'una data compresa tra il giorno dell'entrata in vigore del regolamento ed il giorno in cui esso doveva avere effetto. Il provvedimento contemplato nell'art. 5 del regolamento è un provvedimento dettato nel pubblico interesse. Qualora il Consiglio non avesse adottato tale disposizione, si sarebbe potuto addebitarglielo. Facendo esulare dalla nuova disciplina i contratti già in atto, si sarebbe compromessa la realizzazione dell'obiettivo di politica economica proprio dell'obbligo d'acquisto. Un inderogabile interesse pubblico, stando ai termini della sentenza della Corte 14 maggio 1975 (causa 74/74, CNTA Racc. 1975, pag. 533), imponeva quindi il provvedimento di cui all'art. 5. In nessun caso detto provvedimento può costituire una inammissibile lesione di diritti privati già esistenti, né può essere equiparato ad una espropriazione. Trattasi semplicemente d'un adeguamento di contratti già stipulati ad una nuova situazione condizionata da fattori di politica economica. f) Quanto all'asserita violazione delle disposizioni comunitarie in materia finanziaria e di bilancio il Consiglio osserva che, nel presente caso di specie, non si tratta della creazione di una risorsa propria comunitaria, bensì dell'istituzione di una cauzione al fine di garantire l'osservanza dell'obbligo d'acquisto. La Corte ha già avuto occasione, nel corso di precedenti cause, di prendere in esame un siffatto regime cautelativo e l'ha dichiarato lecito. Del pari, è infondato il mezzo fatto valere dalle attrici nelle cause principali, secondo cui la disciplina controversa costituisce una violazione del principio della trasparenza del bilancio, per il fatto che i relativi vantaggi e cespiti non compaiono nel bilancio comunitario. Le cauzioni, incluse quelle che restano incamerate, non compaiono mai in quanto tali nel bilancio, e le disposizioni di cui all'art. 10, n. 2, del regolamento, in forza delle quali le cauzioni che restano incamerate vengono detratte dalle spese d'intervento nel mercato del latte, sono conformi alle norme finora ammesse. g) Il Consiglio sostiene pure che il regolamento di cui è causa non è inficiato da vizi di forma. Il Consiglio avrebbe senz'altro potuto limitarsi ad adottare il regolamento e ad autorizzare la Commissione a stabilire le «modalità d'applicazione» (espressione usata nell'art. 9, n. 1, del regolamento) secondo il procedimento detto «del comitato di gestione». La disciplina di base è contenuta nel regolamento n. 563/76 e il procedimento «del comitato di gestione» — anche se comporta l'esercizio di notevoli poteri d'attuazione — è stato considerato legittimo dalla Corte (sentenza 17 dicembre 1970, causa 25/70, Kòster, Racc. 1970, pag. 1161).

a) La Commissione si limita, nella memoria relativa alle presenti cause, ad un'esposizione concisa degli argomenti giuridici che militano, a suo parere, a favore della validità del suddetto regolanento, tenendo conto delle questioni sollevate nelle ordinanze di rinvio. Essa richiama inoltre le proprie osservazioni nelle cause riunite 83 e 94/76, Bayerische HNL Vermehrungsbetriebe GmbH & Co. KG e Bernd Adleff/Consiglio e Commissione. Quanto all'asserita violazione dell'art. 39, n. 1, del trattato, essa osserva che, vista l'ampia formulazione degli obiettivi enumerati in detto articolo e la rispettiva collocazione delle relative norme, solo nei casi estremi è possibile stabilire che una disciplina dettata da una istituzione comunitaria esula nettamente dall'ambito di tali obiettivi. La Corte ha già affermato che non sempre questi possono in concreto esser perseguiti simultaneamente e che le istituzioni comunitarie possono quindi dare temporaneamente la preferenza all'uno o all'altro di essi. La questione del se la disciplina in esame corrisponda all'obiettivo stabilito dall'art. 39, n. 1, lett. a) dipende da una complessa valutazione economica, che implica un ampio potere discrezionale. Nell'ambito del controllo giurisdizionale, occorre che sussista almeno un errore grave nella valutazione dei fatti economici. Inoltre, la disciplina stabilita costituisce una semplice misura integrativa, conseguente all'attuazione d'una determinata politica di mercato, politica già da vari anni intesa ad una razionalizzazione e ad un miglioramento delle strutture. Del resto, la valutazione della legittimità della politica globale nella quale rientra il provvedimento di cui è causa non può basarsi su considerazioni retrospettive, relative al suo grado d'efficienza; sul piano giuridico è sufficiente che, al momento in cui il provvedimento viene emanato, non appaia ictu oculi ch'esso è inidoneo al raggiungimento dell'obiettivo perseguito. La disciplina in questione è una conseguenza della politica di sostegno dei prezzi e contribuisce quindi a migliorare il reddito di coloro che lavorano nell'agricoltura (art. 39, n. 1, lett. b)). La Commissione condivide il parere del Finanzgericht di Amburgo, secondo cui non si può ammettere, tenuto conto della struttura e della finalità del trattato, che il miglioramento del reddito di coloro che lavorano nell'agricoltura possa risultare solo da un incremento della produttività, come è stato sostenuto dalle attrici nella causa principale in considerazione dell'uso del termine «così» nell'art. 39, n. 1, lett. b). Il provvedimento di cui è causa corrisponde soprattutto all'obiettivo di stabilizzazione del mercato (art. 39, n. 1, lett. c)). Onde valutarlo, occorre considerare il settore del latte nel suo insieme. È inoltre difficile stabilire un equilibrio soddisfacente tra l'offerta e la domanda. Di conseguenza, le istituzioni comunitarie dovrebbero poter applicare in via provvisoria provvedimenti non ortodossi, nella misura in cui quest'ultimi siano indispensabili al miglioramento degli sbocchi. In complesso, quanto ai mezzi basati sull'art. 39, la Commissione osserva che il provvedimento adottato col regolamento n. 563/76, nella misura in cui lo si inserisca in un contesto più vasto e non si consideri solo il suo effetto isolato nel settore della trasformazione, rientra nell'ambito generale dell'obiettivo di cui all'art. 39, n. 1, lett. a) — c). b) Per quanto riguarda l'asserita violazione del principio della proporzionalità, la Commissione si riporta alla posizione di partenza del Finanzgericht di Amburgo, basata sull'osservanza dei diritti fondamentali. Essa condivide altresì le osservazioni syolte dal Finanzgericht, secondo cui il principio della proporzionalità va considerato violato solo nel caso in cui il mezzo scelto sia del tutto inadeguato e l'iter logico seguito dal legislatore è manifestamente viziato, a tal punto da non poter verosimilmente costituire la base di provvedimenti legislativi. Non sembra affatto contestabile che il regime istituito fosse atto a contribuire in larga misura al riassorbimento delle ecce denze di latte scremato in polvere, giacché esso ha consentito di destinare quantitativi rilevanti di tale prodotto a nuovi usi. Anche se nel periodo d'applicazione del regolamento le scorte sono ulteriormente aumentate, ciò non vuol dire che il provvedimento non fosse efficace, giacché l'incremento delle giacenze nel corso di detto periodo è stato comunque inferiore ai quantitativi che hanno potuto essere smerciati grazie al regolamento stesso. Il regime d'acquisto obbligatorio è altresì necessario, giacché non esisteva alcuna altra possibilità di pervenire rapidamente al risultato auspicato. c) I motivi atti a giustificare l'eventuale divieto d'operazioni abbinate tra imprese del settore privato non hanno alcun valore per provvedimenti analoghi adottati dalla pubblica amministrazione nell'ambito degli interventi che rientrano nella politica economica. Del resto siffatti provvedimenti abbinati sono ben noti, tanto nella prassi comunitaria quanto in quella degli Stati membri. d) Quanto all'asserita violazione del divieto di discriminazione, la Commissione condivide le osservazioni del Finanzgericht di Amburgo, secondo cui non è escluso, in linea di principio, che possano venire adottati, alle condizioni limitative di cui sopra, provvedimenti che gravino su talune categorie di operatori di mercato a profitto di altri. Risponde al vero che la corretta valutazione di tale questione dipende da una conoscenza precisa della situazione di mercato e degli strumenti delle organizzazioni di mercato. Il regime in questione riguarda praticamente tutto il settore dei mangimi. I produttori di latte partecipano del pari al regime di cui è causa, nella misura in cui essi utilizzino foraggi a base di proteine vegetali. Inoltre, non esiste alcun principio secondo cui un determinato settore debba essere tenuto a sopportare da solo gli oneri che comporta la soluzione dei propri problemi. Occorre che sussista un certo rapporto tra il settore «chiamato a sopportare gli oneri» ed il settore «favorito». Orbene, un siffatto rapporto esiste tra tutti i settori agricoli, e più particolarmente tra quelli delle proteine vegetali e delle proteine animali. Dato che non esiste altra possibilità di acquistare mangimi a prezzi inferiori, si può inoltre considerare che, in generale, l'onere viene a riflettersi sull'acquirente e sul consumatore finale. Orbene, non esiste alcun principio giuridico secondo il quale, in una situazione del genere, spetti a tutti i contribuenti sopportare l'onere supplementare che risulta dalla politica di mercato. Né tanto meno si può parlare d'un trattamento particolare, arbitrario e discriminatorio, nei confronti d'un certo gruppo d'operatori. e) Le osservazioni della Commissione quanto all'art. 5 del regolamento si riferiscono unicamente alla causa 120/76, in quanto nella causa 119/76 il Finanzgericht non giudicava pertinente tale punto. La disciplina contemplata ha un senso perfettamente chiaro. Il legislatore comunitario è ben conscio del fatto che in particolare il commercio d'importazione dei prodotti in causa — ma in parte anche talune successive fasi della vendita, nonché gli acquirenti di sostanze proteiche indigene — era vincolato in larga misura da contratti relativi talvolta a periodi piuttosto lunghi. Per questo motivo era parso opportuno creare, per gli ambienti commerciali direttamente interessati dall'obbligo d'acquisto, la facoltà di trasferire sugli acquirenti l'onere loro imposto. La Commissione non condivide, cionondimeno, il punto di vista secondo cui la mancanza di una siffatta disciplina avrebbe potuto assumere il carattere di un provvedimento analogo ad un'espro priazione. In effetti, l'onere risultante dall'obbligo d'acquisto non può affatto considerarsi diversamente dall'onere che deriva dall'instaurazione d'un dazio doganale, che il commercio d'importazione deve, in linea di principio, ritenere sempre possibile. È superfluo affrontare la questione del se l'obbligo cosi imposto costituisca effettivamente un'ingerenza nelle obbligazioni contrattuali esistenti. Trattasi, comunque, d'una norma di diritto pubblico che adatta relativamente ad un solo punto, e cioè al prezzo d'acquisto, il contenuto d'obbligazioni contrattuali. Non si può parlare, in proposito, d'un attentato alla libertà delle transazioni in materia economica. La disposizione di cui è causa consente anzi di portare a buon fine l'esecuzione dei contratti già in atto. La Commissione non vede perché, in caso di caducità della clausola in discussione, tutta la disciplina sarebbe del pari inoperante. Il regime, infatti, ove necessario, potrebbe sussistere ed essere applicato razionalmente anche se ne dovessero essere esclusi i contratti già in atto. f) La Commissione osserva, quanto alla pretesa violazione di norme in materia di finanziamento, non essere ammissibile che il regime di acquisto obbligatorio venga equiparato ad un tributo comunitario: esso consente, infatti, di realizzare delle economie. La sua finalità non è d'altro canto quella di ottenere risorse proprie, bensì di riassorbire le eccedenze di latte scremato in polvere. Per contro, le risorse proprie servono indifferentemente al finanziamento di tutte le spese previste in bilancio (art. 5 della decisione 21 aprile 1970, relativa alle risorse proprie). Le cauzioni previste dal regolamento non sono poi fine a se stesse, ma sono destinate a garantire l'acquisto di latte scremato in polvere. Trattasi quindi, nel caso di specie, di provvedimenti integrativi con un carattere puramente sussidiario rispetto ai provvedimenti iniziali. Anche se nella disposizione relativa alla cauzione si volesse ravvisare una certa analogia con l'imposizione di un tributo, la sua validità non ne sarebbe inficiata. La Comunità è competente, in forza dell'art. 43 del trattato, a percepire tributi dalle forme più svariate. La Commissione ritiene che le attrici nelle cause principali non possano far valere l'invalidità della norma del regolamento n. 563/76 relativa all'inclusione delle cauzioni fra le spese d'intervento — art. 10, n. 2 — avanti il giudice nazionale, giacché esse non sono lese da detta disposizione. Pur se le disposizioni richiamate fossero state violate, ne conseguirebbe soltanto che le cauzioni incamerate ed il prezzo del latte scremato in polvere verrebbero considerati come entrate di bilancio degli Stati membri. Tale circostanza esula quindi da ciò che può costituire oggetto d'una questione di validità nell'ambito del procedimento di cui all'art. 177. Tuttavia, nemmeno qualora fosse possibile accertare l'asserita invalidità, detto accertamento potrebbe incidere sulla validità del regime in quanto tale. La questione del bilancio al quale debbano affluire le entrate è infatti secondaria, e distinta dagli aspetti economici del regime. Del resto, la disposizione secondo cui le cauzioni che restano incamerate vengono detratte dalle spese d'intervento non implica un'inammissibile espansione delle risorse proprie delle Comunità ai sensi dell'art. 2 della decisione 21 aprile 1970: tali cauzioni con costituiscono una fonte di finanziamento autonoma del bilancio comunitario, bensì entrate ottenute nell'ambito di un regime d'intervento. Tale sistema non ha nulla d'eccezionale, giacchè lo si ritrova in diverse normative comunitarie. Da quanto premesso risulta che non si può parlare di violazione dei principi in materia di bilancio di cui all'art. 199 del trattato. I costi, gli utili, le entrate e le economie che risultano dagli interventi sul mercato non figurano in quanto tali nel bilancio delle Comunità, ma vengono contabilizzati unicamente nel relativo conto degli enti d'intervento. Del resto, il singolo operatore economico non può far valere direttamente la violazione dei principi di gestione finanziaria, come quello della trasparenza. g) Quanto agli asseriti vizi di forma, la Commissione osserva che le attrici nelle cause principali non tengono conto del fatto che il diritto comunitario non richiede che il contenuto, lo scopo e la portata della delega conferita alla Commissione siano tassativamente definiti nel regolamento del Consiglio. Alla Commissione vengono di frequente attribuiti ampi poteri ed un vasto margine di discrezionalità, in particolare per il caso in cui essa statuisca secondo il procedimento del «comitato di gestione». Tale prassi è già stata approvata in diverse occasioni dalla Corte.

Le attrici nelle cause principali, con l'avv. Gundisch di Amburgo, il Consiglio, rappresentato dal proprio consigliere giuridico sig. B. Schloh, in qualità d'agente, e la Commissione, rappresentata dal suo consigliere giuridico sig. Peter Gilsdorf, in qualità d'agente, hanno presentato osservazioni orali nell'udienza del 3 maggio 1977.

La Corte aveva invitato la Commissione ed il Consiglio a fornire, in udienza, i dati e le delucidazioni opportune circa le spese di essiccamento del latte scremato in polvere per l'alimentazione degli animali, rispetto al valore di tale latte in quanto foraggio.

Le ricorrenti nelle cause riunite 83 e 94/76 e 4 e 15/77 hanno dichiarato, in proposito, che i tre elementi essiccamento, immagazzinamento e denaturazione rappresentano in totale circa 27 u.c. o 95 DM il quintale. Il valore di un quintale di latte scremato in polvere in quanto foraggio sarebbe pari a 50-65 DM circa.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni nell'udienza del 7 giugno 1977.

Con ordinanza 8 novembre e 2 dicembre 1976, pervenuta in cancelleria il 16 e, rispettivamente, il 17 dicembre successivo, i Finanzgerichte di Amburgo e di Brema hanno sottoposto a questa Corte, in forza dell'art. 177 del trattato CEE, questioni vertenti sulla validità di talune disposizioni del regolamento del Consiglio 15 marzo 1976, n. 563, «relativo all'acquisto obbligatorio di latte scremato in polvere detenuto dagli organismi d'intervento e destinato ad esser utilizzato negli alimenti per animali» (GU n. L 67, pag. 18). Le questioni formulate dai giudici di rinvio hanno ad oggetto le disposizioni di detto regolamento che, per qualsiasi messa in libera pratica di taluni prodotti destinati all'alimentazione animale, richiedono la presentazione di un «certificato proteine», il cui rilascio è a sua volta subordinato alla costituzione di una cauzione o alla presentazione, da parte dell'interessato, di un documento da cui risulti l'acquisto e la denaturazione d'un certo quantitativo di latte magro in polvere. Tali questioni sono state sollevate nell'ambito di procedimenti in cui due imprese importatrici di mangimi chiedono l'annullamento delle decisioni con cui le autorità doganali tedesche respingevano le loro domande di sdoganamento di varie partite di foraggio, in quanto non accompagnate da un «certificato proteine».

Il regolamento n. 563/76 è stato emanato in un periodo in cui le giacenze di latte magro in polvere acquistato dagli enti d'intervento a norma del regolamento del Consiglio 27 giugno 1968, n. 804, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (GU n. L 148, pag. 13) erano notevolmente cresciute e continuavano ad aumentare nonostante i provvedimenti adottati dalle istituzioni comunitarie per frenare la tendenza alla sovrapproduzione di latte ed accrescere lo smercio di latte magro in polvere. Il sistema creato dal regolamento n. 563/76, il quale non è stato prorogato oltre il termine del periodo iniziale d'applicazione che scadeva il 31 ottobre 1976, mirava a ridurre le giacenze grazie ad un maggior impiego, negli alimenti zootecnici, delle proteine contenute nel latte magro in polvere. A tal fine, il regolamento collegava la concessione degli aiuti previsti per taluni prodotti vegetali proteici, nonché la messa in libera pratica nella Comunità di taluni prodotti foraggeri importati, all'acquisto obbligatorio di determinate quantità di latte magro in polvere. Per garantire il rispetto del suddetto obbligo, la concessione dell'aiuto e la messa in libera pratica erano subordinate al deposito d'una cauzione o alla prova, in determinate forme, dell'acquisto e della denaturazione delle prescritte quantità di latte magro in polvere.

Dall'art. 1 del regolamento della Commissione 31 marzo 1976, n. 753, «recante le modalità di vendita del latte scremato in polvere destinato ad essere utilizzato negli alimenti per animali» (GU n. L 88, pag. 1), risulta che il latte magro in polvere in possesso degli enti d'intervento era da questi rivenduto, nell'ambito dell'acquisto obbligatorio, ad un prezzo di 52,16 unità dì conto il quintale, cui veniva applicato un coefficiente che per la Repubblica federale di Germania era pari a 0,8325. Le spese di denaturazione a carico dell'acquirente variavano da una a tre unità di conto il quintale. Il prezzo di mercato dei panelli di soia, prodotto vegetale comparabile per valore di mangime al latte magro in polvere utilizzato nell'alimentazione degli animali diversi dai vitelli, variava, nel periodo d'applicazione del regolamento n. 563/76, da 13,30 a 20,40 unità di conto il quintale, con una media di circa 18 unità di conto il Quintale. L'acquisto obbligatorio di latte magro in polvere era dunque imposto ad un prezzo corrispondente a circa tre volte il suo valore di mangime. La cauzione, che veniva svincolata soltanto dietro documentazione dell'acquisto d'una certa quantità di latte magro in polvere, era fissata in una cifra tale che, in caso di incameramento, la sua incidenza sul prezzo dei mangimi risultava leggermente superiore all'aumento di prezzo determinato dall'acquisto di latte magro in polvere.

In base all'art. 5 del regolamento, l'incidenza dell'onere risultante dal sistema doveva essere sopportata, per i contratti conclusi prima dell'entrata in vigore del regolamento, dagli acquirenti successivi dei prodotti in questione. Il regolamento non conteneva alcuna disposizione analoga che consentisse agli utilizzatori di mangimi, quali gli allevatori di pollame e di suini, di ripercuotere l'aumento sui prezzi dei loro prodotti.

La validità del predetto sistema è stata contestata con riferimento, in particolare, alla violazione degli obiettivi della politica agricola comune definiti nell'art. 39 del trattato, del divieto di discriminazione enunciato nell'art. 40, n. 3, 2o comma, e del principio di proporzionalità tra il fine perseguito ed i mezzi usati. Tenuto conto dello stretto legame che sussiste fra le predette censure, è opportuno esaminarle tutte insieme.

Secondo l'art. 39, la politica agricola comune ha per obiettivi lo sviluppo razionale della produzione agricola, il mantenimento d'un equo tenore di vita per la popolazione agricola nel suo complesso, la stabilizzazione dei mercati, la sicurezza degli approvvigionamenti e lo stabilimento d'un livello di prezzi ragionevole nelle consegne ai consumatori. Sebbene l'art. 39 consenta in tal modo di determinare la politica agricola comune nell'ambito di un'ampia scelta di misure d'orientamento e d'intervento, ciò non toglie che, come dispone l'art. 40, n. 3, 2o comma, l'organizzazione comune dei mercati debba limitarsi a perseguire gli obiettivi così enunciati. Inoltre, l'art. 40, n. 3, 2o comma, precisa che l'organizzazione comune dei mercati «deve escludere qualsiasi discriminazione fra produttori o consumatori della Comunità». In tal modo, l'enunciazione degli obiettivi definiti dall'art. 39 fornisce, insieme con le regole di cui all'art. 40, n. 3, 2o comma, dei criteri, al tempo stesso positivi e negativi, che consentono di valutare la legittimità dei provvedimenti adottati in materia.

Il sistema creato dal regolamento n. 563/76 era una misura temporanea destinata ad ovviare alle conseguenze d'un persistente squilibrio nell'organizzazione comune del settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari. Tale sistema era caratterizzato dall'imposizione, non solo ai produttori del settore lattiero, ma anche e specialmente a quelli operanti in altri settori agricoli, d'un onere economico sotto forma d'acquisto obbligatorio di certe quantità d'un prodotto foraggero, da una parte, e di fissazione del prezzo d'acquisto di tale prodotto ad un livello tre volte superiore a quello delle materie cui tale prodotto si sostituiva, dall'altra. L'obbligo d'acquisto ad un prezzo talmente sproporzionato costituiva una ripartizione discriminatoria degli oneri fra i diversi settori agricoli. Per di più, tale obbligo non era necessario per il raggiungimento dell'obiettivo perseguito, consistente nello smaltimento delle giacenze di latte magro in polvere. Esso non poteva pertanto essere giustificato con riferimento alla realizzazione degli obiettivi della politica agricola comune.

La questione va dunque risolta nel senso che il regolamento del Consiglio 15 marzo 1976, n. 563, non è valido.

Le spese sostenute dal Consiglio e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nelle cause principali, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi ai giudici nazionali, cui spetta quindi di pronunziarsi sulle spese.