Corte giust. UE, Sentenza del 20 aprile 1983, causa 59/82

I fatti che hanno dato origine alla controversia, le varie fasi del procedimento e le osservazioni presentate in forza dell'art. 20 del protocollo sullo Statuto (CEE) della Corte di giustizia si possono riassumere come segue:

L'attore nella causa principale ha intentato dinanzi al Landgericht di München I un'azione intesa a far vietare alla convenuta nella stessa causa di mettere in commercio, nel territorio della Repubblica federale di Germania, vermut importato dall'Italia, dove viene prodotto, poiché la sua gradazione alcolica è inferiore a 16° in volume. A norma della legge italiana (art. 7 del decreto-legge 11 gennaio 1956, n. 3, convertito nella legge 16 marzo 1956, n. 108), la gradazione alcolica del vermut che è messo sul mercato in Italia dev'essere almeno di 16° in volume. Tuttavia, l'art. 20 della citata legge concede alle autorità italiane la facoltà di consentire, in via eccezionale, la produzione di vermut di gradazione alcolica inferiore a 16° in volume qualora esso sia destinato all'esportazione e sia conforme alle norme del paese di destinazione. La legge tedesca del 1971 sul vino non stabilisce alcun limite minimo concernente la gradazione alcolica del vermut; tuttavia, all'art. 32, n. 1, essa dispone che: «Le bevande a base di vino prodotte all'estero (bevande a base di vino di provenienza straniera) possono essere importate soltanto a condizione che l'intera fabbricazione sia stata effettuata nello Stato interessato conformemente alle disposizioni ivi in vigore e che il prodotto sia idoneo ad essere ivi messo sul mercato per essere consumato tale e quale; ...» Ritenendo importante accertare se tale divieto sia o no incompatibile con l'art. 30 del Trattato, la Settima Sezione commerciale del Landgericht di München I ha sottoposto a questa Corte le due seguenti questioni pregiudiziale: «1. Se l'interpretazione di una disposizione di legge dello Stato membro A, secondo cui un vermut a base di vino prodotto nello Stato membro Β non è commerciabile perché di gradazione alcolica leggermente inferiore a quella minima prescritta dalla legislazione dello Stato membro B, sia conforme agli artt. 30 e segg. del Trattato CEE, anche qualora nello Stato membro A non sia prescritta la gradazione alcolica minima per il vermut a base di vino nazionale, con la conseguenza che il vermut, se venisse prodotto nello Stato membro A, sarebbe senz'altro commerciabile in questo Stato. Nel caso di soluzione affermativa della prima questione: 2. Se questa compatibilità con gli artt. 30 e segg. del Trattato CEE sussista anche qualora le disposizioni nazionali dello Stato membro Β stabiliscano che il vermut a base di vino non deve essere conforme alle norme nazionali dello stesso Stato, relative alla gradazione alcolica minima, nel caso in cui sia prodotto per essere esportato nello Stato membro A.» L'ordinanza di rinvio è stata registrata nella cancelleria della Corte l'11 febbraio 1982. In conformità all'art. 20 del protocollo sullo Statuto (CEE) della Corte di giustizia, l'attore nella causa principale, rappresentato dall'avv. Gerstenberg, del foro di Monaco, la convenuta nella causa principale, rappresentata dall'avv. Klaka, il Governo della Repubblica italiana, rappresentato dal sig. Conti, avvocato dello Stato, il Governo della Repubblica francese, rappresentato dal sig. Prevel, segretario generale del SGCI, in qualità di agente, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal suo consigliere giuridico, sig. Wägenbaur, in qualità di agente, hanno presentato osservazioni scritte. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

L'attore nella causa principale è del parere che nella fattispecie non vi sia alcun motivo di applicare l'art. 30 del Trattato CEE, dato che la causa principale costituisce, a suo avviso, solo una «controversia del tutto ordinaria» relativa a disposizioni di diritto nazionale tedesco. Inoltre, i consumatori tedeschi, in particolare tutti quelli che si recano in Italia ogni anno, partono dal principio che un vermut italiano messo in commercio nella Repubblica federale di Germania sia identico allo stesso vermut italiano messo in commercio in Italia. Non ha importanza il fatto che il vermut tedesco abbia una gradazione alcolica inferiore in volume a quella del vermut italiano di cui trattasi poiché «il vermut tedesco è semplicemente un prodotto diverso dal vermut italiano».

La convenuta nella causa principale osserva anzittuto che, data la loro formulazione, le questioni sottoposte alla Corte potrebbero essere intese nel senso che il giudice di rinvio chiede a quest'ultima di decidere sulla legittimità di una norma nazionale tedesca e sulla compatibilità con gli artt. 30 e segg. del Trattato CEE e la domanda potrebbe quindi essere considerata irricevibile. Tuttavia, il giudice di rinvio mira ad ottenere l'interpretazione del divieto di misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative e l'interpretazione del principio generale di non discriminazione. Di conseguenza, la domanda è ricevibile, tanto più che la Corte di giustizia ha sempre la facoltà di riformulare le questioni sottoposte.

Per quanto riguarda la prima questione, la convenuta nella causa principale, dopo aver richiamato gli elementi di fatto, nonché le norme tedesche applicabili alla fattispecie, sostiene che dalla costante giurisprudenza della Corte di giustizia concernente l'art. 30 risulta che «lo Stato importatore è tenuto a non stabilire requisiti più severi o diversi per i prodotti importati rispetto ai prodotti nazionali». Ora, il fatto di trattare i prodotti importati diversamente dai prodotti nazionali — come risulta dalla normativa tedesca — costituisce una misura d'effetto equivalente ai sensi dell'art. 30 del Trattato CEE.

Secondo la convenuta nella causa principale, questa misura non può in alcun caso essere giustificata in base alla prima frase dell'art. 36. Infatti, a suo parere, la qualità del vermut italiano importato non è messa in discussione dall'attore nella causa principale. Pertanto, è incomprensibile che un vermut italiano di gradazione alcolica leggermente inferiore a 16° in volume non possa essre importato nella Repubblica federale di Germania, soprattutto tenendo conto che la gradazione alcolica del vermut tedesco non supera in alcun caso i 14° in volume. La convenuta osserva inoltre che il vermut si beve non in ragione della sua gradazione alcolica, ma del suo gusto specifico o della sua origine italiana, e che nella causa principale l'attore non mira essenzialmente a proteggere il consumatore tedesco, ma serve gli interessi dei fabbricanti tedeschi di vermut. Essa sottolinea al riguardo che il consumatore non è indotto in errore dalla gradazione alcolica leggermente inferiore del prodotto «Fiorenzo» di cui trattasi e che, comunque, in base alla giurisprudenza della Corte, «ciò non giustifica in alcun modo il divieto assoluto di messa in commercio cui mira la domanda attrice».

Comunque, è solo a scopo «preventivo» che la convenuta nella causa principale sostiene che il ricorso all'art. 36, 1a frase, del Trattato CEE è escluso, poiché il provvedimento di cui trattasi costituisce un mezzo di discriminazione arbitraria o un ostacolo dissimulato al commercio tra gli Stati membri. Di conseguenza, non può essere invocata neanche la tutela della salute pubblica, come risulta dalla giurisprudenza della Corte e in particolare dalla sentenza 10 luglio 1980 (causa 152/78, Commissione/Francia, Racc, pag. 2299). Di conseguenza, la convenuta nella causa principale ritiene che sia opportuno risolvere la prima questione nel modo seguente:

«Sussiste una misura di effetto equivalente ai sensi dell'art. 30 del Trattato CEE, che non può essere giustificata in forza dell'art. 36, Ia frase, del Trattato CEE, allorché vermut prodotto in Italia per l'esportazione non può essere messo in commercio nella Repubblica federale di Germania in forza della normativa tedesca sul vino, mentre vermut analogo, di origine tedesca, può essere messo in commercio nella Repubblica federale di Germania».

Per quanto riguarda la seconda questione, la convenuta nella causa principale ritiene che, data la soluzione data alla prima questione, non sia necessario risolverla.

Tuttavia, e a scopo cautelativo, la convenuta nella causa principale sostiene che numerose norme nazionali dei vari Stati membri contemplano deroghe a taluni divieti sanciti dal diritto nazionale per i prodotti destinati all'esportazione. Dopo averne citato alcuni esempi, essa assume che ciascuno Stato membro ha un legittimo interesse «a contemplare a vantaggio degli esportatori, per evitare che essi si trovino in una posizione sfavorevole nel gioco della concorrenza nello Stato importatore, delle deroghe a norme nazionali ed a rinviare, al riguardo, al diritto dello Stato importatore». Un tale modo di procedere non costituisce un ostacolo alla circolazione delle merci ai sensi dell'art. 30, man un adattamento alle disparità esistenti ancora tra le normative nazionali nel settore dei prodotti alimentari all'interno della Comunità. Del resto, la Corte di giustizia non ha nemmeno considerato, nella sentenza 5 febbraio 1981 (causa 53/80, Kaasfabriek, Racc. pag. 409), che un'analoga disposizione del diritto olandese in materia di esportazione costituisse un mezzo di discriminazione arbitraria nel commercio tra Stati membri ai sensi dell'art. 36, 2a frase, del Trattato CEE.

Di conseguenza, la convenuta nella causa principale propone di risolvere la seconda questione sottoposta alla Corte nel modo seguente:

«Sussiste una misura di effetto equivalente ai sensi dell'art. 30 del Trattato CEE, che non può essere giustificata in forza dell'art. 36, 1a frase, del Trattato CEE, allorché un vermut lecitamente prodotto in Italia per l'esportazione in base alle disposizioni legislative che sono colà in vigore, o in base a deroghe, non può essere messo in commercio nella Repubblica federale di Germania in forza della normativa tedesca sul vino, mentre un vermut analogo, di origine tedesca, può essere messo in commercio nella Repubblica federale di Germania».

Il Governo italiano è dello stesso parere della convenuta nella causa principale per quanto riguarda la prima questione. Esso sottolinea anche come dalla giurisprudenza della Corte, nonché dalla direttiva della Commissione 22 dicembre 1969, n. 70/50/CEE (GU L 13, 1970, pag. 29), risulti che la discriminazione derivante dalla normativa tedesca controversa non può in alcun caso «non realizzare una tipica forma di restrizione quantitativa all'importazione o, almeno, una misura di effetto equivalente ai sensi dell'art. 30 del Trattato CEE».

Il Governo italiano precisa del resto che, siccome nella fattispecie si tratta di disposizioni che valgono per i soli prodotti importati, la sentenza «Cassis de Dijon» riguardante l'eventuale incompatibilità con l'art. 30 del Trattato CEE delle norme nazionali applicabili indistintamente ai prodotti nazionali ed ai prodotti importati non può essere presa in considerazione. Di conseguenza, una disposizione nazionale come quella di cui trattasi nella fattispecie, che vieta la messa in commercio del solo vermut importato la cui gradazione alcolica sia inferiore a 16°, è incompatibile con gli artt. 30 e segg. del Trattato CEE, senza che sia possibile sollevare eccezioni del tipo di quelle menzionate dalla Corte nella causa «Cassis de Dijon».

Il Governo italiano aggiunge che, per completezza, è opportuno ancora stabilire se tale divieto d'importazione possa eventualmente essere giustificato in forza dell'art. 36, 1a frase. Ora, anche ammettendo che la nozione di ordine pubblico possa essere estesa fino a comprendervi la tutela dei consumatori e la lealtà delle transazioni, risulta nondimeno, secondo il Governo italiano, che la disposizione di cui trattasi non può essere giustificata in base a tale considerazione, principalmente perché appare «incontestabile che una misura restrittiva, come quella ipotizzata nell'ordinanza di rinvio, non può avere altro scopo ed altro effetto pratico che quello di garantire un vantaggio ai prodotti nazionali, allontanando i prodotti provenienti da un determinato paese (l'Italia) o rendendoli meno competitivi attraverso l'imposizione di requisiti di commercializzazione più onerosi». Di conseguenza, detta disposizione è incompatibile con gli artt. 30 e segg. del Trattato CEE.

Il Governo italiano deduce ancora che tale conclusione non può mutare in considerazione del fatto che i requisiti imposti, per la messa in commercio, al solo prodotto importato ricalchino quelli valevoli nell'ambito del mercato di origine del prodotto stesso. Infatti, in quanto, in mancanza di una normativa comune in materia di produzione e di commercio dell'alcool, spetta agli Stati membri disciplinare, ciascuno nel suo territorio, tutto ciò che riguarda la produzione e il commercio delle bevande alcoliche, ogni disciplina nazionale deve essere valutata per sé e, nel suo ambito di applicazione, tutti i prodotti, quale che sia la loro provenienza, devono essere trattati allo stesso modo. Secondo il Governo italiano, bisogna scartare l'ipotesi dell'introduzione, allo stadio attuale di evoluzione del diritto comunitario, di una «specie di principio del paese di origine», poiché tale ipotesi sarebbe incompatibile con l'art. 30 del Trattato CEE.

Infine, il Governo italiano soggiunge che, in base alla legge italiana, la produzione di vermut per l'esportazione a gradazione inferiore a 16° in volume è perfettamente legittima, se autorizzata e controllata. Di conseguenza, la disposizione nazionale di cui trattasi non può nemmeno essere giustificata in base alla necessità di vietare lo smercio di prodotti fabbricati in modo illecito.

Per questi motivi, il Governo italiano ritiene che

«ai quesiti posti dal Landgericht di München I debba darsi risposta nel senso che non è compatibile con gli artt. 30 e segg. del Trattato CEE la prescrizione, per i prodotti importati, di requisiti di commercializzazione diversi e più onerosi di quelli valevoli per i prodotti nazionali; e ciò anche nel caso in cui tali requisiti ricalchino quelli valevoli nel Paese d'origine dei prodotti importati».

Il Governo francese ricorda, in via preliminare, che, nel caso presente, dalla costante giurisprudenza della Corte risulta che quest'ultima è chiamata non a pronunciarsi sulla compatibilità della normativa tedesca con il diritto comunitario, ma a fornire un'interpretazione degli artt. 30 e segg., in particolare della nozione di restrizione quantitativa e del suo effetto discriminatorio.

Per quanto riguarda la prima questione, il Governo francese propone, anch'esso, una soluzione in senso negativo. A suo parere, la Corte ha posto, in particolare nella sentenza del 13 marzo 1979 (causa 119/78, Peureux, Race. pag. 975) «il principio dell'applicazione uniforme e non discriminatoria delle normative nazionali sia ai prodotti fabbricati nel territorio nazionale che ai prodotti importati da altri Stati membri».

Ora, nella fattispecie, la conformità alla normativa tedesca del vermut importato non può essere contestata. Pertanto, le autorità tedesche non possono pretendere che questo prodotto sia conforme alla normativa dello Stato membro di produzione per autorizzarne la messa in commercio nella Repubblica federale di Germania.

Di conseguenza, il Governo francese

«si pregia di chiedere alla Corte di dichiarare, relativamente alla prima questione, che una legislazione nazionale non può imporre ai prodotti importati requisiti più severi di quelli che valgono per i prodotti nazionali. Dando così una soluzione negativa alla prima questione, il Governo francese ritiene che la seconda questione sia divenuta priva di oggetto».

Anche la Commissione condivide questo parere. Essa sottolinea essenzialmente che la norma nazionale di cui trattasi ha come conseguenza che il prodotto importato subisce una discriminazione rispetto al prodotto nazionale similare e che tale svantaggio arrecato ai prodotti importati costituisce negli scambi intracomunitari «un ostacolo che nessuna considerazione può apparentemente giustificare». Di conseguenza, la normativa nazionale controversa dev'essere considerata come una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa.

La Commissione informa la Corte del fatto che, a seguito di un reclamo proposto da un'associazione professionale tedesca, la sua attenzione è stata recentemente richiamata sulle anomalie derivanti dalla situazione di cui trattasi e che, dopo un esame della situazione giuridica, essa ha deciso di instaurare contro la Repubblica federale di Germania il procedimento di cui all'art. 169 del Trattato CEE. Il Governo tedesco ha già ricevuto la lettera di messa in mora.

Stando così le cose, la Commissione propone di risolvere nel modo seguente la prima questione sottoposta dal Landgericht di München I:

«La nozione di “misura di effetto equivalente a restrizioni quantitative”, di cui all'art. 30 del Trattato CEE, dev'essere interpretata nel senso che bisogna in particolare considerare come tale una disposizione che, rendendo obbligatorie le norme di produzione di un altro Stato membro, impedendo così, l'importazione di vermut originario di questo Stato membro, mentre non esiste alcuna norma di produzione nel paese importatore, crea una discriminazione nei confronti del prodotto importato.»

Tenuto conto di questa soluzione della prima questione, non è necessario, a parere della Commissione, risolvere la seconda questione.

L'attore nella causa principale, rappresentato dall'aw. Gerstenberg, la convenuta nella causa principale, rappresentata dagli avvocati Nieder e Gaedertz, il Governo francese, rappresentato dal sig. Carnelutti, in qualità di agente, il Governo italiano, rappresentato dal sig. Conti, in qualità di agente, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal suo consigliere giuridico sig. Wägenbaur, in qualità di agente, hanno presentato le loro osservazioni orali e risposto a taluni quesiti formulati dalla Corte, nell'udienza del 10 febbraio 1983.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni nell'udienza del 10 marzo 1983.

Con ordinanza 20 gennaio 1982, pervenuta in cancelleria l'11 febbraio successivo, il Landgericht di München ha sottoposto a questa Corte, in forza dell'art. 177 del Trattato CEE, due questioni pregiudiziali vertenti sull'interpretazione degli artt. 30 e segg. del Trattato, onde esser posto in grado di valutare la compatibilità col diritto comunitario di una disposizione legislativa tedesca riguardante la vendita nella Repubblica federale di Germania di bevande a base di vino prodotte all'estero (art. 32, 1° comma, della legge sul vino (Weingesetz) 14 luglio 1971, Bundesgesetzblatt 1971, n. 63, pag. 893).

Le suddette questioni sono state sollevate nell'ambito di una controversia fra lo Schutzverband gegen Unwesen in der Wirtschaft — in prosieguo «lo Schutzverband» —, attore nella causa principale e la Weinvertriebs-GmbH, in merito al divieto di porre in commercio, nel territorio della Repubblica federale di Germania, un vermut italiano avente un contenuto di alcool inferiore a 16° in volume.

A norma della legge italiana (art. 7 del decreto legge 11. 1. 1956, GURI n. 14, del 18. 1. 1956, convertito nella legge 16. 3. 1956, n. 108), la gradazione del vermut che è ammessa sul mercato in Italia dev'essere almeno di 16° in volume; in via eccezionale, è tuttavia ammessa la produzione in Italia di vermut avente gradazione alcolica inferiore a 16°, purché il prodotto sia destinato all'esportazione e sia conforme alle norme del paese di destinazione.

La legge tedesca sul vino non stabilisce alcun limite minimo concernente la gradazione alcolica del vermut; tuttavia, all'art. 32, n. 1, essa dispone che «Le bevande a base di vino prodotte all'estero (bevande a base di vino di provenienza straniera) possono essere importate soltanto a condizione che l'intera fabbricazione sia stata effettuata nello Stato interessato conformemente alle disposizioni ivi in vigore e che il prodotto sia idoneo ad essere ivi messo sul mercato per essere consumato tale e quale; ...».

Poiché tale disposizione induce a vietare le importazioni nella Repubblica federale di Germania di un vermut italiano la cui gradazione alcolica sia inferiore a 16°, il giudice nazionale ha ritenuto che si dovesse accertare se un siffatto divieto costituisca una misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa ai sensi dell'art. 30 del Trattato CEE; di conseguenza, esso ha sospeso il procedimento e sottoposto alla Corte le seguenti questioni: «1. Se l'interpretazione di una disposizioni di legge dello Stato membro A, secondo cui un vermut a base di vino prodotto nello Stato membro Β non è commerciabile perché di gradazione alcolica leggermente inferiore a quella minima prescritta dalla legislazione dello Stato membro B, sia conforme agli artt. 30 e segg. del Trattato CEE, anche qualora nello Stato membro A non sia prescritta la gradazione alcolica minima per il vermut a base di vino nazionale, con la conseguenza che il vermut, se venisse prodotto nello Stato membro A, sarebbe senz'altro commerciabile in questo Stato. Nel caso di soluzione affermativa della prima questione : 2. Se questa compatibilità con gli artt. 30 e segg. del Trattato CEE sussista anche qualora le disposizioni nazionali dello Stato membro Β stabiliscano che il vermut a base di vino non dev'essere conforme alle norme nazionali dello stesso Stato, relative alla gradazione alcolica minima, nel caso in cui sia prodotto per essere esportato nello Stato membro A.»

Con la prima questione, il giudice nazionale mira ad ottenere gli elementi d'interpretazione che gli consentano di stabilire se un divieto d'importare vermut la cui gradazione alcolica sia inferiore al minimo prescritto nello Stato membro esportatore per la vendita sul mercato interno, mentre tale minimo non è prescritto per la vendita del vermut prodotto nello Stato membro importatore, rientri o no nella categoria delle restrizioni quantitative all'importazione o misure d'effetto equivalente di cui all'art. 30 del Trattato CEE.

Dal dibattito svoltosi dinanzi alla Corte risulta — e ciò non viene contestato dall'attore nella causa principale — che una norma dello Stato importatore, la quale imponga di fatto una gradazione alcolica minima per il solo vermut importato impedisce la vendita di un prodotto lecitamente fabbricato nello Stato membro esportatore, quando non pone alcuna condizione relativa alla gradazione alcolica minima per la messa in commercio di prodotti nazionali analoghi.

Una siffatta disposizione, in quanto riguarda soltanto i prodotti importati, ha quindi carattere discriminatorio.

Questa conclusione non è inficiata dal fatto che la normativa di cui trattasi faccia rinvio alle norme di produzione dello Stato membro esportatore, poiché il carattere discriminatorio può essere constatato soltanto in funzione della normativa dello Stato in cui il prodotto viene messo in commercio, cioè dello Stato membro importatore.

Lo Schutzverband ha tuttavia sostenuto che detta normativa è giustificata in quanto i consumatori tedeschi, ed in particolare quelli, assai numerosi, che si recano ogni anno in Italia, danno per scontato che un vermut italiano, messo in commercio nella Repubblica federale di Germania, sia identico al vermut messo in commercio in Italia, e sono conseguentemente indotti in errore da un vermut italiano la cui gradazione alcolica in volume è inferiore a quella dello stesso vermut ch'essi hanno consumato in Italia.

Benché la Corte abbia ripetutamente dichiarato, a partire dalla sentenza 20 febbraio 1979 (causa 120/78, Rewe, Racc. pag. 649), che in particolare la tutela dei consumatori può giusticare ostacoli per la libera circolazione delle merci derivanti da disparità delle normative nazionali, il carattere discriminatorio della normativa di cui è causa esclude tuttavia l'applicazione di detto criterio, il quale riguarda unicamente le disposizioni delle legislazioni che disciplinano in modo uniforme la distribuzione dei prodotti nazionali e dei prodotti importati. Di conseguenza, nella fattispecie, la giustificazione fondata sulla tutela dei consumatori non può essere ammessa nell'ambito dell'art. 30, poiché la stessa tutela non è garantita per quanto riguarda la produzione nazionale.

La prima questione pregiudiziale va quindi risolta nel senso che va considerato come misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa vietata dall'art. 30 del Trattato il divieto d'importare vermut la cui gradazione alcolica è inferiore al minimo prescritto nello Stato membro esportatore, per la vendita sul mercato interno, quando detto minimo non è prescritto per la vendita del vermut prodotto nello Stato membro importatore.

Stando così le cose, non è necessario risolvere la seconda questione.

Le spese sostenute dai Governi della Repubblica francese e della Repubblica italiana, nonché dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.