Corte di giustizia dell'Unione europea
Corte giust. UE, Sentenza (seconda sezione) del 8 dicembre 1987, causa 50/86
Epigrafe
Sentenza della Corte (seconda sezione)
8 dicembre 1987
Nella causa 50/86,
Société des grands moulins de Paris (Francia), con l'aw. Lise Funck-Brentano, del foro di Parigi, e con domicilio eletto presso l'aw. Marlyse Neuen-Kauffman, 18, avenue de la Porte-Neuve, CP 191, L-2011 Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Comunità economica europea, rappresentata dalle sue istituzioni:
1) Consiglio delle Comunità europee, rappresentato dal sig. Jaques Delmoly, membro del suo servizio giuridico, in qualità di agente, e con domicilio eletto presso il dr. Jörg Käser, direttore della direzione degli affari giuridici della Banca europea per gli investimenti, 100, boulevard Konrad-Adenauer, Lussemburgo;
2) Commissione delle Comunità europee, rappresentata dalla sig. ra Denise Sorasio, membro del suo servizio giuridico, in qualità di agente, e con domicilio eletto presso il sig. Georges Kremlis, membro del suo servizio giuridico, edificio Jean Monnet, Kirchberg, Lussemburgo,
convenuti,
avente ad oggetto un ricorso per risarcimento danni ai sensi degli artt. 178 e 215, comma 2, del trattato CEE, volto ad ottenere il risarcimento del danno subito a causa del diniego della concessione di restituzioni alla produzione per il prodotto denominato « granidon »,
LA CORTE (seconda sezione),
composta dai signori O. Due, presidente di sezione, K. Bahlmann e T. F. O'Hig-gins, giudici,
avvocato generale: C. O. Lenz
cancelliere: H. A. Rühi, amministratore principale
vista la relazione d'udienza e a seguito della trattazione orale del 24 settembre 1987,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 27 ottobre 1987,
ha pronunziato la seguente
Sentenza
punto 1
Con atto depositato in cancelleria il 20 febbraio 1986, la Société des grands moulins de Paris ha proposto a questa Corte, in forza degli artt. 178 e 215, comma 2, del trattato CEE, un ricorso per risarcimento danni diretto contro il Consiglio e la Commissione delle Comunità europee e volto ad ottenere la riparazione del pregiudizio assertivamente subito a causa del diniego della concessione di restituzioni alla produzione per un prodotto nuovo denominato « granidon », che la ricorrente fabbrica dal 1969.
punto 2
La ricorrente sostiene che il Consiglio e la Commissione hanno fatto sorgere la responsabilità extracontrattuale della Comunità nei suoi confronti, omettendo di concedere al granidon, nonostante le domande in tal senso inoltrate alla Commissione, le restituzioni alla produzione stabilite per i prodotti tradizionalmente impiegati nell'industria della birra (amidi e gritz di granoturco), dei quali il granidon, qualificato dalla ricorrente come amido di frumento, sarebbe un succedaneo in questo tipo di utilizzazione.
punto 3
Il Consiglio fa valere di non aver mai avuto la possibilità di decidere in ordine alla concessione delle restituzioni alla produzione per il granidon, in mancanza di proposte in tal senso da parte della Commissione. Pertanto, il compito di rappresentare la Comunità dinanzi a questa Corte spetterebbe soltanto alla Commissione.
punto 4
La Commissione chiede il rigetto del ricorso. In particolare, essa sostiene che il granidon è un avamprodotto dell'amido di frumento non corrispondente ad alcuna delle categorie generalmente riconosciute e che la ricorrente non ha assolutamente dimostrato la succedaneità del granidon nei confronti dei prodotti tradizionalmente impiegati nella fabbricazione della birra ai quali dette restituzioni vengono accordate.
punto 5
Le parti non contestano che il granidon sia un prodotto ricavato dal frumento tenero e contenente amido all'85%. Il granidon non è quindi un prodotto identico a quelli presi in considerazione dal regolamento 25 luglio 1967, n. 367 (GU 174, pag. 36), successivamente modificato, che fissa le restituzioni alla produzione per le semole e i semolini di granturco e le rotture di riso utilizzati nell'industria della birra. È d'altra parte pacifico che l'autorità amministrativa francese, cui la ricorrente nel 1969 aveva inoltrato una domanda di restituzioni per il granidon, ha ritenuto di non poter considerare questo prodotto come amido di frumento, che dà diritto alle restituzioni ai sensi del regolamento del Consiglio 25 luglio 1967, n. 371 (GU 174, pag. 40), successivamente modificato, che fissa le restituzioni alla produzione per il frumento tenero destinato alla produzione di amido, in quanto il suo tenore di proteine era troppo elevato. Al riguardo, la Commissione ha sostenuto, senza essere smentita dalla ricorrente, che purificando il granidon si ottiene amido di frumento, che dà diritto alle restituzioni in forza della normativa vigente. È infine pacifico che le restituzioni alla produzione per tutte le utilizzazioni alimentari dei prodotti amidacei sono state soppresse nel 1986 attraverso un periodo transitorio di tre anni.
punto 6
Per una più ampia esposizione degli antefatti della causa, del procedimento e dei mezzi ed argomenti delle parti, si fa rinvio alla relazione di udienza. Tali elementi del fascicolo saranno riportati in prosieguo solo in quanto necessari alle deduzioni della Corte.
Sentenza › Le condizioni per la responsabilità extracontrattuale della Comunità
punto 7
Secondo una giurisprudenza costante della Corte (sentenze 2 luglio 1974, Holtz & Willemsen, causa 153/73, Racc. pag. 675, e 4 marzo 1980, Pool, causa 49/79, Race. pag. 569), la responsabilità extracontrattuale della Comunità a seguito dell'esercizio della sua funzione normativa presuppone che siano soddisfatte varie condizioni relative all'illegalità di un atto delle istituzioni, alla realtà del danno ed all'esistenza di un nesso di causalità fra il comportamento stesso e il danno lamentato.
punto 8
Circa la prima condizione, la Corte ha altresì precisato (sentenze 4 ottobre 1979, DGV e altri/Consiglio e Commissione, cause riunite 241, 242, da 245 a 250/78, Race. pag. 3017, Interquell Starke Chemie/Consiglio e Commissione, cause riunite 261 e 262/78, Race. pag. 3045) che la responsabilità della Comunità per un atto normativo implicante delle scelte di politica economica sussiste solo in caso di violazione grave di una norma giuridica superiore che tutela i singoli. In un contesto normativo caratterizzato dall'esercizio di un ampio potere discrezionale, inidispensabile per l'attuazione della politica agricola comune, la responsabilità della Comunità può sussistere solo in via eccezionale, se l'istituzione di cui trattasi ha disconosciuto, in modo palese e grave, i limiti che si impongono all'esercizio dei suoi poteri.
punto 9
II fatto che le istituzioni comunitarie abbiano omesso di concedere al granidon le restituzioni alla produzione stabilite per i prodotti tradizionalmente impiegati nell'industria della birra rientra del pari nella funzione normativa della Comunità. È quindi alla luce dei criteri sopra esposti che occorre esaminare se detta omissione abbia fatto sorgere la responsabilità extracontrattuale della Comunità.
Sentenza › Sul mezzo fondato sulla violazione della parità di trattamento
punto 10
La ricorrente fa valere che le istituzioni, omettendo di concedere al granidon le restituzioni alla produzione stabilite per i prodotti tradizionalmente impiegati nell'industria della birra, hanno trasgredito il principio generale di uguaglianza sancito dall'art. 40, n. 3, comma 2, del trattato CEE. Detto principio costituirebbe una norma giuridica superiore posta a tutela dei singoli che la Corte avrebbe sempre applicato giudicando illecita la discriminazione tra produttori di prodotti succedanei che si trovino in situazioni analoghe.
punto 11
È vero che nella sentenza 19 ottobre 1977 (SA moulins et huileries de Pont-à-Mousson e altri/ONIC, cause riunite 124/76 e 20/77, Race. pag. 1795) richiamata dalla ricorrente, la Corte ha ritenuto che l'abolizione, avvenuta nel 1975, delle restituzioni alla produzione precedentemente accordate per le semole e i semolini di granturco, contemporaneamente alla conservazione delle restituzioni per un prodotto succedaneo, l'amido di granturco, equivalesse nella fattispecie ad un disconoscimento del principio di uguaglianza. Non era stato infatti possibile dimostrare, in base a circostanze obiettive, che i prodotti in causa non si trovassero più in situazioni analoghe, nel senso, in particolare, che l'amido può sostituirsi al gritz di granturco nella fabbricazione della birra e che la scelta tra questi due prodotti da parte delle imprese produttrici di birra dipende essenzialmente dal costo di approvvigionamento.
punto 12
Nondimeno, questa Corte ritiene che nella fattispecie in esame la ricorrente non abbia sufficientemente dimostrato sotto il profilo giuridico che il granidon e i prodotti tradizionalmente utilizzati dall'industria birraria si trovano effettivamente in una situazione analoga, nel senso indicato dalla summenzionata sentenza.
punto 13
In primo luogo, la ricorrente non è stata in grado di dimostrare che il granidon è realmente succedaneo dei prodotti tradizionali. Anche se elenca imprese produttrici di birra che hanno effettivamente impiegato il granidon, dal fascicolo risulta tuttavia che l'utilizzazione di tale prodotto nella fabbricazione della birra pone taluni problemi tecnici.
punto 14
In secondo luogo, la ricorrente non è stata in grado, neanche dopo l'invito rivoltole dalla Corte, di esibire documenti provenienti da produttori di birra atti a confermare l'assunto secondo cui la scelta degli operatori ricadrebbe di preferenza sui prodotti tradizionali essenzialmente a causa della differenza dei costi di approvvigionamento conseguente alla mancata concessione delle restituzioni. Un resoconto di visite effettuate dalla ricorrente presso produttori di birra rivela ad esempio che una grande industria del settore non avrebbe comunque acquistato il granidon, neanche ad un prezzo pari a quello del gritz.
punto 15
Poiché non è stata provata la violazione di una norma giuridica superiore posta a tutela dei singoli, non può considerarsi esistente nella fattispecie una responsabilità extracontrattuale della Comunità.
Sentenza › Sul mezzo fondato sul disconoscimento grave e palese da parte delle istituzioni dei limiti posti al loro potere discrezionale
punto 16
La ricorrente non ha provato nemmeno che le istituzioni, non concedendo restituzioni alla produzione per il granidon, hanno disconosciuto in modo palese e grave i limiti imposti al loro potere discrezionale, così da far sorgere la responsabilità della Comunità.
punto 17
È vero che nelle precitate sentenze 4 ottobre 1979 la Corte ha effettivamente riconosciuto esistente la responsabilità della Comunità in quanto l'illegittima abolizione delle restituzioni per il gritz di granturco e per il quellmehl si era risolta, senza una sufficiente giustificazione, nella rottura della parità di trattamento tra i produttori, che era stata invece osservata sin dalla creazione dell'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali. La Corte ha del pari rilevato che il preteso danno delle imprese ricorrenti eccedeva l'ambito dei rischi economici inerenti alle attività nel settore interessato.
punto 18
Nella fattispecie, risulta al contrario dal fascicolo che il granidon non esisteva al tempo dell'istituzione dell'organizzazione comune dei mercati. Per giunta, risulta che il prodotto è stato sottoposto ancora di recente ad esami tecnici i cui risultati conclusivi non sono ancora considerati acquisiti. Un documento del 1983 esibito dalla ricorrente indica, inoltre, che un'impresa produttrice di birra trova interesse a proseguire la sperimentazione del granidon allo scopo di definirne bene il comportamento negli impianti. Infine, risulta che la ricorrente per diversi anni ha messo in commercio il granidon solo in piccoli quantitativi e in via sperimentale.
punto 19
Occorre altresì ricordare che, nonostante l'esclusione del granidon dalla concessione delle restituzioni accordate a norma del regolamento n. 367/67, la ricorrente avrebbe ben potuto ricavare dal granidon amido di frumento, per il quale la normativa vigente contempla un diritto a dette restituzioni.
punto 20
Stando così le cose, non si può ritenere che le istituzioni comunitarie abbiano disconosciuto in modo palese e grave i limiti posti al loro potere discrezionale per il fatto di non avere concesso restituzioni alla produzione a un prodotto ancora nuovo in un periodo in cui la Commissione aveva già avviato l'iter per la soppressione delle restituzioni stesse per tutte le utilizzazioni a scopo alimentare dei prodotti amidacei.
punto 21
Un'evoluzione in tal senso della normativa era tutto sommato prevedibile e nota da tempo alla ricorrente. L'operato delle istituzioni non ha quindi avuto l'effetto di imporre a posteriori un rischio economico a seguito dell'abolizione senza oggettiva giustificazione di restituzioni in precedenza accordate. Entro questi limiti, il danno asserito, ammesso che sia provato, non può essere considerato come eccedente l'ambito dei rischi economici inerenti all'esercizio, da parte della ricorrente, della propria attività economica.
punto 22
Da quanto sopra esposto risulta che la ricorrente non è stata in grado di dimostrare né l'awenuta violazione di una norma giuridica superiore posta a tutela dei singoli, né il disconoscimento palese e grave da parte delle istituzioni comunitarie dei limiti posti al potere discrezionale loro riconosciuto in materia di agricoltura. Tale considerazione è sufficiente per respingere il ricorso senza che sia necessario pronunciarsi sul carattere effettivo e sulla natura del danno, o sul nesso di causalità con il comportamento di cui si fa carico alle istituzioni.
Sentenza › Sulle spese
punto 23
A norma dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, il soccombente è condannato alle spese se ne è stata fatta domanda. La ricorrente è rimasta soccombente e vanno quindi poste a suo carico le spese sostenute dalla Commissione che ne ha fatto domanda.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE (seconda sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La Société des grands moulins de Paris è condannata a sostenere le spese della Commissione.
3) Il Consiglio sosterrà le proprie spese.
Firme
Due
Bahlmann
O'Higgins
Così deciso e pronunziato a Lussemburgo, l'8 dicembre 1987.
Il cancelliere
P. Heim
Il presidente della seconda sezione
O. Due