Corte giust. UE, Sentenza del 7 febbraio 1985, causa 240/83

Gli antefatti, il procedimento e le osservazioni presentate alla Corte si possono così riassumere:

1.1. L'eliminazione degli oli usati costituisce oggetto della direttiva del Consiglio 16 giugno 1975, n. 75/439 (GU L 194, pag. 31). Questa prescrive che gli Stati membri adottino le misure necessarie per garantire la raccolta e l'eliminazione innocue, preferibilmente mediante riutilizzazione (rigenerazione e/o combustione) degli oli usati (artt. 2-4). L'art. 5 della direttiva dispone che « qualora gli obiettivi previsti negli artt. 2, 3 e 4 non possano essere conseguiti diversamente, gli Stati membri adottano tutte le misure necessarie affinché una o più imprese effettuino la raccolta e/o l'eliminazione dei prodotti offerti dai detentori, eventualmente nella zona loro assegnata dall'amministrazione competente ».

1.2. La Repubblica francese recepiva la suddetta direttiva col decreto legislativo 21 novembre 1979, n. 79/981, «che disciplina il recupero degli oli usati » (JORF del 23 novembre 1979, pag. 2900), col decreto 21 novembre 1979 relativo alle « condizioni di raccolta degli oli usati in applicazione del decreto legislativo 21 novembre 1979, n. 79/981, che disciplina il recupero degli oli usati » (ibidem, pag. 2901), e col decreto 21 novembre 1979 relativo alle «condizioni d'eliminazione degli oli usati in applicazione del decreto legislativo 21 novembre 1979, n. 79/981, che disciplina il recupero degli oli usati » (ibidem, pag. 2903). La normativa francese stabilisce sostanzialmente che: i detentori che accumulano oli usati per le loro attività professionali sono obbligati a consegnarli ai raccoglitori autorizzati, ovvero, se provvedono personalmente al trasporto di detti rifiuti, a consegnarli agli eliminatori autorizzati o ad eliminarli direttamente qualora siano titolari dell'apposita autorizzazione rilasciata dal ministero dell'ambiente (art. 3 del decreto legislativo 21 novembre 1979, n. 79/981, che disciplina il recupero degli oli usati); onde garantire la raccolta completa degli oli usati, tutto il territorio nazionale è suddiviso in zone geografiche (di regola i dipartimenti) in ciascuna delle quali è stato nominato dal ministro dell'ambiente un raccoglitore autorizzato, in seguito ad una gara d'appalto e su parere di una commissione interministeriale d'approvazione; il raccoglitore autorizzato è responsabile della raccolta di tutti gli oli usati prodotti nella zona per la quale ha ottenuto l'autorizzazione; egli deve consegnare gli oli usati agli eliminatori autorizzati, salvi gli oli chiari, i quali possono anche essere destinati direttamente al reimpiego (art. 10 dell'allegato del decreto 21 novembre 1979 relativo alle condizioni di raccolta degli oli usati); l'eliminazione degli oli usati è anch'essa subordinata al rilascio dell'autorizzazione ministeriale da parte del ministro dell'ambiente; gli eliminatori autorizzati devono, sotto pena del ritiro dell'autorizzazione, trattare gli oli usati nei propri impianti; il trattamento degli oli usati deve effettuarsi mediante riciclaggio o rigenerazione in condizioni economiche accettabili o, in mancanza, con l'utilizzazione industriale come combustibile, in impianti autorizzati.

1.3. L'Association de défense des brûleurs d'huiles usagées (in prosieguo: ADBHU) costituita in Francia il 16 ottobre 1980, ha per scopo e per oggetto, in base al suo statuto, la tutela dei fabbricanti e dei commercianti che utilizzano stufe e generatori di calore che bruciano sia gasolio che oli usati. Con istanza 21 settembre 1981, presentata al tribunal de grande instance di Créteil avverso l'ADBHU in persona dei suoi dirigenti, il procuratore della Repubblica presso detto tribunale chiedeva lo scioglimento dell'associazione per l'illiceità del suo scopo principale, consistente nell'istigazione al reato contemplato dall'art. 24 della legge 15 luglio 1975, n. 75-633, relativa all'eliminazione dei rifiuti ed al recupero dei materiali (JORF del 16 luglio 1975, pag. 7229), nel senso che qualsiasi combustione o eliminazione non autorizzata, in conformità alla summenzionata normativa francese, costituisce il reato di cui all'art. 24. Da parte sua, l'ADBHU, invocando il principio della libertà d'associazione, contestava l'opportunità della normativa francese in materia di oli usati. In quanto tale normativa è stata però adottata per l'attuazione della direttiva n. 75/439, è a quest'ultima che si riferiscono i suoi dubbi. Dato che l'art. 3 di detta direttiva dispone che gli Stati membri devono adottare le misure necessarie affinché, per quanto possibile, l'eliminazione degli oli usati avvenga mediante riutilizzazione (rigenerazione e/o combustione a scopi diversi dalla distruzione), e che l'art. 4 vieta unicamente lo scarico nelle acque o sul suolo nonché qualsiasi trattamento che provochi un eccessivo inquinamento, essa si chiede anzitutto se la direttiva possa costituire una base legale per il divieto di combustione. D'altra parte, essa contesta la validità delle disposizioni della direttiva con riguardo ai principi della libertà del commercio, della libera circolazione delle merci e, rispettivamente, della libera concorrenza, lesi dal procedimento amministrativo di autorizzazione di cui all'art. 6, dal sistema delle zone ammesso nell'art. 5 e dalla concessione di sovvenzioni contemplate dagli artt. 13 e 14 della direttiva n. 75/439.

1.4. Accogliendo la domanda dell'ADBHU di sottoporre alla Corte di giustizia tali questioni, il Tribunal de grande instance di Créteil, con sentenza 23 marzo 1983, ha deciso di sospendere il procedimento « fintantoché la Corte di giustizia delle Comunità europee non si sia pronunziata sull'interpretazione e sulla validità della direttiva 16 giugno 1975, n. 75/439/CEE, con riguardo al trattato di Roma, precisando in particolare: se detta direttiva sia conforme ai principi della libertà del commercio, della libera circolazione delle merci, della libera concorrenza sanciti dal trattato di Roma, tenuto conto del fatto che essa conferisce all'amministrazione degli Stati il potere di definire delle zone da assegnare a una o più imprese autorizzate dall'amministrazione stessa e da questa incaricate di raccogliere ed eliminare i rifiuti (artt. 5 e 6) e consente la concessione di sovvenzioni (artt. 13 e 14); se peraltro questa direttiva costituisca una base legale per il divieto della combustione degli oli usati.

1.5. Il provvedimento di rinvio è stato registrato nella cancelleria della Corte il 24 ottobre 1983. In forza dell'art. 20 del protocollo sullo statuto (CEE) della Corte di giustizia, sono state depositate osservazioni scritte dalla Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal suo consigliere giuridico Jean Amphoux, dal Consiglio delle Comunità europee, rappresentato dalla sig.ra Jill Aussant, amministratore principale presso il servizio giuridico del Consiglio, dal governo della Repubblica francese, rappresentato dal sig. Jean-Paul Costes, del segretariato generale del comitato interministeriale per le questioni di cooperazione economica europea, dal governo della Repubblica federale di Germania, rappresentato dai suoi agenti, sigg. Martin Seidel e Ernst Roder, e dal governo della Repubblica italiana, rappresentato dall'aw. Pier Giorgio Ferri, avvocato dello Stato. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

2.1. La Commissione passa in rassegna, nella prima parte delle sue osservazioni, in primo luogo le disposizioni della direttiva n. 75/439 e in secondo luogo la normativa francese adottata per l'attuazione di tale direttiva. Essa procede, poi, all'esame della validità della direttiva — oggetto della prima questione posta dal tribunal de grande instance di Créteil — con riguardo all'esercizio delle attività professionali, alla libertà del commercio, alla libera circolazione delle merci e alle norme in materia di concorrenza. Pur ritenendo che la direttiva di cui trattasi comporti talune restrizioni derivanti dalla disciplina dell'eliminazione degli oli usati, ed in particolare dal divieto della loro combustione, al diritto fondamentale della libertà del commercio e dell'industria, la Commissione considera che si tratti di restrizioni giustificate dalle finalità d'interesse generale perseguite dalla Comunità. È pacifico, secondo la Commissione, che la tutela dell'ambiente contro i rischi d'inquinamento rappresenta una finalità d'interesse generale che la Comunità può legittimamente perseguire. È altrettanto evidente che una normativa relativa all'eliminazione degli oli usati è divenuta necessaria a causa dei pericoli che i rifiuti abbandonati senza precauzioni nell'ambiente naturale o l'utilizzazione incontrollata di tali oli possono comportare per l'ambiente o per la salute delle persone. Detti oli sono pericolosi soprattutto a causa degli additivi e dei metalli pesanti che essi contengono. Inoltre, in caso di combustione, possono pure sprigionare nell'atmosfera rilevanti quantitativi di cloro e di idrocarburi. La Commissione allega un ampio studio scientifico e tabelle che riportano i risultati di analisi effettuate da diversi istituti in vari paesi, da cui emerge chiaramente che tali oli possono contenere una parte molto rilevante di sostanze nocive. La Commissione aggiunge ancora che durante la degradazione degli oli in uso possono costituirsi idrocarburi aromatici policiclici, taluni dei quali sono cancerogeni. La concentrazione di tali sostanze negli oli usati è tanto più forte quanto più stagionati sono gli oli usati. Si doveva tener conto anche degli effetti che l'utilizzazione degli oli usati come combustibili può avere per l'inquinamento atmosferico. La combustione di siffatti oli in impianti tradizionali può provocare un notevole inquinamento dell'ambiente immediatamente circostante ai suddetti impianti. Non si potrebbe quindi, conclude la Commissione, mettere in dubbio che una normativa diretta a controllare l'utilizzazione degli oli usati per la tutela dell'ambiente corrisponda ad una finalità d'interesse generale. La Commissione sostiene altresì che le restrizioni che le disposizioni della direttiva implicano per gli interessati non sono eccessive e non costituiscono, rispetto alla finalità d'interesse generale perseguita, un intervento eccessivo ed intollerabile nei loro diritti. Per quanto riguarda più particolarmente la combustione degli oli usati, che è l'aspetto di cui è causa dinanzi al giudice di rinvio, la Commissione precisa che la direttiva non opta per l'uno o per l'altro dei modi di riutilizzazione possibile: rigenerazione o combustione. Quello che la direttiva impone è la riutilizzazione, nel rispetto di quanto prescritto dall'art. 4 e sotto il controllo derivante dalla necessità dell'autorizzazione preliminare delle competenti autorità. Tali esigenze sono giustificate con riguardo agli scopi perseguiti. È vero che, per quanto riguarda l'aspetto considerato, la normativa francese adottata per l'attuazione della direttiva va oltre questa negli obblighi imposti ai potenziali utilizzatori di oli usati, autorizzando solo 1' « uso industriale » degli oli come combustibili, esclusa qualsiasi combustione dei suddetti oli a scopi domestici. Tuttavia, non si può affermare che la normativa francese esuli dall'ambito prescritto a causa di siffatte esigenze ulteriori. Tali esigenze si giustificano in forza della direttiva n. 75/439, secondo la Commissione, in quanto appaiono corrispondere alla necessità di evitare un « inquinamento dell'aria superiore al livello fissato dalle disposizioni vigenti » (art. 4) o « conseguenze dannose all'acqua, all'aria o al suolo » (art. 9). La Commissione osserva inoltre che gli ostacoli alla combustione degli oli usati in impianti di piccole dimensioni o a scopi di riscaldamento esistono pure nella Repubblica federale di Germania e che una proposta di direttiva in via d'elaborazione da parte della Commissione prevede la necessità di un'autorizzazione preliminare per qualsiasi impianto di combustione che impieghi tali oli. Per quanto riguarda la compatibilità dell'esigenza, imposta dall'art. 6 della direttiva, dell'autorizzazione preliminare di qualsiasi impresa che elimini gli oli usati, con la libertà di commercio, detta esigenza è pienamente giustificata dagli scopi d'interesse generale perseguiti e non costituisce affatto un mezzo sproporzionato per conseguirli. D'altra parte, sottolinea la Commissione, le sole condizioni previste dalla direttiva per la concessione dell'autorizzazione sono di ordine tecnico (controllo degli impianti degli interessati). La direttiva contempla così l'instaurazione di un sistema di controllo preventivo dell'eliminazione degli oli usati. Un siffatto controllo non ha nulla d'inconsueto. Trattandosi di garanzie da instaurare nei confronti di attività pericolose, il procedimento dell'autorizzazione preliminare è ricorrente nel diritto di tutti gli Stati membri. Un siffatto controllo preventivo è il solo mezzo veramente efficace ed adeguato, tenuto conto del carattere irrimediabile dei danni causati ove i rischi si verifichino, o dell'importanza dei costi economici e sociali che l'attuazione dei mezzi tecnici atti ad evitarne la produzione o più ancora il rinnovarsi comporta. In merito alle autorizzazioni prescritte dalla normativa francese per l'attuazione della direttiva, la Commissione sostiene che niente consente di affermare, in base alla semplice lettura del decreto francese n. 79-981 e dei decreti d'attuazione in pari data, che il regime d'autorizzazione istituito da dette disposizioni sia concepito per fini diversi da quelli che corrispondono all'attuazione della direttiva n. 75/439/CEE per quando riguarda la concessione dell'autorizzazione agli eliminatori di oli usati. La Commissione prende poi in esame la compatibilità, con le norme del trattato che garantiscono la libera circolazione delle merci negli scambi intracomunitari, dell'art. 5 della direttiva n. 75/439 che, nell'intento di garantire la raccolta completa degli oli usati e la loro eliminazione innocua, autorizza gli Stati membri ad adottare « tutte le misure necessarie affinché una o più imprese effettuino la raccolta e/o l'eliminazione dei prodotti offerti dai detentori, eventualmente nella zona loro assegnata dall'amministrazione competente ». A questo proposito, la Commissione osserva che la Corte ha già ammesso la compatibilità dell'art. 5 con le norme del trattato in materia di libera circolazione delle merci, nella sentenza 10 marzo 1983, nella causa 172/82, « Inter-Huiles ». Per quanto riguarda la normativa francese adottata per l'attuazione della direttiva, la Commissione sostiene che la Corte ha, nella stessa sentenza, messo in dubbio la compatibilità col trattato del sistema delle zone istituito in Francia, che andava oltre le esigenze della direttiva creando ostacoli per le esportazioni. Analoga conclusione vale, mutatis mutandis, rileva la Commissione, nel caso in cui un regime nazionale di concessione esclusiva per zona della raccolta e dell'eliminazione degli oli usati ostacoli le importazioni. La Commissione considera infine infondate le allegazioni vertenti sulla compatibilità degli artt. 13 e 14 della direttiva, che attribuiscono sovvenzioni alle imprese di raccolta o di eliminazione autorizzate, con le norme del trattato in materia di concorrenza. Tali disposizioni, precisa la Commissione, non autorizzano affatto la concessione di sovvenzioni in quanto si voglia con ciò intendere una assistenza finanziaria senza contropartita. Si tratta, in particolare, delle indennità per servizi resi « in contropartita » degli obblighi che gli Stati membri impongono alle imprese di raccolta o di eliminazione, in conformità alla direttiva. Anche quando tali indennità fossero finanziate con denaro pubblico, che può provenire, secondo l'art. 14, da una tassa riscossa sui prodotti che, dopo l'utilizzazione, sono trasformati in oli usati, ovvero sugli oli usati, esse potrebbero essere considerate soltanto come il prezzo, la contropartita delle prestazioni fornite dalle imprese di raccolta o di eliminazione. Inoltre, l'art. 13 prescrive limiti e condizioni rigorose per il calcolo e la concessione delle suddette indennità. In base alle considerazioni che precedono, la Commissione propone di risolvere le questioni sollevate come segue: «1) L'esame delle questioni sollevate dal giudice a quo non ha messo in luce alcun elemento atto ad inficiare la validità delle disposizioni della direttiva del Consiglio 16 giugno 1975, n. 75/439/CEE, concernente l'eliminazione degli oli usati. 2) La direttiva n. 75/439/CEE autorizza gli Stati membri a vietare la combustione non approvata degli oli usati, in quanto tale divieto corrisponda alle finalità stabilite dalla direttiva ».

2.2. Il Consiglio limita le sue osservazioni alla prima questione pregiudiziale, vertente sulla validità della direttiva n. 75/439. Esso rileva in via preliminare come dal preambolo della direttiva emerga l'intenzione di realizzare gli scopi in esso illustrati attraverso un sistema che non ostacoli gli scambi intracomunitari e non pregiudichi le condizioni di concorrenza. Questo intento del legislatore comunitario traspare d'altronde dalle disposizioni concrete della direttiva. A questo proposito il Consiglio esamina, in particolare: i) il sistema delle zone, stabilito dall'art. 5 della direttiva, con riguardo al principio della libera circolazione delle merci, ii) la concessione di sovvenzioni, contemplata dall'art. 13 della direttiva, con riguardo alle norme in materia di concorrenza e iii) il sistema di autorizzazione preliminare, contemplato dall'art. 6 della direttiva, con riguardo alla libertà di commercio. Quanto al sistema delle zone, ultimo mezzo per conseguire la finalità della raccolta e dell'eliminazione innocua degli oli usati, il Consiglio ritiene che esso non osti affatto alla libera circolazione di tali prodotti all'interno del mercato comune in quanto impone, secondo l'interpretazione del Consiglio, solo la raccolta nella zona e non l'eliminazione, che potrebbe effettuarsi nel paese interessato o all'estero. Quanto alla concessione delle sovvenzioni, il Consiglio fa presente che si tratta non già di sovvenzioni vere e proprie, bensì di « indennità per i servizi resi ». Le imprese che effettivamente rendono i loro servizi, rileva il Consiglio, vengono indennizzate, non già a discrezione degli Stati membri, bensì secondo criteri che sono stabiliti dalla direttiva, all'art. 13, il quale dispone che le indennità non devono superare le spese annuali delle imprese non coperte ed effettivamente accertate, tenuto conto di un ragionevole utile, derivante di regola da qualsiasi operazione commerciale. Il rapporto fra l'obbligo di procedere alla raccolta e/o all'eliminazione ed i costi che queste provocano costituisce un fattore per evitare rilevanti distorsioni di concorrenza. Il Consiglio ritiene così che la salvaguardia contro le distorsioni di concorrenza stabilita dall'art. 13 viene garantita dalle disposizioni di tale articolo relative alle condizioni secondo le quali le indennità possono essere corrisposte dagli Stati membri. Quanto all'esigenza dell'autorizzazione contemplata per le imprese, il Consiglio assume ch'essa è necessaria nell'interesse generale contro i rischi che implicano, per l'ambiente e per la vita umana, lo scarico, il deposito o il trattamento degli oli usati e non osta affatto alla libera prestazione dei servizi purché le autorizzazioni siano rilasciate senza discriminazione nei confronti delle imprese straniere. In conclusione, il Consiglio propone alla Corte di risolvere la prima questione sottopostale dal giudice nazionale nel senso che: «a) Per accertare se la direttiva sia conforme ai principi istituiti dal trattato di Roma, ci si deve riferire alle sue disposizioni messe in discussione, non al sistema ch'essa istituisce per l'eliminazione degli oli usati. b) Le finalità della direttiva, come sono enunciate nel pre- ambolo, sono compatibili con la libera circolazione delle merci, la libera concorrenza e la libertà di commercio (nel senso della libera prestazione dei servizi). e) Le disposizioni della direttiva corrispondono alle sue finalità e non ostano ad alcuno dei principi del trattato richiamati nella questione posta alla Corte ».

2.3. Il governo francese si limita ad esaminare la seconda questione pregiudiziale, vertente sulla giustificazione del divieto francese di combustione degli oli usati con riguardo alla direttiva n. 75/439, rimettendosi al prudente apprezzamento della Corte per quanto riguarda la prima questione. A suo avviso, per l'eliminazione degli oli usati la direttiva lascia agli Stati membri la facoltà di adottare una soluzione mista, che combini la rigenerazione e la combustione degli oli usati, o una soluzione che corrisponda ad una delle due possibilità previste dalla direttiva. In quest'ultima ipotesi, lo Stato membro può vietare il ricorso alla soluzione non prescelta. Nella prima ipotesi, dato che la direttiva non fornisce indicazioni relative alla ripartizione fra i due sistemi, sembra che gli Stati che abbiano optato per una soluzione del genere siano liberi di fissare i limiti che ritengono opportuni fra la soluzione della combustione e quella della rigenerazione. Il governo francese propone pertanto alla Corte di interpretare l'art. 3 della direttiva 16 giugno 1975, n. 75/439/CEE, nel senso che esso lascia agli Stati membri la libertà di scelta fra la rigenerazione degli oli e la loro combustione; che, cionondimeno, gli Stati membri possono liberamente combinare i due metodi, il che può indurli a vietare l'uno o l'altro di tali metodi nei settori ch'essi possono autonomamente determinare.

2.4. Il governo della Repubblica federale di Germania presenta osservazioni unicamente sulla seconda questione pregiudiziale. A questo proposito, esso fa presente che l'art. 3 della direttiva, che riguarda i modi di eliminazione degli oli usati, offre agli Stati membri tre opzioni che riflettono le soluzioni a suo tempo applicate in tali Stati. Non si può in alcun caso inferire dall'art. 3 della direttiva la necessità per gli Stati membri di autorizzare la distruzione degli oli usati mediante combustione. Il governo federale osserva che in Germania, come pure in Francia, la rigenerazione avveduta, dal punto di vista energetico, ed innocua, dal punto di vista ecologico, degli oli di cui trattasi, costituisce il principale mezzo di eliminazione. La combustione è, in linea di principio, vietata nei piccoli bruciatori. Il governo federale sostiene che tale divieto corrisponde alle esigenze di cui agli artt. 4 e 6 della direttiva. Esso ritiene in particolare che solo nei grandi bruciatori può essere messa in atto una tecnica di depurazione degli scarichi che corrisponde, dal punto di vista dell'efficacia, alle condizioni imposte per gli oli usati la cui composizione cambia continuamente. Secondo il governo federale, nello stato attuale della tecnica non è realizzabile economicamente né controllabile da parte delle autorità una limitazione degli scarichi nei bruciatori di piccole dimensioni. Il governo federale fornisce alcuni dati relativi alle esalazioni prodotte dalla combustione di oli usati, che mostrano la nocività di tale tecnica per l'ambiente. Per questi motivi, esso propone di risolvere la seconda questione nel senso che il divieto della combustione degli oli usati è conforme alla direttiva n. 75/439.

2.5. Il governo italiano osserva, quanto alla prima questione, che la sentenza della Corte 10 marzo 1983, nella causa 172/82, ha convalidato, nelle sue linee essenziali, il sistema tratteggiato dalla direttiva circa i mezzi con cui assicurare una gestione degli oli usati soddisfacente sia dal punto di vista del recupero energetico sia da quello di tutela dell'ambiente. L'eventuale incompatibilità di tale sistema col trattato risulta dall'introduzione degli ostacoli all'esportazione di tali prodotti in altri Stati membri. La prima questione andrebbe quindi risolta in senso affermativo. Quanto alla seconda questione, il governo italiano fa presente che, nel disegno della direttiva, la combustione è ammessa come mezzo utile di eliminazione dell'olio usato, come risulta dall'art. 3. L'inciso « per quanto possibile », contenuto in tale disposizione, sembra da ricollegare al disposto dell'art. 2, dove si prescrive l'obiettivo di garantire una eliminazione innocua dell'olio usato, cioè non dannosa per l'ambiente. Il governo italiano ammette cionondimeno che la riutilizzazione degli oli usati mediante combustione può incidere in modo particolare sulla salubrità dell'aria. Secondo detto governo, bisogna anche considerare che la combustione dell'olio usato costituisce un'attività che deve essere regolamentata e controllata quanto ai soggetti che sono abilitati a svolgerla. Di conseguenza, il governo italiano propone di risolvere la seconda questione nel senso che « la direttiva n. 75/439/CEE può costituire una base legale per un divieto di combustione degli oli usati, se e nei limiti in cui tale divieto costituisca, secondo la disciplina nazionale, una misura necessaria per l'attuazione degli articoli 2, 4 e 6 della direttiva stessa ».

L'Association de défense des brûleurs d'huiles usagées, rappresentata dall'aw. Mauro, il governo della Repubblica francese, rappresentato dal sig. Boivineau, il governo della Repubblica italiana, rappresentato dal sig. Ferri, la Commissione, rappresentata dal sig. Amphoux, e il Consiglio delle Comunità europee, rappresentato dalla sig.ra Aussant, hanno presentato osservazioni orali all'udienza del 4 ottobre 1984.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 22 novembre 1984.

Con sentenza 23 marzo 1983, pervenuta in cancelleria il 24 ottobre successivo, il tribunal de grande instance di Créteil ha sottoposto a questa Corte, in forza dell'art. 177 del trattato CEE, due questioni pregiudiziali vertenti sull'interpretazione e sulla validità della direttiva del Consiglio 16 giugno 1975, n. 75/439, concernente l'eliminazione degli oli usati (GU L 194, pag. 31), allo scopo di valutare la compatibilità, con la normativa comunitaria, del decreto legislativo francese 21 novembre 1979, n. 79/981, che disciplina il recupero degli oli usati (JORF del 23 novembre 1979, pag. 2900) e dei relativi decreti di attuazione, in quanto tale disciplina vieta l'impiego degli oli suddetti come combustibili.

In base alla predetta normativa francese, il procuratore della Repubblica ha chiesto al tribunal de grande instance di Créteil lo scioglimento della Association de défense des brûleurs d'huiles usagées (in prosieguo: ADBHU) per l'illiceità dello scopo da essa perseguito. L'ADBHU mirerebbe infatti a tutelare i produttori, i commercianti e gli utenti di stufe e di generatori di calore che bruciano sia gasolio sia oli usati, combustibile, quest'ultimo, vietato dalla normativa francese.

Per il recepimento di questa direttiva, il governo francese ha emanato il già menzionato decreto legislativo 21 novembre 1979, n. 79/981, che disciplina il recupero degli oli usati, e in pari data i due predetti decreti di attuazione. In base a tale normativa, il territorio francese è stato suddiviso in zone ed è stato istituito un sistema di autorizzazioni sia per i raccoglitori di oli usati sia per le imprese incaricate di eliminare detti oli. Ai sensi dell'art. 3 del decreto n. 79/981, i detentori di oli usati devono consegnarli ai raccoglitori autorizzati in conformità all'art. 4 dello stesso decreto, o consegnarli direttamente agli eliminatori autorizzati in conformità all'art. 8 dello stesso decreto, oppure eliminarli direttamente qualora siano titolari dell'apposita autorizzazione. L'art. 6 del decreto fa obbligo ai raccoglitori di consegnare gli oli raccolti agli eliminatori autorizzati. L'art. 7 dispone che « i soli modi di eliminazione autorizzati per gli oli usati ... sono il riciclaggio o la rigenerazione in condizioni economiche accettabili o, in mancanza, l'impiego industriale come combustibile ». Precisando ulteriormente quest'ultima possibilità, l'art. 2, n. 2, del decreto di attuazione relativo alle condizioni d'eliminazione degli oli usati prescrive che l'eliminazione mediante combustione sia effettuata « in impianti autorizzati con riguardo alla tutela dell'ambiente ».

Poiché la normativa controversa è stata adottata per l'attuazione della direttiva n. 75/439, l'ADBHU ha sollevato dinanzi al giudice nazionale la questione se detta direttiva possa costituire una base legale per il divieto della combustione degli oli usati. Inoltre sono stati formulati dubbi sulla validità della direttiva con riguardo a taluni principi fondamentali del diritto comunitario.

Stando così le cose, il Tribunal de grande instance di Créteil ha sospeso il procedimento ed ha sottoposto alla Corte di giustizia una questione pregiudiziale vertente sull'interpretazione e sulla validità della direttiva n. 75/439/CEE, chiedendo che sia precisato : «— se detta direttiva sia conforme ai principi della libertà del commercio, della libera circolazione delle merci, della libera concorrenza sanciti dal trattato di Roma, tenuto conto del fatto che essa conferisce all'amministrazione degli Stati il potere di definire delle zone da assegnare a una o più imprese autorizzate dall'amministrazione stessa e da questa incaricate di raccogliere ed eliminare i rifiuti (artt. 5 e 6) e consente la concessione di sovvenzioni (artt. 13 e 14); — se peraltro questa direttiva costituisca una base legale per il divieto di combustione degli oli usati ».

I termini impiegati nella prima questione pregiudiziale mettono in discussione la validità dell'intera direttiva per motivi, però, che concernono in particolare le norme che contemplano l'eventuale attribuzione di zone esclusive alle imprese di raccolta degli oli usati, l'obbligo della previa autorizzazione per le imprese incaricate dell'eliminazione e la possibilità di versare indennità alle imprese che raccolgono ed eliminano gli oli usati.

Occorre pertanto esaminare in primo luogo le disposizioni della direttiva relative al sistema delle zone (art. 5) e della previa autorizzazione per le imprese di eliminazione (art. 6) e, in secondo luogo, il sistema di attribuzione delle indennità (artt. 13 e 14).

II giudice nazionale solleva la questione della compatibilità del sistema delle autorizzazioni di cui trattasi con i principi della libertà del commercio, della libera circolazione delle merci e della libera concorrenza, senza ulteriori precisazioni. A questo proposito si deve ricordare che i principi della libera circolazione delle merci e della libera concorrenza, nonché il libero esercizio del commercio in quanto diritto fondamentale, costituiscono principi generali del diritto comunitario dei quali la Corte garantisce il rispetto. Le suddette disposizioni della direttiva devono pertanto essere esaminate alla luce di questi principi.

Per quanto concerne la compatibilità del sistema di autorizzazione per zone, per la raccolta degli oli usati, con il principio della libera circolazione delle merci, la Commissione ed il Consiglio, nonché il governo italiano, sottolineano innanzitutto, nelle loro osservazioni, che l'art. 5 della direttiva autorizza l'istituzione delle zone solo in via eccezionale, in particolare nei casi in cui non appaiano praticabili altri sistemi meno restrittivi. Essi osservano poi che la direttiva, nel suo insieme, non osta a che gli oli usati circolino liberamente, in conformità al trattato.

Pur ammettendo che un sistema di autorizzazioni limita in linea di principio l'esercizio della libertà del commercio, il Consiglio e la Commissione assumono che la misura contemplata dall'art. 6 della direttiva persegue uno scopo di interesse generale, in quanto mira a garantire che l'eliminazione degli oli usati venga effettuata in modo tale da non danneggiare l'ambiente.

Occorre osservare in primo luogo che il principio della libertà del commercio non ha valore assoluto, ma è soggetto a taluni limiti giustificati dagli scopi d'interesse generale perseguiti dalla Comunità, purché non si comprometta la sostanza di questi diritti.

Nulla permette di ritenere che la direttiva abbia superato questi limiti. Essa si inserisce infatti nel quadro della tutela dell'ambiente, che costituisce uno degli scopi essenziali della Comunità. In particolare, dal terzo e dal settimo punto della motivazione emerge che ogni normativa in materia di eliminazione degli oli usati deve avere per scopo la tutela dell'ambiente contro gli effetti nocivi dello scarico, del deposito o del trattamento dei suddetti prodotti. Dal complesso delle sue disposizioni risulta inoltre che la direttiva si preoccupa di garantire l'osservanza dei principi di proporzionalità e di non discriminazione nei casi in cui talune restrizioni si rendessero necessarie. In particolare, nell'art. 5 essa autorizza l'istituzione del sistema delle zone « qualora gli obiettivi previsti negli artt. 2, 3 e 4 non possano essere conseguiti diversamente ».

In secondo luogo, per quanto riguarda la libera circolazione delle merci, occorre sottolineare che le disposizioni della direttiva devono essere interpretate alla luce del settimo punto della motivazione, a tenore del quale il sistema di trattamento degli oli usati non deve ostacolare gli scambi intracomunitari. Come la Corte ha già dichiarato nella sentenza 10 marzo 1983 (causa 172/82, Inter-Huiles, Race, pag. 555), a proposito dello stesso sistema di zone, tale diritto esclusivo non può implicare necessariamente che ai governi degli Stati membri sia consentito stabilire barriere per le esportazioni. Infatti, un siffatto isolamento dei mercati non è contemplato dalla direttiva del Consiglio e sarebbe in contrasto con gli scopi da questa definiti.

Ne consegue che i provvedimenti contemplati dalla direttiva non possono ostacolare gli scambi intracomunitari e che essi, e in particolare le autorizzazioni previe, anche se possono avere un effetto restrittivo sul libero esercizio del commercio e sulla libera concorrenza, non debbono tuttavia essere discriminatori né eccedere le restrizioni inevitabili giustificate dal perseguimento dello scopo d'interesse generale costituito dalla tutela dell'ambiente. Pertanto, gli artt. 5 e 6 non possono essere considerati incompatibili con i predetti principi fondamentali del diritto comunitario.

Gli articoli di cui trattasi dispongono che le imprese di raccolta e/o di eliminazione degli oli usati possono fruire di indennità per i servizi forniti.

Come emerge dall'ordinanza di rinvio, la questione che si pone è quella della compatibilità di dette indennità con le esigenze della libera concorrenza ed in particolare con gli artt. 92-94 del trattato, che vietano l'erogazione di aiuti da parte degli Stati membri.

A questo proposito, la Commissione ed il Consiglio sostengono giustamente nelle loro osservazioni che nella fattispecie si tratta non di aiuti ai sensi degli artt. 92 e seguenti del trattato CEE, ma della contropartita delle prestazioni effettuate dalle imprese di raccolta o di eliminazione.

E importante inoltre rilevare che, a tenore del secondo comma dell'art. 13 della direttiva, tali indennità non devono « creare distorsioni di concorrenza di un certo rilievo né correnti artificiali di scambi di prodotti ».

Non si può pertanto ritenere che gli artt. 13 e 14 della direttiva siano in contrasto con il principio della libera concorrenza.

Di conseguenza, la prima questione pregiudiziale dev'essere risolta nel senso che l'esame degli artt. 5, 6, 13 e 14 della direttiva del Consiglio 16 giugno 1975, n. 75/439, non ha messo in luce alcun elemento atto a metterne in dubbio la validità.

Emerge dall'ordinanza di rinvio e dagli atti che la normativa francese autorizza la combustione degli oli usati unicamente in impianti industriali e quindi vieta ogni altra forma di combustione.

Nella seconda questione pregiudiziale il giudice di rinvio solleva il problema se la direttiva n. 75/439, per la cui attuazione è stata adottata la normativa francese, giustifichi il divieto della combustione degli oli usati.

I governi tedesco, francese e italiano, nonché la Commissione, suggeriscono una soluzione in senso affermativo. Essi osservano che la combustione incontrollata degli oli usati costituisce un importante fattore d'inquinamento atmosferico e che, di conseguenza, il divieto della combustione in impianti che non possano offrire adeguate garanzie è conforme agli scopi della direttiva n. 75/439. Il governo italiano aggiunge che l'eliminazione degli oli mediante combustione dev'essere disciplinata e controllata quanto ai soggetti abilitati a svolgerla.

Come si è già sottolineato, lo scopo principale della direttiva è l'eliminazione degli oli usati in maniera innocua per l'ambiente; si tratta di uno scopo che l'art. 2 impone agli Stati membri di raggiungere.

La direttiva dispone in particolare, nell'art. 3, che « gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché, per quanto possibile, l'eliminazione degli oli usati avvenga mediante riutilizzazione (rigenerazione e/o combustione a scopi diversi dalla distruzione) », e, nell'art. 4, che gli Stati membri adottano i provvedimenti necessari affinchè sia vietato qualsiasi deposito, scarico o trattamento degli oli usati che abbia effetti nocivi per le acque, il suolo e l'aria.

Per garantire l'osservanza di tali provvedimenti, l'art. 6 della direttiva dispone che le imprese che eliminano gli oli usati debbono ottenere un'autorizzazione che viene rilasciata dall'amministrazione nazionale competente, se necessario previo esame degli impianti, e che mira ad imporre le condizioni richieste dai progressi della tecnica.

Oltre a questo controllo previo, sono contemplate misure di controllo successive dagli artt. 11 e 12 della direttiva, i quali prescrivono sia la comunicazione, da parte delle imprese, di qualsiasi informazione riguardante l'eliminazione e il deposito degli oli usati e dei loro residui, sia il controllo periodico delle stesse imprese, soprattutto per quanto riguarda l'osservanza delle condizioni di autorizzazione.

Dalle citate disposizioni risulta che la direttiva impone agli Stati membri di vietare qualsiasi forma di eliminazione degli oli usati che possa avere effetti nocivi per l'ambiente. A questo scopo la direttiva impone agli Stati membri di istituire un sistema efficace di autorizzazioni previe e di controlli successivi.

La seconda questione dev'essere pertanto risolta nel senso che il divieto di bruciare gli oli usati a condizioni diverse da quelle consentite nell'ambito di una normativa come quella francese non è incompatibile con la direttiva n. 75/439.

Le spese sostenute dai governi tedesco, francese e italiano, nonché dalla Commissione e dal Consiglio delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.