Corte giust. UE, Sentenza del 10 luglio 1980, causa 811/79

Gli antefatti e le osservazioni presentate nel corso della fase scritta del procedimento si possono riassumere come segue:

Fra il 1o luglio 1968 ed il 26 febbraio 1972, la società Ariete SpA importava in Italia dalla Francia notevoli quantità di latte in cisterna, per cui doveva pagare 787899 lire per i diritti di statistica previsti dagli artt. 42 e seguenti delle disposizioni preliminari alla tariffa dei dazi doganali, approvata con DPR 26 giugno 1965, n. 723, nonché 51153600 lire per i diritti di visita sanitaria di cui alle leggi 23 gennaio 1968, n. 30, e 30 dicembre 1970, n. 1239. Il 1o agosto 1972 la società Ariete SpA conveniva l'amministrazione delle finanze dinanzi al Tribunale di Torino chiedendo il rimborso delle somme suddette e sostenendo la loro incompatibilità col diritto comunitario.

In corso di causa l'amministrazione italiana si dichiarava disposta a restituire i diritti di statistica conformemente alla legge italiana 24 giugno 1971, n. 1447, che ha abolito tali diritti, ai principi enunciati nella sentenza della Corte costituzionale n. 183/73 del 18-27 dicembre 1973 (Giurisprudenza costituzionale 1973, I, pag. 2401), nonché in esecuzione della circolare n. 1460/12 del 19 aprile 1975, emessa dall'amministrazione stessa.

Essa persisteva per contro nel sostenere di non essere tenuta al rimborso dei diritti di visita sanitaria, e ciò nemmeno dopo che — sempre in pendenza del procedimento — la legge italiana 14 novembre 1977, n. 889, aveva abrogato tali diritti per quanto riguarda i prodotti soggetti ad organizzazione comune dei mercati agricoli e dopo che la Corte costituzionale, con sentenza n. 163/77, del 22-29 dicembre 1977 (Giurisprudenza costituzionale 1977, I, pag. 1524) aveva, da un lato, dichiarato incostituzionale la legge 30 dicembre 1970, n. 1239, relativa ai diritti di visita sanitaria, per la parte in cui essa si applicava ai prodotti di cui ai regolamenti nn. 804 e 805/68, relativi all'organizzazione comune dei mercati nei settori del latte e della carne bovina (GU 1968, n. L 148) e, dall'altro, statuito che la legge 23 gennaio 1968, n. 30, era stata in parte implicitamente abrogata dai citati regolamenti nn. 804 e 805/68.

L'amministrazione deduce in proposito che il rimborso di tasse percette in base a norme nazionali dichiarate incompatibili col diritto comunitario, anziché eliminare la perturbazione già prodottasi nella libera circolazione delle merci a causa della riscossione indebita di detti tributi, darebbe luogo ad un nuovo squilibrio incompatibile con le finalità perseguite dall'ordinamento giuridico comunitario, in particolare in materia di concorrenza, se le imprese ottenessero il rimborso dei tributi dopo averne trasferito l'onere sui terzi acquirenti.

«Se sia compatibile con le norme comunitarie in tema di realizzazione di un sistema di libera concorrenza nell'ambito della CEE la restituzione di somme percepite da uno Stato membro a carico di un privato importatore a titolo di determinati diritti di importazione, diritti la cui corresponsione sia avvenuta prima che essi, in forza dell'efficacia diretta delle norme comunitarie sul divieto di riscuotere tasse di effetto equivalente ai dazi doganali, siano stati qualificati appunto come tasse di effetto doganale, e quindi dichiarati illegittimi.»

L'ordinanza di rinvio è stata registrata nella cancelleria della Corte il 10 dicembre 1979.

Osservazioni scritte, ai sensi dell'art. 20 del protocollo sullo Statuto della Corte della CEE, sono state depositate dall'appellata nel procedimento principale, con I'aw. N. Catalano, del foro di Roma, dal Governo italiano, rappresentato dall'avvocato dello Stato A. Marzano, e dalla Commissione delle Comunità europee rappresentata dal sig. S. Fabro, del suo servizio giuridico, in qualità di agente.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di rimettere la causa alla Terza Sezione e di passare alla fase orale senza procedere ad istruzione.

La società Ariete SpA, appellata nel procedimento di merito, si limita ad attirare l'attenzione della Corte sul fatto che una questione analoga è stata posta alla Corte dalla Corte di cassazione italiana nella sua ordinanza n. 506/79 del 5-28 novembre 1979, oggetto della causa 826/79. Essa rimanda alle osservazioni depositate in tale causa dalla parte privata.

Il Governo italiano si limita anch'esso a rimandare alle sue osservazioni depositate nella causa 826/79.

La Commissione osserva anzitutto che «la pretesa impositiva dell'amministrazione dello Stato italiano non aveva ragione di esistere». Essa si riferisce in particolare alle sentenze 14 dicembre 1972, causa 29/72, SpA Marimex, Race. 1309, e 19 giugno 1973, causa 77/72, Capolongo, Race. 611, nonché ai provvedimenti ed alle sentenze intervenuti sul piano interno italiano e menzionati nell' ordinanza di rinvio. Quanto agli argomenti dell'Amministrazione italiana, secondo cui il rimborso di tributi riscossi in base ad una disposizione nazionale contraria al diritto comunitario anziché eliminare le perturbazioni già prodottesi creerebbe un nuovo squilibrio del sistema economico, disconoscendo quindi, a sua volta, le finalità perseguite dall'ordinamento giuridico comunitario, e si tradurrebbe in un margine di utile accresciuto ed imprevisto per gli operatori interessati, la Commissione sostiene che tali argomenti, per essere valutati, necessiterebbero di un'approfondita analisi economica. Poiché non è stato compiuto alcuno studio del genere, né nemmeno iniziato, se ne deve concludere che si tratta di argomenti puramente astratti, non in rapporto con la realtà economica. Gli squilibri che il rimborso delle imposte indebitamente riscosse potrebbe provocare negli scambi comunitari sono del tutto ipotetici e non quantificabili, così da non poter esser presi in considerazione. Quanto all'eventualità che l'onere del tributo sia stato trasferito dalle imprese che lo hanno versato sui propri acquirenti, si tratta di un fatto di natura puramente economica e non certo tipico della fattispecie in esame. La situazione economica, qualunque essa sia, non può influenzare la soluzione del problema di diritto posto dall'obbligo di rimborsare tasse percette in violazione del diritto comunitario. Tutte le altre considerazioni sono accessorie. La questione dell'eventuale arricchimento illecito dell'impresa che ottiene il rimborso è in ogni caso di competenza esclusiva del giudice nazionale, il quale non può esaminarla che alla luce del diritto interno, non conoscendo il diritto comunitario tale regola. Volendo comunque individuare una norma di diritto comunitario in materia, ci si dovrebbe riferire ai principi generali di diritto e la Commissione osserva in proposito che «in tutti gli Stati membri salvo uno — la Danimarca — la restituzione è automatica». Ne risulta che l'obbligo di restituire imposte percette indebitamente è automatico, salvo casi eccezionali — diversi da quello di specie — in cui l'equità impone di porre limiti all'obbligo di restituire. Quanto al fatto che i tributi litigiosi sono stati riscossi prima di essere dichiarati illegittimi, la Commissione rileva che, secondo la giurisprudenza costante dalla Corte di giustizia, l'art. 13, n. 2, che prevede l'abolizione delle tasse di effetto equivalente, è direttamente applicabile dalla fine del periodo transitorio. Trattandosi inoltre del settore agricolo, in cui, al momento di instaurare le diverse organizzazioni di mercato, i regolamenti in materia hanno stabilito la soppressione delle tasse di effetto equivalente nel corso del periodo transitorio sulla base dall'art. 43 del Trattato, il divieto di riscuotere tasse di effetto equivalente deriva, per la presente fattispecie, dall'art. 22 del regolamento n. 804/68, che ha iniziato ad avere effetto il 29 luglio 1968. Fondandosi in particolare sulla sentenza della Corte 4 aprile 1968, causa 34/67, Gebrüder Luck, Race. pag. 359, sulla sentenza 19 dicembre 1968, causa 13/68, Salgoil, Race. pag. 661, nonché sulla sentenza 15 luglio 1964, causa 6/64, Costa, Race. pag. 1141, la Commissione conclude che il giudice nazionale deve cercare nel proprio ordinamento interno il mezzo che gli consenta di applicare il diritto comunitario nel modo più efficace. Essa propone che si risolva nel modo seguente la questione posta alla Corte di giustizia: «Discende dalla normativa comunitaria, ed in particolare dall'art. 22 del regolamento (CEE) 804/68, il diritto dei singoli ad ottenere la restituzione delle somme indebitamente riscosse per tasse di effetto equivalente (nella specie diritti di statistica e diritti di visita sanitaria) dopo l'abolizione di esse in virtù dell'entrata in vigore del predetto regolamento (29. 7. 1968). Il fatto di restituire le somme a chi le aveva indebitamente pagate non è incompatibile con le norme comunitarie in tema di realizzazione di un sistema di libera concorrenza nell'ambito della CEE».

All'udienza del 5 giugno 1980 hanno svolto osservazioni orali l'appellata, con l'avvocato N. Catalano, del foro di Roma, la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. Fabro, del suo servizio giuridico, in qualità di agente, ed il Governo italiano, rappresentato dall'avvocato dello Stato I. M. Braguglia, in qualità di agente.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 5 giugno 1980.

Con ordinanza del 9 novembre 1979, pervenuta nella cancelleria della Corte di giustizia il 10 dicembre seguente, la Corte d'appello di Torino, ai sensi dell'art. 177 del Trattato CEE, ha chiesto alla Corte di risolvere in via pregiudiziale la seguente questione d'interpretazione del diritto comunitario: «Se sia compatibile con le norme comunitarie in tema di realizzazione di un sistema di libera concorrenza nell'ambito della CEE la restituzione di somme percepite da uno Stato membro a carico di un privato importatore a titolo di determinati diritti di importazione, diritti la cui corresponsione sia avvenuta prima che essi, in forza dell'efficacia diretta delle norme comunitarie sul divieto di riscuotere tasse di effetto equivalente ai dazi doganali, siano stati qualificati appunto come tasse di effetto doganale, e quindi dichiarati illegittimi».

La questione è stata posta in occasione di una controversia opponente l'amministrazione italiana delle finanze alla ditta Ariete e concernente l'azione giudiziaria intentata da quest'ultima per ottenere la restituzione di diritti di statistica e di diritti di visita sanitaria versati, per il periodo 1o febbraio 1968 - 26 febbraio 1972, al momento dell'importazione di latte proveniente dalla Francia.

Non si contesta che i diritti in questione costituiscano tasse di effetto equivalente a dazi doganali, né che il divieto di riscuoterli negli scambi ìntracomunitari risulti, con effetto dal1o novembre 1964, dagli artt. 12, n. 1, e 32 del regolamento del Consiglio 5 febbraio 1964, n. 13, relativo alla graduale attuazione di un'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (GU 1964, pag. 549), sostituito, con effetto dal 29 luglio 1968, dal regolamento del Consiglio n. 804/68, relativo ali organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (GU 1968, n. L 14, pag. 13).

Dall'ordinanza di rinvio risulta che la questione di cui è investita la Corte riguarda in particolare l'ipotesi in cui tasse di effetto equivalente a dazi doganali siano state, per un lungo periodo, versate volontariamente e senza riserve dagli operatori economici interessati, nella convinzione, comune ad essi ed all'amministrazione nazionale, che tali imposizioni non fossero criticabili quanto alla compatibilità col diritto comunitario. L'incompatibilità sarebbe apparsa solo più tardi e progressivamente, in seguito all'interpretazione, data dalla Corte di giustizia, della nozione di tassa di effetto equivalente a dazio doganale, interpretazione che portava la Corte a riconoscere, per la prima volta, con sentenza 1o luglio 1969 (causa 24/68, Commissione c/Repubblica italiana, Racc. pag. 193), tale carattere ai diritti di statistica e, con sentenza 14 dicembre 1972 (causa 29/72, Marimex d Amministrazione delle finanze dello Stato, Race. pag. 1309), alle tasse di controllo sanitario.

Secondo la costante giurisprudenza della Corte, il divieto di riscuotere tasse di effetto equivalente a dazi doganali, fondato sia sulla norma generale di cui all'art. 13 del Trattato, con efficacia dal1o gennaio 1970, cioè dal termine del periodo transitorio, sia sulla disposizione speciale di cui all'art. 12 del regolamento n. 13/64, con efficacia — per quanto riguarda i prodotti oggetto di tale regolamento — dal 1o novembre 1964, produce effetti diretti nelle relazioni fra gli Stati membri ed i singoli nell'intera Comunità a partire dalla data prevista per la messa in opera delle disposizioni in questione. Come la Corte ha affermato nella sentenza 9 marzo 1978 (causa 106/77, Amministrazione delle finanze dello Stato e/ Simmenthal, Race. pag. 643), le norme di diritto comunitario devono esplicare la pienezza dei loro effetti, in maniera uniforme in tutti gli Stati membri, a partire dalla loro entrata in vigore e per tutta la durata della loro validità.

Del resto, l'interpretazione di una norma di diritto comunitario data dalla Corte nell'esercizio della competenza ad essa attribuita dall'art. 177 chiarisce e precisa, quando ve ne sia il bisogno, il significato e la portata della norma, quale deve, o avrebbe dovuto, essere intesa ed applicata dal momento della sua entrata in vigore. Ne risulta che la norma così interpretata può, e deve, essere applicata dal giudice anche a rapporti giuridici sorti e costituti prima della sentenza interpretativa, se, per il resto, sono soddisfatte le condizioni che consentono di portare alla cognizione dei giudici competenti una controversia relativa all'applicazione di detta norma.

Soltanto in via eccezionale la Corte di giustizia, come ha essa stessa riconosciuto nella sentenza 8 aprile 1976 (causa 43/75, De/renne c/ Sabena, Race, pag. 455), potrebbe essere indotta, in base ad un principio generale di certezza del diritto, inerente all'ordinamento giuridico comunitario, e tenuto conto dei gravi sconvolgimenti che la sentenza potrebbe provocare per il passato nei rapporti giuridici stabiliti in buona fede, a limitare la possibilità degli interessati di far valere la disposizione così interpretata per rimettere in questione tali rapporti giuridici.

Una limitazione del genere può tuttavia essere ammessa soltanto nella sentenza stessa relativa all'interpretazione richiesta. L'esigenza fondamentale dell'applicazione uniforme e generale del diritto comunitario implica la competenza esclusiva della Corte di giustizia a decidere sulla delimitazione temporale degli effetti dell'interpretazione da essa data.

Si deve tuttavia osservare che, qualora la conseguenza di una norma di diritto comunitario consista nel divieto, con gli effetti e alle date sopra indicati, di riscuotere tasse od oneri nazionali, la tutela dei diritti che l'efficacia diretta di tale divieto attribuisce ai singoli non richiede necessariamente che le condizioni di forma e di sostanza, al cui rispetto sono subordinati la contestazione o il recupero di dette tasse nazionali, molto varie, si ispirino ad un principio uniforme e comune agli Stati membri.

Dall'esame comparativo dei sistemi nazionali risulta che il problema della contestazione di tasse illegittimamente pretese, o della restituzione di tasse indebitamente pagate, è risolto in modi diversi nei diversi Stati membri e, persino, all'interno di uno stesso Stato, a seconda dei diversi tipi di imposte e di tasse in questione. In determinati casi, contestazioni o richieste del genere sono assoggettate dalla legge a condizioni precise di forma e di termine, per quanto riguarda sia i reclami rivolti all'amministrazione fiscale, sia i ricorsi giurisdizionali.

In altri casi, i ricorsi diretti ad ottenere il rimborso di tasse non dovute devono essere proposti dinanzi alle giurisdizioni ordinarie, sotto la forma, in particolare, di azioni di restituzione dell'indebito. Tale diritto d'agire si esercita entro termini più o meno lunghi, in determinati casi entro il termine di prescrizione ordinaria, cosicché gli Stati membri, in caso di constatazione dell'incompatibilità con le esigenze del diritto comunitario di disposizioni fiscali nazionali, possono trovarsi di fronte ad un rilevante cumulo di reclami.

Dalle sentenze del 16 dicembre 1976 (Rewe e Comet, cause 33 e 45/76, Race. pag. 1989 e pag. 2043) risulta che, secondo il principio della collaborazione, enunciato dall'art. 5 del Trattato CEE, è compito dei giudici degli Stati membri garantire la tutela giurisdizionale spettante ai singoli in forza delle norme di diritto comunitario aventi efficacia diretta. Allo stato attuale del diritto comunitario ed in mancanza di una normativa comunitaria in materia di contestazione o di recupero di tasse nazionali pretese illegittimamente o riscosse indebitamente, è l'ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro che designa il giudice competente e stabilisce le modalità procedurali delle azioni giudiziali intese a garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli in forza delle norme comunitarie aventi efficacia diretta, modalità che non possono, beninteso, essere meno favorevoli di quelle relative ad analoghe azioni del sistema processuale nazionale, né, in alcun caso, possono essere strutturate in modo da rendere praticamente impossibile l'esercizio dei diritti che i giudici nazionali sono tenuti a tutelare.

È necessario precisare in proposito che la tutela dei diritti garantiti in materia dall'ordinamento giuridico comunitario non esige che si conceda la restituzione di tasse indebitamente percepite a condizioni tali da causare un indebito arricchimento degli aventi diritto.

II sistema di garanzie così risultante, per i singoli, dalla combinazione dell'efficacia diretta delle disposizioni del diritto comunitario con le particolarità delle legislazioni nazionali, che, nei diversi Stati membri, disciplinano le condizioni di forma e di sostanza relative alla contestazione di imposizioni nazionali od al recupero di quelle versate indebitamente, non può essere considerato incompatibile con le disposizioni di diritto comunitario relative alla creazione di un regime inteso a garantire che la concorrenza non sia falsata nel mercato comune.

Dette disposizioni si concretano essenzialmente, da un lato, nelle norme applicabili alle imprese (am. 85-90 del Trattato) e, dall'altro, in quelle relative agli aiuti concessi dagli Stati (artt. 92-94). Le prime non possono trovare applicazione nei rapporti fra le imprese e le autorità fiscali degli Stati membri, nell'esercizio da parte di queste ultime del loro potere di istituire tributi. Per quanto riguarda le seconde, la Corte ha dichiarato, nella sentenza 27 marzo 1980 (causa 61/79, Denkavit), che l'obbligo a carico dell'amministrazione di uno Stato membro di restituire ai contribuenti che ne facciano domanda tasse od oneri non dovuti poiché incompatibili col diritto comunitario non costituisce aiuto ai sensi dell'art. 92 del Trattato CEE.

Si deve inoltre notare che, in ciascuno Stato membro, tutti gli operatori economici che abbiano indebitamente corrisposto tasse nazionali incompatibili col diritto comunitario si trovano in una situazione di parità rispetto alla possibilità di far valere i propri diritti, cosicché non si può parlare, a questo riguardo, di distorsioni della concorrenza. È per contro esatto che tali possibilità differiscono da uno Stato membro all'altro a seconda delle particolarità delle legislazioni nazionali. Differenze del genere, soprattutto quando si tratta delle norme relative alla contestazione di imposizioni nazionali, non possono essere considerate discriminatorie, né, a fortiori, tali da falsare la concorrenza, se, come è stato sopra precisato, la legislazione nazionale e applicata in modo non discriminatorio riguardo alle procedure tendenti alla soluzione delle controversie dello stesso genere, ma puramente nazionali, e se, a causa delle modalità procedurali, l'esercizio dei diritti attribuiti dalle norme comunitarie non diviene praticamente impossibile.

Si deve quindi risolvere la questione posta dalla Corte d'appello di Torino nel senso che spetta all'ordinamento giuridico di ciascuno Stato membro determinare a quali condizioni i contribuenti possono contestare le imposizioni riscosse indebitamente, poiché incompatibili col diritto comunitario, o reclamarne il rimborso, purché tali condizioni non siano meno favorevoli di quelle relative ad analoghi ricorsi di natura interna e non rendano praticamente impossibile l'esercizio dei diritti attribuiti dall'ordinamento giuridico comunitario. Nulla impedisce, dal punto di vista del diritto comunitario, che i giudici nazionali tengano conto, conformemente al proprio diritto interno, del fatto che tasse indebitamente percepite abbiano potuto essere incorporate nei prezzi dell'impresa assoggettata alla tassa e trasferite sugli acquirenti.L esercizio di tali azioni di recupero non è contrario alle disposizioni del diritto comunitario relative alla creazione di un regime inteso a garantire che la concorrenza non sia falsata nel mercato comune.

Le spese sostenute dal Governo italiano e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento riveste il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta statuire sulle spese.