Corte giust. UE, Sentenza del 28 giugno 1984, cause riunite 187/83 e 190/83

Gli antefatti, il procedimento e le osservazioni presentate a norma dell'art. 20 del protocollo sullo statuto della Corte di giustizia delle Comunità europee si possono riassumere come segue:

Allo scopo di garantire lo smaltimento delle eccedenze di latte nella Comunità, il regolamento del Consiglio 27 giugno 1968, n. 804, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (GU L 148, pag. 13), prevede, all'art. 10, la concessione di un aiuto per il latte scremato prodotto nella Comunità e usato per l'alimentazione degli animali. Le modalità essenziali per l'attribuzione di detto aiuto venivano fissate dal Consiglio nel regolamento 15 luglio 1968, n. 986 (GU L 169, pag. 4).

Il regime di aiuto, inizialmente uniforme, veniva sdoppiato nell'aprile 1977 col regolamento del Consiglio n. 876/77 (GU L 106, pag. 24): il latte scremato usato per l'alimentazione dei vitelli continuava a dare diritto al versamento dell'aiuto in vigore dal 1968, mentre per l'uso di latte scremato nell'alimentazione di animali diversi dai vitelli, in particolare suini, veniva istituito un aiuto più elevato, detto aiuto speciale. La concessione di questo ulteriore vantaggio si giustificava col fatto che il latte scremato allo stato fresco viene comunque tradizionalmente usato per l'alimentazione dei vitelli, mentre si doveva creare un particolare incentivo affinché esso servisse pure in misura maggiore ad alimentare i suini.

In ragione della sua dualità, questo sistema, esistente dal 1977, era necessariamente esposto al rischio di abusi. In particolare, nelle aziende dette miste, cioè dedite all'allevamento sia dei vitelli, sia dei suini o di altri animali da macello, si aveva la tentazione di procurarsi latte scremato alle condizioni particolarmente vantaggiose dell'aiuto speciale e di usare detto latte per l'allevamento dei vitelli. Per eliminare tale rischio, si doveva quindi adottare un complesso di disposizioni, che figurano nel regolamento della Commissione 15 dicembre 1977, n. 2793 (GU L 321, pag. 30).

Questo regolamento precisa, all'art. 3, che l'aiuto speciale è concesso ad una latteria soltanto: per i quantitativi di latte scremato coperti da un impegno assunto dall'allevatore. A tal fine, la latteria interessata deve produrre un documento con il quale l'allevatore si impegna a rispettare le condizioni stabilite nell'art. 4 del regolamento, in particolare: ad usare il latte scremato esclusivamente per l'alimentazione degli animali e soltanto nella sua azienda; qualora si tratti di una azienda mista, a prendere in consegna determinati quantitativi minimi di latte scremato alle condizioni normali; qualora si tratti di un'azienda specializzata, a non detenere, in linea di principio, giovani vitelli; a trasmettere, anteriormente all'inizio di ogni trimestre civile, un bilancio del proprio allevamento...; se il latte scremato di cui trattasi è stato denaturato secondo determinati procedimenti, ovvero sottoposto ad un controllo amministrativo che offra garanzie equivalenti; se la latteria ha rispettato, per tale latte scremato, un prezzo massimo di vendita che è molto vantaggioso per l'allevatore.

A norma degli artt. 3, n. 1, e 5, n. 3, del regolamento, la domanda di pagamento dell'aiuto speciale viene presentata dalla latteria e l'aiuto speciale viene concesso alla latteria. Inoltre, l'art. 5, n. 3, leu. b), impone a qualsiasi latteria che chieda il versamento dell'aiuto speciale l'obbligo di allegare alla domanda una dichiarazione in cui si attesta che la latteria rinuncia all'aiuto speciale o prowederà al rimborso integrale o parziale del medesimo, a seconda dei casi, all'autorità competente, qualora fosse constatato che l'allevatore non ha rispettato uno degli impegni di cui all' art. 4. Nelle due cause principali si tratta per l'appunto di questo obbligo di rimborso.

Nella causa fra l'impresa Nordbutter e la Repubblica federale di Germania (187/83), la latteria Nordbutter aveva venduto latte scremato a prezzo ridotto a tre aziende miste, che allevavano, cioè, sia giovani vitelli sia altri animali, e che quindi non si limitavano ad acquistare latte scremato denaturato. I tre allevatori in questione si erano impegnati, in conformità all'art. 4, n. 2, del regolamento n. 2793, a prendere in consegna, mensilmente, un quantitativo di latte scremato che non fruiva dell'aiuto speciale e pari ad una determinata percentuale (15 % o 10 %) del quantitativo di latte consegnato alla latteria nei mesi considerati. Controlli effettuati nel gennaio 1980 in queste aziende mettevano in luce che nessuno degli allevatori di cui trattasi aveva rispettato i propri impegni. Di conseguenza, con provvedimento 1° ottobre 1980, il Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft (Ufficio federale per l'alimentazione e l'economia forestale, in prosieguo: Bundesamt), con sede in Francoforte sul Meno, chiedeva alla latteria Nordbutter il rimborso degli aiuti concessi, per un importo globale di DM 1704,54, in relazione alla consegna di latte scremato a tre allevatori. È questo provvedimento che la latteria ha impugnato dinanzi al Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno.

In entrambe le cause, il Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno ha espresso riserve circa la validità giuridica delle norme relative alla responsabilità contenute nel regolamento n. 2793/77.

Con due ordinanze di rinvio in data 11 agosto 1983, esso ha chiesto alla Corte di giustizia, in forza dell'art. 177 del trattato CEE, di pronunziarsi in via pregiudiziale sulla seguente questione :

«Se sia valido l'art. 5, n. 3, lett. b), del regolamento (CEE) della Commissione 15 dicembre 1977, n. 2793, relativo alle modalità di applicazione dell'aiuto speciale per il latte scremato destinato all' alimentazione degli animali esclusi i giovani vitelli (GU L 321 del 16. 12. 1977, pag. 30 e segg.), dovendo la latteria rispondere delle obbligazioni dell'allevatore, di cui essa non può controllare l'adempimento».

Il giudice nazionale osserva che la Corte di giustizia ha già avuto più volte occasione di occuparsi del problema della responsabilità del beneficiario di sowenzioni per il fatto di terzi (sentenza 11 maggio 1977, cause riunite 99 e 100/76, Roomboterfabriek «De Beste Boter» e Josef Hoche, Butterschmelzwerk, Race, pag. 861; sentenza 18. 2. 1982, causa 77/81, Zuckerfabrik Franken GmbH, Race. pag. 681). Le relative cause si differenziavano fondamentalmente, tuttavia, dai casi ora in esame, poiché riguardavano tutte agevolazioni da concedersi ad un'impresa come contropartita di una determinata trasformazione o utilizzazione di prodotti soggetti ad organizzazione comune di mercato, trasformazione o utilizzazione incombente in primo luogo al beneficiario.

In tal caso, questi è libero di decidere se fare intervenire un terzo e di scegliere la controparte, ed è in grado di ottenere, mediante patti adeguati, che il terzo adempia le obbligazioni delegate o possa essere convenuto in giudizio in via di regresso.

Nei casi in esame, la situazione delle latterie è del tutto diversa per i seguenti motivi :

l'aiuto speciale non è un compenso per una qualsiasi attività economica della latteria, bensì la semplice contropartita del fatto che gli allevatori utilizzino nella propria azienda il latte da essi stessi prodotto. L'aiuto è inteso a favorire non già la latteria, bensì l'allevatore; la latteria trasmette perciò l'intero aiuto all'allevatore. La latteria non può scegliersi il terzo, cioè l'allevatore; essa è soggetta ad un obbligo di contrarre. Infatti, l'aiuto speciale dev'essere corrisposto a qualsiasi allevatore della Comunità che abbia contratto gli obblighi di cui all'art. 4 del regolamento n. 2793/77; osterebbe a questo principio il fatto che l'attribuzione dell'aiuto dipendesse inoltre dalla discrezione della latteria. La latteria non può neppure subordinare la richiesta o la trasmissione di aiuti speciali al fatto che l'allevatore si assoggetti, nei suoi confronti, a particolari disposizioni che non sono contemplate nel regolamento. Essa non può quindi riservarsi un diritto di controllo, né può esigere cauzioni. Ne consegue che la latteria non ha alcuna possibilità di tutelarsi contro il fatto illecito dell'allevatore o contro le conseguenze finanziarie di tale fatto. Ciò vale in ogni caso per quegli obblighi dell'allevatore, di cui all'art. 4 del regolamento n. 2793/77, che non devono essere soddisfatti sotto il diretto controllo della latteria. Esiste un rapporto giuridico non soltanto fra l'autorità competente e la latteria, bensì un vero e proprio rapporto giuridico triangolare fra l'autorità competente, la latteria e l'allevatore, in quanto la dichiarazione d'impegno dell'allevatore va fatta anche nei confronti dell'autorità competente.

Ne consegue che la possibilità e l'obbligo del controllo a proposito della domanda presentata fanno capo anche all'autorità che ha concesso l'aiuto, la quale è la sola che possa procedere a verifiche e che quindi, meglio delle latterie, è in grado di controllare se gli impegni degli allevatori siano stati esattamente adempiuti.

Concludendo, il Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno ritiene che «è incompatibile coi principi giuridici generali in fatto di responsabilità che si debba rispondere per colpa di un fatto sul quale non si ha alcuna influenza od obiettivamente per rischi che non si sono posti in essere. I principi generali in fatto di responsabilità, alla stessa stregua del principio di proporzionalità, dovrebbero far parte dei principi giuridici generali che vigono in tutti gli stati membri della Comunità e perciò vanno considerati come parte integrante del diritto comunitario. Il fatto che l'art. 5, n. 3, lett. b), del regolamento (CEE) n. 2793/77 trasgredisca questo diritto di rango superiore, a parere di questa Sezione, deve implicarne la nullità».

Le ordinanze di rinvio sono state registrate nella cancelleria della Corte il 7 settembre 1983 (causa 187/83) e il 9 settembre 1983 (causa 190/83).

Il 19 ottobre 1983, la Corte ha deciso di riunire le suddette cause, ai fini del procedimento e della sentenza.

In forza dell'art. 20 del protocollo sullo statuto (CEE) della Corte di giustizia, hanno depositato osservazioni scritte: la Bayerische Milchversorgungs GmbH, di Norimberga, rappresentata dagli avvocati Klaus Kelling e altri; in nome della Repubblica federale di Germania, il Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft, rappresentato dalla sig.ra Gisela Siebert, Regierungsrätin zur Anstellung presso tale ufficio, e dal sig. Rainer Wilker, Oberregierungsrat presso lo stesso ufficio; il governo del Regno Unito, rappresentato dalla sig.ra Dagtoglou, Treasury Solicitor's Department, in qualità di agente; la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. Peter Karpenstein e dalla sig.ra Christine Berardis-Kayser, membri del suo servizio giuridico, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il sig. Manfred Besehet, membro dello stesso servizio giuridico, bâtiment Jean Monnet, Kirchberg.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso, con ordinanza 14 marzo 1984, di rimettere le cause alla terza sezione, in conformità all'art. 95 del regolamento di procedura, e di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

La Corte dovrebbe dichiarare l'invalidità della disposizione controversa del regolamento n. 2793/77, per i motivi esposti nell'ordinanza del Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno, alla quale viene fatto riferimento.

Su questo punto, i suddetti partecipanti al procedimento sono concordi nell'affermare che, seppure, in definitiva, dal punto di vista economico, l'aiuto speciale si risolve essenzialmente in un vantaggio per gli allevatori, ciò non toglie che, sul piano giuridico, legittimate a percepire l'aiuto sono soltanto le latterie.

Sarebbe perciò errata l'osservazione formulata nell'ordinanza di rinvio, secondo cui le latterie presentano le domande di aiuti speciali per gli allevatori.

Il Bundesamt ha insistito sul fatto che è esclusivamente la latteria a chiedere l'aiuto e che la relativa domanda non può essere presentata da un allevatore.

L'aiuto non viene nemmeno trasmesso all'allevatore dalla latteria e la sua attribuzione alla latteria dipende piuttosto dal fatto che questa abbia rispettato i prezzi massimi di vendita.

Il Bundesamt ha sottolineato altresì l'inesattezza della tesi esposta nell'ordinanza di rinvio, e secondo la quale esisterebbe un «rapporto giuridico triangolare» fra l'autorità competente, la latteria e l'allevatore.

Il regolamento non ha inteso creare, fra l'autorità che procede alla concessione dell'aiuto alla latteria e l'allevatore, alcun rapporto diretto nascente, ad esempio, dall'invio della dichiarazione d'impegno dell'allevatore all'autorità competente.

Perciò, è soltanto la latteria che percepisce l'aiuto che si trova in un «rapporto di sovvenzione» con l'autorità che procede all'attribuzione dello stesso.

D'altra parte, il fatto che l'autorità che ha concesso l'aiuto non possa rivalersi nei confronti degli allevatori, in caso di mancata osservanza degli obblighi assunti, smentisce l'esistenza di un rapporto giuridico triangolare, soprattutto perché l'azione di ripetizione è sempre diretta contro la latteria.

Su questo punto, il Bundesamt e la Commissione ritengono che, contrariamente a quanto viene esposto nell'ordinanza di rinvio, le latterie possono trarre, per proprio conto, profitto non trascurabile dal regime istituito dai regolamenti nn. 986/68 e 2793/77.

In base ad una dimostrazione in cifre, la Commissione giunge a concludere che, durante il quarto trimestre 1979, periodo da prendere in considerazione ai fini delle cause principali, la fornitura di latte scremato agli allevatori, da parte delle latterie, garantiva ancora a queste ultime un vantaggio di 6,05 ECU per 1100 kg. di latte scremato.

È per l'appunto questa differenza fra gli introiti netti che le latterie possono procurarsi, in funzione delle loro scelte circa l'uso del latte, che costituisce l'incentivo ad usare di preferenza il latte scremato liquido per l'alimentazione degli animali.

Un siffatto incentivo è stato voluto dal legislatore comunitario al fine di ridurre la produzione di latte scremato in polvere, prodotto il cui immagazzinamento è oneroso e che soltanto con gravi perdite può essere collocato nella Comunità e sul mercato mondiale.

A suo avviso, è quindi errato sostenere, come fa il giudice nazionale, che la latteria trasmette all'allevatore l'intero ammontare dell'aiuto.

Il Bundesamt ha tenuto ad aggiungere, su questo punto, che:

il caso considerato tipico dal giudice nazionale, e cioè quello in cui gli allevatori utilizzino nella propria azienda il latte da essi stessi prodotto, costituisce in realtà l'eccezione; l'aiuto speciale attribuito in conformità al regolamento n. 2793/77 non può essere considerato come una misura destinata a favorire esclusivamente i fornitori di latte. In effetti, al contrario, la concessione dell'aiuto speciale consente alle latterie di vendere senza perdite il latte scremato, le cui possibilità di collocamento sarebbero, altrimenti, minime, e favorisce la vendita del latte scremato ad un nuovo gruppo di acquirenti, le aziende specializzate di allevamento.

Su questo punto, le osservazioni presentate dal Bundesamt, dal Regno Unito e dalla Commissione sono concordi nel contestare l'esattezza della tesi sostenuta dal giudice nazionale nell'ordinanza di rinvio :

La norma controversa del regolamento n. 2793/77 non significa affatto che la Commissione abbia unilateralmente sancito la responsabilità delle latterie, ma soltanto ch'essa ha deciso che l'aiuto speciale per il latte scremato non può essere concesso se non qualora le latterie, presentando le relative domande, s'impegnino a rimborsare detto aiuto nel caso in cui non siano soddisfatte le condizioni sostanziali stabilite per la sua attribuzione. In altre parole, le latterie sono coinvolte in base non già ad una disposizione alla quale non possono sottrarsi in quanto soggetti di diritto, bensì ad un impegno liberamente assunto. Perciò, benché sembri particolarmente auspicabile che gli obiettivi dei regolamenti nn. 986/68 e 2793/77 vengano raggiunti e che i vantaggi contemplati da questi regolamenti siano sfruttati il più ampiamente possibile, da ciò non si può desumere che le latterie siano soggette ad un obbligo generale di profittare di tali vantaggi o di farne profittare gli agricoltori ad esse collegati. In mancanza di una norma espressa in tal senso, ciascuna latteria dovrebbe perciò essere libera di adottare, alla luce della propria politica commerciale, la decisione di porre o meno in commercio il latte da essa acquistato e di valutare il proprio interesse ad optare per la denaturazione e la fornitura di latte scremato. Tenuto conto dei rischi inerenti all'attribuzione dell'aiuto speciale, spetta alla latteria, e ad essa sola, di decidere se chiedere o meno questo aiuto. Stando così le cose, la sua libertà di decisione non si limita all'accettazione o al rifiuto del regime di aiuti in quanto tale, ma si estende anche alla scelta degli allevatori. Sotto questo profilo, ed anche qualora si ritenga che le latterie, in quanto partecipano al funzionamento dell'organizzazione dei mercati del latte, sono soggette al principio enunciato dall'art. 40, n. 3, del trattato, secondo cui tutti i produttori devono essere trattati alla stessa stregua (la Commissione, comunque, desidera lasciare in sospeso tale questione), le latterie hanno in ogni caso la possibilità di stabilire, in base a considerazioni di carattere commerciale ed in modo non discriminatorio, determinati criteri di scelta degli allevatori. In proposito, possono essere rilevanti tanto considerazioni relative alle quantità e alla distanza, quanto la fiducia che può essere concessa a questo o quell'allevatore. Il fatto che gli allevatori non possano chiedere, a titolo personale, di fruire dell'aiuto speciale e che siano in tutto e per tutto tributari della decisione della latteria non costituisce un argomento a favore della tesi relativa all'obbligo di contrarre. I regolamenti nn. 986/68 e 2793/77 hanno infatti lo scopo di ridurre le giacenze di latte scremato in polvere presso gli enti d'intervento, non già di attribuire un ulteriore vantaggio agli allevatori. Perciò, la possibilità di acquistare latte scremato a prezzo ridotto costituisce unicamente il mezzo usato dal legislatore comunitario per raggiungere il vero scopo del regolamento, che è quello di prevenire la produzione di eccedenze di latte scremato in polvere. Anche se può esistere, da parte degli allevatori, una pressione psicologica o economica sulle latterie, una siffatta costrizione indiretta non può creare, per le latterie, alcun obbligo giuridico di chiedere sistematicamente l'applicazione del regime dell'aiuto speciale. Il Bundesamt e il governo del Regno Unito hanno insistito su un altro argomento, basato sul fatto che l'esistenza dell'asserito obbligo di contrarre porrebbe le latterie in una situazione insostenibile qualora un numero indeterminato di allevatori chiedesse loro quantitativi di latte scremato superiori a quelli ch'esse possano fornire.

In proposito è stato osservato che, in pratica, è risultato che le aziende di allevamento che vogliono acquistare latte scremato alle condizioni stabilite dal regolamento n. 2793/77 non possono acquistare tutti i quantitativi desiderati, poiché la relativa domanda non può essere soddisfatta in ragione delle limitate possibilità di consegna delle latterie situate a ragionevole distanza.

L'insufficiente capacità di consegna delle latterie deve imputarsi, in parte, al fatto che talvolta è per esse più lucrativo trasformare il prodotto in latte scremato in polvere ed offrirlo agli enti d'intervento.

Il Bundesamt, il Regno Unito e la Commissione contestano, nelle loro osservazioni, la tesi sostenuta su questo punto nelle ordinanze di rinvio.

Secondo dette osservazioni, i rapporti giuridici esistenti fra le latterie e le aziende di allevamento da esse approvvigionate sono di natura contrattuale e disciplinati dal diritto privato. Il Bundesamt ne desume che le latterie sono libere di garantirsi contro i rischi di uso illecito del latte scremato per il quale sia prevista la concessione dell'aiuto speciale, inserendo adeguate clausole nel contratto di fornitura. Poiché non esiste alcun «rapporto di sovvenzione» fra le aziende di allevamento e le latterie, questa tutela contrattuale non costituisce un'illecita estensione delle condizioni contemplate dal regolamento n. 2793/77. D'altra parte, le dichiarazioni d'impegno in uso alla data dei fatti controversi contenevano, oltre le indicazioni di cui all'art. 4 del regolamento n. 2793/77, anche una clausola in forza della quale l'allevatore s'impegnava a consentire l'accesso nella propria azienda al mandatario della latteria, ad esibire, per il controllo, i documenti rilevanti al fine di comprovare la regolare utilizzazione del latte, a fornire le informazioni necessarie e ad accettare la compensazione nella misura del preteso rimborso, qualora, per fatto dell'allevatore, la latteria si trovasse esposta ad una ripetizione d'indebito. Il governo del Regno Unito ha precisato che, dato il carattere consensuale del rapporto fra la latteria e l'allevatore, la latteria può, qualora quest'ultimo non rispetti uno degli impegni da esso assunti, rivalersi in forza del diritto civile nazionale nei confronti dell'allevatore, sia che l'infrazione sia stata accertata dall'autorità nazionale competente, sia ch'essa sia stata constatata dalla latteria stessa. Infine, la Commissione fa valere altresì che le latterie devono prendere tutte le precauzioni necessarie, in particolare mediante l'inserzione di una clausola relativa ad un loro diritto di controllo, per l'eventualità che gli allevatori da esse approvvigionati non rispettino le condizioni fissate nel regolamento comunitario.

Qualora l'allevatore rifiuti di sottoscrivere detta clausola, la latteria avrebbe tutto il diritto di escluderlo dalla cerchia dei beneficiari della fornitura del latte scremato a prezzo ridotto.

Secondo la Commissione, i mezzi di cui dispongono le latterie per ottenere il rispetto delle condizioni vigenti non si limitano all'ispezione del patrimonio zootecnico dell'azienda di allevamento, ma possono assumere varie forme: costituzione di una cauzione; inserzione di adeguate clausole contrattuali contro i rischi inerenti all'applicazione dell'art. 5, n. 3, lett. b); qualora gli allevatori siano anche fornitori di latte, compensazione mediante storni nei conteggi mensili degli importi dovuti per le forniture di latte.

Perciò, secondo la Commissione, la responsabilità delle latterie è soltanto provvisoria, poiché queste possono in realtà premunirsi, in qualsiasi momento, su base contrattuale, contro l'eventuale danno derivante dal comportamento dell'allevatore in definitiva responsabile.

Concludendo su questo punto, la Commissione considera impossibile ritenere che costituisca un'infrazione alle norme generali in fatto di responsabilità l'imputare talune irregolarità relativamente facili da controllare non già al loro autore, bensì ad un terzo che intervenga nel regime di aiuto, dal momento che si tratta di un regime

di cui tutti gli interessati sono liberi di chiedere o meno l'applicazione; dal quale tutti gli operatori economici, e non soltanto alcuni di essi, traggono, chiedendone l'applicazione, propri vantaggi economici; nel quale sussiste la possibilità, grazie ad adeguate clausole contrattuali, di premunirsi contro gli eventuali rischi in materia di responsabilità.

È essenzialmente la Commissione che ha presentato osservazioni su questo punto, facendo valere che la tesi sostenuta dal giudice nazionale è errata in diritto ed in fatto.

Mentre il giudice nazionale sembra implicitamente ritenere che il legislatore comunitario sia tenuto a scegliere sistematicamente la norma meno gravosa per gli interessati, dalla giurisprudenza della Corte risulta, secondo la Commissione, che in realtà, ai fini del controllo giurisdizionale, è unicamente rilevante stabilire se i mezzi scelti dal legislatore comunitario siano necessari e opportuni, tenuto conto dell'obiettivo perseguito e delle circostanze della situazione considerata.

Secondo la Commissione, il coinvolgimento delle latterie s'imponeva di per se stesso, poichè queste costituiscono un pilastro dell'organizzazione del mercato del latte, lavorano in contatto permanente con gli allevatori e possono perciò, meglio degli organi ufficiali, farsi un'idea della situazione propria di ciascuno dei loro clienti, e in particolare della natura e dell'importanza del loro patrimonio zootecnico, dell'uso fatto del latte scremato e dell'affidabilità di ciascun allevatore.

Inoltre, tenuto conto del maggior rischio di abusi e del vantaggio di cui fruisce la stessa latteria in ragione di detto regime, è sembrato logico esigere dalle latterie un lieve sacrificio consistente nel far effettuare, di quando in quando, dagli autisti dei loro furgoni, una visita delle stalle in occassione dei loro giri quotidiani.

Infine, la Commissione ha sostenuto che, considerati i vantaggi di carattere generale di cui fruiscono le latterie in ragione dell'obbligo illimitato d'intervento nel settore del burro e del latte scremato in polvere, e della garanzia di smercio rappresentata da tale obbligo, il fatto di trasferire su questa categoria d'imprese, in quanto più vicine al potenziale autore del danno, un rischio di per sé limitato e che, soprattutto, esse possono limitare, non costituisce un onere inaccettabile e sproporzionato, dal momento ch'esse lo assumono liberamente, ne traggono esse stesse un profitto non trascurabile e possono premunirsi contro le conseguenze del comportamento degli allevatori mediante opportune clausole contrattuali.

Il governo del Regno Unito propone che la Corte risolva come segue la questione pregiudiziale: «L'art. 5, n. 3, lett. b), del regolamento della Commissione n. 2793/77 è valido, anche dovendo la latteria rispondere delle obbligazioni dell'allevatore, di cui essa non può controllare l'adempimento.» Il Bundesamt e la Commissione suggeriscono alla Corte di risolvere la questione pregiudiziale nel seguente modo: «L'esame della questione pregiudiziale non ha messo in luce alcun elemento atto ad inficiare la validità dell'art. 5, n. 3, leu. b), del regolamento (CEE) della Commissione 15 dicembre 1977, n. 2793/77.»

La Repubblica federale di Germania, rappresentata dal sig. Rainer Wilker, in qualità d'agente, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. Peter Karpenstein, in qualità di agente, hanno svolto osservazioni orali all'udienza del 5 aprile 1984.

Il rappresentante della Repubblica federale di Germania ha prodotto all'udienza copia di un contratto stipulato dalla Bayerische Milchversorgungs GmbH con un allevatore.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 30 maggio 1984.

Con due ordinanze 11 agosto 1983, pervenute in cancelleria il 7 e il 9 settembre 1983, il Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno ha sottoposto a questa Corte, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, una questione pregiudiziale vertente sulla validità dell'art. 5, n. 3, lett. b), del regolamento della Commissione 15 dicembre 1977, n. 2793, relativo alle modalità di applicazione dell'aiuto speciale per il latte scremato destinato all'alimentazione degli animali, esclusi i giovani vitelli (GU L 321, pag. 30).

Poiché nelle due ordinanze di rinvio è formulata la stessa questione, la Corte, con ordinanza 19 ottobre 1983, ha riunito le cause ai fini del procedimento e della sentenza.

La questione è stata sollevata nell'ambito di controversie relative a taluni provvedimenti con cui il competente ente d'intervento nazionale ha ingiunto alle latterie interessate di restituire integralmente gli aiuti speciali versati loro per la fornitura di latte scremato a taluni allevatori.

Allo scopo di favorire il consumo del latte, il regolamento del Consiglio 27 giugno 1968, n. 804, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (GU L 148, pag. 13), contempla, all'art. 10, la concessione di un aiuto per il latte scremato prodotto nella Comunità e usato per l'alimentazione degli animali. Le modalità essenziali per l'attribuzione di detto aiuto venivano fissate dal regolamento del Consiglio 15 luglio 1968, n. 986 (GU L 169, pag. 4).

Il regime di aiuto, inizialmente uniforme, veniva sdoppiato col regolamento del Consiglio 26 aprile 1977, n. 876, che stabilisce le norme generali relative alla concessione di aiuti per il latte scremato e il latte scremato in polvere destinati all'alimentazione degli animali (GU L 106, pag. 24). A norma di questo regolamento il latte scremato usato per l'alimentazione dei vitelli continuava a dare diritto al versamento dell'aiuto in vigore dal 1968, mentre per l'uso di latte scremato nell'alimentazione di animali diversi dai vitelli veniva istituito un aiuto più elevato, detto «aiuto speciale». La concessione di questo ulteriore vantaggio si giustificava col fatto che, siccome il latte scremato allo stato fresco viene comunque tradizionalmente usato per l'alimentazione dei vitelli, si doveva creare un particolare incentivo affinché esso servisse pure in misura maggiore ad alimentare altri animali, in particolare i suini.

In ragione della sua dualità, questo sistema, esistente dal 1977, era necessariamente esposto al rischio di abusi. In particolare, nelle aziende dette miste, cioè dedite all'allevamento sia dei vitelli, sia dei suini o di altri animali da macello, si aveva la tentazione di procurarsi latte scremato alle condizioni particolarmente vantaggiose dell'aiuto speciale e di usare detto latte per l'allevamento dei vitelli. Il regolamento della Commissione 15 dicembre 1977, n. 2793, relativo alle modalità d'applicazione dell'aiuto speciale per il latte scremato destinato all'alimentazione degli animali, esclusi i giovani vitelli (GU L 321, pag. 30), è stato emanato, in particolare, per eliminare tale rischio.

Questo regolamento precisa, all'art. 3, che l'aiuto speciale è concesso ad una latteria soltanto: per i quantitativi di latte scremato coperti da un impegno assunto dall'allevatore. A tal fine, la latteria interessata deve produrre un documento con il quale l'allevatore si impegna a rispettare le condizioni stabilite nell'art. 4 del regolamento, in particolare: ad usare il latte scremato esclusivamente per l'alimentazione degli animali e soltanto nella sua azienda; qualora si tratti di una azienda mista, a prendere in consegna determinati quantitativi minimi di latte scremato alle condizioni normali; qualora si tratti di un'azienda specializzata, a non detenere, in linea di principio, giovani vitelli; a trasmettere, prima dell'inizio di ogni trimestre civile, un bilancio del proprio allevamento ...; se il latte scremato di cui trattasi è stato denaturato secondo determinati procedimenti, ovvero sottoposto ad un controllo amministrativo che offra garanzie equivalenti; se la latteria ha rispettato, per tale latte scremato, un prezzo massimo di vendita vantaggioso per l'allevatore.

A norma degli artt. 3, n. 1, e 5, n. 3, del regolamento, la domanda di pagamento dell'aiuto speciale viene presentata dalla latteria e l'aiuto speciale viene concesso alla latteria.

Infine, l'art. 5, n. 3, lett. b), impone a qualsiasi latteria che chieda il versamento dell'aiuto speciale l'obbligo di allegare alla domanda una dichiarazione a termini della quale la latteria rinuncerà all'aiuto speciale o prowederà al rimborso integrale o parziale del medesimo, a seconda dei casi, all'autorità competente, qualora si accertasse che l'allevatore non ha rispettato uno degli impegni di cui all'art. 4.

Da controlli effettuati dagli uffici competenti presso talune aziende agricole della Repubblica federale di Germania emergeva che due latterie, Nordbutter (causa 187/83) e Bayerische Milchversorgungs GmbH (causa 190/83), avevano fornito latte scremato a prezzo ridotto — cioè per il quale era stato versato l'aiuto speciale — ad uno o più allevatori che non avevano rispettato l'art. 4 del regolamento n. 2793/77 nonostante gli impegni in tal senso sottoscritti. Di conseguenza, il Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft (Ufficio federale per l'alimentazione e l'economia forestale, in prosieguo: Bundesamt), avente sede in Francoforte sul Meno, ingiungeva alle latterie la restituzione integrale degli aiuti speciali di cui avevano fruito per la fornitura del latte magro agli allevatori suddetti.

Le latterie hanno impugnato detta ingiunzione dinanzi al Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno. Il tribunale adito ha espresso dubbi quanto alla validità delle norme del regolamento n. 2793/77 relative alla responsabilità ed ha ritenuto necessario, prima di emettere la sua sentenza, chiedere alla Corte di pronunziarsi sulla seguente questione pregiudiziale: «Se sia valido l'art. 5, n. 3, lett. b), del regolamento della Commissione 15 dicembre 1977, n. 2793, relativo alle modalità di applicazione dell'aiuto speciale per il latte scremato destinato all'alimentazione degli animali esclusi i giovani vitelli (GU L 321 del 16. 12. 1977, pag. 30), dovendo la latteria rispondere delle obbligazioni dell'allevatore, di cui essa non può controllare l'adempimento.»

Dalle considerazioni svolte dal giudice nazionale nelle ordinanze di rinvio risulta che, a suo avviso, la disposizione controversa del regolamento n. 2793/77 contrasta con i principi giuridici generali in materia di responsabilità riconosciuti dal diritto comunitario in quanto può essere considerata accollare ad operatori economici la responsabilità di comportamenti di terzi che essi non possono controllare e contro le conseguenze dei quali non possono tutelarsi.

Occorre rilevare in primo luogo che, ai sensi dell'art. 3 del regolamento n. 2793/77, le latterie sono le sole destinatarie dell'aiuto speciale istituito dalla normativa comunitaria anche se, sotto il profilo economico, di detto aiuto speciale beneficiano in grande misura gli allevatori attraverso il prezzo di vendita molto vantaggioso del latte scremato.

In secondo luogo va osservato che la disposizione controversa del regolamento n. 2793/77 non ha né lo scopo né l'effetto di imporre unilateralmente alle latterie l'obbligo di chiedere la concessione dell'aiuto speciale istituito dallo stesso regolamento.

Infatti, le latterie partecipano al sistema comunitario dell'aiuto speciale in base ad un impegno assunto liberamente e in funzione dell'interesse che esse possono trovam. Quando una latteria abbia deciso di partecipare al sistema dell'aiuto speciale istituito dal suddetto regolamento, nessuna disposizione e nessun principio generale di diritto comunitario la obbligano a stipulare contratti con tutti gli allevatori che chiedano la fornitura di latte magro nell'ambito del sistema dell'aiuto speciale; inoltre, nulla le impedisce di scegliere, in base a criteri obiettivi e non discriminatori, gli allevatori con cui stipulare i contratti.

Nell'esercizio di tale facoltà di scelta la latteria ha la possibilità di riservare il vantaggio che detto aiuto comporta ai soli allevatori che accettino il controllo del rispetto dei loro impegni e acconsentano a fornire alla latteria garanzie intese a tutelarla contro le conseguenze economiche di loro eventuali inadempimenti.

Nessuna disposizione di diritto comunitario osta infatti a che la latteria inserisca nel contratto di fornitura ch'essa stipula con ciascun allevatore delle clausole in base alle quali l'allevatore si impegna a consentire all'incaricato della latteria l'accesso nella sua azienda ed a fornire qualsiasi documento utile e qualsiasi informazione necessaria a provare che il latte è stato usato in conformità alla normativa comunitaria e agli impegni assunti. Del pari, nulla osta a che la latteria subordini la stipulazione del contratto all'inserimento di clausole intese ad accollare agli allevatori le conseguenze economiche dei loro inadempimenti, quali la costituzione di cauzioni o di garanzie bancarie oppure l'autorizzazione di prelievi mediante compensazione nell'ambito dei conteggi mensili delle somme dovute per la fornitura di latte, nel caso in cui gli allevatori inadempienti siano anche fornitori della latteria.

Da tutto quanto precede discende che l'art. 5, n. 3, lett. b), del regolamento n. 2793/77 non contrasta con i principi giuridici generali in materia di responsabilità riconosciuti dal diritto comunitario imponendo a qualsiasi latteria che chieda di fruire dell'aiuto speciale l'obbligo di allegare alla domanda una dichiarazione a termini della quale essa rinuncerà all'aiuto speciale o lo restituirà qualora si accertasse che l'allevatore non ha rispettato uno degli impegni da lui assunto.

Se ne deve concludere che nessuna delle considerazioni esposte dal giudice nazionale può autorizzare a considerare invalida la suddetta disposizione del regolamento n. 2793/77.

Le spese sostenute dal governo del Regno Unito e dalla Commissione delle Comunità europee, che. hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, al quale spetta pertanto statuire sulle spese.