Corte giust. UE, Sentenza del 20 aprile 1978, cause riunite C-80/77 e C-81/77

Le sentenze di rinvio e le osservazioni scritte presentate in forza dell'art. 20 della Statuto (CEE) delle Corte di giustizia si possono riassumere come segue:

Nel periodo dall'ottobre 1975 al marzo 1976, le attrici nelle cause principali versavano all'amministrazione francese delle dogane, in occasione dell'importazione in Francia di talune partite di vino di origine italiana, somme pari a 81614,40 FF (procedimento 80/77) ed a 2009494,14 FF (procedimento 81/77) a titolo di imposta sui vini da pasto e sui vini atti a divenire vini da pasto. Tale imposta era stata istituita con decreto 11 settembre 1975, n. 75-846, che veniva abrogato in data 31 marzo 1976, con effetto dal 1o aprile 1976, e che aveva costituito oggetto di un ricorso per inadempimento proposto dalla Commissione, il 21 novembre 1975, contro la Repubblica francese, ma ritirato, il 21 aprile 1976, dopo l'abolizione dell'imposta controversa. Fondandosi sull'illegittimità della riscossione di tale imposta, le attrici nelle cause principali citavano in giudizio l'amministrazione doganale dinanzi al Tribunal d'instance di Bourg- en-Bresse, agendo per ripetizione d'indebito e risarcimento di danni.

L'amministrazione convenuta opponeva loro l'art. 31, n. 2, del regolamento (CEE) 28 aprile 1970, n. 816, il che induceva le attrici nelle cause principali a sollevare, dinanzi al Tribunal d'instance, talune questioni relative all'interpretazione e alla validità di detta norma.

L'art. 31, nn. 1 e 2, del regolamento n. 816/70 recita:

«1. Nel commercio intracomunitario sono vietate : a) la riscossione di qualsiasi tassa di effetto equivalente ad un dazio doganale, fatte salve le disposizioni dell'articolo 2 del regolamento (CEE) n. 541/70, b) qualsiasi restrizione quantitativa o misura di effetto equivalente. 2. In deroga alle disposizioni del paragrafo 1, finché non sarà applicato l'insieme degli strumenti amministrativi necessari per la gestione del mercato vitivinicolo, fatta eccezione fino al 31 dicembre 1971 per il catasto viticolo, gli Stati membri produttori sono autorizzati, per evitare una perturbazione dei rispettivi mercati, ad adottare misure di carattere limitativo all'importazione in provenienza da un altro Stato membro. Tali misure vengono notificate alla Commissione, che decide senza indugio se debbano essere mantenute, modificate o soppresse.»

In due sentenze datate 30 giugno 1977, con le quali veniva rispettivamente effettuato il rinvio nei procedimenti 80/77 e 81/77, il Tribunal d'instance di Bourg- en-Bresse ha sottoposto a questa Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

«1) Se l'art. 31, n. 2, del regolamento del Consiglio n. 816/70 sia conforme al Trattato CEE, tenuto conto del fatto che detta disposizione autorizza provvedimenti in contrasto con le norme del Trattato sulla libera circolazione delle merci da applicarsi dopo la fine del periodo transitorio. 2) In caso di soluzione affermativa della questione che precede, se le disposizioni dell'art. 31, n. 2, dello stesso regolamento fossero ancora applicabili l'11 settembre 1975, tenuto conto dell'eventuale messa in atto del complesso degli strumenti amministrativi necessari alla gestione del mercato vitivinicolo.»

Le sentenze di rinvio sono pervenute in cancelleria il 4 luglio 1977.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha ordinato, il 26 ottobre 1977, la riunione delle cause e deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Le attrici nelle cause principali, la Commissione delle Comunità europee, il Consiglio delle Comunità europee e il Governo francese hanno presentato osservazioni scritte in forza dell'art. 20 del protocollo sullo Statuto (CEE) della Corte di giustizia.

Con ordinanza 30 novembre 1977, dopo aver interpellato il Governo francese, il Consiglio e la Commissione ed ottenuto il loro consenso, la Corte ha disposto che fosse unito al fascicolo delle cause riunite 80 e 81/77 un certo numero di documenti emananti dal Governo francese, dal Consiglio e dalla Commissione, e già prodotti nella causa 117/75, vertente sul ricorso per inadempimento proposto dalla Commissione contro la Repubblica francese il 27 novembre 1975, ma ritirato il 21 aprile 1976.

Le attrici nelle cause principali fanno valere che l'art. 31, n. 2, del regolamento n. 816/70 è divenuto inoperante dalla fine del periodo transitorio. In proposito esse sottolineano che, secondo la giurisprudenza della Corte, il principio della libera circolazione delle merci è fondamentale e s'impone a tutti gli Stati membri come condizione essenziale dell'esistenza stessa del mercato comune: la politica agricola non può derogare a tale principio, e la sentenza 10 dicembre 1974 (causa 48/74, Charmasson, Racc. 1974, pag. 1383) ha confermato che l'obiettivo della libera circolazione deve prevalere sull'attuazione della politica agricola. Eventuali eccezioni al principio della libera circolazione delle merci non possono essere che momentanee e parziali, e non possono assumere la forma di un «ostacolo» per gli scambi. Le attrici nelle cause principali osservano inoltre che, comunque, alla data dell'11 settembre 1975 e in seguito, era fuori luogo applicare l'art. 31, n. 2, del regolamento n. 816/70, in quanto «l'insieme degli strumenti amministrativi necessari per la gestione del mercato viti-vinicolo» era già stato posto in atto in tutti gli Stati membri, compresa l'Italia. Di conseguenza, istituendo e riscuotendo un'imposta sui vini da pasto e sui vini atti a divenire vini da pasto, originari di un altro Stato membro, la Repubblica francese è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza degli artt. 9 e 12 del Trattato e dell'art. 31, n. 1, leu. a), del regolamento n. 816/70; il decreto contestato è perciò illegittimo, il che rende illecita la riscossione della suddetta imposta e indebito il relativo pagamento.

Secondo la Commissione, poiché le attrici nelle cause principali non hanno sostenuto che l'imposta in questione costituisse una tassa d'effetto equivalente a un dazio doganale all'importazione, vietata dagli artt. 9 e 12 del Trattato CEE, nonché dall'art. 31, n. 1, del regolamento n. 816/70, i problemi da risolvere sono, in primo luogo, quello della conformità al Trattato del n. 2 dello stesso art. 31 e, in caso di soluzione affermativa, quello del se, l'11 settembre 1975, data d'istituzione dell'imposta controversa, sussistessero ancora i presupposti per l'applicazione del suddetto art. 31, n. 2.

La legittimità dell'art. 31, n. 2, del regolamento n. 816/70 dipende, secondo la Commissione, dalla questione del se, per risolvere i problemi che si presentano nell'ambito della politica agricola comune, il legislatore comunitario possa, basandosi sull'art. 43 del Trattato CEE, creare ostacoli per gli scambi, in contrasto con gli artt. 9-37 del Trattato stesso.

1) Dagli artt. 39-43, e in particolare dall'art. 38, n. 4, del Trattato si desume che le norme relative alla libera circolazione delle merci costituiscono principi fondamentali i quali s'impongono al legislatore comunitario nel settore agricolo. Dalla sentenza emessa dalla Corte di giustizia il 10 dicembre 1974 (causa 48/74, Charmasson, Racc. 1974, pag. 1383) si può anzi inferire che, qualora si dovesse stabilire una gerarchia fra l'obiettivo della libera circolazione e quello dell'attuazione di una politica agricola comune, al secondo dovrebbe esser data preferenza; 2) le eccezioni a questa regola sono soltanto apparenti. La Commissione si riferisce, in proposito, agli importi compensativi monetari, concepiti — come risulterebbe dalle sentenze della Corte 24 ottobre 1973 (causa 5/73, Balkan, Racc. 1973, pag. 1091; causa 9/73, Schlüter, Racc. 1973, pag. 1135; causa 10/73, Rewe, Racc. 1973, pag. 1175), nonché dal'regola-mento 15 luglio 1974, n. 1876 (GU n. L 198, del 20 luglio 1974, pag. 1) — unicamente per far sì che gli scambi avvenissero senza perturbazioni; essa aggiunge che, alla luce delle sentenze 16 marzo 1977 (causa 68/76, Commissione/Repubblica francese, Racc. 1977, pag. 515) e 25 gennaio 1977 (causa 46/76, Bauhuis, Racc. 1977, pag. 5), deve inoltre ammettersi che il legislatore comunitario, a condizione che venga rispettata l'unità del mercato comune e non vengano effettuate discriminazioni fra produttori o consumatori della Comunità, ha il potere di adottare provvedimenti che, qualora venissero emanati unilateralmente dagli Stati membri, sarebbero considerati ostacoli per la libera circolazione delle merci, vietati dal Trattato.

Esaminando l'art. 31, n. 2, del regolamento n. 816/70 alla luce dei richiamati principi, la Commissione spiega che l'inserimento di questa norma nella proposta da essa presentata al Consiglio per il regolamento in questione era derivato dal fatto che, a quell'epoca (1970), essa riteneva, in conformità a quanto sostenuto in dottrina, che anche dopo la scadenza del periodo transitorio gli ostacoli frapposti agli scambi in ragione di un'organizzazione nazionale di mercato avrebbero potuto essere mantenuti in vita finché detta organizzazione non fosse stata sostituita da un'organizzazione comune. Ne conseguiva che, per le istituzioni della Comunità, doveva essere lecito ammettere in un regolamento comunitario l'esistenza di siffatti ostacoli. La pronuncia della Corte nella causa Charmasson (sentenza 10 dicembre 1974, causa 48/74, Racc. 1974, pag. 1383) ha fatto cadere la premessa di tale ragionamento, escludendo che, dopo la fine del periodo transitorio, gli ostacoli per gli scambi intracomunitari possano essere giustificati dall'esistenza di un'organizzazione nazionale di mercato relativa a prodotti agricoli non soggetti ad un'organizzazione comune.

Risulta, d'altra parte, che l'art. 31, n. 2, non risponde alle condizioni enunciate nella surricordata giurisprudenza della Corte di giustizia (e cioè che i provvedimenti comunitari limitativi della libera circolazione delle merci devono rispettare l'unità del mercato comune e non possono avere carattere discriminatorio) : la suddetta norma implica chiaramente una discriminazione fra produttori. La Commissione sostiene che la sua tesi non è in contrasto con la sentenza della Corte 21 marzo 1972 (causa 82/71, SAIL, Racc. 1972, pag. 119); se in questa pronunzia la Corte ha ammesso che era legittimo mantenere in vigore il sistema nazionale delle centrali del latte oltre la scadenza del periodo transitorio, ciò è dovuto al fatto che l'abolizione di tale regime doveva coincidere con la fine della stagione lattiero-casearia in corso. Applicando lo stesso criterio nella fattispecie in esame, la validità dell'art. 31, n. 2, potrebbe essere ammessa al massimo fino al 31 agosto 1970, data in cui finiva la stagione vitivinicola. La Commissione suggerisce che la prima questione formulata dal giudice nazionale venga risolta in senso negativo.

La Commissione sostiene che, anche qualora fosse legittimo, l'art. 31, n. 2, non era comunque più efficace nel settembre 1975, in quanto tutti gli strumenti amministrativi necessari per la gestione del mercato vitivinicolo erano stati, a quella data, da tempo posti in atto in tutti gli Stati membri.

a) Contrariamente a quanto ritenuto dal Consiglio, il verificarsi della condizione risolutiva implicita nell'espressione «finché non sarà applicato l'insieme degli strumenti amministrativi necessari per la gestione del mercato vitivinicolo» non doveva costituire oggetto di espresso accertamento da parte del Consiglio. Si tratta di una circostanza di fatto, di cui spetta agli organi giurisdizionali, in caso di contestazione, accertare l'esistenza o l'inesistenza. Nel verbale della propria sessione dei giorni 27 e 28 aprile 1970, il Consiglio ha d'altra parte dato atto di una dichiarazione secondo cui, in proposito, all'accertamento avrebbe dovuto procedere non già il Consiglio stesso, bensì la Commissione, che ne avrebbe riferito a quest'ultimo. Ora, benché dalla relazione sottoposta dalla Commissione al Consiglio il 27 luglio 1971 risulti che la suddetta condizione non si era ancora verificata a quella data, dalle note presentate nel gennaio e nel febbraio 1972 dal gruppo di lavoro «vino» e dal comitato speciale «agricoltura», entrambi dipendenti dal Consiglio, si desume invece che, nel frattempo, la disciplina amministrativa necessaria era stata posta in atto, il regolamento n. 816/70 era operante in tutti i suoi elementi e, di conseguenza, come viene espressamente affermato dal gruppo di lavoro, «l'art. 31, n. 2, [era] divenuto caduco». Queste constatazioni venivano esaminate ed avallate in una nota indirizzata al Consiglio dal comitato speciale «agricoltura». Il fatto che né il Consiglio né la Commissione siano ritornati sulla questione dopo il 1972, lungi dal permettere di contestare l'effettiva applicazione, in tutti gli Stati membri, della disciplina amministrativa di cui trattasi, prova che da entrambe le parti si riteneva ormai assolto il compito della Commissione. b) Reso caduco dal verificarsi della condizione risolutiva, l'art. 31, n. 2, non può riacquistare efficacia in seguito. Il suo carattere transitorio esclude la possibilità di applicazione intermittente, in funzione delle carenze manifestatesi dopo il varo della disciplina amministrativa in questione in tutti gli Stati membri. A tali carenze si deve ovviare mediante i procedimenti contemplati dagli artt. 169 e 170 del Trattato. La Commissione aggiunge che, pur ammettendo che la clausola di salvaguardia possa rivivere in relazione a manchevolezze successive, si dovrebbe comunque tener conto del fatto che l'applicabilità dell'art. 31, n. 2, del regolamento n. 816/70 sarebbe subordinata ad un giudizio d'insieme, non già alla valutazione analitica degli strumenti amministrativi posti in atto. La clausola di cui all'art. 31, n. 2, opera unicamente in funzione della mancanza, non già del cattivo funzionamento degli strumenti amministrativi. Benché questa considerazione renda superfluo l'accertare se il funzionamento della disciplina amministrativa di cui trattasi fosse, in Italia, più o meno buono, la Commissione osserva tuttavia che, per valutare come funzionassero, in Italia, i soli strumenti amministrativi — magazzinaggio e distillazione — che siano stati, a suo tempo, contestati dal Governo francese, si dovrebbe accertare quali fossero i quantitativi immagazzinati e distillati più che i termini entro i quali venivano effettuati i pagamenti.

Per quanto riguarda i quantitativi immagazzinati, le cifre relative alla stagione 1974/1975 sono rispettivamente, per l'Italia e per la Francia, le seguenti:

Italia Francia contratti di magazzinaggio a breve termine 4276000 hl 6435000 hl contratti di magazzinaggio a lungo termine 1900000 hl 5841000 hl 6176000 hl 12276000 hl

La differenza fra queste cifre deriva dalle maggiori agevolazioni di credito e di garanzia concesse ai viticoltori francesi.

I dati di cui sopra indicano che gli interventi riguardavano, in Italia, quantitativi rilevanti, e sono significativi quanto al corretto e soddisfacente funzionamento degli strumenti amministrativi necessari per la gestione del mercato.

Quanto alle dichiarazioni di raccolto, la differenza fra le cifre provvisorie e quelle definitive riguardanti il raccolto del 1974, è per l'Italia solo dello 0,8 %, mentre per la Francia è pari all'1,9 %.

Quanto ai controlli sui movimenti del vino, gli Stati membri hanno adottato tutti i provvedimenti di attuazione della disciplina comunitaria relativa ai documenti d'accompagnamento e agli obblighi dei produttori e dei commercianti diversi dai rivenditori al minuto, nel settore vitivinicolo (regolamento CEE n. 1769/72, GU n. L 191, del 21. 8. 1972, pag. 1, sostituito dal regolamento CEE n. 1153/75, GU n. L 113, del 1o. 5. 1975, pag. 1). I dati necessari ai fini dell'applicazione di tale disciplina sono stati comunicati dagli Stati membri alla Commissione.

Infine, quanto alle prestazioni relative alla trasformazione dei sottoprodotti, disciplinate dal regolamento CEE n. 1877/74 (GU n. L 198, del 20/7/1974, pag. 3) secondo cui i produttori hanno la facoltà di adempiere in tutto o in parte l'obbligo di distillazione producendo o facendo produrre acquavite di vinaccia o di vino a partire dai propri prodotti, la Commissione osserva che i quantitativi di alcol prodotti in Italia a questo titolo le sono stati regolarmente comunicati, come pure che non le constano carenze nel controllo della distillazione dei sottoprodotti della vinificazione in Italia.

A suo avviso, anche ammesso che la prima questione sottoposta alla Corte dal giudice nazionale venga risolta in senso affermativo, la seconda andrebbe risolta negativamente.

Sulla prima questione (legittimità dell'art. 31, n. 2, del regolamento n. 816/70)

La questione del se l'art. 31, n. 2, del regolamento n. 816/70 sia conforme alle norme del Trattato relative alla libera circolazione può portare, secondo il Governo francese, a contrapporre l'obiettivo della libera circolazione ad ogni altra considerazione, per dare ad esso la preferenza in base all'asserito principio secondo cui tale obiettivo avrebbe sempre carattere prioritario. Questo modo di vedere corrisponde, a suo avviso, ad una errata interpretazione del Trattato.

Il Governo francese sostiene che le caratteristiche proprie dell'attività agricola giustificano la sottrazione di questa alla sistematica applicazione dei principi d'ispirazione liberistica che costituiscono il fondamento del mercato comune. Dal tenore letterale del titolo II della parte seconda del Trattato, e in particolare dell'art. 39, nn. 1 e 2 a), risulta chiaramente che l'intenzione degli autori del Trattato non era quella di applicare automaticamente tali principi nel settore della politica agricola comune, bensì di adattarli in funzione degli obiettivi perseguiti.

Così pure, l'obbligo derivante dall'art. 38, n. 4, secondo cui «il funzionamento e lo sviluppo del mercato comune per i prodotti agricoli devono essere accompagnati dall'instaurazione di una politica agricola comune degli Stati membri», sarebbe privo di significato qualora si trattasse unicamente di applicare i principi del «laisser-faire, laisser-passer». Infine, l'art. 38, n. 2, permette incontestabilmente al Consiglio di derogare alle norme stabilite per l'instaurazione del mercato comune, dal momento che le deroghe trovino il loro fondamento giuridico negli artt. 39-46 del Trattato. La Corte si è pronunciata in tal senso nella causa 17/67 (sentenza 13 dicembre 1967, Neumann/Hauptzollamt Hof/Saale, Racc. 1967, pag. 588).

Il Governo francese osserva che il Consiglio ha ripetutamente adottato disposizioni in deroga al principio della libera circolazione. Non si tratta soltanto di disposizioni temporanee o giustificate da circostanze eccezionali, ma anche di disposizioni specifiche permanenti da annoverare fra quelle caratteristiche della politica agricola comune e comprese in due categorie: quella delle norme della tariffa doganale comune e quella delle norme sulla libera circolazione intracomunitaria. Relativamente a questa seconda categoria, il Governo francese cita alcuni esempi di restrizioni decise dal Consiglio per far fronte ad esigenze specifiche nell'ambito dei mercati dei semi oleosi, degli ortofrutticoli e dello zucchero. È perciò chiaro, a suo avviso, che gli obiettivi della libera circolazione e della politica agricola comune non devono essere contrapposti e classificati gerarchicamente, ma vanno invece coordinati nel senso che la libera circolazione costituisce la regola generale, dalla quale ci si può discostare solo qualora il carattere specifico del settore agricolo imponga degli adattamenti.

Pretendere di porre nel nulla l'eccezione in nome della regola generale equivarrebbe a mettere in dubbio la politica agricola comune nel suo complesso e alterare sostanzialmente il senso del Trattato, rendendo inefficace l'insieme degli artt. 38-46 di quest'ultimo. Ciò costituirebbe una revisione di fatto, in spregio allo specifico e tassativo procedimento a tal uopo contemplato dall'art. 236 del Trattato stesso.

Neppure la Corte di giustizia ha escluso, nella sua giurisprudenza, la possibilità di provvedimenti in deroga al principio della libera circolazione delle merci, come quelli contemplati dall'art. 31, n. 2, del regolamento n. 816/70. Dalla già menzionata sentenza Charmasson e dalla sentenza 16 marzo 1977 nella causa 68/76 (Commissione/Repubblica francese, Racc. 1977, pag. 515) si desume che, prima della scadenza del periodo transitorio, il Trattato consentiva due tipi di deroghe (quelle fondate su organizzazioni di mercato instaurate dalle autorità nazionali e quelle fondate su organizzazioni di mercato poste in atto dalle istituzioni comunitarie), mentre, dalla fine del periodo transitorio, solo le deroghe del primo tipo sono considerate dalla Corte come non più ammesse; quelle del secondo tipo restano lecite, anche, se beninteso, l'esercizio dei relativi poteri del Consiglio è soggetto al controllo giurisdizionale. Questa distinzione fra i provvedimenti di deroga, a seconda che la loro origine sia nazionale o comunitaria — unico criterio compatibile con la lettera e con lo spirito degli artt. 38-46 del Trattato — è realmente decisiva e spiega perché la Corte abbia ritenuto legittime le varie deroghe al principio della libera circolazione delle merci. Così, l'istituzione degli importi compensativi è stata riconosciuta lecita in quanto decisa dal Consiglio (sentenza 24 ottobre 1973, causa 5/73, Balkan, Racc. 1973, pag. 1108, punto 14 della motivazione, 3o capoverso). Analogamente, nella sentenza relativa alle centrali del latte (causa 82/71, richiamata dalla Commissione), la Corte ha ammesso che, dopo la fine del periodo transitorio, venissero mantenuti in vigore provvedimenti protettivi risolventisi in una proroga degli effetti derogatori di un'organizzazione nazionale di mercato, per il fatto che si era «in presenza di una disciplina comunitaria fondata sull'art. 43 del Trattato, che aveva autorizzato il mantenimento in vigore di un regime nazionale di centrali del latte fino al 30 marzo 1970».

Perciò, anche dopo la scadenza del periodo transitorio, le istituzioni comunitarie conservano la facoltà di mantenere o di stabilire eccezioni al principio della libera circolazione, purché queste siano conformi a quanto disposto dagli artt. 38-46 del Trattato.

Passando quindi all'esame dell'art. 31, n. 2, del regolamento n. 816/70, il Governo francese osserva che tale disposizione non può essere dissociata dal contesto in cui è inserita. Se dovesse essere considerata invalida, ciò influirebbe sulla validità dell'intero regolamento, la cui adozione è stata possibile unicamente grazie alla clausola rappresentata dall'art. 31, n. 2. Non ci si trova di fronte ad un sistema costituito, da una parte, da un complesso di regole omogenee e, dall'altra, da un'eccezione eterogenea e naturalmente dissociabile dal resto. Al contrario, si è dinanzi a due categorie di norme che si condizionano reciprocamente e sono quindi strettamente interdipendenti. Dal principio dell'indivisibilità, riconosciuto tanto nel diritto internazionale quanto nel diritto interno, deriva la conseguenza che, se dovesse statuire nel senso della illegittimità della norma in questione, la Corte dovrebbe anche, ad avviso del Governo francese, dichiarare che tale illegittimità porta all'annullamento del regolamento n. 816/70 nel suo complesso.

Sulla seconda questione (inefficacia dell'art. 31, n. 2, del regolamento n. 816/70)

Per risolvere la seconda questione vanno presi in considerazione due elementi, l'uno di natura giuridica, l'altro riguardante questioni di fatto. Si tratta di stabilire, in primo luogo, se l'art. 31, n. 2, del regolamento n. 816/70 fosse ancora in vigore alla data dell'11 settembre 1975 e, in secondo luogo, se alla stessa data ricorressero i presupposti per la sua applicazione.

a) Quanto al primo elemento, il Governo francese osserva che l'art. 31, n. 2, del regolamento n. 816/70 è stato abrogato solo con l'adozione, in data 17 maggio 1976, del regolamento n. 1160/76 (GU n. L 135, del 24. 5. 1976) e più precisamente dell'art. 31 di questo testo. Da tale ultima disposizione risulta chiaramente che, nello spirito del Consiglio, si trattava non già di porre fine ad una situazione ch'esso considerava irregolare, bensì di una abrogazione, che necessariamente poteva avere effetto soltanto ex nunc. Deve quindi ritenersi che l'art. 31, n. 2, del regolamento n. 816/70 sia rimasto in vigore fino al 17 maggio 1976. Né si può sostenere che tale abrogazione espressa sia stata preceduta dall'abrogazione tacita e sia stata quindi, in un certo senso, superflua. Una siffatta tesi va respinta, secondo il Governo francese, per ragioni sia formali, sia sostanziali. Quanto alle ragioni formali, il Governo francese rileva che l'ammettere nella fattispecie l'abrogazione tacita (che, nel diritto interno, si verifica soltanto qualora una disposizione esistente risulti incompatibile con una disposizione posteriore) equivarrebbe a introdurre nella costruzione comunitaria un notevole elemento d'incertezza giuridica, e non terrebbe conto del particolare procedimento istituito dal Consiglio mediante la dichiarazione inserita nel verbale della propria sessione 27 e 28 aprile 1970, dichiarazione secondo cui la Commissione veniva incaricata di accertare se l'insieme degli strumenti per la gestione del mercato fosse «applicato in modo da assicurare l'applicazione ordinata di, tali strumenti» e di riferire in proposito al Consiglio. La circostanza che l'obbligo di procedere al formale accertamento della situazione di cui all'art. 31, n. 2, risulti da una dichiarazione iscritta a verbale e non dal testo del regolamento nulla toglie al suo valore giuridico, visto che la dichiarazione mette in luce l'intenzione degli autori del regolamento. È chiaro, d'altra parte, che tale accertamento avrebbe dovuto portare ad una nuova decisione del Consiglio. In forza del principio del «parallelismo delle competenze», infatti, qualora non sia espressamente designata l'autorità competente a modificare od abrogare un dato atto, la competenza spetta all'autore di tale atto. Quanto alle ragioni sostanziali che indurrebbero a scartare l'ipotesi dell'abrogazione tacita dell'art. 31, n. 2, il Governo francese fa valere che le conclusioni cui sono pervenute, nei giorni 29 e 30 maggio 1972, in occasione dell'esame della relazione della Commissione al Consiglio, entrambe queste istituzioni provano che gli strumenti necessari per la gestione del mercato vitivinicolo non erano applicati in Italia. Nella relazione in parola, la Commissione segnalava gravi manchevolezze nell'applicazione del sistema e il Consiglio, dal canto suo, aveva rinviato la propria decisione, limitandosi a prendere atto della relazione di cui sopra. Tanto la Commissione quanto il Consiglio avevano in seguito ritenuto che la situazione fosse rimasta immutata, a tal punto che, quando si erano manifestate delle difficoltà sul mercato del vino, il rappresentante della Commissione aveva egli stesso prospettato, durante la sessione del Consiglio tenutasi il 9 settembre 1975, la possibilità di adottare provvedimenti basati sull'art. 31, n. 2, piuttosto che provvedimenti di carattere monetario; questa posizione non aveva suscitato gravi obiezioni da parte del Governo italiano. È quindi incontestabile che solo il 17 maggio 1976, cioè alla data di emanazione del regolamento n. 1160/76, l'art. 31, n. 2 del regolamento n. 816/70 cessava di avere efficacia. b) La soluzione del problema del se, nel settembre 1975, fosse ancora possibile applicare l'art. 31, n. 2, dipende dalla valutazione di circostanze di fatto, trattandosi di stabilire se i presupposti per l'applicazione di tale norma ricorressero ancora, in data 11 settembre 1975, «tenuto conto dell'eventuale messa in atto del complesso degli strumenti amministrativi necessari alla gestione del mercato vitivinicolo». Il Governo francese sottolinea che, a differenza del giudice nazionale, il quale si riferisce alla messa in atto del complesso degli strumenti amministrativi, l'art. 31, n. 2, del regolamento n. 816/70 precisa che la possibilità di deroga sussiste in quanto detti strumenti non siano applicati. La nozione di applicazione comprende non solo quella di messa in atto, ma anche quella di efficienza: gli strumenti amministrativi di cui trattasi non sono applicati, se non in quanto siano stati creati e siano effettivamente in funzione.

La seconda questione mira quindi ad indurre la Corte ad accertare l'esistenza di elementi puramente di fatto, e cioè l'effettiva applicazione del complesso della disciplina amministrativa necessaria per la gestione del mercato vitivinicolo. Così intesa, tale questione solleva un problema delicato, relativo alla delimitazione delle attribuzioni rispettivamente spettanti alla Corte ed ai giudici dei vari Stati membri, di fronte ad una domanda pregiudiziale proposta ai sensi dell'art. 177 del Trattato CEE. Il giudice comunitario ha il compito di pronunciarsi sulla validità e sull'interpretazione degli atti emanati dalle istituzioni, ma non può procedere all'applicazione di tali atti; i giudici nazionali sono invece responsabili della concreta applicazione di questi nel territorio di ciascuno degli Stati membri. Data questa ripartizione di competenze, che la Corte di giustizia ha essa stessa, d'altra parte, confermato più d'una volta, la Corte non si riterrà certo obbligata ad ignorare le circostanze concrete del caso di specie quali sono presentate dal giudice nazionale; essa potrà tuttavia essere informata del contesto della questione sottopostale solo mediante l'illustrazione fattane dal giudice nazionale. Stando così le cose, se tale illustrazione manchi del tutto o sia tanto sommaria da rivelarsi inesistente, la Corte rifiuterà di procedere essa stessa all'esame che potrebbe colmare tale lacuna (sentenza 6 aprile 1962, causa 13/61, De Geus/Bosch, Racc. 1962, pag. 89).

Secondo il Governo francese, è per l'appunto l'analisi dei fatti alla quale doveva procedere il giudice nazionale nell'ambito della sua funzione di applicazione del regolamento comunitario che si rivela, nel caso di specie, inadeguata, poiché in pratica porta detto giudice a trasferire alla Corte il compito di appurare i fatti. Altri giudici francesi, cui erano state sottoposte analoghe controversie, ritenevano che il problema del se si fossero verificate le circostanze contemplate dall'art. 31, n. 2, costituiva una questione di fatto il cui chiarimento era di loro competenza, e adottavano preliminarmente provvedimenti istruttori allo scopo di stabilire se il complesso degli strumenti amministrativi fosse stato effettivamente posto in atto.

Ciò premesso, il Governo francese sostiene che, in Italia, la disciplina amministrativa necessaria alla gestione del mercato vitivinicolo non veniva applicata e neppure era stata messa in atto.

L'eventuale ricorso all'art. 31, n. 2, dipende, a suo avviso, da due circostanze distinte:

1) da un lato, il fatto che il complesso degli strumenti amministrativi necessari per la gestione del mercato vitivinicolo non venga applicato; 2) dall'altro, il fatto che tale carenza implichi una perturbazione del mercato degli Stati membri produttori.

La nozione di «insieme degli strumenti amministrativi» comprende tutti i mezzi che consentano di garantire, fra l'altro, un equo tenore di vita alla popolazione agricola, e cioè la stabilità dei mercati e un ragionevole livello dei prezzi. Per il mercato vitivinicolo ciò implica la necessità di un sistema di adeguamento quantitativo e qualitativo dell'offerta alla domanda. Questo consiste, una volta fissati i prezzi, nel regolare il volume noto dei raccolti mediante tecniche di magazzinaggio, distillazione, disciplina delle importazioni, controllo delle piantagioni, e nel garantire un elevato livello qualitativo, essenzialmente mediante vigilanza sulle pratiche enologiche. Una siffatta gestione del mercato necessita, da una parte, degli strumenti di conoscenza e di controllo dei dati economici di base e, dall'altra, di efficaci strumenti di attuazione. È sotto questo duplice profilo che si sono constatate manchevolezze nello Stato membro considerato. Quanto agli strumenti di conoscenza, non sempre vengono raccolte informazioni e queste, comunque, non vengono controllate; ciò avviene in tutti gli stadi della produzione, che si tratti dell'im-pianto, dell'estirpazione e del reim-pianto delle viti o delle dichiarazioni di raccolto, dei controlli sui movimenti del vino e della vigilanza sulle pratiche enologiche. I dati economici di cui dispongono i responsabili della gestione del mercato vitivinicolo sono quindi, al tempo stesso, lacunosi e incerti. Anche nello stadio dell'attuazione, mancano taluni strumenti essenziali. Ciò si constata, in particolare, quanto ai contratti di magazzinaggio e di distillazione. Questi mezzi d'intervento richiedono strutture amministrative sufficientemente sviluppate, per la trattazione di migliaia di pratiche relative ai contratti stipulati in occasione di ogni asta. Ora, l'ente d'intervento dello Stato membro considerato dispone in tutto e per tutto di circa 70 persone, e la sua competenza si estende a tutti i mercati agricoli (in Francia, il corrispondente organico comprende 3000 persone). Quanto alla sovvenzione per il magazzinaggio, il ritardo medio dei versamenti, in Italia, può essere stimato di un anno e mezzo e, nel corso dell'ottobre 1975, su cinquemila pratiche relative al 1974, meno di un migliaio erano state evase. Quanto alla distillazione, il ritardo era, nel gennaio 1976, di circa un anno, di guisa che i viticoltori italiani avevano perso ogni interesse a concludere contratti di magazzinaggio o di distillazione e si vedevano costretti a collocare la propria produzione sul mercato anche a prezzo basso, il che provoca naturalmente un deterioramento delle quotazioni e priva di ogni effetto utile tutte le iniziative d'intervento adottate a livello comunitario.

La grave perturbazione registratasi a suo tempo sul mercato vitivinicolo prova che gli strumenti necessari per la gestione di tale mercato non erano applicati. La situazione, in Italia, era caratterizzata da prezzi anormalmente bassi e, dall'estate 1974, essa si è sviluppata come se i congegni regolatori contemplati dal regolamento n. 816/70 non avessero avuto alcun effetto quanto al mantenere le quotazioni press'a poco al livello dei prezzi comunitari. Ne derivava una situazione di anarchia in materia di qualità e di prezzi: i prezzi cif erano infatti risultati inferiori, a seconda del tipo di vino, del 28-25 % al prezzo di orientamento e del 14-20 % al prezzo limite per l'intervento. Dati questi livelli di prezzo, l'afflusso massiccio di vini italiani sul mercato francese ha avuto, com'è ovvio, incidenza estremamente rilevante. Le importazioni di vini italiani in Francia, nelle annate 1974/75 e 1975/76, sono state dell'ordine di 7,1 milioni di hl, il che rappresenta il 19 % dei vini da pasto presenti sul mercato francese. L'arrivo di vini da taglio di qualsiasi specie (a volte di qualità affatto scadente e in grandissima parte assolutamente non rispondenti al fabbisogno di vini da taglio ad alta gradazione) a prezzi inferiori fino al 25 % ai prezzi limite per l'intervento stabiliti per i vini di tipo R1, non può, a lungo andare, essere considerato normale tenuto conto della disciplina del mercato vitivinicolo, né può essere sopportato dai produttori. Una siffatta situazione rientra quindi senz'altro nell'ipotesi di perturbazioni del mercato, di cui all'art. 31, n. 2, del regolamento vigente per il settore in questione.

Il Consiglio limita le proprie osservazioni alla prima questione formulata dal giudice nazionale in ciascuna delle due cause. Esso sostiene che l'art. 31, n. 2, del regolamento n. 816/70, norma nel frattempo espressamente -abrogata dal regolamento 17 maggio 1976, n. 1160, è obiettivamente valido. Con ciò il Consiglio intende affermare ch'esso aveva, a suo tempo, la facoltà di emanare una siffatta disposizione. Quando, nel 1970, era stata instaurata una delle ultime organizzazioni di mercato (quella del vino), l'emanazione di una norma del genere, che il Consiglio qualifica sia come misura di salvaguardia, sia come temporanea misura accessoria, costituiva un provvedimento legittimo. Il Consiglio non si pronunzia in .merito alla situazione esistente nel 1975.

L'idea dell'inserimento di una clausola di salvaguardia, accessoria all'istituzione di un'organizzazione di mercato, risulta chiaramente dalle conclusioni della discussione che aveva avuto luogo in sede di Consiglio il 22 dicembre 1969, conclusioni secondo cui

entro il 28 febbraio 1970 sarebbe stata istituita l'organizzazione di mercato, che avrebbe dovuto entrare in vigore il 1o aprile 1970; alla stessa data sarebbero state aperte le frontiere; tuttavia, agli Stati membri produttori sarebbe rimasta la possibilità di sospendere tale apertura delle frontiere nell'ipotesi che gli strumenti per la gestione del mercato, esistenti e considerati necessari, non funzionassero, e si dovessero evitare perturbazioni del mercato nazionale.

Questa possibilità era sottoposta ad una triplice limitazione: quanto alla durata, essa era limitata al periodo di applicazione del'«insieme degli strumenti amministrativi necessari per la gestione del mercato vitivinicolo»; essa era inoltre soggetta ad un controllo comunitario, in quanto le relative misure adottate dallo Stato membro interessato dovevano essere «notificate alla Commissione, che decide senza indugio se debbano essere mantenute, modificate o soppresse»; infine, tale controllo era inteso ad accertare, da una parte, che dette misure avessero lo scopo di «evitare una perturbazione dei rispettivi mercati» nazionali e, dall'altra, ch'esse venissero adottate in mancanza degli strumenti necessari per una gestione del mercato equivalente a quella che sarebbe stata garantita mediante «l'applicazione ordinata di tali strumenti».

Secondo il Consiglio, è con la riserva dell'eventuale ricorso a dette misure temporanee e accessorie che, nella primavera del 1970, aveva potuto essere instaurata l'organizzazione del mercato del vino.

Esaminando poi la questione del se l'art. 31, n. 2, del regolamento n. 816/70 non risulti in contrasto con la giurisprudenza della Corte di giustizia relativa all'abolizione, entro la fine del periodo transitorio, delle tasse, restrizioni quantitative e misure d'effetto equivalente, nel settore agricolo, il Consiglio osserva in primo luogo che la sentenza Charmasson riguardava unicamente provvedimenti ed organizzazioni nazionali di mercato esistenti indipendentemente da qualsiasi decisione comunitaria. I principi ivi affermati non possono, a suo avviso, trovare applicazione in un caso come quello di specie, in cui il mantenimento in vigore dei provvedimenti nazionali era espressa-mente previsto come temporaneo e soggetto a controllo nell'ambito dell'istituzione di un'organizzazione di mercato comunitaria, operante in base agli artt. 40 e 43 del Trattato. Il Consiglio fa riferimento alla sentenza 21 marzo 1972 (causa 82/71, SAIL, Racc. 1972, pag. 119), secondo cui «spettava unicamente all'autorità comunitaria il decidere della conservazione, in via provvisoria, di qualsiasi regime nazionale — di organizzazione, … — relativo ai prodotti» di cui allora si trattava.

Più in generale, il Consiglio sostiene che il mantenimento in vigore, a titolo temporaneo e sotto controllo, di una restrizione quantitativa connessa al «graduale sviluppo» della politica agricola comune contemplato dall'art. 40, n. 1, del Trattato costituisce una deroga legittima agli artt. 30 e segg. (sentenza 13 dicembre 1967, causa 17/67, Neumann, Racc. 1967, pag. 572). Così pure, dalla sentenza 16 marzo 1977 (causa 68/76, Commissione/Repubblica francese, Race. 1977, pag. 515) si desume, a contrario, che uno Stato membro può derogare alla disciplina comunitaria, a condizione che la deroga sia stata autorizzata dalla Comunità.

Infine, quanto alla giurisprudenza in materia di tasse o misure d'effetto equivalente, il Consiglio sostiene che dalle sentenze Bauhuis (già menzionata) e Balkan (24 ottobre 1973 causa 5/73, Racc. 1973, pag. 1091) risulta che provvedimenti comunitari intesi ad eliminare ostacoli inerenti a situazioni di fatto — nel caso di specie, l'ostacolo costituito dalla disorganizzazione del mercato comunitario dovuta alla mancanza del complesso degli strumenti amministrativi necessari per la gestione dello stesso — non sono vietati.

Perciò, le istituzioni comunitarie sono giunte ad una interpretazione meno rigida delle norme relative all'abolizione, nel settore agricolo, entro la fine del periodo transitorio, delle tasse o misure d'effetto equivalente. Questa interpretazione mira in particolare a tener conto della complessità dei contrapposti interessi e delle varie circostanze possibili, nonché ad evitare che la mancata o ritardata istituzione di un'organizzazione comune di mercato provochi in un dato settore disordini gravemente dannosi per il mercato comune. Essa si colloca, tuttavia, nell'ambito definito da precisi criteri stabiliti sul piano comunitario: durata limitata, scopo dei provvedimenti e controlli.

I provvedimenti consentiti dall'art. 31, n. 2, del regolamento n. 816/70 non possono essere criticati in quanto creerebbero discriminazioni fra gli Stati membri. La Corte ha in effetti riconosciuto che «agli inizi, … è possibile che un'organizzazione comune di mercato si dimostri non perfettamente adeguata agli scopi enunciati dall'art. 39 del Trattato» e che, in attesa di una soluzione globale delle difficoltà del mercato, le istituzioni sono autorizzate ad adottare «provvedimenti provvisori, con efficacia limitata agli Stati membri il cui mercato sia stato più gravemente colpito» (sentenza 2 luglio 1974, causa 153/73, Holz & Willemsen/Consiglio e Commissione, Racc. 1974, pag. 696).

Il Consiglio propone che la prima questione formulata dal Tribunal d'instance di Bourg- en-Bresse venga risolta affermativamente.

Nell'udienza del 22 febbraio 1978, hanno presentato osservazioni orali le attrici nelle cause principali (rappresentate dall'avv. Imbach), il Governo francese (rappresentato dall'avv. de Lacharrière), la Commissione delle Comunità europee (rappresentata dal suo consigliere giuridico sig. Béraud, in qualità di agente) e il Consiglio delle Comunità europee (rappresentato dal direttore del suo ufficio legale sig. Vignes).

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni nell'udienza del 15 marzo 1978.

Con due sentenze del 30 giugno 1977, pervenute in cancelleria il 4 luglio 1977 e registrate coi numeri 80/77 (Société Les Commissionnaires réunis/Esattore della dogana) e 81/77 (Sàrl Les fils de Henri Ramel/Esattore della dogana), il Tribunal d'instance di Bourg- en-Bresse ha sottoposto a questa Corte, in ciascuna delle rispettive cause dinanzi ad esso pendenti, due questioni pregiudiziali vertenti l'una sulla validità, l'altra sull'interpretazione dell'art. 31, n. 2, del regolamento del Consiglio 28 aprile 1970, n. 816, «relativo a disposizioni complementari in materia di organizzazione comune del mercato vitivinicolo» (GU n. L 99, pag. 1);

la Corte viene interpellata in merito alle seguenti questioni : «1) Se l'art. 31, n. 2, del regolamento del Consiglio n. 816/70 sia (“fosse” nella causa 81/77) conforme al Trattato CEE, tenuto conto del fatto che detta disposizione autorizza (“autorizzava” nella causa 81/77) provvedimenti in contrasto con le norme del Tratatto sulla libera circolazione delle merci da applicarsi dopo la fine del periodo transitorio». «2) In caso di soluzione affermativa della questione che precede, se le disposizioni dell'art. 31, n. 2, dello stesso regolamento fossero ancora applicabili l'11 settembre 1975, tenuto conto dell'eventuale messa in atto del complesso degli strumenti amministrativi necessari alla gestione del mercato vitivinicolo»;

le suddette questioni sono state sollevate nell'ambito di controversie fra l'amministrazione doganale francese e dei commercianti di vini che avevano importato in Francia, fra i primi di settembre del 1975 ed il marzo del 1976, talune partite di vino di origine italiana, controversie nelle quali veniva contestata la conformità al Trattato dell'imposta pari ad 1,13 FF per grado-ettolitro, istituita con decreto del Presidente della Repubblica 11 settembre 1975, n. 75-846 (GU RF del 12 settembre 1975), il quale entrava in vigore il 12 settembre 1975, e riscossa in occasione delle suddette importazioni;

con ordinanza 26 ottobre 1977, questa Corte ha disposto la riunione delle due cause ai fini della trattazione orale e della sentenza.

II regolamento n. 816/70, entrato in vigore dopo la fine del periodo transitorio, ha istituito un sistema di organizzazione del mercato vitivinicolo che implica, da una parte, l'instaurazione di un regime di prezzi e d'interventi, di norme in materia di produzione e di controllo sullo sviluppo delle piantagioni, di norme relative a talune pratiche enologiche e alla immissione in consumo comprendenti, in particolare, la divisione della Comunità in varie zone viticole, di aiuti per il magazzinaggio e la distillazione, nonché, d'altra parte, il rilascio di licenze d'importazione e d'esportazione, la fissazione di prezzi di riferimento, di oneri compensativi all'importazione e di restituzioni all'esportazione, come pure una clausola di salvaguardia che consente, in caso di perturbazioni gravi, di adottare gli opportuni provvedimenti;

la suddetta organizzazione implica inoltre, in forza sia degli artt. 12-15 e 30-33 del Trattato CEE, sia dell'art. 31, n. 1, del regolamento n. 816/70, il divieto di riscuotere, nel commercio intracomunitario, qualsiasi tassa d'effetto equivalente ad un dazio doganale — con l'unica riserva dell'applicazione, per quanto riguarda il Granducato del Lussemburgo, di talune disposizioni del protocollo allegato al Trattato e riguardante l'agricoltura di tale Stato membro — e il divieto di applicare qualsiasi restrizione quantitativa o misura d'effetto equivalente;

l'art. 31, n. 2, del summenzionato regolamento dispone che: «In deroga alle disposizioni del paragrafo 1, finché non sarà applicato l'insieme degli strumenti amministrativi necessari per la gestione del mercato vitivinicolo, fatta eccezione fino al 31 dicembre 1971 per il catasto viticolo, gli Stati membri produttori sono autorizzati, per evitare una perturbazione dei rispettivi mercati, ad adottare misure di carattere limitativo all'importazione in provenienza da un altro Stato membro. Tali misure vengono notificate alla Commissione, che decide senza indugio se debbano essere mantenute, modificate o soppresse».

Il 1975 era caratterizzato, in particolare sul mercato francese, da un eccezionale afflusso di vini, italiani, dovuto fra l'altro all'abbondanza dei raccolti ed al continuo deprezzamento della lira;

avendo il Consiglio esaminato tale situazione — precisamente durante le sue sessioni dei giorni 15 aprile, 21 e 22 luglio e 9 settembre 1975 — venivano prospettati vari provvedimenti e, scartata l'idea del ripristino degli importi compensativi monetari, si decideva di modificare ed adattare il regolamento n. 816/70 in modo da tener conto della risoluzione del Consiglio 21 aprile 1975 relativa ai nuovi orientamenti per raggiungere l'equilibrio del mercato nel settore vitivinicolo;

l'11 settembre 1975, il Governo della Repubblica francese emanava, richiamandosi all'art. 31, n. 2, del regolamento n. 816/70, un decreto a norma del quale le importazioni di taluni vini di origine italiana erano colpite dall'imposta sopra descritta;

nel telex 11 settembre 1975 con cui tale provvedimento veniva notificato alla Commissione, ai sensi dell'art. 31, n. 2, 2o comma, dello stesso regolamento, si diceva quanto segue: «durante le sessioni del Consiglio dei ministri in data 15 aprile, 21 luglio e 9 settembre 1975, è stata a lungo esaminata la situazione del mercato comunitario dei vini da pasto. Si è constatato che l'attuale insufficienza degli strumenti comunitari d'intervento impediva il riequilibrio spontaneo di tale mercato, gravemente perturbato a causa del deprezzamento della lira verde nel corso di questi ultimi anni. La delegazione francese ha illustrato quali siano, per i suoi produttori, le conseguenze di tale situazione ed ha insistentemente proposto soluzioni fondate in primo luogo sulla modifica del regolamento n. 816. Il Consiglio dei ministri aveva deciso, il 15 aprile scorso, che questa modifica sarebbe stata approvata entro il 1o agosto 1975, per trovare applicazione fin dalla stagione vitivinicola 1975/1976. Ora, nella sessione del Consiglio dei giorni 21 e 22 luglio 1975, la discussione delle proposte della Commissione è stata rinviata e, nella sessione del 9 settembre, non è intervenuta alcuna decisione. Com'è stato esposto dal ministro e dal sottosegretario francesi per l'agricoltura, la situazione creatasi in Francia a causa del disordine del mercato del vino rende quindi indispensabili provvedimenti di salvaguardia contro le importazioni a prezzi bassissimi di prodotti italiani. Il Consiglio ha deliberato a lungo. Nonostante la proposta della Commissione e dei nostri partners, nel senso di cercare un accordo politico in proposito, e malgrado i suggerimenti avanzati dalla delegazione francese, il Consiglio non è riuscito a pervenire ad una decisione unanime. Stando così le cose, il Governo francese ha deciso di far valere quanto disposto dall'art. 31, n. 2, del regolamento comunitario n. 816/70»;

la Commissione contestava la conformità di tale provvedimento al diritto comunitario e dava inizio al procedimento di cui all'art. 169 del Trattato; essa rinunciava però agli atti allorché, con decreto del Presidente della Repubblica 31 marzo 1976, n. 76-287 (GU RF del 1o aprile 1976), il decreto 11 settembre 1975 veniva abrogato con effetto dal 1o aprile 1976;

tuttavia, le attrici nelle cause principali, facendo valere l'efficacia diretta del divieto di riscuotere, dopo la fine del periodo transitorio, negli scambi fra Stati membri, tasse d'effetto equivalente a dazi doganali ed eccependo l'invalidità, in ogni caso, l'inefficacia, alla data delle importazioni controverse, dell'art. 31, n. 2, del regolamento n. 816/70, hanno adito il giudice nazionale per ottenere la restituzione delle imposte già pagate a norma del decreto n. 75-846.

La prima questione mira in sostanza a stabilire se l'art. 31, n. 2, del regolamento n. 816/70 sia valido, considerato ch'esso autorizza gli Stati membri produttori ad istituire e a riscuotere, dopo la fine del periodo transitorio e alle condizioni indicate nella stessa norma, tasse d'effetto equivalente a dazi doganali negli scambi intracomunitari di un prodotto agricolo compreso nell'allegato II del Trattato (nella fattispecie, vino da pasto) ;

la soluzione di tale questione rende necessaria l'interpretazione dell'art. 38, n. 2, del Trattato CEE, secondo cui «salvo contrarie disposizioni degli articoli da 39 a 46 inclusi, le norme previste per l'instaurazione del mercato comune sono applicabili ai prodotti agricoli»;

secondo le attrici nelle cause principali, questa disposizione non permetterebbe che, dopo la fine del periodo transitorio, per gli scambi di prodotti agricoli sottoposti o meno ad una organizzazione di mercato, le istituzioni comunitarie stabiliscano o consentano agli Stati membri di stabilire deroghe alle norme del Trattato relative alla libera circolazione delle merci;

secondo il Governo della Repubblica francese, invece, tenuto conto del posto occupato dal settore agricolo nel mercato comune, delle caratteristiche dell'attività agricola e degli obiettivi specifici della politica agricola comune, la suddetta disposizione permetterebbe al Consiglio di derogare alle norme del Trattato in generale ed a quelle riguardanti la libera circolazione delle merci in particolare, qualora le relative deroghe trovino fondamento giuridico negli artt. 39-46 del Trattato;

numerosi congegni inerenti all'organizzazione del mercato, come la fissazione di prezzi ed i sistemi d'intervento, costituirebbero a suo avviso, in quanto miranti ad orientare e a disciplinare gli scambi, altrettante limitazioni della libera circolazione, limitazioni che non avrebbero, quindi, carattere temporaneo, né sarebbero giustificate da circostanze eccezionali, ma sarebbero invece da annoverare fra gli elementi tipici della politica agricola comune;

perciò, gli obiettivi della libera circolazione e della politica agricola comune non dovrebbero essere contrapposti, né classificati gerarchicamente, bensì coordinati fra loro, nel senso che la libera circolazione costituisce la regola generale, finché il carattere specifico del settore agricolo non imponga degli adattamenti;

secondo il Consiglio, l'art. 38, n. 2, del Trattato dovrebbe interpretarsi, nel contesto degli art. 39-46, nel senso ch'esso consente un'applicazione meno rigida, nel settore agricolo, del principio dell'abolizione, entro la fine del periodo transitorio, delle tasse o misure d'effetto equivalente, di guisa che tali ostacoli dovrebbero poter essere mantenuti in vita, a titolo di misure temporanee e accessorie rispetto all'instaurazione dell'organizzazione comune di mercato, la cui attuazione rischierebbe altrimenti di non poter essere intrapresa;

secondo la Commissione, infine, l'art. 38, n. 2, del Trattato dovrebbe essere interpretato, in collegamento con tutte le altre disposizioni del titolo II, nel senso ch'esso non offre alle istituzioni comunitarie, una volta scaduto il periodo transitorio, alcuna possibilità di adottare provvedimenti in deroga alle norme relative alla libera circolazione delle merci, a meno che si tratti di misure le quali escludano qualsiasi discriminazione fra produttori o consumatori della Comunità, ai sensi dell'art. 40, n. 3, 2o comma, del Trattato, e non influiscano sull'unità del mercato, interpretazione che escluderebbe senz'altro la legittimità dell'istituzione di tasse d'effetto equivalente negli scambi intracomunitari.

Ai sensi dell'art. 2 del Trattato CEE, è in particolare mediante l'instaurazione di un mercato comune ed il graduale ravvicinamento delle politiche economiche degli Stati membri che la Comunità deve promuovere lo sviluppo economico nell'intero ambito comunitario, il miglioramento del tenore di vita e più strette relazioni fra gli Stati membri;

com'è sottolineato nell'art. 38, n. 1, del Trattato, disposizione collocata all'inizio del titolo riguardante la politica agricola comune, il mercato comune comprende l'agricoltura e il commercio dei prodotti agricoli;

l'abolizione, fra gli Stati membri, dei dazi doganali e delle tasse d'effetto equivalente costituisce un principio fondamentale del mercato comune, vigente per tutti i prodotti e tutte le merci, di guisa che, com'è già stato affermato da questa Corte nella sentenza 13 novembre 1964 (cause riunite 90 e 91/63, Commissione/Granducato del Lussemburgo e Regno del Belgio, Racc. 1964, pag. 1197), qualsiasi eventuale eccezione, del resto da interpretarsi restrittivamente, dev'essere espressamente prevista.

L'art. 38, n. 2, stabilisce che le norme relative all'instaurazione del mercato comune si applicano ai prodotti agricoli, «salvo contrarie disposizioni degli articoli da 39 a 46 inclusi»;

di conseguenza, per poter applicare all'istituzione di tasse d'effetto equivalente a dazi doganali negli scambi intracomunitari, alla fine del periodo transitorio, la deroga contemplata dall'art. 38, n. 2, è necessario rinvenire negli artt. 39-46 una disposizione che, espressamente o anche tacitamente, ma in modo univoco, imponga o permetta l'istituzione di siffatti oneri;

gli artt. 39-46 non contengono alcuna disposizione del genere;

al contrario, l'art. 40, n. 3, 2o comma, stabilisce espressamente che le organizzazioni di mercato devono escludere qualsiasi discriminazione fra produttori o consumatori della Comunità;

ai sensi dell'art. 43, n. 3, lett. b), ciascuna organizzazione comune di mercato deve garantire che gli scambi all'interno della Comunità avvengano a condizioni analoghe a quelle esistenti in un mercato nazionale;

l'art. 44 contempla espressamente la progressiva abolizione, nel corso del periodo transitorio, dei dazi doganali e delle restrizioni quantitative, e queste espressioni vanno intese, nel contesto degli artt. 12-17 e 30-35 del Trattato, come riferentisi altresì alle tasse d'effetto equivalente a dazi doganali ed alle misure d'effetto equivalente a restrizioni quantitative;

secondo lo stesso articolo, che istituisce un regime provvisorio valido per il solo periodo transitorio, durante tale periodo, qualora l'abolizione dei dazi doganali e delle restrizioni quantitative tra gli Stati membri avesse condotto a prezzi tali da compromettere gli' obiettivi fissati dall'art. 39, gli Stati membri potevano, a talune condizioni, applicare in modo non discriminatorio un sistema di prezzi minimi;

veniva così espressamente esclusa, anche durante il periodo transitorio, la legittimità di altri ostacoli relativi agli scambi, diversi dall'instaurazione di prezzi minimi;

sarebbe manifestamente in contrasto col Trattato l'ammettere, dopo la fine del periodo transitorio, altri ostacoli agli scambi, aventi effetti altrettanto, se non maggiormente, restrittivi di quelli degli ostacoli vietati durante il periodo transitorio.

Le altre disposizioni degli artt. 39-46, o non prevedono alcuna deroga, né espressa né tacita, alle norme del Trattato, come gli artt. 39 e 41; o riguardano un settore diverso e nettamente definito, come l'art. 42, relativo alla disciplina della concorrenza; o ancora si riferiscono espressamente all'ipotesi del provvisorio mantenimento in vigore, durante il periodo transitorio, di organizzazioni nazionali di mercato, in attesa che queste vengano sostituite da organizzazioni comuni, come gli artt. 45 e 46.

Dal complesso delle suddette disposizioni e dai loro reciproci rapporti risulta che gli ampi poteri attribuiti alle istituzioni comunitarie, in particolare sul piano settoriale e regionale, per l'orientamento della politica agricola comune devono essere esercitati, in ogni caso dalla fine del periodo transitorio, nella prospettiva dell'unità del mercato, il che esclude la legittimità di qualsiasi provvedimento che comprometta l'abolizione, fra gli Stati membri, dei dazi doganali e delle restrizioni quantitative o delle tasse e misure d'effetto equivalente;

qualsiasi menomazione dei risultati raggiunti dalla Comunità in materia di unità del mercato rischierebbe, d'altra parte, di scatenare spinte disintegrative, in spregio agli obiettivi di graduale ravvicinamento delle politiche economiche degli Stati membri, enunciati all'art. 2 del Trattato;

a sostegno di una diversa interpretazione non ci si può riferire all'istituzione degli importi compensativi monetari: questi, infatti, erano giustificati, per quanto riguarda gli scambi fra Stati membri, unicamente dalla necessità di correggere gli effetti delle variazioni dei tassi di cambio che, in un sistema di organizzazione dei mercati dei prodotti agricoli basato su prezzi comuni, erano atte a provocare perturbazioni negli scambi di tali prodotti, e tendevano quindi a garantire, per quanto possibile, il mantenimento di normali correnti di scambio, ad onta dell'impatto di politiche monetarie divergenti, che gli Stati membri, in contrasto con quanto stabilito dall'art. 105 del Trattato, non hanno ancora provveduto a coordinare;

dalle precedenti considerazioni consegue che la prima questione formulata dal giudice nazionale va risolta nel senso che l'art. 31, n. 2, del regolamento n. 816/70, in quanto autorizza gli Stati membri produttori ad istituire e riscuotere, negli scambi intracomunitari dei prodotti soggetti all'organizzazione di mercato instaurata dallo stesso regolamento, tasse di effetto equivalente a dazi doganali, è incompatibile con gli artt. 13, in ispecie n. 2, e 38-46 del Trattato ed è, di conseguenza, invalido;

data questa soluzione della prima questione, è divenuto superfluo risolvere la seconda.

Le spese sostenute dal Governo francese, dal Consiglio delle Comunità europee e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione;

nei confronti delle parti, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato nell'ambito della causa pendente dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.