Corte giust. UE, Sentenza del 6 maggio 1982, causa 54/81

Gli antefatti, lo svolgimento del procedimento, e le osservazioni presentate ai sensi dell'art. 20 dello Statuto CEE della Corte di giustizia, si possono riassumere nel modo seguente:

Nel 1970, la convenuta nella causa principale, la Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (Ente federale per l'organizzazione dei mercati agricoli, in prosieguo: BALM), concedeva all'attrice nella causa principale, l'impresa Fromme, premi per la denaturazione di grano tenero per 128497,62 DM, in base al regolamento del Consiglio 27 giugno 1967, n. 172, relativo alle norme generali che disciplinano la denaturazione del grano e della segala da panificazione (GU 1967, pag. 2602).

Con più decisioni in data 8 dicembre 1977, la BALM esigeva il rimborso di tali somme, motivando che le condizioni alle quali è subordinato il diritto al premio non erano soddisfatte. Con più decisioni del 17 gennaio 1980, la BALM esigeva inoltre gli interessi dal giorno del versamento del premio al giorno del rimborso, ad un tasso superiore del 3 % al tasso di sconto della Banca federale di Germania e, comunque pari almeno a 6,5 % basandosi sull'art. 11, n. 1, secondo comma, del decreto 8 agosto 1968, del Ministro federale dell'alimentazione, dell'agricoltura e delle foreste, relativo al premio di denaturazione dei cereali (Bundesanzeiger n. 148 del 10. 8. 1968) modificato con decreto dello stesso Ministro, in data 14 febbraio 1973, relativo all'adeguamento delle norme in materia di interessi contenute nei decreti di attuazione delle organizzazioni comuni di mercato (Bundesanzeiger n. 34 del 17. 2. 1973). Il Ministro federale dell'alimentazione, dell'agricoltura e delle foreste è stato autorizzato ad emanare norme in materia di interessi dalla legge tedesca 31 agosto 1972, relativa all'attuazione delle organizzazioni comuni di mercato (Marktordnungsgesetz; BGBl. I, pag. 1617), che, all'art. 12, così recita: «I decreti di attuazione di cui all'art. 9 (autorizzazione del Ministro federale ad adottare le disposizioni necessarie) possono stabilire che in caso di ripetizione di benefici indebitamente concessi e di pagemento di contributi oltre i termini stabiliti, vengano percepiti interessi ad un tasso che può essere superiore del 3 % al tasso di sconto della Banca federale di Germania.»

Poiché la BALM respingeva le opposizioni che l'attrice nella causa principale aveva proposto contro le suddette decisioni, quest'ultima adiva il Verwaltungsgericht di Francoforte.

Il Verwaltungsgericht ha sospeso il procedimento e, in conformità all'art. 177 del Trattato CEE, ha sottoposto alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali: «1) Se sia compatibile con il Trattato che istituisce la Comunità economica europea il fatto che la Repubblica federale di Germania, senza esservi autorizzata da una norma di diritto comunitario, riscuota, su premi di denaturazione indebitamente pagati, interessi che vengono calcolati dal giorno del pagamento ed il cui tasso è uguale al vigente tasso di sconto della Banca federale di Germania più 3 %, ma non inferiore al 6,5 %. 2) In caso di soluzione negativa: Se la Repubblica federale possa riscuotere interessi come quelli menzionati sub 1) in base all'art. 8, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 21. 4. 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 94 del 28. 4. 1970, pag. 13). 3) In caso di soluzione negativa: Se esista un'altra disposizione o un principio generale di diritto comunitario da cui risulti un'autorizzazione in tal senso.»

Nell'ordinanza di rinvio, il Verwaltungsgericht fa notare, a proposito della prima questione pregiudiziale, che dalla giurisprudenza della Corte risulta che, qualora gli Stati membri abbiano conferito poteri normativi alla Comunità e quest'ultima se ne sia avvalsa per emanare norme giuridiche direttamente efficaci, gli Stati membri non possono più modificare o integrare tali norme. La Corte ammette solo due eccezioni a tale principio, di cui l'una riguarda l'adozione di norme procedurali e l'altra l'adozione di norme penali. La Repubblica federale di Germania, avendo trasferito alla Comunità il suo potere normativo in materia di organizzazioni di mercato, non può più emanare norme sostanziali nazionali in questo campo. Essa deve pertanto, secondo il Verwaltungsgericht, astenersi anche dall'emanare norme sostanziali in materia di ripetizione di sovvenzioni indebitamente concesse. Il diritto di percepire interessi si basa non su una semplice norma procedurale, bensì su norme di diritto sostanziale. Né si tratta di una norma penale, se non altro perché tale diritto non è collegato ad alcun reato. Quanto alla seconda questione pregiudiziale, il Verwaltungsgericht rileva che l'art. 8, n. 1, del regolamento del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 94 del 28 aprile 1970, pag. 13), autorizza semplicemente gli Stati membri ad adottare i provvedimenti che consentano di recuperare le somme versate, cioè nella fattispecie i premi di denaturazione; per contro, esso non consente di emanare norme che creino obblighi di pagamento che vadano al di là della semplice restituzione. Gli interessi destinati a compensare i frutti ricavati da un indebito arricchimento costituiscono, in effetti, non già parte integrante della prestazione erogata senza fondamento giuridico, bensì un credito accessorio indipendente. Il giudice di rinvio osserva che ai sensi dell'art. 8, n. 2, secondo comma, del regolamento n. 729/70, le somme recuperate sono versate agli uffici o agli enti pagatori. Ora, gli interessi percepiti dalla convenuta nella causa principale non vengono riaccreditati al FEAOG, ma vanno a credito del bilancio federale. Non si tratta quindi di somme contemplate dall'art. 8 del regolamento n. 729/70. Il diritto alla restituzione dei frutti relativi ad una prestazione si basa sul principio secondo cui nessuno deve ricavare frutti da una prestazione ottenuta indebitamente, spettando tali frutti a colui che ne è stato privato. Ora, gli interessi percepiti dalla Repubblica federale non vengono versati al FEAOG, ma trattenuti dalla stessa, cosicché la riscossione di interessi porta quindi non alla restituzione di sussidi indebitamente concessi, ma al trasferimento dell'indebito arricchimento dall'operatore economico allo Stato membro. Anche se si fosse inclini a pensare che l'art. 8 dell regolamento n. 729/70 autorizzi gli Stati membri ad esigere, oltre all'importo indebitamente pagato, i frutti che ne sono stati tratti, sarebbe comunque inammissibile presumere l'esistenza di tali frutti prescindendo dai singoli casi e stabilirne forfettariamente l'ammontare sotto forma di un tasso di interessi determinato. Diversamente, infatti, poiché non esiste alcuna norma comunitaria che riguarda la natura e l'ammontare dell'importo forfettario, gli Stati membri potrebbero determinare tale importo a loro discrezione, il che condurrebbe necessariamente ad una disparità di trattamento degli operatori economici nei vari Stati membri. Relativamente alla terza questione pregiudiziale, il Verwaltungsgericht osserva che non esiste nemmeno alcun principio non scritto di diritto comunitario che autorizzi gli Stati membri a percepire interessi sui premi di denaturazione indebitamente concessi.

L'ordinanza di rinvio è stata registrata nella cancelleria della Corte l'11 marzo 1981. In conformità all'art. 20 dello Statuto (CEE) della Corte di giustizia, la ricorrente nella causa principale, rappresentata dall'aw. J. Gündisch, del foro di Amburgo, il Governo della Repubblica federale di Germania, rappresentato dai sigg. M. Seidel e H. H. Boie, Ministerialrat e, rispettivamente, Oberregierungsrat presso il Ministero federale dell'economia, in qualità di agenti, e la Commissione, rappresentata dal sig. M. Hilf, membro del suo servizio giuridico, in qualità di agente, hanno presentato osservazioni scritte. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria. Con ordinanza 30 settembre 1981, la Corte ha deciso di attribuire la causa alla Seconda Sezione.

Secondo l'attrice nella causa principale, il diritto comunitario non osta a che gli Stati membri adottino norme sostanziali relativamente alla ripetizione di sovvenzioni indebitamente concesse. Essa ammette che la riscossione di interessi sugli importi recuperati fa parte di tali norme e rinvia al riguardo all'art. 8 del regolamento del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 94 del 28 aprile 1970, pag. 13), a norma del quale il recupero, a seguito di irregolarità, di vantaggi finanziari concessi mediante fondi comunitari va effettuato «in conformità delle disposizioni legislative, regolamenti ed amministrative nazionali». Essa sostiene che il suo punto di vista è corroborato dalla giurisprudenza della Corte: sentenza 21 maggio 1976 (causa 26/74, Roquette, Race. pag. 677), 5 marzo 1980 (causa 265/78, Ferwerda, Race. pag. 617), 12 giugno 1980 (causa 130/79, Dairy Foods, Race. pag. 1887) e 12 giugno 1980 (cause 119 e 126/79, Lippische Hauptgenossenschaft, Race, pag. 1863). La Corte ha tuttavia ammesso un certo numero di deroghe al principio secondo cui spetta agli Stati membri adottare norme sostanziali per quanto riguarda la ripetizione di sovvenzioni indebitamente percepite. Tali norme non devono infatti né comportare una modifica delle disposizioni di diritto comunitario (sentenza 28 giugno 1977, causa 118/76, Balkan, Racc. pag. 1176) né rendere tale ripetizione praticamente impossibile (sentenza Ferwerda), e non possono nemmeno essere meno favorevoli rispetto alle disposizioni che riguardano casi simili rientranti nella disciplina del diritto nazionale (sentenze Ferwerda, e in termini ancora più generali, Lippische Hauptgenossenschaft). Tali limiti derivanti dal diritto comunitario sono stati travalicati in primo luogo perché la normativa tedesca di cui trattasi ha l'effetto di modificare la portata dell'art. 8 del regolamento n. 729/70. Nell'ambito di tale norma base del diritto comunitario, niente impedisce in via di principio l'esistenza di una normativa relativa agli interessi, purché questi ultimi, applicati all'importo da restituire, constituiscano solo il versamento dei frutti che il beneficiario della prestazione indebitamente versata ha nel frattempo ricavato. Ne consegue, innanzitutto, che tali frutti devono ritornare a colui che ha concesso, attingendo ai propri fondi, la prestazione indebitamente versata e, inoltre, che gli interessi devono rappresentare il rimborso effettivo dei frutti. La normativa tedesca relativa agli interessi ha infranto questi due principi. Il giudice di rinvio osserva infatti, giustamente, che in forza dell'art. 8, n. 2, seconda frase, del regolamento n. 729/70, le somme recuperate sono versate all'ufficio o all'ente pagatore, cioè, nella fattispecie, al FEAOG. Ora, gli interessi percepiti dalla convenuta nella causa principale vengono versati alla Repubblica federale di Germania. Finora la Comunità non ha adottato alcuna decisione, circa gli interessi percepiti, in base alla quale gli Stati membri possano registrarli a credito nel proprio bilancio. Pertanto, non è compatibile con la portata delle norme di diritto comunitario relative al recupero di aiuti accordati indebitamente, l'esigere il versamento di interessi a favore del bilancio di uno Stato membro. A tale proposito, il giudice di rinvio dichiara inoltre giustamente che un siffatto modo di procedere non si giustifica nemmeno dal punto di vista della sottrazione del vantaggio ottenuto senza causa. In effetti, solo il FEAOG ha subito un impoverimento. La riscossione di interessi porta non alla restituzione o al recupero di sussidi concessi indebitamente, ma solo al trasferimento dell'arricchimento senza causa dall'operatore economico allo Stato membro di cui trattasi. Indipendentamente da tali considerazioni relative al beneficiario del pagamento, la normativa tedesca in materia di interessi è incompatibile con la portata della norma base del diritto comunitario relativa al recupero di somme indebitamente versate poiché non costituisce un recupero di prestazioni, ivi compresi i frutti, ma ha un carattere penale in regione della sua rigidità. Il Verwaltungsgericht ha osservato giustamente al riguardo che non si può comunque ammettere, con una finzione giuridica, prescindendo dal caso concreto, l'esistenza di frutti eventualmente ripetibili come credito accessorio all'importo indebitamente pagato. In aggiunta a tale osservazione del Verwaltungsgericht, l'attrice nella causa principale fa rilevare di non aver tratto alcun frutto dal premio di denaturazione del grano tenero che le è stato indebitamente versato. Infatti la restituzione del premio è stata chiesta perché, in base alle risultanze del controllo a posteriori dei suoi documenti commerciali, è stato impiegato nel periodo di cui trattasi un quantitativo insufficiente di colorante Patentblau V. Ora, è pacifico che il grano tenero di cui trattasi, nonostante l'insufficiente colorazione, ha avuto l'impiego previsto, cioè è stato destinato all'alimentazione del bestiame. Il premio per la denaturazione del grano tenero è stato pertanto impiegato anche per ridurre il prezzo elevato dei cereali da panificazione al livello, meno elevato, del prezzo dei cereali foraggieri. L'attrice nella causa principale non ha quindi tratto alcun vantaggio dall'aiuto, indebitamente accordato solo per ragioni formali, ma ne ha fatto immediatamente fruire i suoi clienti, cioè gli agricoltori. Poiché essa non ha tratto alcun frutto dall'aiuto che le è stato concesso indebitamente per motivi puramente formali, non vi è nemmeno alcun frutto che debba essere recuperato. Nella fattispecie, inoltre, non risultano osservati i criteri che la Corte ha stabilito relativamente alle norme di diritto nazionale in materia di recupero di somme versate dalla Comunità, soprattutto perché la disciplina relativa agli interessi sul premio di denaturazione dei cereali diverge dalle altre norme analoghe del diritto tedesco. Non esiste, in diritto tedesco, alcun principio generale in base al quale le sovvenzioni indebitamente versate devono produrre interessi indipendentemente dai frutti che ne siano stati tratti, né tantomeno esiste alcuna norma secondo cui il tasso di tali interessi dev'essere superiore del 3 % al tasso di sconto della Banca federale di Germania. Pertanto, la sola norma generale di diritto tedesco che possa essere applicata è il principio in base al quale, per applicazione analogica della norma di diritto civile di cui all'art. 291 del codice civile, sono dovuti gli interessi di mora al tasso del 4 % a decorrere dal momento in cui l'azione è stata intentata, e non, come nella fattispecie, interessi ad un tasso superiore del 3 % al tasso di sconto della Banca federale di Germania, a decorrere dal momento in cui l'aiuto, indebitamente concesso, è stato riscosso. Di conseguenza, l'attrice nella causa principale suggerisce di risolvere le questioni proposte in via pregiudiziale dal Verwaltungsgericht di Francoforte nel modo seguente: «1) È compatibile con il Trattato che istituisce la Comunità economica europea il fatto che gli Stati membri adottino norme relative agli interessi per il caso di rimborso di aiuti indebitamente versati dalla Comunità, in particolare di premi di denaturazione del grano tenero. Tali norme non devono tuttavia compromettere la portata della disciplina dettata dal diritto comunitario in materia di ripetizione di vantaggi finanziari, in particolare quella del regolamento del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 94 del 28. 4. 1970, pag. 13). Inoltre, esse devono corrispondere alle norme che disciplinano il versamento degli interessi nell'ambito del rimborso di aiuti (sovvenzioni) analoghi contemplati dal diritto nazionale. Pertanto la normativa relativa agli interessi, di cui all'art. 11, n. 1, seconda frase, del decreto 8 agosto 1969, relativo al premio di denaturazione dei cereali, emanato dal Ministro federale dell'alimentazione, dell'agricoltura e delle foreste (Bundesanzeiger n. 148 del 10. 8. 1969), modificato dal decreto 14 febbraio 1973, relativo all'adeguamento delle norme in materia di interessi comuni di mercato (Bundesanzeiger n. 34 del 17. 2. 1973), contrasta col diritto comunitario in quanto contempla il versamento di interessi ad un tasso superiore del 3 % al tasso di sconto della Deutsche Bundesbank a decorrere dal giorno del pagamento dell'aiuto indebitamente concesso. 2) L'art. 8, n. 1, del regolamento del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune, non conferisce alla Repubblica federale di Germania il potere di percepire interessi del genere di quelli di cui alla questione sub a). 3) Non esiste nemmeno alcuna altra norma, né alcun altro principio generale di diritto comunitario da cui risulti un'autorizzazione in tal senso.»

Il Governo della Repubblica federale di Germania è del parere che la soluzione della prima questione pregiudiziale deve essere affermativa. A norma del diritto comunitario attualmente vigente, spetta agli Stati membri disciplinare, nell'attuazione della politica agricola comune, tutte le questioni accessorie collegate alla ripetizione di prestazioni indebitamente versate. Ciò risulta dalla ripartizione dei compiti fra la Comunità e gli Stati membri, in forza della quale il legislatore nazionale conserva, in via di principio, il potere di attuare le norme di diritto comunitario e di garantirne l'applicazione, specialmente nel caso in cui il legislatore comunitario non abbia potuto ancora adottare determinati provvedimenti di esecuzione. L'attuazione della politica agricola comune, in particolare, si basa su tale ripartizione di compiti. Secondo il Governo federale è anche compito degli Stati membri, al fine di garantire il funzionamento dell'organizzazione di mercato, adottare la normativa controversa relativa agli interessi collegati alla ripetizione di premi di denaturazione indebitamente versati : infatti non esiste, attualmente, alcuna normativa comunitaria in materia di interessi; il Consiglio non è potuto pervenire ad un accordo su una proposta della Commissione concernente una normativa generale relativa alla riscossione degli interessi sugli importi versati nell'ambito del FEAOG e dell'aiuto alimentare e che devono essere rimborsati; nondimeno è, in via di principio, unanimamente ammesso nella Comunità che la ripetizione di detti importi deve essere accompagnata da un domanda di versamento di interessi; una normativa in tal senso esiste in tutti gli Stati membri; l'applicazione di questo principio giuridico contribuisce alla regolare attuazione dell'organizzazione comune di mercato; in effetti, la possibilità di trarre un vantaggio economico da prestazioni indebitamente ricevute può persino, in definitiva, incoraggiare le irregolarità. Il Governo federale non nega che l'applicazione del diritto nazionale per l'attuazione dell'organizzazione comune di mercato è sottoposta a taluni limiti di diritto comunitario. Tali limiti risultano, in primo luogo, dallo stesso regolamento comunitario di base, la cui portata non può essere ristretta (sentenze della Corte 18 febbraio 1980 nella causa 40/69, Bollmann, Racc. pag. 69, 18 giugno 1970 nella causa 74/69, Krohn, Race. pag. 451, e nella causa Balkan). D'altra parte, l'applicazione del diritto nazionale deve essere conforme alle norme generali del diritto comunitario. Essa non deve portare, in particolare, ad una discriminazione degli operatori economici attraverso una normativa più rigida dell'analoga normativa nazionale di attuazione (sentenze 16 dicembre 1976 nella causa 33/76, Rewe, Race. pag. 1989, e nelle cause Ferwerda e Dairy Foods). Al riguardo, il Governo federale sostiene che il fatto di esigere interessi all'atto della ripetizione di premi di denaturazione è conforme a detti criteri. Esso ammette che l'applicazione delle norme nazionali in materia di interessi può aver il risultato di imporre oneri diversi nei vari Stati membri, ma, a suo avviso, occore accettare tali disparità, che possono essere soppresse solo mediante armonizzazione. Il Governo federale sostiene poi che la normativa controversa in materia di interessi è conforme, anche dal punto di vista formale, agli imperativi del diritto comunitario. Innanzitutto, essa è analoga alle norme nazionali che disciplinano la ripetizione di crediti della natura di cui trattasi, il che soddisfa il requisito sottolineato nella precitata giurisprudenza della Corte. Ciò vale per tutti gli elementi citati nell'ordinanza di rinvio circa il termine a quo, l'importo e la determinazione forfettaria. Il Governo federale osserva inoltre che, dal punto di vista del diritto comunitario, è indifferente che le norme degli Stati membri in materia di interessi prescrivano il calcolo di questi ultimi in base ai frutti il cui godimento sia concretamente provato o in base ad una normativa generale che stabilisca, mediante una fictio juris, l'ammontare dei vantaggi ricavati in funzione dell'andamento del mercato. Il Governo federale assume che la opinione è corroborata dal sistema del diritto comunitario derivato in materia. In particolare, a suo avviso, dal regolamento del Consiglio n. 729/70 nonché dalle direttiva del Consiglio 15 marzo 1976, n. 76/308/CEE, relativa all'assistenza reciproca in materia di recupero dei crediti risultanti da operazioni che fanno parte del sistema di finanziamento del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, nonché dei prelievi agricoli e dei dazi doganali (GU L 73, pag. 18), si possono trarre indizi precisi che consentono di affermare che il legislatore comunitario, in materia di interessi, si bassa sulle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative nazionali. L'art. 8 del regolamento n. 729/70 fa infatti un riferimento di carattere generale al diritto nazionale per il regolare svolgimento di tutte le operazioni finanziate dal FEAOG. Il Governo federale osserva che in base a tale norma, gli Stati membri sono tenuti a vigilare sulla regolarità delle operazioni, «conformemente alle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative nazionali». Essi devono accertare, in particolare, che i premi di denaturazione siano concessi solo alle condizioni contemplate dalla normativa comunitaria e adoperarsi affinché ogni violazione di quest'ultima da parte degli operatori economici sia punita conformemente alla legge. A tal fine, gli Stati membri devono effettuare controlli e, inoltre, adottare, avvalendosi delle norme d'attuazione nazionali, tutte le misure necessaria per prevenire e perseguire le irregolarità e recuperare le somme perdute a seguito di irregolarità o di negligenza. Il fatto che gli Stati membri esigano, nel recuperare le somme perdute a seguito di irregolarità o di negligenze, il pagamento di interessi contribuisce alla realizzazione di questi due obiettivi. Il fatto che, in conformità alle norme in vigore, gli interessi percepiti non vengano versati al FEAOG, ma siano iscritti tra le voci attive del bilancio federale, non esclude che la riscossione degli interessi costituisce una misura ai sensi dell'art. 8. Per terminare, il Governo federale si richiama ancora al sistema di collaborazione tra gli Stati membri che il Consiglio ha instaurato con la suddetta direttiva n. 76/308 per il recupero dei crediti del FEAOG, dei prelievi agricoli e dei dazi doganali. Anche tale sistema presuppone che la disciplina degli interessi e la fissazione del loro tasso rientrino nella competenza degli Stati membri. L'art. 2, lett. d), della menzionata direttiva stabilisce espressamente, in particolare, che attraverso detta disciplina si possono fissare e recuperare «anche le spese e gli interessi relativi al recupero dei crediti di cui sopra». In mancanza di norme di diritto comunitario, può solo trattarsi di norme nazionali in materia di interessi. Dato che le due altre questioni sono poste solo per il caso in cui venga risolta negativamente la prima, il Governo federale non ne ritiene necessaria la soluzione.

La Commissione constata che il diritto comunitario non contiene alcuna norma generale relativa alla riscossione di interessi né alcuna norma particolare riguardante la riscossione di interessi in caso di ripetizione di premi indebitamente pagati. La Comunità lascia quindi a priori agli Stati membri il compito di dare attuazione al diritto comunitario nel loro territorio, applicando le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative nazionali. Dopo aver citato esempi di casi particolari di riscossione d'interessi disciplinati dal diritto comunitario, la Commissione esclude la possibilità di trarre un principio giuridico generale da tali norme di diritto comunitario e di applicare per analogia le stesse norme alla fattispecie. La Commissione sottolinea che nessuna disposizione in materia di interessi figura nel regolamento del Consiglio 7 febbraio 1972, n. 283 — che si applica anch'esso alla fattispecie — relativo alle irregolarità e al recupero delle somme indebitamente pagate nell'ambito del finanziamento della politica agricola comune (GU L 36, pag. 1). La Commissione fa notare, inoltre, di aver presentato una proposta formale mirante ad introdurre una normativa uniforme in materia di interessi per l'intera Comunità. Tale proposta non è stata però accolta dal Consiglio. Tenuto conto di questo esplicito atteggiamento negativo degli Stati membri, sembra difficile, per la Commissione, tentare di stabilire principi generali di diritto communitario in materia di riscossione di interessi. La Commissione sostiene che l'interpretazione data dal giudice di rinvio all'art. 8 del regolamento del Consiglio n. 729/70 non tiene conto della ripartizione di competenze tra la Comunità e gli Stati membri che risulta da tale articolo. Il legislatore comunitario obbliga, infatti, gli Stati membri a vegliare sull'esecuzione delle operazioni finanziate dalla Comunità e a recuperare le somme indebitamente versate; in tal modo, esso rinvia all'applicazione delle «disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative nazionali». Il legislatore comunitario rinuncia quindi, per il momento, a disciplinare il procedimento di recupero e lascia agli Stati membri il compito di applicare la legislazione nazionale in materia. Di tale legislazione fanno parte tutte le norme esistenti che, tra l'altro, sono applicate in diritto nazionale per il recupero di somme indebitamente versate. Il rinvio del diritto comunitario alle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative esistenti o da adottare è nondimeno sottoposto ai limiti che la Corte ha definito nella sua giurisprudenza. In particolare, il divieto di discriminazione, principio essenziale della giurisprudenza della Corte, non osta a che il diritto nazionale disciplini in maniera diversa taluni punti, se tali differenze siano obiettivamente giustificate, cioè non siano arbitrarie. Se il legislatore tedesco contempla, per esempio, come nella fattispecie, al fine specifico di attuare le organizzazioni comuni di mercato, un tasso di interesse variabile e forfettario, mentre, in casi analoghi disciplinati dalle norme nazionali in materia di sovvenzioni, subordina la ripetizione alla prova che siano stati effettivamente ricavati frutti la cui esistenza possa in generale essere presunta e il cui importo sia verosimilmente abbastanza comparabile, tale leggera differenziazione non può essere considerata discriminatoria: la natura specifica delle operazioni economiche favorite dal diritto comunitario ed i rischi particolari che derivano dalla cospicuità delle somme in gioco e dalle difficoltà del controllo autorizzano, ai fini della corretta attuazione del diritto comunitario, l'adozione di una norma analoga all'art. 12 della Marktordnungsgesetz. Allo stato attuale del diritto comunitario, il legislatore comunitario ammette in via di principio l'applicazione di norme differenti negli Stati membri. Al riguardo, esso non fa un'espressa distinzione tra le norme che riguardano il procedimento e quelle che, come le disposizioni in materia di interessi in quanto crediti accessori indipendenti, attengono al diritto sostanziale (sentenze Ferwerda e Dairy Foods). Di conseguenza, la disposizione della legislazione di uno Stato membro che ammetta, come nella fattispecie, il diritto di percepire interessi in caso di ripetizione di somme indebitamente pagate è in via di principio conforme all'art. 8 del regolamento n. 729/70. A prescindere da tale norma, il diritto comunitario non contiene alcun principio giuridico generale che autorizzi gli Stati membri a riscuotere interessi in casi analoghi a quello della fattispecie. L'art. 40, n. 3, del Trattato, in particolare, nell' enunciare il divieto generale di discriminazione, stabilisce semplicemente dei limiti all'esercizio delle competenze normative della Comunità e degli Stati membri, ma non li specifica. La Commissione sostiene che la giurisprudenza della Corte conferma la sua interpretazione dei testi e dei principi giuridici summenzionati. Risulta in effetti da tale giurisprudenza che, fintantoché il diritto comunitario non abbia disciplinato una materia o un settore giuridico, spetta agli Stati membri adottare le necessarie disposizioni procedurali e sostanziali, il che vale, in particolare, per quanto concerne l'attuazione del diritto comunitario in vasti settori. I limiti risultanti dal diritto comunitario, che devono essere rispettati dagli Stati membri, sono stati innanzitutto definiti dalla Corte a proposito di casi in cui degli operatori economici facevano valere, nei confronti dell'amministrazione di uno Stato membro il diritto al rimborso di determinate somme; la Commissione cita al riguardo le sentenze emesse nelle cause Roquette e Dairy Foods. La Corte considera nondimeno che tali principi si applicano anche quando si tratti della ripetizione di somme indebitamente versate all'operatore economico (sentenze Ferweda e Lippische Hauptgenossenschaft). Per tale motivo, la Commissione è del parere che, allo stato attuale del diritto comunitario, gli Stati membri possano, in caso di ripetizione di premi indebitamente concessi, riscuotere interessi in conformità alle norme nazionali, purché rispettino i limiti, precentemente indicati, imposti dal divieto di discriminazione rispetto ad operazioni economiche simili disciplinate dal diritto nazionale e quindi evitino di compromettere l'efficacia del diritto comunitario. Contrariamente a quanto lascia intendere il Verwaltungsgericht di Francoforte, non ha rilevanza, nella fattispecie, il se gli interessi riscossi siano assegnati al bilancio comunitario e vengano trattenuti dagli Stati membri, comportando eventualmente un arricchimento senza causa di questi ultimi. La Commissione propone, di conseguenza, di risolvere come segue le questioni pregiudiziali: 1. Allo stato attuale del diritto comunitario, il fatto che la Repubblica federale di Germania percepisca interessi su premi di denaturazione indebitamente pagati, in forza delle norme di diritto nazionale, è compatibile con il Trattato che istituisce la Comunità economica europea purché dette norme non abbiano un carattere discriminatorio rispetto a disposizioni che disciplinano la riscossione di interessi in casi rientranti esclusivamente nel diritto nazionale e non compromettano l'efficacia del diritto comunitario. 2. L'art. 8, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, rinviando alle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative nazionale, si riferisce anche alle norme relative alla riscossione di interessi.

All'udienza del 19 novembre 1981 l'attrice nella causa principale, ditta Wilhelm Fromme, rappresentata dall'avv. J. Gündisch, del foro di Amburgo, il Governo della Repubblica federale di Germania, rappresentato dal sig. H. H. Boie, Oberregierungsrat presso il Ministero federale dell'economia, in qualità di agente, e la Commissione, rappresentata dal sig. M. Hilf, membro del suo servizio giuridico, in qualità di agente, hanno svolto osservazioni orali.

La Commissione, in tale occasione, si è soffermata su quattro punti che il giudice nazionale deve prendere in considerazione:

È in contrasto col diritto comunitario il fatto che la restituzione di somme indebitamente percepite in forza del diritto comunitario venga disciplinata da norme meno favorevoli, per la Comunità di quelle che si applicano a casi analoghi che rientrano nel diritto nazionale.

Un motivo della diversità di trattamento potrebbe risiedere nel fatto che l'applicazione del diritto comunitario solleva problemi di controllo più rilevanti rispetto all'applicazione del diritto nazionale.

Dato che talune norme comunitarie contemplano tassi di interesse più elevati di quelli di cui alla fattispecie, non si può far carico agli Stati membri di applicare tassi di livello comparabile.

Dal punto di vista del diritto comunitario, è conforme al principio della certezza del diritto il fatto che uno Stato membro stabilisca tassi di interessi forfettari in un atto che riguardi solo l'applicazione del diritto comunitario. L'impresa Fromme ha sottolineato — e la Commissione ha aderito a tale punto di vista — che lo stabilire, in casi che rientrano nella disciplina del diritto comunitario, un tasso d'interesse che si scosti eccessivamente dal livello nazionale rischia di compromettere la portata del diritto comunitario: infatti i produttori, aumentando in tal modo il rischio di pagare interessi elevati, non effettuerebbero più operazioni di denaturazione. L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 21 gennaio 1982.

Con ordinanza 5 febbraio 1981, pervenuta alla Corte l'11 marzo seguente, il Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno ha proposto, in forza dell'art. 177 del Trattato CEE, tre questioni pregiudiziali relative all'interpretazione di varie norme del Trattato, di taluni principi di diritto comunitario, nonché dell'art. 8, n. 1, del regolamento del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 94, pag. 13), al fine di poter valutare la compatibilità con tali norme e principi dell'art. 11, n. 1, del decreto 8 agosto 1968, del Ministro federale tedesco dell'alimentazione, dell'agricoltura e delle foreste, relativo al premio di denaturazione dei cereali (Bundesanzeiger n. 148 del 10. 8. 1968), modificato dal decreto 14 febbraio 1973, relativo all'adeguamento delle norme in materia di interessi contenute nei regolamenti attuativi delle organizzazioni comuni di mercato (Bundesanzeiger n. 34 del 17. 2. 1973), che contempla la riscossione di interessi, a favore del bilancio federale, sui premi di denaturazione indebitamente versati.

Dette questioni sono state sollevate nell'ambito di una controversia tra un commerciante tedesco di prodotti agricoli, l'impresa Wilhelm Fromme, e la Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (Ente federale per l'organizzazione dei mercali agricoli — in prosiego: BALM), la quale ha ingiunto alla suddetta impresa di restituire premi per la denaturazione del grano tenero di cui al regolamento del Consiglio 27 giugno 1967, n. 172, relativo alle norme generali che disciplinano la denaturazione del grano e della segala da panificazione (GU pag. 2602), il cui indebito pagamento è pacifico. Con decisioni separate la BALM, in base ai decreti suddetti, ha ingiunto all'impresa Fromme di pagare interessi dal giorno del pagamento del premio al giorno della restituzione, ad un tasso superiore del 3o/o al tasso di sconto della Banca federale tedesca e, comunque pari almeno al 6,5 %. Dopo il rigetto della sua opposizione, l'impresa ha impugnato, dinanzi al Verwaltungsgericht, queste ultime decisioni.

Le questioni proposte da tale giudice sono formulate come segue: «1. Se sia compatibile con il Trattato che istituisce la Comunità economica europea il fatto che la Repubblica federale di Germania, senza esservi autorizzata da una norma di diritto comunitario, riscuota, su premi di denaturazione indebitamente pagati, interessi che vengono calcolati dal giorno del pagamento e il cui tasso è uguale al vigente tasso di sconto della Deutsche Bundesbank più 3 %, ma non inferiore al 6,5 %. 2. In caso di soluzione negativa: se la Repubblica federale possa riscuotere interessi come quelli menzionati sub 1. in base all'art. 8, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 21. 4. 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 94, del 28. 4. 1970, pag. 13). 3. In caso di soluzione negativa: se esista un'altra disposizione o un principio generale di diritto comunitario da cui risulti un'autorizzazione in tal senso.»

Per risolvere le suddette questioni, che è opportuno trattare congiuntamente, va ricordato che la Corte, pur deplorando le differenze di trattamento che tale soluzione può comportare per gli operatori economici dei vari Stati membri, ha più volte dichiarato che le controversie relative al recupero di importi indebitamente pagati in forza del diritto comunitario devono essere definite dai giudici nazionali in base al loro diritto nazionale, ove il diritto comunitario non abbia disposto in materia. In particolare, spetta alle autorità nazionali risolvere tutte le questioni accessorie a detto recupero, come il pagamento di interessi.

Pertanto, il predetto art. 8 del regolamento n. 729/70, stabilendo che gli Stati membri adottano, in conformità alle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative nazionali, i provvedimenti necessari per recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o di negligenze, si limita a confermare espressamente un obbligo che incombe già agli Stati membri in base al principio di collaborazione enunciato dall'art. 5 del Trattato.

Tuttavia, nella giurisprudenza sopra citata, la Corte ha stabilito dei limiti sia. al rinvio espresso ai diritti nazionali di cui all'art. 8 del regolamento n. 729/70, sia al rinvio implicito la cui necessità è stata riconosciuta in mancanza di normativa comunitaria. Così, l'applicazione del diritto nazionale non deve pregiudicare né la portata né l'efficacia del diritto comunitario rendendo il recupero di somme indebitamente pagate praticamente impossibile. Essa non deve nemmeno condurre ad assoggettare tale recupero a condizioni o a modalità meno favorevoli di quelle che si applicano ai procedimenti simili puramente nazionali e le autorità nazionali devono procedere, in materia, con la stessa diligenza impiegata nella messa in opera delle legislazioni nazionali corrispondenti, in modo da evitare qualsiasi pregiudizio all'efficacia del diritto comunitario.

Poiché, nella fase attuale del suo sviluppo, il diritto comunitario nulla dispone circa le modalità del recupero dei premi di denaturazione indebitamente versati, e in particolare circa la questione se si debbano o no riscuotere interessi in occasione di tale recupero, da quanto precede deriva che, nei limiti sopra indicati, è compatibile con tale diritto che uno Stato membro riscuota, in base al suo diritto nazionale, interessi che, in mancanza di norme che ne contemplino il versamento alla Comunità, vengono iscritti tra le voci attive del suo bilancio.

Anche se la riscossione di interessi come quelli descritti dal Verwaltungsgericht non può essere considerata tale da pregiudicare la portata o l'efficacia del diritto comunitario, può essere necessario, per il giudice nazionale, accertare eventualmente, se tale riscossione sia compatibile con il principio di non discriminazione sopra enunciato.

Le questioni pregiudiziali vanno pertanto risolte nel senso che, allo stato attuale del diritto comunitario, è con questo compatibile il fatto che uno Stato membro riscuota, in base alle norme del suo diritto nazionale, interessi sui premi di denaturazione comunitari indebitamente versati, purché tali norme non creino una differenza di trattamento non obiettivamente giustificata tra gli operatori economici beneficiari di questi premi e quelli che fruiscono, eventualmente, di vantaggi simili puramente nazionali.

Le spese sostenute dal Governo della Repubblica federale di Germania e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo ajrifusione; nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.