Corte giust. UE, Sentenza del 15 dicembre 1982, causa 158/79

Gli antefatti, le conclusioni e gli argomenti esposti nel corso della fase scritta si possono cosi riassumere:

Per determinare il coefficiente correttore di cui all'art. 64 dello Statuto, dal 1967 Consiglio e Commissione procedono a raffronti tra il livello dei prezzi rilevato a Bruxelles e quello registrato nelle altre sedi di servizio secondo il seguente procedimento. L'Istituto statistico delle Comunità europee opera sistematicamente, in collaborazione con i servizi nazionali competenti, rilevazioni dei prezzi dei prodotti e dei servizi considerati come rappresentativi delle spese tipo delle famiglie dei dipendenti nelle varie sedi di lavoro. Per ogni voce si calcola il rapporto tra il prezzo registrato a Bruxelles e quello praticato nella città assunta come parametro rispetto alla sede di servizio del dipendente. Questa ponderazione consente di calcolare il rapporto tra il potere d'acquisto delle monete dei paesi in cui i dipenti della Comunità prestano servizio. L'indice calcolato secondo il metodo «Fisher» esprime ad esempio il rapporto tra i prezzi Bruxelles-Roma e Roma-Bruxelles con una sola cifra. Detto indice è usato per determinare i coefficienti correttori all'interno della Comunità, in quanto esprime il rapporto dei prezzi tra due città in forma reversibile e consente quindi raffronti di prezzi non solo bilaterali, ma anche multilaterali. Secondo questo metodo, si ottiene il coefficiente correttore dividendo l'indice «Fisher» così calcolato per il tasso di cambio corrispondente utilizzato per la conversione delle retribuzioni dei dipendenti nella moneta nazionale rispettiva conformemente all'art. 63 dello Statuto. Nell'ottobre-novembre 1975 venne effettuata un'indagine comparativa sui prezzi in tutte le capitali della Comunità. L'art. 1 del regolamento 21 dicembre 1978, n. 3087, relativo all'adeguamento del coefficiente correttore applicabile alle retribuzioni e alle pensioni dei funzionari e degli altri agenti delle Comunità europee in servizio o domiciliati in Italia (GU L 369, pag. 10) recita, al n. 1 : «Con effetto 1° gennaio 1978, il coefficiente correttore applicabile alla retribuzione dei funzionari in servizio in Italia è fissato a 146,4». Questo regolamento è stato adottato nelle seguenti circostanze: Sul mercato dei cambi, la lira italiana perdeva quota verso la fine del 1975 e l'inizio del 1976 e i provvedimenti monetari adottati dal Governo italiano per reazione provocavano una forte spinta inflazionistica. Ciò induceva i rappresentanti del personale di Ispra ad avanzare un certo numero di rivendicazioni, in quanto il coefficiente correttore per l'Italia non rifletteva più la divergenza tra l'aumento del costo della vita registrato a Bruxelles e il livello dei prezzi praticati a Ispra, e in quanto detto coefficiente, calcolato secondo il metodo «Fisher», provocava in particolare uno scompenso notevole tra il corso della lira rispetto al franco belga praticato sul mercato dei cambi e il controvalore in lire della retribuzione corrisposta ai dipendenti di Ispra e pregiudicava gravemente il potere d'acquisto esterno della retribuzione. Dal luglio 1975, il coefficiente correttore per l'Italia era pari a 166,6, mentre era 148.7 per Bruxelles e Lussemburgo. Nella primavera del 1976, la Commissione proponeva di aumentare provvisoriamente il coefficiente correttore per l'Italia del 5,5 % a decorrere dal 1o gennaio 1976, mentre la percentuale definitiva sarebbe stata stabilita non appena fossero stati disponibili dati statistici più esatti. Il Consiglio non accoglieva questa proposta e il 29 giugno 1976 (regolamento n. 1592/76) fissava il coefficiente per l'Italia a 176,6 a decorrere dal 1° gennaio 1976, mentre lo aumentava a 157,8 per il Belgio. Le indagini statistiche cui si riferiva la Commissione erano state effettuate dall'Istituto statistico nella provincia di Varese nel maggio 1976. Si teneva poi conto di un'indagine sul livello dei canoni d'affitto. La relazione conclusiva metteva in luce una differenza dell'8,5 % tra il coefficiente correttore per l'Italia come era stato calcolato dall'Istituto per Varese (121,5 sulla base 100 per Bruxelles) e il coefficiente per l'Italia stabilito dal.Consiglio (112,04 sulla base 100 per il Belgio). Di questo 8,5 %, il 6,7 % era dovuto al diverso aumento dell'indice del costo della vita in Italia ed in Belgio tra il dicembre 1975 e il giugno 1976. Secondo l'Istituto statistico, meno del 2 % poteva quindi attribuirsi alla differenza tra il livello dei prezzi nelle regioni di Varese e di Roma. Il 21 dicembre 1976, il Consiglio adottava il regolamento n. 3177/76 (GU L 359, pag. 1), che fissava il coefficiente correttore a 189,3 per l'Italia contro 157,8 per il Belgio a decorrere dal 1o luglio 1976, ed a 120 per l'Italia contro 100 per il Belgio a decorrere dal 1° gennaio 1977. Detta indagine era stata ripetutamente sollecitata dai rappresentanti del personale di Ispra presso la Commissione ed in particolare in un incontro con il presidente di detta istituzione, avvenuto il 23 maggio 1976. Detti rappresentanti mettevano in dubbio il metodo statistico impiegato per la determinazione del coefficiente correttore e si adoperavano per farlo modificare. Essi ritenevano che la notevole differenza tra le parità del potere di acquisto e le parità monetarie delle retribuzioni versate in lire fosse incompatibile col principio della parità di trattamento dei dipendenti. Ciò sarebbe risultato in particolare dal fatto che il prezzo dei prodotti importati risente molto più rapidamente dell'apprezzamento di una moneta sul mercato dei cambi che non il livello generale dei prezzi. La parità di trattamento in materia di retribuzioni avrebbe potuto essere raggiunta solo riferendosi a un «paniere» europeo comune di prodotti e di servizi qualitativamente e quantitativamente identici. I rappresentanti della Commissione respingevano questo riferimento, pur ammettendo che le parità del potere d'acquisto impiegate per il calcolo del coefficiente correttore potevano presentare distorsioni. Con telex 12 dicembre 1977, i rappresentanti del personale chiedevano al membro della Commissione responsabile dei problemi amministrativi (sig. Tugendhat) di intervenire presso il Consiglio affinché questo riconoscesse il carattere provvisorio del coefficiente correttore per il 1977. Nel maggio 1978, la Commissione proponeva al Consiglio, oltre all'adeguamento dei coefficienti all'andamento del costo della vita, un aumento supplementare del 5 % dei coefficienti correttori per l'Italia, il Regno Unito e l'Irlanda. Il 12 giugno 1978, il presidente della Commissione riceveva i rappresentanti del personale per una concertazione politica. Veniva costituito un gruppo di lavoro paritetico onde studiare il metodo per il calcolo e l'esame periodico del coefficiente correttore. Nella relazione del 26 luglio 1978, detto gruppo raccomandava alla Commissione di sottoporre al Consiglio una proposta così articolata: armonizzazione dell'elenco dei prodotti di consumo corrente del 1967 con l'elenco usato per l'indagine del 1975; applicazione dei prezzi rilevati nel 1975 ed estrapolazione di tali prezzi fino al 1978 a mezzo dell'applicazione degli indici comuni (cioè per Roma e Bruxelles) ; giustificazione dell'uso di questi prezzi con la necessità di adottare un sistema che permettesse di adattare regolarmente i coefficienti correttori. I rappresentanti della Commissione dichiaravano che questo metodo avrebbe dovuto venire applicato al coefficiente correttore a decorrere dal 1° gennaio 1978, mentre i rappresentanti del personale ritenevano che fosse giustificato assumere una data precedente e si riservavano su questo punto piena libertà d'azione dinanzi al Consiglio, facendo osservare che una certa disparità sussisteva, particolarmente a motivo della differenza di prezzi tra Roma a Varese. Le raccomandazioni del gruppo si concretizzavano nella proposta presentata dalla Commissione al Consiglio il 10 novembre 1978, mirante ad aumentare il coefficiente correttore del 6,4 % con effetto dal 1° gennaio 1978 (doc. COM(78) 591). Nel corso delle trattative con il Consiglio, i rappresentanti del personale rifiutavano il 1° gennaio 1978 come data per l'entrata in vigore del coefficiente correttore modificato. Dopo l'adozione del regolamento 21 dicembre 1978, n. 3087, l'amministrazione della Commissione, nel gennaio 1979, calcolava e liquidava gli arretrati dovuti per il periodo 1° gennaio 1978 - 30 giugno 1978. Venivano del pari versati gli arretrati spettanti per il periodo 1° luglio 1978 - 31 dicembre 1978 in forza del regolamento del Consiglio 21 dicembre 1978, n. 3084, relativo all'adeguamento delle retribuzioni e delle pensioni dei funzionari e degli altri agenti delle Comunità europee, nonché dei coefficienti correttori applicabili a tali retribuzioni e pensioni (GU L 369, pag. 1), che fissava il coefficiente correttore per l'Italia a 146,8 con effetto dal 1° luglio 1978.

Con un reclamo formulato analogamente a molti altri presentati simultaneamente e pervenuto I'11 aprile 1979 alla Commissione, la ricorrente, senza mettere in discussione la liquidazione effettuata in base al regolamento n. 3084/78, contestava la liquidazione effettuata a norma del regolamento n. 3087/78 in quanto non retroagiva al 1° gennaio 1976. Il 12 luglio 1979 la Commissione rispondeva negativamente. Il presente ricorso è stato promosso l'11 ottobre 1979, contemporaneamente a tutti gli altri ricorsi paralleli (cause 159-529/79 e 734/79). Il 9 gennaio 1980, la Commissione ha sollevato l'eccezione di irricevibilità a norma dell'art. 91 del regolamento di procedura. In seguito è stato deciso di trattare la presente causa come causa-tipo. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte (Prima Sezione) ha deciso di passare alla fase orale sull'eccezione senza procedere ad istruttoria. All'udienza del 19 febbraio 1981, le parti hanno svolto osservazioni orali sulla ricevibilità del ricorso. L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni sulla ricevibilità del ricorso all'udienza del 14 maggio 1981. Con ordinanza 30 giugno 1981, la Corte (Prima Sezione) ha deciso di riunire l'eccezione al merito. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte (Prima Sezione) ha deciso di passare alla fase orale nel merito senza procedere ad istruttoria.

La ricorrente conclude che la Corte voglia:

«1. annullare la decisione implicita di rigetto del reclamo 11.4.1979 dell'odierna parte ricorrente, ovvero, in denegata ipotesi, l'asserita decisione individuale esplicita di rigetto della Commissione, datata 12 luglio 1979; 2. dichiarare illegittimo il provvedimento con cui la Commissione ha liquidato alla parte ricorrente le competenze arretrate, dovute in forza della rivalutazione del coefficiente correttore per l'Italia, disposta dal regolamento n. 3087/78 del Consiglio, a far data unicamente dal 1o gennaio 1978; 3. previo accertamento dell'inapplicabilità nella fattispecie del predetto regolamento nella parte in cui esso introduce, quale dies a quo per la retroattività del coefficiente correttore rivalutato, la data del 1o gennaio 1978; 4. in quanto i citati provvedimenti risultano viziati da violazione delle norme giuridiche prese per l'applicazione del Trattato, travisamento dei fatti, sviamento di potere, violazione di forme essenziali come descritto nel presente ricorso; 5. dichiarare (nell'esercizio della giurisdizione di merito, che le compete nella soggetta materia) dovuta alla parte ricorrente la somma risultante dall'aumento del 6,4 % del coefficiente correttore anche agli emolumenti degli anni 1976 e 1977 con la ulteriore debita integrazione per tener conto dei maggiori livelli dei prezzi a Varese rispetto a Roma (da accertarsi nei modi che l'Ecc.ma Corte riterrà opportuni) nonché dei relativi interessi; 6. con vittoria di spese ed onorari di causa».

La Commissione conclude che la Corte voglia:

dichiarare il ricorso irricevibile in tutti i suoi capi; comunque respingerlo; condannare la ricorrente alle spese.

Nell'atto introduttivo, la ricorrente fa osservare che, dopo che essa aveva presentato il reclamo dell'11 aprile 1979, ai dipendenti di ruolo ed agli altri dipendenti in servizio presso il CCR di Ispra è stata distribuita, in modo del tutto impersonale e mediante diffusione interna, una nota ciclostilata datata 12 luglio 1979, con la quale la Commissione rispondeva ai vari reclami presentati avverso «le conseguenze finanziarie derivanti dai regolamenti del Consiglio nn. 3085/78, 3086/78 e 3087/78». Su richiesta di chiarimenti da parte della Federazione della funzione pubblica europa, la Commissione dichiarava che detta nota doveva considerarsi come decisione individuale contenente una pronuncia sui reclami presentati contro i regolamenti del Consiglio nn. 3085/78, 3086/78 e 3087/78 nonché avverso l'applicazione del regolamento n. 3087/78. La ricorrente osserva che non v'è alcuna traccia di notifica ai destinatari né della data in cui detta notifica sarebbe stata effettuata. Essa sottolinea peraltro che la nota 12 luglio 1979 mirava a dissuadere gli interessati dall'a-dire la Corte di giustizia in quanto ricordava che comunque quest'ultima doveva pronunciarsi sulla questione nella causa 48/79, la cui decisione, qualora fosse stata favorevole ai ricorrenti, avrebbe potuto giovare anche agli interessati nella fattispecie. Si intendeva così lasciare scadere i termini per la proposizione del ricorso, invitando gli interessati ad attendere l'esito di altro giudizio che la Commissione propugnava già vinto. La ricorrente si rimette al prudente apprezzamento della Corte per quanto riguarda l'eventualità di ravvisare un silenzio-rifiuto opposto al reclamo.

La ricorrente sottolinea col primo mezzo che il regolamento n. 3087/78 costituisce una palese violazione dell'art. 65, n. 2, dello Statuto, poiché, in presenza di una sensibile ed anzi rilevante variazione del costo della vita in Italia, non ha stabilito l'adeguamento tempestivo, quanto meno applicabile con una congrua retroattività, del coefficiente correttore italiano. L'inadeguatezza del coefficiente correttore a far data dal 1975 risulta dal fatto che il livello dei prezzi rilevati ad Ispra implicava l'adozione di un coefficiente di gran lunga superiore già nel novembre 1975 (rapporto 17 giugno 1976 dell'Istituto statistico) e dal fatto che, pure calcolato in funzione del livello dei prezzi accertato nella capitale, il coefficiente correttore (112 rispetto a Bruxelles = 100) era inferiore a quello che si sarebbe dovuto applicare (119 rispetto a Bruxelles = 100) fin dal mese di ottobre 1975 (rapporto 5 ottobre 1978 dell'Istituto statistico, sotto la voce «Risultati»).

Secondo mezzo: la violazione non si concreta soltanto sul piano temporale, ma si manifesta altresì sul piano quantitativo. L'art. 64 dello Statuto dispone, infatti, che il coefficiente correttore sia calcolato «in rapporto alle condizioni di vita nelle varie sedi di servizio». Orbene, secondo le conclusioni del primo rapporto 17 giugno 1976 dell'Istituto statistico, il coefficiente correttore italiano del 1975 presentava una differenza del 12,9 % in meno rispetto a quello che si sarebbe dovuto applicare nella provincia di Varese. Nella motivazione della proposta di quello che divenne poi il regolamento n. 3087/78 del Consiglio, la convenuta ammette, dal canto suo, che la presenza preponderante di dipendenti della Commissione ad Ispra avrebbe consigliato di considerare il livello dei prezzi di tale località in sede di adeguamento dei coefficienti correttori.

La violazione si appalesa anche sotto il profilo metodologico. Il sistema seguito dalla Commissione e convalidato dal Consiglio ha sollevato le più fondate critiche quanto ai prodotti presi in considerazione per il computo dei prezzi nei vari Stati e quanto alla sua rispondenza ai casi di divergenti evoluzioni della situazione economica degli Stati membri. Tali censure sono state tempestivamente avanzate dai rappresentanti del personale e dagli stessi dipendenti mediante l'esperimento di reclami ai sensi dell'art. 90.

Da parte loro, le autorità responsabili non hanno mancato di riconoscere le imperfezioni del metodo applicato, ma anche qui l'inerzia ha prevalso sulle opposte, fondate motivazioni di ordine economico e giuridico.

Supponendo idonei, e adeguati alla realtà i coefficienti correttori via via applicati altrove che in Italia, sussiste un trattamento deteriore a danno dei dipendenti in servizio a Ispra, quanto meno nel biennio 1976-77 non coperto da un coefficiente correttore adeguato né sanato dalla corrispondente retroattività. Per giunta, la discriminazione si manifesta anche fra dipendenti della Commissione in servizio presso altre sedi degli uffici comunitari in Italia. Ciò si risolve in una innegabile disparità di trattamento fra gli amministrati della medesima istituzione, contraria al principio di non discriminazione, nonché in uno sviamento di potere, poiché il meccanismo del coefficiente correttore non è stato applicato per i fini cui è preordinato dallo Statuto.

Con il terzo mezzo, la ricorrente sostiene che, qualora si voglia considerare la nota 12 luglio 1979 quale decisione individuale di rigetto del reclamo, i vizi sul piano formale sono di entità macroscopica. Ciò riguarda in particolare il difetto di motivazione e la notifica del provvedimento eseguita per la via della diffusione interna «in incertam personam». Nulla spiega perché, in presenza di un accertamento relativo alla situazione esistente nel 1975 ed invocato dai reclamanti, sia stata proposta, decisa ed applicata una decorrenza dal 1o gennaio 1978. Il vizio di violazione di forme essenziali sussiste in ogni ipotesi anche nel provvedimento di base. Sul punto specifico della retroattività attribuita al coefficiente correttore rivalutato, il regolamento non contiene, infatti, nella parte motiva, la più pallida giustificazione del dies a quo prescelto, e si limita a dichiarare «che occorre rettificare il coefficiente correttore per l'Italia conformemente ai risultati di studi statistici effettuati dall'Istituto statistico delle Comunità europee», restando assolutamente muto circa il periodo cui si riferiscono tali indagini. Si restringe quindi o si rende più difficile la possibilità di difesa degli amministrati; si impedisce o quanto meno si rende più arduo l'esercizio del controllo giurisdizionale da parte della Corte. Orbene, la giurisprudenza della Corte in materia di obbligo di motivazione è ormai consolidata da tempo.

Nella memoria con cui solleva l'eccezione di irricevibilità, la Commissione osserva che il ricorso è irricevibile anzitutto relativamente alle conclusioni miranti all'annullamento. L'atto pregiudizievole è considerato nel ricorso essere il provvedimento con cui la Commissione ha liquidato alla ricorrente le competenze arretrate a far data unicamente dal 1° gennaio 1978 e senza tener conto del maggior costo della vita proprio alla provincia di Varese. Nel gennaio 1979, sono stati versati alla ricorrente arretrati di stipendio in forza sia del regolamento n. 3087/78 sia del regolamento n. 3084/78, che dal 1° luglio 1978 ha modificato la tabella degli stipendi-base e ha fissato, dalla stessa data, in 146,8 il coefficiente correttore per l'Italia. La ricorrente non contesta il pagamento delle competenze arretrate per il periodo posteriore al 1° luglio 1978. Il reclamo è diretto soltanto contro la liquidazione delle competenze arretrate disposta dal regolamento n. 3087/78 del Consiglio e la pretesa mirante alla dichiarazione d'inapplicabilità di un regolamento riguarda esclusivamente il regolamento n. 3087/78. La liquidazione delle competenze arretrate per il periodo posteriore al 1° luglio 1978 è pertanto estranea al presente dibattito. Tale liquidazione deve essere considerata come definitiva. La Commissione considera irricevibile la pretesa avversa mirante alla concessione di competenze arretrate per il periodo precedente il 1° gennaio 1978, essendo tale pretesa da considerare come una rimessa in causa, fuori termine, dei diversi atti successivi dell'autorità amministrativa con i quali questa ha liquidato le competenze mensili della ricorrente. Mettere in causa il provvedimento relativo alla liquidazione delle competenze arretrate, equivale a rimettere in causa la serie di versamenti mensili effettuati a titolo di retribuzione dal gennaio 1976 al dicembre 1977. Non attribuendo mensilmente alcun supplemento pecuniario a titolo di retribuzione, liquidata e pagata durante il periodo gennaio 1976 - dicembre 1977, il provvedimento impugnato ha valore confermativo rispetto a ciascuna liquidazione mensile effettuata nel sopraddetto periodo. Sotto questo profilo, detto provvedimento non è impugnabile, tenuto conto della costante giurisprudenza della Corte, che stabilisce che l'atto di conferma non è un atto lesivo. D'altra parte, non è stato a suo tempo oggetto di reclamo ex art. 90 dello Statuto, né a fortiori di ricorso, nessuno dei provvedimenti amministrativi con i quali si è proceduto alla liquidazione alla ricorrente delle retribuzioni mensili per il periodo 1.1.1976-31.12.1977. La Corte si trova quindi in presenza di una situazione analoga a quella sottopostale in occasione delle 81 cause riunite 15/73... ecc. (Kortner ed altri e/Commissione, Consiglio e Parlamento, Race. 1974, pag. 177). Il ricorso è pure irricevibile per quanto riguarda la domanda di risarcimento, giacché il contenzioso di legittimità e di merito non può venir instaurato se non lo è il contenzioso di annullamento (cfr. causa 32/68, Grasselli, Race. 1969, pag. 506).

Nelle sue osservazioni sull'eccezione, la ricorrente osserva che durante il procedimento di revisione del coefficiente correttore (revisione che è sempre posteriore ed interviene abitualmente a distanza notevole dai fatti che la giustificano) e in attesa di conoscere l'entità e la retroattività che sarebbero state stabilite, qualunque azione sarebbe stata prematura. L'impugnazione di una liquidazione di stipendio per il motivo che il coefficiente correttore non era stato ancora rivalutato, tanto più se proposta in pendenza del procedimento di revisione, avrebbe esposto la ricorrente ad un'eccezione certa di irricevibilità. Le sarebbe stato risposto di attendere la decisione del Consiglio e di impugnare indi, se del caso, il provvedimento di liquidazione degli arretrati. Inoltre, l'impugnazione delle liquidazioni mensili di stipendio non integrate dal coefficiente correttore, rivalutato, non è conforme all'esigenza della certezza del diritto proclamata ex adverso. In primo luogo — in caso di rivalutazione ex art. 65, n. 2 — dal momento che la revisione del coefficiente è subordinata ad una procedura ad hoc (decisione del Consiglio, su proposta della Commissione, da emanare nel termine di due mesi), c'è da chiedersi se il dies a quo non debba quanto meno decorrere dalla scadenza dei due mesi sopra indicati. In secondo luogo, essendo liberi gli interessati di valutare il momento in cui si manifestano i presupposti di natura economica che impongono la rivalutazione (ad esempio l'aumento sensibile del costo della vita) e la connessa inadeguatezza del coefficiente in vigore, si avrebbero tanti «dies a quibus» diversi in funzione dell'apprezzamento soggettivo dei ricorrenti. Infine, coloro i quali si fossero indotti ad agire tardivamente, potrebbero «costruire» i termini di reclamo e ricorso abbreviando il periodo di retroattività richiesta, limitandolo ai tre mesi che precedono i rispettivi reclami ex art. 90. Queste conseguenze abnormi, cui darebbe luogo la tesi avversaria, sono contrarie al diritto, all'equità e addirittura al buon senso: se la revisione ex post del coefficiente correttore avviene in forza dello Statuto, reclami e ricorsi relativi all'entità e alla retroattività del coefficiente non possono intervenire se non dopo che queste sono state fissate e rese operanti. Non v'è nulla di comune tra il presente ricorso e la causa Kortner. Quella causa era stata preceduta dall'azione vittoriosa di alcune dipendenti della Commissione che erano state private dell'indennità di dislocazione in occasione del loro matrimonio, a termini di previgenti disposizioni dello Statuto, poi emendate proprio in seguito alla soccombenza delle istituzioni convenute. In ossequio alle censure della Corte, le istituzioni avevano — nelle more del procedimento di emendamento dello Statuto — esteso il beneficio dell'indennità, peraltro ex tunc, anche alle dipendenti che non avevano presentato ricorso contro il provvedimento che le aveva private in passato dell'indennità. E queste ultime per l'appunto si son viste respingere la domanda di liquidazione degli arretrati (dal momento in cui l'indennità era stata loro tolta o rifiutata sino al momento della «graziosa» concessione), in quanto irricevibile, perché proposta ben oltre la scadenza dei termini decorrenti dall'atto lesivo di privazione o di rifiuto. La situazione della ricorrente è del tutto diversa. Essa ha esattamente impugnato il primo atto lesivo adottato nei suoi confronti circa l'entità e la retroattività del coefficiente correttore specificamente fissato per l'Italia, operanti nei suoi confronti con la liquidazione dello stipendio del mese di gennaio 1979. Per contro, nella causa 15/73, l'atto pregiudizievole consistente nella soppressione o nel rifiuto formale dell'indennità era già intervenuto e l'istituzione aveva già manifestato con esso, in piena chiarezza, la propria definitiva volontà nella soggetta materia. Anche a voler ammettere per assurdo la tesi secondo cui la parte avrebbe dovuto dirigere il proprio ricorso contro la liquidazione dello stipendio del mese di gennaio 1976, sarebbe comunque intervenuto un atto amministrativo non confermativo (diversamente dalla fattispecie esaminata dalla Corte nella causa 15/73) e suscettibile d'impugnazione autonoma, con la conseguente apertura del termine di ricorso.

Nel controricorso, la Commissione indica un ulteriore motivo che rende irricevibile il ricorso per quanto riguarda la domanda di rivalutazione del coefficiente correttore per tenere conto dei maggiori livelli dei prezzi a Varese rispetto a Roma. Infatti, tale questione non è stata oggetto di reclamo. Ora, risulta dalla giurisprudenza della Corte che il ricorso giurisdizionale deve essere preceduto da un reclamo e che comunque le domande presentate nel ricorso non possono modificare né la causa né l'oggetto del reclamo. La Commissione ritiene la sua tesi confortata dalle conclusioni presentate dall'avvocato generale Capotorti, il 14 maggio 1981, nella presente causa e nella causa parallela 737/79 (Battaglia), nonché nella causa 543/79 (Birke).

Nella replica, la ricorrente sostiene che gli amministrati possono lamentare l'inadeguatezza del coefficiente correttore solo se dispongono di informazioni sufficienti. È agevole constatare come la Commissione medesima, malgrado i suoi cospicui mezzi di indagine, non sia in grado di verificare in un breve spazio di tempo (come il termine di tre mesi per proporre reclamo) se il coefficiente correttore applicato corrisponda alla realtà. Inoltre, gli interessati avevano fondate ragioni per ritenere che le loro richieste sarebbero state accolte nella fase decisionale. La Commissione stessa, durante la concertazione politica del 19 marzo 1976, aveva lasciato intendere di non aver preso alcuna decisione negativa, per ciò che la riguardava, circa le istanze del personale; del pari, la creazione di un gruppo misto di lavoro, con la partecipazione dell'amministrazione, doveva e poteva interpretarsi nel senso che le proposte sull'adeguamento del coefficiente sarebbero state conformi alle conclusioni del predetto gruppo di lavoro. Di fronte a circa 900 reclami presentati dai dipendenti di Ispra, l'amministrazione ha trasmesso il 6 ottobre 1981 ai rappresentanti del personale un telex del seguente tenore: «... Relativamente ai termini di presentazione dei reclami successivi ad un regolamento del Consiglio e attinenti ai vostri diritti patrimoniali, la Commissione s'impegna — per quanto la riguarda — a non invocare in futuro l'eventuale carattere tardivo di questi reclami in rapporto alla decorrenza fissata nel regolamento». Orbene, si tratta della stessa amministrazione che, dinanzi alla Corte, insiste sull'irricevibilità del presente ricorso in un contesto identico a quello contemplato dalla citata dichiarazione ufficiale. D'altra parte, la censura di inadeguatezza del coefficiente correttore (il quale è per definizione un rimedio inteso ad assicurare la rispondenza della remunerazione al costo della vita nella sede di servizio) comprende sicuramente «in nuce» anche il motivo attinente al più elevato costo della vita rilevato ad Ispra.

Nella controreplica, la Commissione obietta che l'asserzione della ricorrente è in contrasto con i fatti, i quali dimostrano che nel periodo 1976-1978 furono regolarmente adottati dal Consiglio regolamenti relativi al valore del coefficiente correttore italiano. Il risultato delle inchieste statistiche, degli accordi e dei compromessi politici sfociò successivamente nel regolamento n. 3087/78, che non ha messo in causa i coefficienti correttori anteriori al 1° gennaio 1978. Per quanto riguarda il telex 6 ottobre 1981, la Commissione insiste sul fatto che è il Consiglio che in definitiva stabilisce la data di decorrenza del regolamento, decisione della quale essa non è responsabile. In effetti, per esempio, se nel novembre 1982 la Commissione proponesse al Consiglio in seguito ai risultati statistici un aumento del coefficiente correttore italiano del 5 %, con decorrenza ottobre 1980, e se il Consiglio dovesse accettare nel dicembre 1982 tale proposta, i dipendenti potrebbero impugnare il «quantum» senza che la Commissione opponga un'eccezione di irricevibilità a causa della mancata presentazione di reclami nel periodo preso in considerazione dal regolamento stesso. Se il Consiglio dovesse invece, nel dicembre 1982, fissare una data di decorrenza più vicina, - ad esempio ottobre 1981, la Commissione non solleverebbe un'eccezione di irricevibilità a causa della non presentazione di reclami nel periodo preso in considerazione dal regolamento stesso, cioè a partire dall'ottobre 1981, ma non potrebbe certo garantire che un ricorso riguardante il periodo antecedente all'ottobre 1981 non possa essere considerato irricevibile. L'attenta lettura del testo del telex può portare soltanto a questa conclusione né, d'altra parte, trattandosi di termini inderogabili che devono essere sollevati d'ufficio dalla Corte, la Commissione avrebbe potuto dare assicurazioni di tal genere. Del resto, i rappresentanti del personale avevano perfettamente compreso il significato del telex; prova ne è il fatto che numerosi dipendenti di Ispra, tra cui la ricorrente, per tutelare i loro diritti e mettersi al riparo contro un'eventuale insufficiente retroattività del futuro regolamento del Consiglio relativo ai coefficienti correttori italiani, hanno proposto davanti alla Corte un nuovo ricorso (causa 320/81). Per di più, per quanto riguarda il motivo ulteriore di irricevibilità, la Commissione sottolinea che qualcosa che non esiste non può certo contenere «in nuce» qualcos'altro.

La Commissione, nel controricorso, premette che essa procede all'esame dei vari mezzi di impugnazione «soltanto a titolo sussidiario». Quanto al primo mezzo, la Commissione ricorda che il coefficiente correttore di cui trattasi è stato determinato sulla base di schemi di ponderazione fissati in base ad un'indagine effettuata nel 1967 a Bruxelles ed a Ispra e vertente sui «bilanci familiari dei funzionari» (i rappresentanti del personale si sono opposti ad una nuova indagine da effettuare nel 1979, adducendo come motivo che essa avrebbe causato un ulteriore ritardo nella fissazione del nuovo coefficiente correttore); detti schemi di ponderazione sono stati però attualizzati per trasporli al 1976. Per quanto riguarda le indagini sui prezzi, esse sono state effettuate nell'ottobre e nel novembre 1975; tuttavia, questi prezzi sono stati estrapolati a mezzo degli indici dei prezzi di Roma e Bruxelles fissati nel dicembre 1979, di guisa che il coefficiente correttore fissato in definitiva è stato calcolato in base ai costi della vita a Roma e Bruxelles nel dicembre 1977. Non si può quindi far retroagire al 1° gennaio 1976 un coefficiente correttore basato su indagini riguardanti prezzi attualizzati al dicembre 1977. Per di più, l'art. 65, n. 2, dello Statuto dispone che l'adeguamento dei coefficienti correttori può essere «eventualmente» disposto con effetto retroattivo, facendo ben intendere che l'autorità che ha il potere regolamentare dispone di un certo margine di valutazione. Del resto, i rappresentanti del personale avevano in più occasioni dichiarato di poter accettare che il nuovo coefficiente correttore retroagisse al 1° luglio 1977 o, addirittura, al 1° gennaio 1978, riconoscendo con ciò stesso che, oggettivamente, la retroattività non si imponeva affatto. Per quanto riguarda il secondo mezzo, la convenuta suppone, in mancanza di qualsiasi precisazione, che la ricorrente fondi la sua pretesa, peraltro non espressa nel reclamo, sul fatto che, nella relazione del 17 giugno 1976, l'Istituto statistico precisava che il costo della vita nella provincia di Varese era superiore dell' 1,8 % a quello rilevato a Roma. In conformità ad una decisione del Consiglio del 1968, il coefficiente correttore relativo ad un dato paese è stabilito in base all'indice dei prezzi nella capitale di detto paese; risulta quindi impossibile prendere in considerazione per la fissazione del coefficiente correttore il costo della vita in ogni sede di servizio; qualsiasi altra soluzione urterebbe contro difficoltà di ordine pratico insormontabili se si tiene conto del fatto che i dipendenti della Commissione sono ripartiti fra ben 150 sedi di servizio. La ricorrente non può del resto sostenere che la mancata presa in considerazione del costo della vita nella provincia di Varese contrasta con l'equità; dalla creazione dello stabilimento di Ispra fino ad un periodo molto recente, il costo della vita a Roma era stato nettamente superiore a quello nella provincia di Varese; la ricorrente ha quindi usufruito, per numerosi anni, di un coefficiente correttore calcolato in base ad un costo della vita superiore a quello che incideva in effetti sul suo bilancio. Infine, è opportuno sottolineare che la suddetta differenza dell'1,8 % ha solo un valore indicativo. Tale risultato è stato ottenuto infatti in base ad un'indagine statistica — test sui prezzi — effettuata nel maggio 1976, nella provincia di Varese, soltanto su 230 prodotti e servizi, mentre l'analoga indagine effettuata in Roma e Bruxelles ha preso in considerazione ben 700 prodotti e servizi. Inoltre, a detto risultato si è pervenuti in base ad uno schema di ponderazione creato in seguito ad un'indagine svolta nel 1967 — anche se tale schema era stato aggiornato — e senza che venisse effettuata una nuova indagine in ragione, come si è detto, dell'opposizione delle organizzazioni sindacali e professionali. Per quanto riguarda il terzo mezzo, la Commissione fa notare che la decisione di rigetto di un reclamo non può essere oggetto di ricorso. Dall'art. 90, n. 2, dello Statuto, risulta chiaramente che l'atto che reca pregiudizio è anteriore al reclamo; la decisione di rigetto è solo un atto «confermativo». Pertanto, è superfluo rispondere agli argomenti che riguardano l'asserita insufficiente motivazione della decisione di rigetto del reclamo. Per quanto riguarda il regolamento n. 3087/78, la convenuta sostiene che esso è motivato e che tale motivazione, per quanto succinta, è sufficiente ai fini dell'adempimento dell'obbligo di motivazione. Detto regolamento rinvia alla proposta presentata dalla Commissione, alla quale è allegato il risultato degli studi effettuati dall'Istituto statistico. Nella parte della proposta intitolata «Esposizione dei motivi» si può leggere che «l'Ufficio statistico delle Comunità europee arriva con i suoi lavori ad un coefficiente correttore di 143,2 alla data del 1° gennaio 1978 in relazione a 100 per Bruxelles». Del resto, lo studio dell'Istituto allegato alla proposta mette chiaramente in evidenza come sia stato necessario procedere a certi adeguamenti ad aggiornamenti dei risultati delle precedenti indagini statistiche per ottenere il coefficiente correttore esatto da applicare all'inizio del 1978, nella specie 143,2 per Ispra. Da quanto sopra esposto si evince chiaramente che la data da prendere in considerazione era il 1o gennaio 1978. Il regolamento del Consiglio, nell'indicare tale data come dies a quo della retroattività, ha motivato questa scelta rinviando alla proposta della Commissione ed agli studi statistici i quali sono, secondo la Commissione, esaurientemente chiari nel giustificare la scelta della data del 1° gennaio 1978.

Nella replica, la ricorrente fa presente che ai sensi dell'art. 64 dello Statuto, la retribuzione dei dipendenti è periodicamente adattata mediante applicazione di un coefficiente correttore superiore, inferiore o pari al 100 % in relazione alle condizioni di vita nelle varie sedi di servizio. Ora, proprio in base a tale disposizione, la Commissione ha applicato fino al 1970 coefficienti correttori differenziati anche all'interno di uno stesso Stato per tener conto del costo della vita effettivamente riscontrato nelle località dove i propri dipendenti erano chiamati a svolgere la propria attività. Ciò è avvenuto per quanto riguarda la Francia e anche per quanto riguarda l'Italia, con l'attribuzione ad Ispra di un coefficiente diversificato rispetto a Roma (GU L 289, del 17 febbraio 1969). Soltanto successivamente, a partire dal 1970, il coefficiente correttore è stato reso uniforme all'interno di ciascuno Stato e ragguagliato al livello dei prezzi della capitale. Tuttavia, anche questa unificazione, nelle intenzioni del legislatore, voleva essere un provvedimento di favore, poiché di regola il costo della vita è più elevato nelle capitali. Ciò però non si verifica per quanto riguarda la provincia di Varese. La ricorrente sottolinea che l'Istituto statistico, nel maggio 1976, ha accertato in termini inequivocabili, oltre ad un divario imputabile a ragioni di carattere monetario, calcolato a parte, una percentuale del 5-6 % dovuta alla differenza dell'indice dei prezzi. Essa lascia alla Corte la valutazione dell'attendibilità della successiva «ritrattazione» compiuta dall'Istituto statistico due mesi più tardi, allorché questo ha minimizzato la differenza riconducendola ad un livello inferiore alla soglia d'intervento del 2 %. A suo avviso, è comunque consentito dare atto degli accertamenti pubblicati dall'Istituto centrale di statistica italiano (ISTAT) dai quali risulta una differenza fra il costo della vita a Varese e quello rilevato a Roma qualunque sia l'anno base preso in considerazione. Dagli indici ISTAT pubblicati nel 1977 è dato ricavare la seguente tabella: Varese Roma 1.29 1,27 da base 1961 (1961 = 1) al 1966 1,13 1,10 da base 1966 (1966 = 1) al 1970 1,46 1,40 da base 1961 (1961 = 1) al 1970 2,03 1,98 da base 1970 (1970 = 1) al 1976 2.30 2,18 da base 1966 (1966 = 1) al 1976 2,98 2,78 da base 1961 (1961 = 1) al 1976. Analogamente, dal telex ISTAT 12 luglio 1980, è dato elaborare per gli anni successivi la seguente tabella: Varese Roma 245,7 222,7 da base 1970 (1970 = 100) al 31 dicembre 1979 83,5 75,3 da base 1976 (1976 = 100) al 31 dicembre 1979. Le stesse istituzioni comunitarie stanno rivedendo le proprie posizioni, consapevoli dell'illegittimità che discende in determinati casi dall'applicazione di un coefficiente correttore nazionale uniforme. Con regolamento 10 febbraio 1981 (GU L 46), il Consiglio ha infatti ripristinato un coefficiente correttore differenziato all'interno degli Stati Uniti, attribuendo la quota 100,7 % a Washington e la quota 108,8 a New-York, con efficacia retroattiva al 1° luglio 1980. D'altra parte, in una comunicazione al Consiglio contenente un progetto di modifica del «metodo» per l'adeguamento periodico delle retribuzioni, la Commissione ha proposto nel marzo 1981 quanto segue: «Ogni cinque anni l'Istituto statistico delle Comunità europee verificherà se i rapporti fra i vari coefficienti correttori rispecchiano in maniera corretta l'equivalenza fra il potere di acquisto fra le remunerazioni liquidate al personale in servizio nelle capitali degli Stati membri». Inoltre, essa ha proposto di estendere la medesima verifica «alle altre sedi di servizio [cioè non coincidenti con la capitale] ogni qualvolta elementi obiettivi facciano temere una distorsione sensibile rispetto alle rilevazioni compiute nella capitale dello Stato in questione» (Proposta di un «nuovo metodo» per l'adeguamento delle retribuzioni). In subordine, la ricorrente contesta talune affermazioni della Commissione. In primo luogo, non è vero che i rappresentanti del personale hanno accettato la decorrenza 1° gennaio 1978 senza condizioni o riserve; inoltre, essi non si sono opposti a ulteriori indagini, in quanto necessarie (tali indagini si palesavano inopportune, dato il rilevante ritardo accumulato dalle istituzioni nel provvedere concretamente, ed altresì superflue, dal momento che l'Istituto statistico aveva già accertato «per tabulas» la sussistenza dal 1975 di un divario di 7 punti in meno nel coefficiente correttore italiano — quota 119 rispetto alla quota in vigore di 112). D'altra parte, il mezzo difensivo relativo al potere discrezionale di cui godrebbe la Commissione in materie di particolare complessità sul piano economico non è ricevibile, costituendo la violazione degli artt. 64 e 65 un caso di violazione patente e quindi censurabile senza restrizioni dinanzi alla Corte, la quale esercita in materia una giurisdizione che è insieme di legittimità e di merito. Quanto poi alla speculazione della Commissione sul carattere eventuale della retroattività accordabile, basta ricordare che l'unica interpretazione corretta della norma è la seguente: le istituzioni sono tenute ad accordare un'adeguata retroattività nell'eventualità in cui la revisione del coefficiente correttore avvenga in ritardo rispetto agli eventi che l'hanno determinata. Infine — e ciò consente di mettere in luce lo stato di incertezza in cui sono mantenuti, anche sotto il profilo normativo, i diretti interessati — il coefficiente correttore per l'Italia, fissato dal regolamento n. 3086/78, è 74,3 (rispetto a Bruxelles = 100) e soltanto con un intervento rettificativo di dubbia legittimità, operato tre mesi dopo, esso è stato ricondotto a quota 70,3. Circostanza strana, poiché la quota 74,3 appare in tutte le versioni della Gazzetta ufficiale del 29 gennaio 1978, nei verbali del Consiglio e addirittura negli atti presentati dalla Commissione nella presente causa.

Nella controreplica, la Commissione obietta che, approvando la decisione del 15 dicembre 1981, il Consiglio non ha fatto altro che confermare la sua precedente decisione del 1968, secondo cui dev'essere fissato un solo coefficiente correttore per paese sede di servizio. La precitata decisione del Consiglio stabilisce che le verifiche tecniche saranno estese alle altre sedi di servizio soltanto qualora elementi obiettivi facciano temere una «distorsione sensibile» rispetto alle rilevazioni compiute nella capitale dello Stato considerato. Nella specie, secondo la Commissione, non ci sono «sensibili distorsioni». Per quanto riguarda l'asserita violazione, da parte della Commissione, del principio di non discriminazione, la Commissione ritiene più giusto non limitare il raffronto delle situazioni di Varese e di Roma ad un solo momento determinato, ma estenderlo ad un periodo ben più rappresentativo. Peraltro, essa fa osservare che le tabelle presentate dalla ricorrente non sono espresse chiaramente: la prima riporta gli indici dei, prezzi a Roma ed a Varese per quanto riguarda gli anni 1966, 1970 e 1976 senza precisare se si tratta dell'indice relativo all'anno indicato o piuttosto dell'indice medio del periodo precedente l'anno medesimo; quanto alla seconda tabella, che si chiude con i dati relativi alla fine del 1979, essa non consente una suddivisione analitica annuale. La Commissione rinvia alla tabella elaborata dall'Istituto statistico delle Comunità europee, che consente di paragonare, al 1° giugno di ogni anno, i costi della vita di Bruxelles, di Roma e rispettivamente di Varese durante il periodo che va dal 1970 al 1981. Da tale tabella risulta che l'aumento del costo della vita, dopo essere stato nel 1971 maggiore a Varese rispetto a Roma, è diventato negli anni 1972 e 1973 più elevato a Roma e successivamente, negli anni 1974-1979 è ridiventato più elevato a Varese; infine, a partire dal 1979, è nuovamente più elevato a Roma. Se si tiene conto dell'intero periodo di riferimento, l'aumento complessivo del costo della vita è stato, a Varese, più elevato rispetto a Roma del 3,71 %, ossia in media dello 0,33 % l'anno. La differenza è talmente ridotta che basterebbe che la tendenza osservata in questi due ultimi anni, cioè un rincaro del costo della vita a Roma più veloce dell'ordine dell'1,81 % l'anno, continui fino al giugno dell'anno prossimo perché si arrivi alla parità matematica dei costi della vita tra Roma e Varese durante il periodo giugno 1970 -giugno 1983. Pertanto, la Commissione non ha violato il principio della parità di trattamento né gli artt. 64 e 65 dello Statuto. Per quanto riguarda l'aumento del costo della vita all'inizio del 1976 (più elevato a Varese, rispetto a Roma, dell'1,8 %), la Commissione sostiene che il potere di apprezzamento di cui dispone il Consiglio in presenza di una situazione economica complessa come quella del caso di specie, gli permette di ritenere che una variazione del costo della vita dell'ordine dell'1,8 % non sia una variazione «sensibile» ai termini dell'art. 65, n. 2, dello Statuto. Per quanto riguarda le osservazioni complementari presentate dalla ricorrente, la Commissione obietta di non aver affermato che i rappresentanti del personale avevano accettato la decorrenza 1° gennaio 1978, ma soltanto che durante le riunioni di concertazione essi, o alcuni di essi, avevano, fra le varie date di retroattività in discussione, dichiarato che avrebbero potuto accettare che il nuovo coefficiente correttore retroagisse a tale data. La lettera dell'art. 65, n. 2, dello Statuto evidenzia come l'adeguamento del coefficiente correttore presupponga una variazione «sensibile» del costo della vita e che esso sarà retroattivo soltanto «eventualmente». L'uso del termine «eventualmente» sta ad indicare che il Consiglio, per quanto concerne la retroattività, gode di un certo potere discrezionale e che di tale potere esso dispone anche per quanto riguarda l'accertamento della «variazione sensibile» del costo della vita. Per quanto riguarda il termine di due mesi, esso inizia a decorrere soltanto dal momento in cui il Consiglio ha riconosciuto l'esistenza di detta «variazione sensibile». Tralasciando l'esegesi della suddetta disposizione, è opportuno tenere presente che, a norma dell'art. 64 dello Statuto, il coefficiente correttore deve essere in rapporto alle «condizioni di vita» nelle varie sedi di servizio; si tratta quindi di un criterio certamente meno costrittivo di quello del «costo della vita». In ogni modo, il coefficiente correttore in vigore il 1o gennaio 1978 è stato fissato servendosi di elementi attualizzati rispetto a quelli che erano stati impiegati per la fissazione dei coefficienti correttori nei periodi precedenti. Il fatto che si sia giunti alla fissazione del nuovo coefficiente correttore del 1978 per mezzo di un sistema più preciso costituisce un progresso. Ciò però non significa che i coefficienti correttori fissati nel 1976 e nel 1977 in base agli elementi allora disponibili siano da considerare in contrasto con l'art. 65, n. 2. Bisogna al contrario ricordarsi che l'Istituto statistico effettuò nel maggio 1976, su esplicita richiesta della convenuta, un'indagine sui prezzi nella provincia di Varese, in esito alla quale risultò che, a tale data, il coefficiente correttore in vigore per l'Italia era inferiore dell'1,8 % a quello che si sarebbe dovuto applicare per la provincia di Varese. In seguito alla fissazione da parte del Consiglio, dal 1° luglio 1976, del nuovo coefficiente correttore, quest'ultimo risultò inferiore soltanto dell'1,3 % a quello che si sarebbe dovuto applicare per la provincia di Varese. Si tratta tuttavia di uno scarto veramente minimo e non si può certamente sostenere che il metodo di calcolo allora impiegato dall'Istituto statistico fosse generatore di distorsioni. Bisogna anche tener presente che i nuovi coefficienti correttori fissati dai regolamenti nn. 3084/78 e 3087/78 — calcolati secondo un metodo più perfezionato di quello usato in passato — sono basati sull'estrapolazione di certi dati statistici disponibili, presi in considerazione con l'accordo dei rappresentanti del personale, e costituiscono in un certo senso il frutto di un compromesso. Ne consegue che la ricorrente, se ritiene che i tassi indicati dai coefficienti correttori italiani nel 1976 e 1977 siano illegittimi, dovrebbe chiedere, contrariamente a quanto fa, non la applicazione retroattiva al 1o gennaio 1976 del tasso indicato dal coefficiente correttore in vigore il 1° gennaio 1978, bensì che siano fissati quattro nuovi tassi da calcolare in base a quattro nuove indagini sui prezzi. Quest'ultime dovrebbero essere effettuate servendosi dei dati statistici disponibili il 1° gennaio 1976, il 1o luglio 1976, il 1° gennaio 1977 e, rispettivamente, il 1° luglio 1977. Non è però affatto certo che, se si procedesse di tal sorta, i coefficienti correttori italiani per gli anni 1976 e 1977 sarebbero più favorevoli di quelli effettivamente applicati nel suddetto periodo. È significativo che né la ricorrente né i rappresentanti del personale hanno chiesto che il coefficiente correttore venisse fissato in base al metodo sopra descritto. Ciò a ragion veduta, perché essi erano consapevoli del fatto che l'aumento del 6,4 % del coefficiente correttore non era altro che il risultato di un compromesso politico che essi stessi avevano invocato (verbale della riunione del gruppo paritetico «Coefficiente correttore italiano» del 6 luglio 1978). Per quanto riguarda le osservazioni della ricorrente relative alla cifra 74,3 del coefficiente correttore ed alla sua successiva correzione a 70,3, basta rilevare, in primo luogo, che la fissazione del coefficiente correttore a tali quote non ha potuto avere alcuna influenza sul comportamento degli interessati, essendo stata operata con il regolamento n. 3086/78, entrato in vigore il 1° aprile 1979, e non con il regolamento n. 3087/78, di cui trattasi nella presente causa, e, in secondo luogo, che si è trattato di correggere un errore materiale.

Le parti hanno svolto osservazioni orali all'udienza del 15 luglio 1982.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 30 settembre 1982.

Con atto depositato nella cancelleria della Corte l'11 ottobre 1979, la signora Roumengous, dipendente della Commissione in servizio presso il Centro comune di ricerca di Ispra, in Italia, ha presentato, a norma dell'art. 91 dello Statuto del personale (per il seguito: «lo Statuto», un ricorso mirante a far dichiarare inapplicabile nei suoi confronti il regolamento del Consiglio 21 dicembre 1978, n. 3087, «relativo all'adeguamento del coefficiente correttore applicabile alle retribuzioni e. alle pensioni dei funzionari e degli altri agenti delle Comunità europee in servizio o domiciliati in Italia» (GU L 369, pag. 10).

Sino alla fine del 1978 lo Statuto disponeva che la retribuzione del dipendente è espressa in franchi belgi e ad essa è attribuito un coefficiente correttore superiore, inferiore o pari al 100 % in relazione alle condizioni di vita delle varie sedi di servizio.

A partire dal 1975 i dipendenti in servizio presso il Centro comune di ricerca di Ispra facevano notare alla Commissione che il costo della vita era sensibilmente aumentato in Italia e chiedevano, di conseguenza, la revisione del coefficiente correttore per l'Italia. Essi lamentavano in particolare il fatto che, a loro parere, il costo della vita nella provincia di Varese fosse superiore a quello di Roma, e chiedevano insistentemente che si tenesse conto di tale differenza nella fissazione del coefficiente correttore da applicare alla loro retribuzione.

Nel corso degli anni 1976, 1977 e 1978 avevano luogo riunioni di concertazione tecnica cui partecipavano i rappresentanti del personale e quelli della Commissione e del Consiglio, senza però che si pervenisse ad un accordo sulla modifica del coefficiente correttore né sulla data a decorrere dalla quale il nuovo coefficiente doveva essere applicato. Nel frattempo, il Consiglio, con regolamenti successivi, aveva portato il coefficiente correttore per l'Italia a 176,6 contro 157,8 per il Belgio a decorrere dal 1° gennaio 1976, a 189,3 contro 157,8 per il Belgio dal 1° luglio 1976, a 120 contro 100 per il Belgio dal 1° gennaio 1977, a 132,1 contro 104,5 per il Belgio dal 1° gennaio 1977 e a 130,2 contro 100 per il Belgio con effetto dal 1° luglio 1977. Questi regolamenti avevano nella maggior parte dei casi un'efficacia retroattiva di circa 6 mesi.

Il 26 giugno 1978 il Consiglio adottava il regolamento n. 1461/78 (GU L 176, pag. 1), con il quale il coefficiente correttore per l'Italia veniva portato a 137,6 contro 102,3 per il Belgio. Nei considerandi di questo regolamento si precisava «che una decisione sulla proposta della Commissione relativa alla rettifica dei coefficienti correttori per tre paesi sedi di servizio sarà adottata solo sulla base di uno studio che la Commissione è incaricata di effettuare».

A seguito di una nuova indagine effettuata dall'Istituto statistico delle Comunità e di discussioni tra la Commissione e il Consiglio, la Commissione proponeva a quest'ultimo, il 10 novembre 1978, di portare il coefficiente correttore per l'Italia a 146,4 contro 102,3 per il Belgio, con efficacia retroattiva al 1° gennaio 1978. Il Consiglio accoglieva tale proposta adottando il regolamento 21 dicembre 1978, n. 3087 (GU L 369, pag. 10). Alla stessa data, il Consiglio adottava il regolamento n. 3084/78 (GU L 369, pag. 1), che fissava il coefficiente correttore per l'Italia in 146,8 contro 100 per il Belgio a decorrere dal 1° luglio 1978.

I dipendenti interessati criticavano il regolamento n. 3087/78 in quanto fissava il coefficiente correttore a un livello che non teneva conto del costo della vita a Varese e faceva risalire la retroattività di questo coefficiente solo al 1° gennaio 1978.

Nel gennaio 1979 la Commissione procedeva alla liquidazione degli arretrati dovuti in base ai regolamenti nn. 3087/78 e 3084/78.

Con un reclamo presentato l'11 aprile 1979, ai sensi dell'art. 90, n. 2, dello Statuto, la ricorrente chiedeva alla Commissione di adottare i provvedimenti idonei per compensare la perdita del suo potere di acquisto nel corso del 1976 e del 1977.

Con lettera circolare 12 luglio 1979, la Commissione respingeva detto reclamo.

L'interessata ha quindi proposto il presente ricorso, con il quale chiede alla Corte di annullare il provvedimento con cui la Commissione ha liquidato alla ricorrente le competenze arretrate a far data dal 1° gennaio 1978 e senza tener conto dello specifico costo della vita nella provincia di Varese, di dichiarare inapplicabile nei confronti della ricorrente, in quanto limita la propria retroattività al 1° gennaio 1978, il regolamento n. 3087/78, e di dichiarare spettanti alla ricorrente le somme risultanti dall'aumento del 6,4 % del coefficiente correttore sugli emolumenti del 1976 e del 1977, nonché l'ulteriore debita integrazione per tener conto del maggior livello dei prezzi a Varese rispetto a Roma.

La Commissione sostiene che il ricorso è irricevibile per quanto riguarda il periodo luglio - dicembre 1978, poiché il regolamento n. 3087/78, che è il solo controverso, ha fissato il coefficiente per il primo semestre del 1978. Un secondo motivo d'irricevibilità risiederebbe nel fatto che la liquidazione degli arretrati effettuata nel gennaio 1979 avrebbe valore confermativo rispetto alle liquidazioni mensili delle retribuzioni effettuate negli anni 1976 e 1977 e non costituirebbe di conseguenza un atto impugnabile autonomamente, dato che nessun reclamo è stato presentato a suo tempo contro le liquidazioni delle retribuzioni relative agli anni suddetti.

Qualora la tesi della Commissione venisse accolta, ne conseguirebbe che il dipendente che si fosse ritenuto leso dal ritardo del Consiglio nell'adeguare il coefficiente correttore avrebbe dovuto non solo presentare una serie di reclami, eventualmente per vari anni, ma, inoltre, proporre una serie di ricorsi dinanzi alla Corte, pena la decadenza. Tale tesi non può essere accolta. La fattispecie cui si riferiva la sentenza in causa 15/73 (Kortner, Racc. 1974, pag. 177), sulla quale la Commissione basa la sua tesi, è del tutto diversa da quella in esame.

Per quanto riguarda la seconda eccezione sollevata dalla Commissione, relativa alla domanda di risarcimento, è sufficiente constatare che la ricevibilità della domanda di annullamento comporta quella della domanda di risarcimento allorché, come nella fattispecie, si tratta di domande strettamente connesse fra di loro.

Il ricorso deve pertanto essere dichiarato ricevibile.

Per quanto riguarda la questione del coefficiente correttore applicato ai dipendenti in servizio a Ispra, la ricorrente persegue due scopi. In primo luogo ella mira ad ottenere la modifica dell'importo del coefficiente correttore, che, a suo parere, deve essere calcolato in base al costo della vita nel luogo preciso in cui il dipendente presta servizio — nella fattispecie la provincia di Varese — e non automaticamente nella capitale del paese considerato. Ora, nella fattispecie, la ricorrente sostiene che il costo della vita nella provincia di Varese è stato, nel periodo 1976-1978, sensibilmente più elevato di quello rilevato a Roma. In secondo luogo, la ricorrente chiede che il coefficiente correttore per l'Italia, fissato in 146,4 dal regolamento n. 3087/78, sia applicato retroattivamente dal 1° gennaio 1976.

La ricorrente impugna il provvedimento con cui sono state liquidate in base al regolamento n. 3087/78 le competenze arretrate e che, a suo parere, viola gli artt. 64 e 65 dello Statuto, relativi al coefficiente correttore, il principio di non discriminazione e le norme che impongono l'osservanza delle forme sostanziali.

La ricorrente deduce quindi, innanzitutto, che il regolamento n. 3087/78 viola l'art. 64 dello Statuto in quanto le indagini dell'Istituto statistico delle Comunità intese alla determinazione del coefficiente correttore sono state effettuate con riferimento alle condizioni di vita nella capitale, e non a quelle della sede di servizio, situata nella provincia di Varese.

Si deve rilevare che, in passato, il Consiglio ha interpretato l'art. 64 dello Statuto nel senso che esso indica come sede di servizio non necessariamente la capitale del paese di servizio ma, a seconda dei casi, il luogo preciso in cui il servizio è prestato. Ad esempio, il regolamento del Consiglio 12 dicembre 1967, n. 1/67/CECA, 988/67/CEE e 9/67/CEEA contemplava due coefficienti sia per la Francia (130,5 % per Parigi e per taluni dipartimenti e 122,5 % per il resto del paese) sia per l'Italia (114 % per Ispra e 114,5 % per il resto del paese). Solo in seguito il Consiglio ha deciso di usare un solo coefficiente per ciascuno Stato membro.

Questo nuovo sistema contribuisce in realtà, nella maggior parte dei casi, a favorire i dipendenti che non risiedono nella capitale, essendo qui il costo della vita generalmente più alto che nel resto del paese. Tuttavia, sembra che ciò non valga per quanto concerne per l'appunto l'Italia, poiché dall'indagine dell'Istituto statistico delle Comunità e dalle informazioni fornite dall'Istituto italiano di statistica risulta che il costo della vita a Varese è superiore a quello di Roma.

Infatti, dalle stesse cifre comunicate dalla Commissione in base ai risultati dell'indagine effettuata dall'Istituto statistico a Varese nel maggio 1976 prendendo in considerazione 230 voci (fatta eccezione per gli affitti, il riscaldamento e l'energia elettrica, che costituirono oggetto di un'indagine successiva) risulta che il costo della vita nella suddetta provincia era superiore del 7,66 % a quello di Roma. A seguito della presa in considerazione del risultato dell'indagine effettuata a Varese sul livello degli affitti, la differenza si riduceva al 2,76 %, il che costituiva pur sempre una differenza sensibile ai sensi dell'art. 65, n. 2, dello Statuto. Dalla motivazione della proposta della Commissione che è sfociata nel regolamento n. 3087/78, risulta del resto che anche tale istituzione nutriva dubbi sulla fondatezza del riferimento esclusivo al costo della vita a Roma, poiché dichiarava che «l'utilizzazione di un solo coefficiente correttore per paese di servizio, cioè quello della capitale, pone i funzionari che lavorano a Ispra in una situazione un po' particolare: risulta dalle statistiche disponibili che l'evoluzione del costo della vita a Roma è stata meno rapida di quella constatata nella regione di Varese. Se ne può desumere che il livello dei prezzi a Roma è attualmente inferiore a quello di Varese. Questo fenomeno è piuttosto raro nei nove Stati membri. Poteva perciò concepirsi un'inchiesta specifica dei prezzi Ispra, vista la forte concentrazione di funzionari in questa località. È sembrato tuttavia preferibile alla Commissione non innovare nella materia e attenersi alla decisione del Consiglio del 1968 che si riferisce esplicitamente agli indici dei prezzi della capitale».

Stando così le cose, al fine di rispettare la disposizione dell'art. 64 dello Statuto, ai termini della quale bisogna tener conto delle condizioni di vita nelle varie «sedi di servizio», è opportuno intendere quest'espressione nel senso che essa non indica unicamente le capitali degli Stati membri, ma si riferisce ai luoghi precisi in cui si svolge l'attività di un numero abbastanza considerevole di dipendenti delle Comunità.

Pertanto, qualora in una sede di servizio così intesa il costo della vita subisca variazioni più ampie di quelle che si verificano nella capitale dello Stato considerato, le istituzioni comunitarie devono determinare coefficienti correttori distinti. Di conseguenza, il mezzo della ricorrente relativo al calcolo del coefficiente correttore applicato dalla sua retribuzione in base al costo della vita nella provincia di Varese dev'essere considerato fondato.

Per quanto riguarda la questione della retroattività del regolamento n. 3087/78, la ricorrente sostiene che quest'ultimo avrebbe dovuto essere applicato fin dal 1o gennaio 1976, poiché già in quell'anno si erano avuti aumenti sensibili del costo della vita.

In effetti, dalle relazioni dell'Istituto statistico del 17 e del 29 giugno 1976 e dalla sua nota del 17 agosto seguente risulta che sia a Roma sia, in maggior misura, a Varese si erano verificate, rispetto a Bruxelles, variazioni del costo della vita superiori al 2 %.

La Commissione sembra ritenere al riguardo che l'art. 65, n. 2, dello Statuto, ai termini del quale «in caso di variazione sensibile del costo della vita, il Consiglio decide, nel termine massimo di due mesi, sulle misure di adeguamento dei coefficienti correttori ed eventualmente sulla loro retroattività», debba essere inteso nel senso che esso implica il potere discrezionale del Consiglio di decidere circa la retroattività o la non retroattività dei provvedimenti di adeguamento dei coefficienti correttori.

Questo punto di vista non può essere accolto. Infatti, la lettera dell'art. 65, n. 2, esclude qualunque interpretazione in base alla quale il Consiglio non sarebbe tenuto ad adeguare i coefficienti correttori entro due mesi a partire da ogni sensibile variazione del costo della vita. Bisogna ricordare che la Corte, nella sentenza 6 ottobre 1982 (causa 59/81, Commissione e/Consiglio, Race. 1982, pag. 3329), ha dichiarato che il potere del Consiglio in materia consiste nell'accertare se vi sia o no un aumento sensibile del costo della vita e, in caso affermativo, nel trarne le debite conseguenze. Ogni diversa interpretazione sarebbe in contrasto con lo scopo della disposizione di cui trattasi, che è quello di garantire a tutti i dipendenti lo stesso potere di acquisto, qualunque sia la loro sede di servizio.

Pertanto, questo mezzo è fondato.

Di conseguenza, non è necessario esaminare gli altri mezzi di ricorso, che sono stati dedotti solo in subordine.

Bisogna dunque annullare il foglio paga della ricorrente del gennaio 1979, in quanto si limita a dare attuazione al regolamento del Consiglio n. 3087/78 relativamente sia alla misura dell'adeguamento del coefficiente correttore sia alla retroattività di tale adeguamento, nonché i provvedimenti con cui sono stati respinti i relativi reclami della ricorrente. Il regolamento n. 3087/78 non è applicabile nei confronti della ricorrente in quanto non tiene conto del costo della vita a Varese e limita la retroattività dell'adeguamento del coefficiente correttore al 1o gennaio 1978.

Essendo prevedibile che le istituzioni competenti adotteranno i provvedimenti necessari per dare esecuzione alla presente sentenza, l'esame della domanda di risarcimento del danno pecuniario della ricorrente dev'essere rinviato a una data da stabilirsi successivamente, se necessario.

Anteriormente al 15 luglio 1983, la Commissione riferirà alla Corte sui provvedimenti adottati per risarcire la ricorrente; la ricorrente sarà messa in grado di replicare.