Corte giust. UE, Sentenza delia Corte (seconda sezione) del 2 maggio 1985, causa 144/84

(Parte « In fatto » non riprodotta)

Con atto depositato in cancelleria il 7 giugno 1984, la sig.ra Claudia De Angelis, dipendente della Commissione delle Comunità europee, ha presentato a questa Corte un ricorso sostanzialmente inteso all'annullamento della decisione della Commissione 9 agosto 1983 con cui era stata respinta la domanda della ricorrente diretta alla fissazione del suo « luogo d'origine » a Ischia (Italia), ai fini della determinazione dei diritti statutari connessi a tale nozione in fatto di viaggi e ferie.

La ricorrente, cittadina italiana, residente a Bruxelles, veniva nominata dipendente presso la Commissione il 1o dicembre 1982 con sede di servizio a Bruxelles. Essa è coniugata, dal 22 maggio 1969, sotto il regime matrimoniale di diritto italiano della comunione dei beni, col sig. F. De Angelis, anch'egli dipendente delle Comunità europee con sede di servizio a Bruxelles dal 1o aprile 1970. Fino a tale data, la ricorrente e il marito avevano il loro domicilio coniugale a Ischia (Italia).

Tale domanda era fondata sull'art. 7, n. 3, Io comma, dell'allegato VII dello statuto relativo alla determinazione o alla revisione del luogo di origine che recita: « Il luogo d'origine del funzionario è determinato all'atto dell'entrata in servizio di quest'ultimo, tenuto conto del luogo d'assunzione o del centro dei suoi interessi. Questa determinazione può in seguito, quando l'interessato è in servizio, e in occasione della sua partenza, essere riveduta con decisione speciale dell'autorità che ha il potere di nomina. Tuttavia, finché l'interessato è in servizio, tale decisione può intervenire soltanto eccezionalmente e su presentazione di documenti che ne giustifichino la domanda. »

L'art. 7, n. 3, dell'allegato VII dello statuto veniva precisato dalla decisione della Commissione 15 luglio 1980, recante disposizioni generali di esecuzione relative all'applicazione dell'art. 7, paragrafo 3, dell'allegato VII dello statuto dei funzionari. L'art. 2 di tale decisione dispone: « 1) Al momento dell'entrata in servizio del funzionario, si presume che il luogo d'origine di quest'ultimo sia il luogo di assunzione. Su richiesta del funzionario, presentata entro un anno dalla sua entrata in servizio e sulla base di documenti giustificativi, il centro dei suoi interessi è fissato come suo luogo d'origine se il centro dei suoi interessi non coincide con quello di assunzione. 2) Per l'applicazione della presente decisione si intende: per luogo di assunzione, il luogo cui il funzionario risiedeva abitualmente al momento dell'assunzione. Non possono considerarsi residenza abituale le residenze provvisorie, in particolare a motivo di studi, servizio militare, tirocini, turismo; per centro d'interessi, il luogo in cui il funzionario mantiene: a) i principali legami di natura familiare rappresentati, salvo casi eccezionali debitamente motivati, dal padre o dalla madre o da uno di essi ovvero, qualora non ve ne siano, dai nonni o da uno di essi ovvero, qualora non ve ne siano, dai fratelli o dalle sorelle; oppure dai figli o da uno o più dei figli; b) legami patrimoniali rappresentati da beni immobili edificati: c) gli interessi essenziali di natura civica sia attivi che passivi. Qualora i tre criteri di cui alle lettere a), b) e e) non siano riuniti nello stesso luogo, il centro d'interessi del funzionario si considera stabilito nel luogo in cui sono riuniti almeno due dei tre criteri o, ove ciò non sia possibile, nel luogo in cui si trovano i principali legami di natura familiare, rappresentati in questo caso esclusivamente dal padre, dalla madre o dai figli del funzionario. 3) Qualora non esista un centro d'interessi secondo i criteri enunciati nel paragrafo 2, secondo trattino, il luogo di assunzione è fissato come luogo d'origine del funzionario. ... ».

Con nota 9 agosto 1983, il capo divisione « diritti amministrativi e finanziari » della Commissione, agente in qualità di APN, respingeva la domanda della ricorrente precisando che, salva la presentazione di un titolo legale di proprietà da cui risulti che il bene immobile che la ricorrente dichiara di possedere a Ischia le appartiene, in tutto o in parte, a partire dalla data della sua assunzione, il luogo di origine non poteva essere fissato a Ischia. Tale nota di rigetto veniva precisata da una nota dello stesso capo divisione in data 12 ottobre 1983, ai sensi della quale « solo un estratto catastale o un atto notarile da cui risulti che una persona è proprietaria di un bene immobile possono essere riconosciuti come titoli legali ai sensi delle disposizioni statutarie di cui trattasi ».

Con nota registrata presso i servizi della Commissione ľ8 novembre 1983, la ricorrente presentava, contro la precitata nota 9 agosto 1983, un reclamo diretto ad ottenere la fissazione del suo luogo d'origine a Ischia.

Il reclamo della ricorrente rimaneva senza una risposta nel termine fissato dall'art. 90 dello statuto.

La ricorrente ricorda che il centro di interessi di un dipendente è determinato dai suoi legami familiari e patrimoniali nonché dai suoi interessi di natura civica. Per quanto concerne i suoi interessi di natura civica, la ricorrente fa valere la sua cittadinanza italiana, la sua iscrizione all'anagrafe e sulle liste elettorali del comune di Ischia. Circa i suoi legami familiari, la ricorrente precisa che essa ed il marito hanno fissato di comune accordo il loro domicilio coniugale e familiare a Ischia ove è stato determinato il luogo d'origine del marito.

Per quanto concerne i legami patrimoniali, la ricorrente fa valere di essere effettivamente titolare dei rapporti relativi ad un complesso di diritti e di obbligazioni riferentisi ad un bene immobile edificato. Essa sostiene di avere ampliato e trasformato un immobile, situato a Ischia, che il marito aveva fatto costruire prima del loro matrimonio. I lavori sarebbero stati finanziati da un mutuo comune sotto il regime matrimoniale. La comunione fra i coniugi è pertanto titolare di un diritto di credito su questo immobile. La ricorrente aggiunge di aver diritto, in base alla legge italiana, di abitare in tale immobile e di usarlo nonché di opporsi alla sua vendita il che rientrerebbe nella sfera del diritto reale. La ricorrente sottolinea infine che a norma del codice civile italiano, essa erediterebbe un diritto reale di proprietà.

La ricorrente rileva inoltre che il rifiuto di fissare il suo luogo d'origine a Ischia, come per il marito, imporrebbe una separazione familiare ingiustificata in conseguenza del fatto che la durata del congedo di quest'ultimo è maggiorata di cinque giorni di viaggio. Non sarebbe infatti concepibile che due coniugi che vivono insieme stabiliscano i rispettivi centri di interessi in luoghi differenti. Il comportamento della Commissione sarebbe tanto più contraddittorio in quanto essa ha concesso alla ricorrente i giorni per il viaggio per partecipare alle elezioni a Ischia rifiutandole però tale congedo per recarsi al proprio domicilio coniugale a Ischia.

La Commissione non contesta che la ricorrente soddisfi il requisito degli interessi di natura civica. Essa ritiene però che l'interpretazione secondo la quale la nozione di legami patrimoniali comprende tutti i tipi di legami patrimoniali che un dipendente possa avere in un determinato luogo sia erronea. Al contrario, detta nozione andrebbe intesa nel senso che il dipendente deve essere titolare di un diritto reale sul bene immobile, non necessariamente di un diritto di proprietà, potendo bastare un diritto di usufrutto. In ogni caso, un semplice diritto di credito che si riferisca in maniera generica al bene immobile non sarebbe sufficiente. La tesi della ricorrente al riguardo equivarrebbe ad ammettere che il dipendente possa stabilire un legame patrimoniale qualsiasi con un determinato paese attraverso un diritto di credito che egli stesso potrebbe creare. Tale situazione sarebbe incontrollabile e inaccettabile. Inoltre, la Commissione ritiene che i criteri per determinare i legami patrimoniali permanenti debbano essere obiettivi e i diritti reali corrispondenti ben definiti e registrati nei libri pubblici (registri immobiliari) onde offrire una base solida per l'esame dei criteri stessi. Per la Commissione, nessun principio generale impone che due coniugi dipendenti siano trattati nello stesso modo in tutte le loro situazioni amministrative. L'interpretazione di una disposizione dello statuto dovrebbe essere mantenuta anche qualora, in un caso concreto, essa abbia come conseguenza una separazione familiare. Infine il congedo straordinario in occasione di elezioni non sarebbe equiparabile al congedo ordinario. Sarebbe del tutto logico concedere alla ricorrente i giorni per il viaggio dal momento in cui essa può esercitare il suo diritto di voto solo a Ischia.

Di fronte a questa divergenza di opinioni, va anzitutto ricordato che il luogo d'origine del dipendente è determinato, in conformità all'art. 7, n. 3, primo comma, dell'allegato VII dello statuto, all'atto dell'entrata in servizio di questi, tenuto conto del luogo d'assunzione o del centro dei suoi interessi. Va osservato, in secondo luogo, che la nozione di luogo d'origine è un termine tecnico che ha la funzione di indicare il luogo da prendere in considerazione per il pagamento forfettario delle spese di viaggio annuali o semestrali dalla sede di servizio al luogo di origine (art. 8, n. 1, dell'allegato VII), per il rimborso delle spese di viaggio dell'interessato, del coniuge e delle persone a carico dalla sede di servizio al luogo di origine in occasione della cessazione definitiva dal servizio (art. 7, n. 1, dell'allegato VII), per il numero dei giorni per il viaggio da aggiungere al congedo ordinario (art. 7, quarto comma, dell'allegato V dello statuto) e, in caso di decesso del dipendente, per l'assunzione a carico da parte dell'istituzione dell'onere delle spese di trasporto della salma fino al luogo di origine (art. 75 dello statuto). Come risulta già dalla sentenza della Corte 9 marzo 1978 (causa 54/77, Herpels/Commissione, Race. pag. 585), tale nozione del luogo d'origine è diversa da quella del luogo in cui il dipendente abitava stabilmente prima della sua entrata in servizio e ove svolgeva la propria precedente attività. Ne consegue che va operata una netta distinzione fra il luogo di residenza abituale all'atto dell'assunzione e il centro di interessi del dipendente. Tale ultima nozione si fonda sul principio generale del diritto del pubblico impiego secondo cui il dipendente deve avere la possibilità di mantenere i suoi rapporti personali col luogo in cui risiedono i suoi interessi principali malgrado la sua entrata in servizio e la distanza fra la sede di servizio e tale luogo.

In questo contesto, l'art. 2 della decisione della Commissione 15 luglio 1980 definisce giustamente, in termini generali, il centro d'interessi come il luogo in cui il dipendente mantiene cumulativamente: a) i principali legami di natura familiare; b) i legami patrimoniali; e) gli interessi essenziali di natura civica sia attivi che passivi.

Per quanto riguarda più in particolare i legami patrimoniali, il suddetto articolo della decisione precisa che essi debbono essere « rappresentati da beni immobili edificati ». Tale precisazione è stata interpretata dalla Commissione, nel corso della presente controversia, nel senso che il dipendente, per beneficiare di tale disposizione, dev'essere titolare di un diritto reale su un bene immobile registrato nei libri pubblici (registri immobiliari) e non soltanto di un mero diritto di credito riferito in maniera generica al bene immobile edificato.

Tale interpretazione non può essere accolta. La decisione della Commissione 15 luglio 1980 costituisce infatti una semplice interpretazione e una precisazione dell'art. 7, n. 3, dell'allegato VII, che fa riferimento, per la fissazione del luogo d'origine del dipendente, al luogo in cui si trova il centro dei suoi interessi. Orbene, non viene escluso, né dall'art. 7, n. 3, dell'allegato VII dello statuto, né dalla decisione della Commissione 15 luglio 1980, che legami patrimoniali di ordine permanente diversi da un diritto reale registrato nei libri pubblici possano ugualmente servire da criteri per la determinazione del centro d'interessi del dipendente.

Nella fattispecie, la ricorrente ha provato di avere effettivamente legami patrimoniali relativi ad un bene immobile edificato: nel 1975, di comune accordo col marito, essa ha fatto ampliare e trasformare l'immobile sito a Ischia che i coniugi considerano come loro domicilio coniugale e familiare. Tali lavori sono stati finanziati da un mutuo comune sotto il regime matrimoniale della comunione dei beni, il che, secondo la ricorrente che non è stata smentita dalla Commissione, attribuisce alla comunione coniugale un diritto di credito su tale immobile. Inoltre la ricorrente sostiene che la legge italiana le dà diritto, in primo luogo, di opporsi alla vendita di tale immobile e, in secondo luogo, di abitarvi e di usare quest'ultimo, ciò che rientra nella sfera dei diritti reali sull'immobile stesso.

Va constatato che tali legami possono attestare l'esistenza di un nesso permanente che va valutato caso per caso dall'istituzione interessata. Detti legami sono sufficientemente obiettivi per essere controllati dall'istituzione e, così come i diritti reali registrati nei libri pubblici, essi non si prestano neppure ad una eventuale elusione delle norme dello statuto. Nella fattispecie, tali legami non sono stati presi in considerazione dalla Commissione che ha ritenuto che, in base alla nota del 12 ottobre 1983, « solo un estratto catastale o un atto notarile da cui risulti che una persona è proprietaria di un bene immobile possono essere riconosciuti come titoli legali ai sensi delle disposizioni statutarie di cui trattasi ».

Ne consegue che su questo punto la decisione di cui è causa è viziata da un palese errore di diritto.

Occorre aggiungere che, per la determinazione del centro di interessi ai sensi dell'art. 7, n. 3, dell'allegato VII, il luogo del domicilio coniugale e familiare del dipendente, quando può essere rappresentato dai principali legami di natura familiare, non può essere trascurato in quanto i coniugi vi abbiano effettivamente fissato la loro residenza in maniera permanente prima dell'entrata in servizio dei coniugi o di uno di essi. Infatti non è logico, mentre l'art. 2, n. 2, secondo trattino, lett. a), della decisione 15 luglio 1980 stabilisce che per centro di interessi può essere inteso il luogo in cui il dipendente maniene fra l'altro i suoi principali legami di natura familiare rappresentati, in mancanza dei genitori e dei nonni, dai suoceri o da uno di essi (in danese: svigerforaeldrene eller en af disse; in tedesco: Schwiegereltern oder einen Schwiegerelternteil; in inglese: parents-in-law, or either parents-in-law; in olandese: zijn schoonouders of één van beiden), escludere il luogo in cui il coniuge con cui i legami di natura familiare sono necessariamente più stretti ha esso stesso il proprio centro d'interessi.

Nella fattispecie, la Commissione, respingendo la domanda della ricorrente relativa alla fissazione del suo luogo d'origine a Ischia non ha evidentemente neppure preso in considerazione il fatto che il luogo d'origine del marito della ricorrente è fissato a Ischia e che i coniugi hanno ivi fissato, di comune accordo, prima della loro rispettiva entrata in servizio presso le istituzioni, il loro domicilio coniugale.

Da tutto quanto precede consegue che la decisione della Commissione 9 agosto 1983 dev'essere annullata e che la questione va rinviata alla Commissione perché essa possa rivedere la fissazione del luogo d'origine della ricorrente osservando i criteri sopra enunciati.

A norma dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, il soccombente è condannato alle spese. La Commissione, essendo rimasta soccombente, dev'essere condannata alle spese.