Corte giust. UE, Sentenza del 19 settembre 1984, causa 94/83

Gli antefatti, il procedimento e le osservazioni scritte possono riassumersi come segue:

L'impresa Albert Heijn BV è proprietaria di una catena di grandi magazzini nei Paesi Bassi, avente il centro di distribuzione a Zaandam. Fra il settembre 1980 ed il marzo 1981, la Heijn acquistava in Italia, presso la ditta Mazzoni. SpA, produttrice e commerciante nel contempo di prodotti ortofrutticoli, una partita di mele della varietà «Granny-Smith», non coltivata nei Paesi Bassi. Il 16 gennaio 1981, il servizio di controllo dei prodotti operava un controllo nel centro di distribuzione della Heijn, in esito al quale veniva prelevato un campione delle mele di cui trattasi e veniva provvisoriamente sequestrata la quantità disponibile per sospetta presenza di vinchlozoline sulle mele. Il 30 gennaio 1981, la partita di mele sequestrata il 16 gennaio 1981 veniva dissequestrata e poteva venir posta in vendita. L'analisi effettuata dal servizio di controllo dei prodotti metteva in luce che sulle mele era presente un quantitativo di 1,0 mg/kg di vinchlozoline. Orbene, a norma della disciplina olandese vigente in materia, la presenza di questa sostanza alla superficie o all'interno delle mele non è autorizzata. Il pubblico ministero del circondario di Haarlem denunciava quidi la ditta Heijn dinanzi al giudice di polizia economica dell'Arrondissementsrechtbank di Haarlem per infrazione alle disposizioni di legge vigenti in materia.

Nel corso dell'udienza dell'11 aprile 1983 dinanzi al giudice di polizia economica, l'imputato sosteneva che la disciplina legislativa ed amministrativa nazionale su cui si fonda l'accusa è incompatibile con gli artt. 30 e 36 del trattato CEE.

Il giudice di polizia economica, rilevando che dalla controversia insorgeva un problema d'interpretazione del diritto comunitario, sospendeva il procedimento per sottoporre alla Corte di giustizia delle CC.EE., a norma dell'art. 177 del trattato CEE, le seguenti questioni pregiudiziali: 1. Se il divieto di porre in commercio in uno stato membro mele importate da un altro stato membro, in ragione della circostanza che su dette mele si trovano residui di un antiparassitario — non menzionato nell'allegato II della direttiva del Consiglio 23 novembre 1976 (76/895/CEE) — in contrasto con le disposizioni legislative vigenti in materia, secondo cui il porre in commercio generi alimentari contenenti residui di antiparassitari è vietato, a meno che i residui siano limitati ad un quantitativo massimo fissato per ciascun prodotto e per ciascun antiparassitario, costituisca una misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa, vietata dall'art. 30 del trattato CEE. 2. Se e in qual misura la soluzione della prima questione dipenda dalla soluzione della questione relativa al se le suddette mele siano state prodotte e messe in commercio, nello stato di provenienza, in conformità alle disposizioni legislative ivi vigenti. 3. a) Qualora la prima questione venga risolta in senso affermativo, se le disposizioni legislative nazionali ivi menzionate possano essere considerate come una necessaria tutela della salute ai sensi dell'art. 36 del trattato CEE. b) Se, per risolvere la questione formulata al punto 3. a), si debba accertare che il divieto in concreto vigente per le mele in relazione ad un determinato antiparassitario sia giustificato in quanto necessaria tutela della salute, ovvero se tale divieto possa anche essere considerato giustificato nel caso in cui sia stabilito in base ad una politica generale intesa ad impedire, per quanto possibile, la presenza di residui di antiparassitari nei generi alimentari e nell'ambito della quale si proceda alla fissazione di una tolleranza relativa ai residui soltanto qualora, per un determinato prodotto, esista la necessità di un determinato antiparassitario e, sotto il profilo della salute, tenuto conto delle abitudini alimentari nazionali, non vi sia alcun motivo rilevante che osti a tale fissazione. 4. a) Se, per risolvere le questioni formulate al punto 3, abbia rilevanza il fatto che le disposizioni legislative nazionali del paese importatore non consentano la presenza di residui di un determinato antiparassitario su determinati generi alimentari, mentre stabiliscono un limite massimo di tolleranza relativamente ai residui dello stesso antiparassitario per altri generi alimentari. b) Ovvero, in concreto: se sia rilevante la circostanza che, nei Paesi Bassi, i residui di «vinchlozoline» non sono ammessi sulle mele, mentre sono ammessi su altri prodotti ortofrutticoli e il quantitativo massimo tollerato di residui di «vinchlozoline» per alcuni di questi prodotti è addirittura maggiore di quello che si è riscontrato sulla partita di mele di cui è causa.

La «Bestrijdingsmiddelenwet» del 1962 (legge sugli antiparassitari) disciplina il problema nel suo complesso, eccezion fatta per la produzione. La legge implica norme che vietano la vendita, la detenzione, l'immagazzinamento e l'impiego di qualsiasi antiparassitario non autorizzato dalla legge (art. 2, n. 1). Un antiparassitario è autorizzato solo se risponde alle norme relative alla composizione, all'imballo ecc., che sono stabilite dal ministro, se, in base ad analisi, risulta ch'esso è idoneo all'uso cui è destinato e che non avrà effetti nocivi secondari ed infine se la percentuale di sostanza attiva non è superiore a quanto è necessario per perseguire lo scopo desiderato. Questo divieto generale, che ammette solo deroghe in forza d'autorizzazione previamente rilasciata dalle competenti autorità, di antiparassitari all'interno e/o sulla superficie delle derrate alimentari, è enunciato dall'art. 16 della stessa legge. Secondo questa disposizione: «Le derrate alimentari o bevande che contengono percentuali di uno o più antiparassitari, componenti di antiparassitari o prodotti di trasformazione di antiparassitari in quantità superiore alla percentuale stabilita da un regolamento della pubblica amministrazione o dalle disposizioni adottate per la sua applicazione, vengono considerate d'ufficio prive della qualità prescritta, ai sensi dell'art. 6 della legge sui prodotti».

Il regolamento della pubblica amministrazione di cui all'art. 16 della legge sugli antiparassitari è il decreto sui residui del 25 luglio 1964 (Residubesluit). Questo decreto è in realtà soltanto un provvedimento d'autorizzazione, che concede facoltà ai ministri competenti di fissare le norme necessarie mediante decreto ministeriale. Dette norme sono state definite mediante l'ordinanza sui residui del 1965 (Residubeschikking), modificato ultimamente dall'ordinanza del 9 febbraio 1983.

Il regime instaurato dal Residubeschikking non tollera alcun residuo (tra l'altro sui prodotti ortofrutticoli) di antiparassitari non elencati nell'allegato I, colonna I, mentre invece è tollerato un massimo di residui, secondo le percentuali indicate nella colonna II, per gli antiparassitari che sono esplicitamente menzionati nella colonna I, salvo quanto è previsto per i prodotti specificamente designati nella colonna III. Per quel che riguarda la vinchlozoline, il tenore in residui generalmente tollerato nella colonna II dell'allegato è pari a zero; tuttavia, alla colonna III, sono previste le seguenti eccezioni: fragole 10 Kiwi 10 altri frutti 0 indivie 5 cicorie 2 altri legumi 1 latte e prodotti lattieri 0,05 carne e prodotti di carne 0,05. Per la categoria «altri frutti», nella quale rientrano pure le mele, la tolleranza di residui di vinchlozoline è pari a zero.

I quantitativi massimi di antiparassitari tollerati in virtù del Residubeschikking, sono stati determinati in base ai seguenti criteri: a) Antiparassitari tollerati in Olanda, che presentano i requisiti di cui all'art. 3, della legge sugli antiparassitari. b) Su richiesta di un fabbricante di antiparassitari o di un importatore di prodotti alimentari o di bevande, il cui accoglimento implica un adattamento del Residubeschikking. Il governo olandese informa che il motivo per il quale la presenza di residui di vinchlozoline su o nelle mele non è tollerata è che le autorità competenti non hanno mai dovuto pronunciarsi su una domanda di produttori o di importatori che chiedevano di autorizzare l'antiparassitario in questione su detti prodotti. c) Tramite le misure adottate affinché i Paesi Bassi si conformino agli obblighi imposti in materia sul piano internazionale (direttive comunitarie, proposte del codice alimentare).

La disciplina comunitaria che riguarda la determinazione delle percentuali massime di residui di antiparassitari alla superficie e all'interno degli ortofrutticoli è contenuta nella direttiva del Consiglio 23 novembre 1976, n. 76/895/CEE (GU L 340, del 9. 12. 1976, pag. 26), modificata ultimamente, per quel che riguarda il suo allegato II, dalla direttiva del Consiglio 9 febbraio 1981, n. 81/36/CEE (GU L 46, del 19. 2. 1981, pag. 33).

La direttiva ha lo scopo di eliminare le disparità esistenti tra le legislazioni degli stati membri per quel che riguarda la percentuale massima consentita di residui di antiparassitari. Essa cerca inoltre di conciliare le esigenze della produzione vegetale e i dettami della tutela della salute umana e degli animali.

L'undicesimo considerando espone che la direttiva rappresenta solo una prima tappa dell'armonizzazione che dovrà realizzarsi in questa materia. Esso precisa infatti che, in un primo tempo, si devono stabilire delle percentuali massime per i residui di determinati antiparassitari. L'art. 5 della direttiva contempla espressamente l'estensione del regime istituito dalla direttiva, mediante modifica dei suoi allegati.

L'art. 3 della direttiva dispone che gli stati membri non possono vietare o impedire l'immissione in circolazione sul loro territorio dei prodotti contemplati dall'art. 1 della direttiva, data presenza di residui di antiparassitari, se il quantitativo di detti residui non eccede la percentuale massima stabilita dalla direttiva. Gli stati membri possono invece autorizzare, se del caso, percentuali superiori.

Come emerge dall'allegato I della direttiva, essa si applica indubbiamente alle mele. Tuttavia, l'allegato II, che contiene l'elenco degli antiparassitari e le percentuali massime di residui tollerati, comprende solo un numero limitato di antiparassitari, tra i quali finora non compare la vinchlozoline.

L'ordinanza di rinvio è stata registrata nella cancelleria della corte il 25 maggio 1983.

A norma dell'art. 20 del protocollo sullo statuto della Corte di giustizia delle Comunità europee, hanno presentato osservazioni scritte: il 25 luglio 1983, il governo della Repubblica italiana, tramite il suo agente sig. Oscar Fiumara, avvocato dello stato; il 26 luglio 1983, la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. Auke Haagsma, membro del suo ufficio legale; il 22 agosto 1983, il governo della Repubblica federale di Germania, rappresentato dai sigg. Martin Seidel e Peter Rohland, in qualità d'agenti; il 26 agosto 1983, il governo olandese, rappressentato dal segretario generale del ministero degli affari esteri I. Verkade, e il 27 agosto 1983, l'imputato nella causa principale, la società A. Heijn, rappresentata dall'avv. O. W. Brouwer, del foro di Amsterdam.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Vista la richiesta della Reppublica federale di Germania, la Corte ha deciso di pronunciarsi sulla domanda pregiudiziale alla presenza dell'intero collegio.

La prima questione pregiudiziale riguarda in sostanza il problema del se il divieto di vendita di mele originarie di un altro stato membro, a motivo del fatto che su dette mele si trovano residui di un antiparassitario non contemplato dalla disciplina comunitaria, sia in contrasto con l'art. 30 del trattato CEE.

La Commissione propone di risolvere la questione in senso affermativo, poiché il divieto si applica agli scambi commerciali con gli altri stati membri e costituisce quindi una misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all'importazione ai sensi dell'art. 30 del trattato.

Nello stesso senso sono orientate le osservazioni della società Heijn, del governo della Repubblica federale di Germania e del governo olandese, pur se quest'ultimo pare ammettere, in linea generale, la compatibilità della disciplina olandese «con gli artt. 30 e 36 del trattato» in quanto «necessaria alla tutela della pubblica sanità». Gli argomenti ih materia saranno esposti nel corso dell'esame della soluzione da fornire alla terza questione.

Con questa questione, il giudice proponente chiede quale incidenza potrebbe avere sulla soluzione alla prima questione il fatto che il prodotto di cui trattasi sia stato fabbriciato e posto in vendita legittimamente nello stato membro.d'origine.

A questo proposito, il governo italiano rileva che l'impiego della vinchlozoline come antiparassitario per le mele non è autorizzato in Italia. Di conseguenza detto governo ritiene che i problemi sottoposti dal giudice olandese risultino privi d'oggetto, in quanto la loro rilevanza è puramente teorica. Sugli altri punti il governo italiano non ha presentato ulteriori osservazioni.

La Commissione osserva che questa questione s'ispira chiaramente alla sentenza Cassis de Dijon (sentenza 20. 2. 1979, nella causa 120/78, Rewe, Racc. pag. 649), nella quale la Corte ha dichiarato che una disciplina determinata di uno stato membro va considerata come misura d'effetto equivalente a restrizioni quantitative all'importazione allorché incide sull'importazione di un prodotto legittimamente fabbricato e venduto in un altro stato membro.

Secondo la Commissione, il problema pare quindi si risolva nel chiedere se il divieto imposto dall'art. 30 si applichi anche nel caso in cui i prodotti non sono stati legittimamente fabbricati e venduti in un altro stato membro. Pur se la Commissione è propensa, in linea generale, a ritenere che uno stato membro abbia il diritto di vietare, di impedire o di ostacolare la vendita di un prodotto che non è stato legittimamente fabbricato e posto in circolazione nello stato membro di provenienza e che non è conforme per di più alle norme vigenti sul territorio dello stato importatore, essa si riserva d'approfondire il problema esaminando la terza questione.

Basandosi sulla stessa giurisprudenza della sentenza Cassis de Dijon (causa già menzionata) e sui prinicipi formulati dalla Commissione in esito a detta sentenza (GU C 256, del 30. 10. 1980, pag. 2), la società A. Heijn propone di risolvere la seconda questione nel senso che le merci prodotte conformemente alle disposizioni del paese esportatore o secondo i procedimenti tradizionali di questo paese devono, in linea di massima, venire ammesse sul territorio di qualsiasi altro stato membro.

Tuttavia essa aggiunge che non si può ammettere, a contrario, che uno stato membro possa bloccare a priori alla sua frontiera un prodotto non fabbricato conformemente alle disposizioni dello stato di provenienza. In quest'ipotesi sarebbe anche opportuno tener conto del principio della libera circolazione delle merci e valutare se l'interesse che invoca lo stato di destinazione, per giustificare l'ostacolo ch'esso infrappone agli scambi, prevalga sul principio generale della libera circolazione delle merci.

Al contrario, il governo della Repubblica federale di Germania osserva che la conformità dei prodotti importati con la disciplina dello stato membro di provenienza non può avere alcuna rilevanza per la valutazione della disciplina dello stato membro d'importazione alla luce dell'art. 30 del trattato. Esso ritiene tuttavia che quest'aspetto possa avere importanza per la valutazione della disciplina nazionale dello stato membro d'importazione alla luce dell'art. 36 del trattato.

Le osservazioni del governo olandese non riguardano particolarmente questa questione. Tuttavia esso fa osservare che la Corte, nella sua sentenza nella causa Biologische Producten (sentenza 17. 12. 1981, causa 272/80, Racc. pag. 3277), ha riconosciuto, interpretando gli artt. 30 e 36 del trattato, che non è vietato ad uno stato membro pretendere che vengano preventivamente autorizzati determinati prodotti disinfettanti, anche se detti prodotti sono autorizzati in un altro stato membro. Pare che il governo olandese proponga di seguire questa giurisprudenza nella fattispecie.

La terza questione, che si articola su due quesiti, mira essenzialmente a stabilire, al punto 3. a), se la disciplina nazionale di cui trattasi possa giustificarsi sotto il profilo dell'art. 36 del trattato e, al punto 3. b), se sia necessario, nel caso specifico, che la determinazione della percentuale di residui tollerata si giustifichi in ogni caso con i motivi elencati all'art. ,36 del trattato oppure se la giustificazione possa anche ricercarsi nel fatto, che detta determinazione rientra in una politica generale mirante ad impedire, nei limiti del possibile la presenza di residui nelle derrate alimentari e nelle bevande ed allorché non v'è alcun maggior ostacolo sotto il profilo della pubblica sanità.

In via preliminare, la Commissione fa due osservazioni :

in primo luogo, gli stati membri sono in linea di massima autorizzati, se fa difetto una disciplina comunitaria in materia, ad adottare provvedimenti relativi alle percentuali massime tollerate di residui di vinchlozoline, pur dovendo sempre rispettare le disposizioni degli artt. 30 e 36 del trattato CEE; in secondo luogo, la necessità di tutelare la pubblica sanità contro gli effetti nocivi degli antiparasittari è già stata chiaramente riconosciuta sul piano comunitario, allorché è stata adottata la direttiva 76/895, il che autorizza, in linea di massima, a giustificare i divieti o i provvedimenti restrittivi adottati dagli stati membri allo scopo di tutelare la pubblica sanità.

In seguito, e onde poter risolvere concretamente il problema del se i provvedimenti litigiosi sono veramente giustificati, la Commissione ritiene che si deve stabilire, da un lato, se la vinchlozoline in quanto tale vada considerata come sostanza che possa avere effetti nocivi per la pubblica sanità e, dall'altro, se sia giustificato il fatto che i Paesi Bassi abbiano stabilito a zero la percentuale minima di vinchlozoline tollerata sulla superficie o all'interno delle mele, tenuto conto del fatto che percentuali superiori di residui della stessa sostanza sono state autorizzate per svariati altri prodotti ortofrutticoli.

Quest'ultimo aspetto dell'esame rientra nella quarta questione sottoposta dal giudice à quo, ma la Commissione esamina congiuntamente la terza e la quarta questione.

La Commissione ritiene che la preoccupazione di tutelare la pubblica sanità giustifichi che si faccia prova di grande prudenza per quel che riguarda l'autorizzazione all'uso di antiparassitari, specie la vinchlozoline, come pure nell'aùtorizzare la presenza di residui di detti antiparassitari sulla frutta e sugli ortaggi.

Quanto al livello cui va stabilita la percentuale massima di residui di antiparassitario tollerata, la Commissione ricorda che il Consiglio ha già indicato, nel decimo considerando della direttiva n. 76/895/CEE che è necessario, in questa materia, «conciliare le esigenze della produzione vegetale con la necessità di proteggere la salute umana e degli animali».

In detta direttiva, adottata il 23 novembre 1976, questa preoccupazione d'equilibrio ha generalmente portato alla fissazione di massimi globali applicabili a tutte le specie di prodotti ortofrutticoli che rientrano nella direttiva, pur se erano previste determinate eccezioni. Le modifiche successive di questa direttiva rispecchiano quindi i progressi della ricerca scientifica sugli antiparassitari, grazie ai quali si è voluto sempre più stabilire effettivamente delle percentuali massime tollerate diversificate a seconda dei prodotti in base a validi motivi.

Questi motivi, secondo la Commissione, sono costituiti dai pericoli che presenta un antiparassitario per la pubblica sanità e dalla necessità di combattere i parassiti e le malattie vegetali. Il tenore di residui tollerato dipende pure dalle abitudini alimentari della popolazione. La Commissione osserva inoltre che non vi è motivo di stabilire una percentuale che vada oltre il limite inferiore di sensibilità, accettando così un certo rischio per la sanità pubblica, allorché la tutela dei vegetali non lo richiede, ad esempio in quanto un determinato antiparassitario non è destinato ad essere utilizzato su una determinata specie di prodotti ortofrutticoli.

La Commissione conclude quindi che vi possono essere buone ragioni per diversificare le percentuali massime tollerate a seconda della specie di prodotti ortofrutticoli, come hanno fatto i Paesi Bassi per la vichlozoline. Vi potrebbero pure essere buone ragioni per fissare a zero la percentuale massima tollerata se, ad esempio, si ignora se la vinchlozoline sia un prodotto confacente per le specie in questione.

Tuttavia ciò implicherebbe, qualora in seguiti si rilevasse che l'antiparassitario in questione è o può venire impiegato su specie di prodotti ortofrutticoli per le quali la percentuale massima tollerata è stata fino a quel momento pari a zero (o al limite inferiore di sensibilità), che le autorità competenti dovrebbero riesaminare la questione e controllare se l'equilibrio tra le due esigenze summenzionate non è stato modificato e se non v'è quindi motivo di modificare adeguatamente la percentuale massima tollerata.

Su questo punto la Commissione sottolinea che le autorità nazionali devono prendere l'iniziativa di procurarsi le informazioni necessarie circa l'andamento della ricerca scientifica e l'impiego degli antiparassitari, senza lasciare l'iniziativa ai singoli interessati. In altri termini, se la società A. Heijn avesse presentato una domanda alle autorità olandesi, queste ultime non avrebbero potuto rifiutare né di prendere in considerazione la pratica, né di riesaminare la situazione, né di chiedere tramite la società le informazioni necessarie. In questo caso le autorità olandesi avrebbero dovuto farsi parte diligente, ad esempio ponendosi in contatto con i loro omologhi italiani.

Tuttavia, una tale domanda non pare essere stata presentata nella fattispecie, sicché non era possibile pretendere, secondo la Commissione dalle autorità olandesi, che modificassero la percentuale massima di vinchlozoline tollerata sulla superficie o all'interno delle mele.

In conclusione, la Commissione propone di risolvere come segue le questioni sottoposte:

«Gli articoli 30 e 36 del trattato CEE non impediscono che uno stato membro vieti l'importazione di mele provenienti da un altro stato membro in quanto sulla superficie o all'interno di questi frutti vi è un quantitativo di vinchlozoline superiore a quello prescritto dalla legge nel primo stato membro, pur se le mele in questione sono state legittimamente trattate e vendute nello stato membro di provenienza ed anche se la percentuale massima di vinchlozoline tollerata nel primo stato membro è diversa dalle percentuali prescritte per altre derrate alimentari o bevande. Le autorità dello stato membro importatore sono tuttavia tenute a modificare il tenore massimo prescritto se loro risulta che i motivi che hanno indotto a fissarlo sono cambiati, ad esempio in seguito alla scoperta di un nuovo uso per un determinato antiparassitario».

La società A. Heijn osserva in primo luogo che la tossicità dei residui di vinchlozoline rinvenuti sulle mele non può costituire motivo per vietarne l'importazione.

La vinchlozoline ha una tossicità inferiore a quella del Captan ad esempio, antiparassitario pure utilizzato per le mele. Orbene, secondo la direttiva n. 76/895, la tolleranza per il Captan è di 15 ppm sulle mele, tolleranza confermata dalla Residubeschikking.

Inoltre, le mele importate dalla società A. Heijn hanno fatto registrare un residuo massimo di 1,0 ppm, percentuale quindi nettamente inferiore a quella consentita per il Captan.

In secondo luogo, la società A. Heijn sostiene che il «consumo previsto che costituisce »nei Paesi bassi un secondo criterio per valutare la tolleranze di un antiparassitario sui prodotti alimentari normalmente consumati, per quel che riguarda le mele in questione non può nemmeno costituire un pericolo per la pubblica sanità e quindi non potrebbe costituire un motivo di gravità tale da giustificare un divieto d'importazione.

Il criterio per valutare il rischio che un antiparassitario potrebbe presentare per la pubblica sanità è quello della «Acceptable Daily Intake» (ADI), cioè la quantità di un prodotto che può venire assorbita giornalmente da un consumatore senza che ne risenta la sua salute. Quésta quantità dovrebbe provenire esclusivamente dalla frutta e dalla verdura consumata, dato che la vinchlozoline è esclusivamente usata per frutta e verdura.

La societa A. Heijn sostiene che, dal momento che il consumo medio effettivo pro capite di frutta e verdura ammonta in media a circa 400 grammi giornalieri nei Paesi Bassi, è chiaro che, in considerazione dei limiti di tolleranza consentiti per gli altri prodotti ortofrutticoli, il consumo di mele italiane che contengono 1,0 ppm di vinchlozoline non potrebbe mai costituire un pericolo per la salute. Se si considera ad esempio la tolleranza per le fragole, che è di 10 ppm di vinchlozoline, ne conseguirebbe che anche un consumo di 400 grammi giornalieri di fragole contenenti un tale residuo di vinchlozoline non potrebbe essere nocivo per la salute. Inoltre non si dovrebbe perdere di vista il fatto che, nella maggior parte dei casi il consumatore sbuccia la mela che consuma.

Tenuto conto di quanto precede, la disciplina nazionale che prescrive che un importatore in determinate circostanze può rivolgersi alle autorità nazionali per ottenere l'adattamento di detta disciplina nazionale (nella fattispecie la Residubeschikking) non è giustificabile, secondo Heijn, è esagerata ed implica oneri sproporzionati.

Per quanto riguarda l'applicazione dell'art. 36 del trattato, la società Heijn sostiene che questa disposizione non costituisce una giustificazione aprioristica della disciplina degli stati membri che ostacola gli scambi commerciali, per la quale si può invocare uno dei motivi citati all'art. 36, prima frase. La giurisprudenza della Corte ha definito altri criteri ai quali debbono rispondere le possibilità di giustificazione in base all'art. 36.

Tenuto conto di detta giurisprudenza (sentenza 20. 5. 1976, causa 10/76, De Peijper, Race. pag. 613, n. 16; sentenza 8. 11. 1979, causa 215/78, Denkavit, Race. 1979, pag. 3391, n. 21), il provvedimento nazionale dovrebbe essere necessario alla tutela dell'interesse invocato. Quindi, l'incidenza restrittiva della disciplina nazionale sugli scambi intracomunitari di merci dovrebbe essere ragionevole, in considerazione della finalità perseguita (principio di proporzionalità) e non è giustificata se lo stesso obiettivo può venire perseguito mediante misure che ostacolino in minor misura la libera circolazione delle merci (principio di subordinazione).

La società Heijn ricorda ancora i numeri 18 e 22 della sentenza 14 luglio 1983 (causa 174/82, Sandoz, non ancora pubblicata), dai quali si desume la seguente soluzione alla terza questione:

L'eventualità che le norme nazionali siano giustificate in virtù dell'art. 36 del trattato CEE va valutata concretamente di volta in volta. Nella fattispecie, si dovrebbe dichiarare che il divieto sancito per le mele si giustifica con le esigenze di tutela della salute delle persone.

Orbene, la disciplina olandese, prescrivendo un'autorizzazione preventiva, allorché è incontestato che la vinchlozoline è già nota alle autorità nazionali e che i residui rinvenuti sulle mele in questione erano particolarmente ridotti è una disciplina eccessivamente severa e rappresenta una misura sproporzionata allo scopo perseguito, nonché un ostacolo dissimulato agli scambi tra gli stati membri. Quest'ultima conclusione è corroborata dalla sentenza della Corte 17 dicembre 1981 (causa 272/80, Biologische Producten, già menzionata).

Il governo olandese sostiene che i provvedimenti nazionali in questione sono giustificati o in virtù dell'art. 36 del trattato o in virtù dei criteri giustificativi fissati dalla giurisprudenza della Corte (causa 128/78, Rewe, Racc. 1979, pag. 649; causa 113/80, Commissione/Irlanda, Race. 1981, pag. 1625; causa 6/81, Industrie Diensten Groep, Race. 1982, pag. 707), se dette misure si applicano indistintamente ai prodotti nazionali ed importati. In entrambi i casi si vuol tutelare la sanità pubblica e giuridicamente non ha alcuna rilevanza quale tipo di giustificazione entra ora in linea di conto.

L'argomento del governo olandese trova ulteriore conferma nel fatto dell'assenza di una disciplina comunitaria in materia e della nocività dell'antiparassitario di cui trattasi.

D'altro conto, il governo olandese sostiene che una tutela efficace della pubblica sanità contro residui nocivi di antiparassitari è solo possibile se si applica un sistema di autorizzazione che consente alle autorità competenti di valutare fino a qual punto sia tollerabile la presenza del residuo di antiparassitario su una determinata derrata alimentare. Di conseguenza siffatto sistema d'autorizzazione deve necessariamente fondarsi su un divieto, salvo deroga.

A questo proposito, il governo olandese opera pure un raffronto tra il sistema d'autorizzazione ammesso dalle direttive comunitarie in materia di coloranti e di conservanti che possono venire impiegati per le derrate destinate all'alimentazione umana. Queste direttive sono state interpretate dalla Corte nella sentenza 14 luglio 1981 (causa 174/83, Sandoz, non ancora pubblicata), nella quale la Corte ha ammesso un vasto potere discrezionale degli stati membri in materia di additivi ed ha dichiarato che una disciplina nazionale che vieta, salvo autorizzazione preventiva, la vendita delle derrate alimentari alle quali è stata aggiunta vitamina, è giustificata in linea di massima.

Tutte queste considerazioni valgono a maggior ragione, nel caso degli antiparassitari. I residui di antiparassitari, sono sostanze molto nocive di per sé, il cui assorbimento da parte dell'uomo andrebbe limitato al massimo. Il governo olandese ritiene quindi che la compilazione di una lista che limita le sostanze nocive, nonché la fissazione di percentuali massime autorizzate per le derrate alimentari è necessaria onde poter tutelare adeguatamente la salute dei consumatori.

A giudizio del governo olandese, il nocciolo della questione non è lo stabilire se la vinchlozoline vada compresa nella lista limitativa previo esame da parte delle autorità competenti, bensì quello del se dette autorità possano effettuare siffatto esame su richiesta di un produttore o di un importatore. Detto esame è pure richiesto per la vendita e l'impiego degli antiparassitari e la Corte ha ammesso nella causa n. 272/80 (summenzionata) che non è vietato ad uno stato membro richiedere un'autorizzazione preventiva per i prodotti disinfettanti, anche se detti prodotti sono già stati autorizzati in un altro stato membro.

Infine, il governo olandese ritiene che il sistema d'autorizzazione ch'esso segue per i residui di antiparassitari presenti sulle derrate alimentari non ha effetti iniqui e non crea ostacoli inutili al commercio. In realtà, il sistema d'autorizzazione offre la possibilità di reagire in modo elastico ed efficace alle esigenze cui si deve far fronte in pratica. La sola condizione d'ordine pratico è che il produttore o l'importatore renda note le sue esigenze alle autorità competenti.

In base a quanto precede, il governo olandese ritiene che il sistema d'autorizzazione ch'esso segue per gli antiparassitari ed i residui di quest'ultimi presenti sulle derrate alimentari è necessario per la tutela della pubblica sanità e quindi sotto questo profilo non è incompatibile con le norme comunitarie relative alla libera circolazione delle merci, specie con gli artt. 30 e 36 del trattato CEE.

Il governo della Repubblica federale di Germania sostiene che, finché le disposizioni di legge in materia di percentuali massime di residui di anitparassitari all'interno e sulle derrate alimentari non saranno armonizzate, spetta agli stati membri adottare i provvedimenti necessari per la tutela della salute dei propri cittadini.

Poiché la percentuale massima autorizzata nei differenti stati membri è determinata in funzione delle abitudini dei consumatori e dall'effettiva percentuale di antiparassitario presente sul complesso dei prodotti ortofrutticoli venduti in quel paese, sono inevitabili le divergenze fra le discipline nazionali. Infatti, le difficoltà nella fissazione dei massimi di residui nelle derrate alimentari sotto il profilo dell'armonizzazione delle legislazioni non derivano a giudizio del governo tedesco da una valutazione tossicologica divergente. Esse insorgono invece, indipendentemente dalla valutazione tossicologica dell'antiparassitario in questione, dal fatto che :

l'antiparassitario viene utilizzato nei vari stati membri in quantitativi diversi o per la produzione di derrate alimentari diverse; le derrate in questione contengono quindi una percentuale diversa di residui di antiparassitario; i quantitativi di derrate alimentari consumati possono variare da stato membro a stato membro; il quantitativo totale di antiparassitario che il consumatore assorbe contemporaneamente al cibo potrebbe, per questi motivi, variare notevolmente a secondo dello stato membro.

Queste differenze, che possono verificarsi anche qualora l'analisi sanitaria dell'antiparassitario in questione dia risultati totalmente concordanti, potrebbero implicare che uno stato membro sia obbligato a stabilire la percentuale tollerata di residui per una o più derrate alimentari ad un livello inferiore rispetto alla percentuale fissata in altri stati membri. Questa percentuale inferiore dovrebbe consentire d'evitare che il consumatore nazionale assorba quantitativi superiori alla percentuale di residui di antiparassitario tollerata sotto il profilo sanitario, allorché consuma derrate alimentari disponibili nel suo paese e in quantitativi ritenuti normali. Per questo motivio difformi discipline in materia di percentuali massime, adottate dagli stati membri, non rappresentano provvedimenti arbitrari secondo il governo federale tedesco.

Questo problema esiste pure per gli antiparassitari cui si applica la direttiva n. 76/895/CEE. Per questo motivo la direttiva tiene conto delle diverse situazioni esistenti nei vari stati membri.

Per questi motivi, la disciplina sulle percentuali massime che il paese di provenienza ha adottato per una derrata alimentare specifica non può servire come criterio di riferimento per la valutazione della necessità e della giustificazione della disciplina del paese d'importazione che adotta una linea diversa.

Inoltre il governo della Repubblica federale di Germania ritiene che il divieto di residui di un determinato antiparassitario nelle mele non vada giustificato per motivi di salute pubblica in ogni singola circostanza. Quello che conta per la valutazione sanitaria è il quantitativo totale di residui dell'antiparassitario di cui trattasi che il consumatore assorbe contemportaneamente al cibo, cioè con tutte le derrate alimantari ch'egli consuma.

Con la quarta questione il giudice a quo vuol sapere in sostanza se il fatto che il vinchlozoline, sia vietato per le mele, e autorizzato per altre derrate alimentari ed altre bevande, abbia importanza circa la soluzione da dare alla terza questione.

La Commissione ha esaminato le due questioni contemporaneamente, quindi ci si dovrebbe riferire alle osservazioni riassunte in precedenza relativamente alla terza questione.

La società A. Heijn, richiamandosi alla sua risposta alla terza questione ritiene che la posizione delle autorità olandesi, secondo la quale esse non possono allinearsi a priori su determinate percentuali di tolleranza in materia di residui vigenti all'estero, non tiene alcun conto della situazione in esame.

Secondo la Heijn, non si chiede ora d'ammettere a priori una tolleranza in materia di residui, pur se nulla lo impedirebbe dato che la legislazione italiana ammette una tolleranza di 1,5 ppm per gli ortofrutticoli, mentre le norme olandesi tollerano un residuo di 5 ppm di vinchlozoline sull'insalata e sull'indivia ad esempio, prodotti che non vengono importati se non in quantitativi trascurabili.

Si chiede, conclude la società Heijn, di poter importare liberamente un prodotto gradito al consumatore olandese, senza che questa importazione venga inutilmente ostacolata.

Le osservazioni del governo olandese su questa questione sono già state riprodotte relativamente alla terza questione. Sulla base di dette osservazioni, il governo olandese ritiene che il sistema d'autorizzazioni ch'esso segue per gli antiparassitari ed i loro residui sulle derrate alimentari è necessaria alla tutela della pubblica sanità e, di conseguenza, non è imcompatibile con le norme comunitarie relative alla libera circolazione delle merci.

Il governo della Repubblica federale di Germania ritiene che, per risolvere la terza questione, non conta il fatto che le norme nazionali del paese importatore vietino la presenza di residui di antiparassitari specifici in alcune derrate alimentari, ma autorizzino una ridotta quantità di residui analoghi in altre derrate alimentari ed anche in percentuali maggiori.

All'udienza del 3 aprile 1984 hanno presentato osservazioni orali la convenuta nella causa principale, A. Heijn, con l'avv. O. W. Brouwer, del foro di Amsterdam, il governo olandese, rappresentato dal sig. D. J. Keur, in qualità di agente, il governo italiano, rappresentato dall'avvocato dello stato Ó. Fiumara, in qualità di agente e la Commissione, rappresentata dal sig. A. Haagsma, membro del suo ufficio legale.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 7 giugno 1984.

Con ordinanza 25 aprile 1983, giunta nella cancelleria della Corte il 25 maggio 1983, l'Economische Politierechter (giudice di polizia in materia economica) dell'Arrondissementsrechtbank (tribunale) di Haarlem ha sollevato, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, quattro questioni pregiudiziali relative all'interpretazione degli artt, 30 e 36 del trattato CEE, che riguardano la libera circolazione delle merci nell'ambito della Comunità.

Dette questioni sono insorte nell'ambito di un procedimento penale promosso a carico della soc. Albert Heijn BV di Zaandam, per aver tenuto in magazzino, al fine di venderla, o quanto meno per consegnarla, una partita di mele destinate al consumo umano, che potrebbero essere nocive per la salute, data la presenza di 1 milligrammo di un antiparassitario chiamato vinchlozoline per ciascun kg di mele.

L'art. 16 della legge olandese del 1962 sugli antiparassitari (Bestrijdingsmiddelenwet) dichiara inidonee alla vendita «le derrate alimentari o le bevande che contengono percentuali di uno o più antiparassitari... in quantità superiore alla percentuale stabilita da un regolamento o dalle disposizioni adottate per la sua applicazione ...»

In particolare, il decreto ministeriale del 1965 sui residui (Residubeschikking), adottato a norma del regio decreto del 1964 sui residui (Residubesluit), in forza dell'autorizzazione conferita dalla legge del 1964 sugli antiparassitari, fissa le percentuali massime di residui di antiparassitari consentiti nelle derrate alimentari e nelle bevande.

Dinanzi al giudice nazionale, la Albert Heijn ha sostenuto che le mele rinvenute nei suoi depositi con residui di vinchlozoline provenivano dall'Italia, ove erano regolarmente in vendita e che quindi, il divieto di venderle nei Paesi Bassi sarebbe stato incompatibile con le norme del trattato CEE in fatto di libera circolazione delle merci.

Ritenendo che la sua pronuncia fosse subordinata alla soluzione del problema se la summenzionata normativa olandese fosse compatibile con gli artt. 30 e 36 del trattato CEE e che, quindi, fosse necessario far interpretare dette disposizioni, l'Economische Politierechter ha sospeso il procedimento ed ha sottoposto alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali: «1. Se il divieto di porre in commercio in uno stato membro mele importate da un altro stato membro, in ragione della circostanza che su dette mele si trovano residui di un antiparassitario — non menzionato nell'allegato II della direttiva del Consiglio 23 novembre 1976 (76/895/CEE) — in contrasto con le disposizioni legislative vigenti in materia, secondo cui il porre in commercio generi alimentari contenenti residui di antiparassitari è vietato, a meno che i residui siano limitati ad un quantitativo massimo fissato per ciascun prodotto e per ciascun antiparassitario, costituisca una misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa, vietata dall'art. 30 del trattato CEE. 2. Se e in qual misura la soluzione della prima questione dipenda dalla soluzione della questione relativa al se le suddette mele siano state prodotte e messe in commercio, nello stato di provenienze, in conformità alle disposizioni legislative ivi vigenti. 3. a) Qualora la prima questione venga risolta in senso affermativo, se le disposizioni legislative nazionali ivi menzionate possano essere considerate come una necessaria tutela della salute ai sensi dell'art. 36 del trattato CEE. b) Se, per risolvere la questione formulata al punto 3 a), si debba accertare che il divieto in concreto vigente per le mele in relazione ad un determinato antiparassitario sia giustificato in quanto necessaria tutela della salute, ovvero tale divieto possa anche essere considerato giustificato nel caso in cui sia stabilito in base ad una politica generale intesa ad impedire, per quanto possibile, la presenza di residui di antiparassitari nei generi alimentari e nell'ambito della quale si proceda alla fissazione di una tolleranza relativa ai residui soltanto qualora, per un determinato prodotto, esista la necessità di un determinato antiparassitario e, sotto il profilo della salute, tenuto conto delle abitudini alimentari nazionali, non vi sia alcun motivo rilevante che osti a tale fissazione». 4. a) Se, per risolvere le questioni formulate al punto 3, abbia rilevanza il fatto che le disposizioni legislative nazionali del paese importatore non consetano la presenza di residui di un determinato antiparassitario su determinati generi alimentari, mentre stabiliscono un limite massimo di tolleranza relativamente ai residui dello stesso antiparassitario per altri generi alimentari. b) Ovvero, in concreto: se sia rilevante la circostanza che, nei Paesi Bassi, i residui di «vinchlozoline» non sono ammessi per le mele, mentre sono ammessi per altri prodotti ortofrutticoli e il quantiatativo massimo tollerato di residui di «vinchlozoline» per alcuni di questi prodotti è addirittura maggiore, di quello che si è riscontrato sulla partita di mele di cui è causa.

Con dette questioni il giudice nazionale chiede in sostanza se, alla luce degli artt, 30 e 36 del trattato, la disciplina di uno stato membro che vieti la vendita delle mele provenienti da un altro stato membro in quanto su o in detto prodotto è presente una percentuale di vinchlozoline superiore a quella consentita dalla legge sul primo stato'membro, possa giustificarsi in quanto necessaria misura di tutela della salute pubblica.

Prima di risolvere i quesiti di cui sopra, è opportuno osservare, come è stato giustamente rilevato nell'ordinanza di rinvio, che l'uso dell'antiparassitario di cui trattasi non è disciplinato dalla direttiva del Consiglio 23 novembre 1976 n. 76/895, che fissa le quantità massime di residui di antiparassitari consentite sugli e negli ortofrutticoli (GU L 340 pag. 26).

Su detta questione, il governo tedesco e quello olandese sostengono che il divieto in questione è giustificato da esigenze di tutela della pubblica sanità, in quanto gli antiparassitari sono sostanze di per sé altamente nocive ed era superfluo, prima di adottare provvedimenti di tutela, accertare se fosse nociva la vinchlozoline sulle mele.

Per la Albert Heijn, un divieto come quello in questione è sproporzionato rispetto allo scopo di tutelare la sanità pubblica, poiché l'antiparassitario di cui trattasi è noto alle autorità nazionali e tollerato su determinati prodotti ortofrutticoli.

Per la Commissione, si devono conciliare le necessità della produzione ortofrutticola e le esigenze di tutela della salute umana ed animale, tenendo conto dei progressi della ricerca scientifica nel campo degli antiparassitari e delle abitudini alimentari della popolazione; spetterebbe al giudice nazionale esaminare i motivi del divieto di ammettere la vinchlozoline sulle o nelle mele.

È assodato che gli antiparassitari implicano gravi rischi per la salute degli uomini e degli animali nonché per l'ambiente, cosa peraltro ammessa sul piano comunitario, specie nel quinto considerando della direttiva del Consiglio n. 76/895 summenzionata, nel quale si dichiara che «questi prodotti antiparassitari, essendo in genere sostanze tossiche o preparati con effetti pericolosi, non hanno sulla produzione vegetale soltanto incidenze favorevoli».

Poiché la vinchlozoline non è disciplinata da questa direttiva, gli stati membri possono, in via generale, adottare provvedimenti relativi alle percentuali massime consentite per i residui di detto antiparassitario, fermo restando che detta facoltà è a sua volta limitata dal trattato, e in particolare dall'ultima frase dell'art. 36.

Adottando questi provvedimenti, gli stati membri devono tener presente che gli antiparassitari sono sostanze nel contempo necessarie per l'agricoltura e nocive per la salute umana ed animale. Il fatto che i quantitativi assorbiti dal consumatore, specie sotto forma di residui sulle derrate alimentari, sono imprevedibili e incontrollabili, giustifica la necessità di provvedimenti rigorosi onde limitare i rischi corsi dal consumatore.

Se la normativa comunitaria in materia non contempla determinati antiparassitari, gli stati membri possono disciplinare la presenza di residui di detti antiparassitari sulle derrate alimentari in, un modo che può variare da paese a paese a seconda delle condizioni climatiche, delle abitudini alimentari della popolazione e dello stato di salute della popolazione stessa. In questo contesto essi possono diversificare, per lo stesso antiparassitario, la percentuale consentita a seconda degli alimenti.

Una siffatta disciplina nazionale può quindi inserirsi nell'ambito di una.politica generale di prevenzione della presenza di residui di antiparassitari sugli alimenti.

Le autorità dello stato membro importatore devono però modificare la percentuale massima consentita se ad esse risulta che i motivi che hanno dettato la scelta di detta percentuale si sono modificati, ad esempio in seguito alla scoperta di un nuovo uso per questo o quell'antiparassitario.

È quindi opportuno risolvere le questioni sollevate nel senso che gli artt. 30 e 36 del trattato CEE non ostano a che uno stato membro vieti l'importazione di mele da un altro stato membro per il motivo che sopra o in dette mele è presente una percentuale di vinchlozoline superiore al massimo consentito dalla legge nel primo stato membro, anche se la percentuale massima di vinchlozoline tollerata nel primo stato membro differisce dalle percentuali per altre derrate alimentari o bevande.

Le spese sostenute dal governo italiano, dal governo tedesco, dal governo olandese e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non sono ripetibili. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento riveste il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, al quale spetta quindi pronunciarsi sulle spese.