Direttiva 2014/41/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 3 aprile 2014 relativa all'ordine europeo di indagine penale

visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 82, paragrafo 1, lettera a),

vista l'iniziativa del Regno del Belgio, della Repubblica di Bulgaria, della Repubblica di Estonia, del Regno di Spagna, della Repubblica d'Austria, della Repubblica di Slovenia e del Regno di Svezia,

previa trasmissione del progetto di atto legislativo ai parlamenti nazionali,

deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria¹,

L'Unione europea si è data l'obiettivo di mantenere e sviluppare uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia.

A norma dell'articolo 82, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), la cooperazione giudiziaria in materia penale nell'Unione deve fondarsi sul principio di riconoscimento reciproco delle sentenze e delle decisioni giudiziarie, il quale, a partire dal Consiglio europeo di Tampere del 15 e 16 ottobre 1999, è comunemente considerato una pietra angolare della cooperazione giudiziaria in materia penale nell'Unione.

La decisione quadro 2003/577/GAI del Consiglio² rispondeva alla necessità dell'immediato riconoscimento reciproco dei provvedimenti intesi a impedire atti di distruzione, trasformazione, spostamento, trasferimento o alienazione di prove. Tuttavia, poiché tale strumento è limitato alla fase di blocco o di sequestro, un provvedimento di blocco o di sequestro deve essere accompagnato da una distinta richiesta di trasferimento della fonte di prova nello Stato che emette il provvedimento (lo «Stato di emissione») in conformità delle norme applicabili all'assistenza giudiziaria in materia penale. Ne deriva una procedura in due fasi che compromette la sua efficienza. Inoltre, tale regime coesiste con gli strumenti tradizionali di cooperazione e pertanto le autorità competenti se ne avvalgono raramente nella pratica.

La decisione quadro 2008/978/GAI del Consiglio³ con riguardo al mandato europeo di ricerca delle prove (MER) è stata adottata per applicare il principio del riconoscimento reciproco al fine di ottenere oggetti, documenti e dati da utilizzare nei procedimenti penali. Tuttavia, il MER si applica solo a prove già esistenti e riguarda pertanto una sfera limitata della cooperazione giudiziaria in materia penale con riferimento alle prove. A causa del suo ambito di applicazione limitato, le autorità competenti erano libere di avvalersi del nuovo regime o delle procedure di assistenza giudiziaria che, in ogni caso, restano applicabili alle prove che esulano dall'ambito di applicazione del MER.

In seguito all'adozione delle decisioni quadro 2003/577/GAI e 2008/978/GAI, è apparso evidente che il quadro esistente per l'acquisizione delle prove è troppo frammentario e complesso. È pertanto necessaria una nuova impostazione.

Nel programma di Stoccolma, adottato dal Consiglio europeo del 10-11 dicembre 2009, il Consiglio europeo ha considerato di perseguire ulteriormente l'istituzione di un sistema globale di acquisizione delle prove nelle fattispecie aventi dimensione transfrontaliera, basato sul principio del riconoscimento reciproco. Il Consiglio europeo ha rilevato che gli strumenti esistenti nel settore costituiscono una disciplina frammentaria e che è necessaria una nuova impostazione che, pur ispirandosi al principio del riconoscimento reciproco, tenga conto altresì della flessibilità del sistema tradizionale di assistenza giudiziaria. Il Consiglio europeo ha pertanto chiesto la creazione di un sistema globale in sostituzione di tutti gli strumenti esistenti nel settore, compresa la decisione quadro 2008/978/GAI del Consiglio, che contempli per quanto possibile tutti i tipi di prove, stabilisca i termini di esecuzione e limiti al minimo i motivi di rifiuto.

Tale nuova impostazione si basa su un unico strumento denominato ordine europeo d'indagine (OEI). L'OEI deve essere emesso affinché nello Stato che lo esegue (lo «Stato di esecuzione») siano compiuti uno o più atti di indagine specifici ai fini dell'acquisizione di prove. Ciò include anche l'acquisizione di prove già in possesso dell'autorità di esecuzione.

L'OEI dovrebbe avere una portata orizzontale e pertanto dovrebbe applicarsi a tutti gli atti di indagine finalizzati all'acquisizione di prove. Tuttavia, l'istituzione di una squadra investigativa comune e l'acquisizione di prove nell'ambito di tale squadra richiedono disposizioni specifiche, che è più opportuno disciplinare separatamente. Fatta salva l'applicazione della presente direttiva, gli strumenti esistenti dovrebbero pertanto continuare ad applicarsi a questo tipo di atto di indagine.

La presente direttiva non dovrebbe applicarsi alle osservazioni transfrontaliere di cui alla convenzione di applicazione dell'accordo di Schengen⁴.

L'OEI dovrebbe essere incentrato sull'atto di indagine da compiere. L'autorità di emissione è nella migliore posizione per decidere, in base alla sua conoscenza dei dettagli dell'indagine in questione, a quali atti di indagine ricorrere. Tuttavia l'autorità di esecuzione dovrebbe, laddove possibile, usare un altro tipo di atto di indagine se quello richiesto non è previsto dal proprio diritto nazionale o non è disponibile in un caso interno analogo. La disponibilità dovrebbe riferirsi ai casi in cui l'atto di indagine richiesto è previsto dal diritto dello Stato di esecuzione, ma è legittimo solo in determinate circostanze, ad esempio quando l'atto di indagine può essere svolto solo per reati di una certa gravità, contro persone rispetto alle quali grava già un certo grado di sospetto o con il consenso della persona interessata. L'autorità di esecuzione può inoltre ricorrere ad un altro tipo di atto di indagine, laddove essa ottenga lo stesso risultato dell'atto di indagine richiesto nell'OEI con mezzi di minor interferenza con i diritti fondamentali della persona interessata.

Si dovrebbe optare per un OEI quando l'esecuzione di un atto di indagine appare proporzionata, adeguata e applicabile al caso in questione. L'autorità di emissione dovrebbe pertanto accertare se le prove che si intende acquisire sono necessarie e proporzionate ai fini del procedimento, se l'atto di indagine scelto è necessario e proporzionato per l'acquisizione di tali prove, e se e opportuno emettere un OEI affinché un altro Stato membro partecipi all'acquisizione di tali prove. La stessa valutazione dovrebbe essere effettuata durante la procedura di convalida, ove la convalida di un OEI sia prescritta dalla presente direttiva. L'esecuzione di un OEI non dovrebbe essere rifiutata per motivi diversi da quelli previsti nella presente direttiva. Tuttavia l'autorità di esecuzione dovrebbe avere la facoltà di optare per un atto di indagine meno intrusivo di quello richiesto nell'OEI interessato qualora consenta di ottenere risultati analoghi.

Quando emette un OEI, l'autorità di emissione dovrebbe prestare particolare attenzione al pieno rispetto dei diritti stabiliti nell'articolo 48 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (la Carta). La presunzione di innocenza e i diritti della difesa nei procedimenti penali sono i capisaldi dei diritti fondamentali riconosciuti nella Carta nel settore della giustizia penale. Ogni limitazione di tali diritti mediante un atto di indagine richiesto conformemente alla presente direttiva dovrebbe rispettare pienamente i requisiti stabiliti nell'articolo 52 della Carta quanto alla necessità, agli obiettivi di interesse generale da perseguire, nonché all'esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui.

Ai fini della trasmissione dell'OEI all'autorità competente dello Stato di esecuzione, l'autorità di emissione può ricorrere a tutti i mezzi possibili o pertinenti, ad esempio il sistema di telecomunicazione protetto della Rete giudiziaria europea, Eurojust, Interpol o altri canali di cui si avvalgono le autorità giudiziarie o di contrasto.

Nell'effettuare una dichiarazione concernente il regime linguistico, gli Stati membri sono incoraggiati ad includervi almeno una lingua comunemente utilizzata nell'Unione diversa dalla loro lingua o lingue ufficiali.

È opportuno attuare la presente direttiva tenendo conto delle direttive 2010/64/UE5, 2012/13/UE6 e 2013/48/UE7 del Parlamento europeo e del Consiglio che riguardano i diritti procedurali nei procedimenti penali.

Atti non coercitivi potrebbero essere, ad esempio, gli atti che non violano il diritto alla vita privata o il diritto di proprietà, in funzione del diritto nazionale.

Il principio del ne bis in idem è un principio fondamentale del diritto dell'Unione, riconosciuto dalla Carta e sviluppato dalla giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea. Pertanto l'autorità di esecuzione dovrebbe avere il diritto di rifiutare l'esecuzione di un OEI nel caso in cui sia contraria a tale principio. Data la natura preliminare dei procedimenti alla base di un OEI, la sua esecuzione non dovrebbe essere rifiutata se è intesa a stabilire la sussistenza di un eventuale conflitto con il principio del ne bis in idem o se l'autorità di emissione ha garantito che le prove trasferite a seguito dell'esecuzione dell'OEI non saranno usate per perseguire penalmente o sanzionare una persona il cui processo si è definitivamente concluso in un altro Stato membro sulla base degli stessi fatti.

Come in altri strumenti di riconoscimento reciproco, l'obbligo di rispettare i diritti fondamentali e i principi giuridici fondamentali, sanciti dall'articolo 6 del trattato sull'Unione europea (TUE) e i diritti, le libertà e i principi sanciti nella Carta, non è modificato per effetto della presente direttiva. Per ragioni di chiarezza dovrebbe essere inserita nel testo una disposizione specifica.

La creazione di uno spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia nell'Unione si fonda sulla fiducia reciproca e su una presunzione di conformità, da parte di tutti gli Stati membri, al diritto dell'Unione e, in particolare, ai diritti fondamentali. Tuttavia, tale presunzione è relativa. Di conseguenza, se sussistono seri motivi per ritenere che l'esecuzione di un atto di indagine richiesto in un OEI comporti la violazione di un diritto fondamentale e che lo Stato di esecuzione venga meno ai i suoi obblighi in materia di protezione dei diritti fondamentali riconosciuti nella Carta, l'esecuzione dell'OEI dovrebbe essere rifiutata.

Dovrebbe essere possibile rifiutare un OEI quando il suo riconoscimento o la sua esecuzione nello Stato di esecuzione comporti la violazione di un'immunità o di un privilegio in detto Stato. Non vi è una definizione comune di ciò che costituisce un'immunità o un privilegio nel diritto dell'Unione; la precisa definizione di tali termini è pertanto lasciata al diritto nazionale, che può comprendere la protezione che si applica alle professioni mediche e legali, ma non dovrebbe essere interpretata in modo incompatibile con l'obbligo di abolire determinati motivi di rifiuto stabilito nel protocollo della convenzione relativa all'assistenza giudiziaria in materia penale tra gli Stati membri dell'Unione europea⁸. Tali motivi possono includere, anche se non sono necessariamente considerate privilegi o immunità, norme relative alla libertà di stampa e alla libertà di espressione su altri media.

È necessario stabilire limiti temporali per assicurare una rapida, efficace e coerente cooperazione in materia penale tra gli Stati membri. La decisione sul riconoscimento o sull'esecuzione, e l'effettiva esecuzione dell'atto di indagine, dovrebbero intervenire con la stessa celerità e priorità di un caso interno analogo. Dovrebbero essere stabiliti termini per assicurare che una decisione o l'esecuzione intervenga in tempi ragionevoli o che siano rispettati i vincoli procedurali dello Stato di emissione.

I mezzi d'impugnazione disponibili contro un OEI dovrebbero essere almeno equivalenti a quelli disponibili in un caso interno a fronte degli atti di indagine in questione. Conformemente al proprio diritto nazionale, gli Stati membri dovrebbero garantire l'applicabilità di tali mezzi d'impugnazione, anche informando a tempo debito le parti interessate in merito alle possibilità e alle modalità di ricorso a tali mezzi di impugnazione. Nei casi in cui le obiezioni nei riguardi di un OEI siano sollevate da una parte interessata nello Stato di esecuzione in relazione ai motivi che determinano l'emissione dell'OEI, è opportuno che le informazioni in merito a tale impugnazione siano trasmesse all'autorità di emissione e che la parte interessata ne sia informata.

Le spese sostenute nel territorio dello Stato di esecuzione per l'esecuzione di un OEI sono a carico esclusivo di detto Stato conformemente al principio generale del riconoscimento reciproco. L'esecuzione di un OEI, tuttavia, può esporre lo Stato di esecuzione a costi straordinariamente elevati, ad esempio per complessi pareri di periti o per vaste operazioni di polizia o per attività di sorveglianza per un lungo periodo. Tali costi non dovrebbero impedire l'esecuzione di un OEI e le autorità di emissione e di esecuzione dovrebbero cercare di stabilire quali costi siano da considerarsi straordinariamente elevati. La questione dei costi potrebbe diventare oggetto di consultazioni tra lo Stato di emissione e lo Stato di esecuzione e si raccomanda di risolvere tale questione durante la fase delle consultazioni. In ultima istanza, l'autorità di emissione può decidere di ritirare l'OEI o di mantenerlo e la parte dei costi considerata straordinariamente elevata dallo Stato di esecuzione, ma al tempo stesso assolutamente necessaria nel corso del procedimento, dovrebbe essere sostenuta dallo Stato di emissione. Il meccanismo dato non dovrebbe costituire un motivo di rifiuto aggiuntivo e in ogni caso non dovrebbe essere utilizzato impropriamente per ritardare o impedire l'esecuzione dell'OEI.

L'OEI istituisce un regime unico per l'acquisizione di prove. Per certi tipi di atti di indagine, come il trasferimento temporaneo di persone detenute, l'audizione mediante videoconferenza o teleconferenza, l'acquisizione di informazioni su conti bancari o operazioni bancarie, le consegne controllate o le operazioni di infiltrazione, sono tuttavia necessarie disposizioni supplementari che dovrebbero essere fornite dall'OEI. Gli atti di indagine che implicano l'acquisizione di prove in tempo reale, in modo continuo e per un tempo determinato dovrebbero essere oggetto dell'OEI, ma dovrebbero essere convenute tra lo Stato di emissione e lo Stato di esecuzione, ove necessario, modalità pratiche per conciliare le differenze esistenti tra i diritti nazionali di tali Stati.

La presente direttiva stabilisce le regole sul compimento in tutte le fasi del procedimento penale, compresa quella processuale, di un atto di indagine, se necessario con la partecipazione della persona interessata ai fini della raccolta di elementi di prova. Ad esempio un OEI può essere emesso per il trasferimento temporaneo di tale persona nello Stato di emissione o per lo svolgimento di un'audizione mediante videoconferenza. Tuttavia, qualora tale persona debba essere trasferita in un altro Stato membro ai fini di un procedimento penale, anche per comparire dinanzi a un organo giurisdizionale per essere processata, dovrebbe essere emesso un mandato d'arresto europeo (MAE) in conformità della decisione quadro 2002/584/GAI del Consiglio⁹.

Per garantire un uso proporzionato del MAE, l'autorità di emissione dovrebbe esaminare se un OEI costituisca un mezzo efficace e proporzionato per svolgere i procedimenti penali. L'autorità di emissione dovrebbe esaminare, in particolare, se l'emissione di un OEI ai fini dell'audizione di una persona sottoposta a indagini o di un imputato mediante videoconferenza possa costituire una valida alternativa.

Un OEI può essere emesso per ottenere prove concernenti i conti, di qualsiasi natura, detenuti presso una banca o un istituto finanziario diverso da una banca dalla persona soggetta a procedimento penale. Tale possibilità deve essere intesa in senso ampio per includere non solo la persona sottoposta a indagini o l'imputato ma anche qualsiasi altra persona per la quale le autorità competenti ritengono necessarie tali informazioni nel corso del procedimento penale.

Nei casi in cui nella presente direttiva si fa riferimento agli istituti finanziari, tale termine dovrebbe essere inteso secondo la pertinente definizione dell'articolo 3 della direttiva 2005/60/CE del Parlamento europeo e del Consiglio¹⁰.

Quando un OEI è emesso per ottenere i «dettagli» di un conto determinato, per «dettagli» si dovrebbero intendere almeno il nome e l'indirizzo del titolare del conto, i dettagli di una procura sul conto e altri dettagli o documenti forniti dal titolare del conto al momento della sua apertura e ancora in possesso della banca.

Le possibilità di cooperare conformemente alla presente direttiva in materia di intercettazione delle telecomunicazioni non dovrebbero essere limitate al contenuto delle telecomunicazioni, ma dovrebbero anche riguardare la raccolta di dati relativi al traffico e all'ubicazione associate a tali telecomunicazioni, in modo che le autorità competenti possano emettere un OEI inteso a ottenere dati meno intrusivi sulle telecomunicazioni. Un OEI volto a ottenere dati storici relativi al traffico e all'ubicazione connessi alle telecomunicazioni dovrebbe rientrare nel regime generale applicabile all'esecuzione dell'OEI e può essere considerato, a seconda del diritto dello Stato di esecuzione, un atto di indagine coercitivo.

Se più Stati membri sono in grado di fornire l'assistenza tecnica necessaria, l'OEI dovrebbe essere trasmesso solo a uno di essi e la priorità dovrebbe essere attribuita allo Stato membro in cui si trova la persona interessata. Gli Stati membri in cui si trova la persona sottoposta a intercettazione, e la cui assistenza tecnica non è necessaria per effettuare l'intercettazione, dovrebbero riceverne notifica conformemente alla presente direttiva. Tuttavia, sebbene l'assistenza tecnica non possa essere ricevuta da un solo Stato membro, l'OEI può essere trasmesso a più Stati di esecuzione.

In un OEI contenente la richiesta di intercettazione di telecomunicazioni l'autorità di emissione dovrebbe fornire all'autorità di esecuzione informazioni sufficienti quali la condotta criminale oggetto dell'indagine, al fine di consentire all'autorità di esecuzione di valutare se l'atto di indagine interessato sia autorizzato in un caso interno analogo.

Gli Stati membri dovrebbero tener conto dell'importanza di provvedere affinché possa essere fornita un'adeguata assistenza tecnica da parte di fornitori che gestiscono reti e servizi di telecomunicazioni pubblici nel territorio dello Stato membro interessato, al fine di facilitare la cooperazione in base al presente strumento in relazione all'intercettazione legale di telecomunicazioni.

In virtù del suo ambito di applicazione, la presente direttiva contempla unicamente i provvedimenti provvisori al fine di raccogliere prove. A tale riguardo è opportuno sottolineare che qualsiasi elemento, comprese le attività finanziarie, può essere soggetto a vari provvedimenti provvisori nel corso del procedimento penale, non solo al fine di raccogliere prove ma anche in vista della confisca. La distinzione tra i due obiettivi dei provvedimenti provvisori non è sempre ovvia e l'obiettivo di tali provvedimenti può cambiare nel corso del procedimento. È pertanto essenziale che nei futuri lavori sia mantenuta una relazione armoniosa tra i vari strumenti applicabili in questo ambito. Inoltre, per lo stesso motivo, l'autorità di emissione dovrebbe avere la facoltà di valutare se un elemento debba essere usato nelle prove e pertanto formare oggetto di un OEI.

Nei casi in cui è fatto riferimento all'assistenza giudiziaria nei pertinenti strumenti internazionali, come nelle convenzioni concluse in seno al Consiglio d'Europa, dovrebbe essere inteso che l'applicazione della presente direttiva tra gli Stati membri vincolati dalla stessa è preminente rispetto a dette convenzioni.

Le categorie di reati elencati nell'allegato D dovrebbero essere interpretate in maniera coerente con l'interpretazione basata sugli strumenti esistenti in materia di riconoscimento reciproco.

Conformemente alla dichiarazione politica comune, del 28 settembre 2011, degli Stati membri e della Commissione sui documenti esplicativi¹¹, gli Stati membri si sono impegnati ad accompagnare, in casi debitamente motivati, la notifica delle loro misure di recepimento con uno o più documenti intesi a chiarire il rapporto tra le componenti di una direttiva e le parti corrispondenti degli strumenti nazionali di recepimento. Per quanto riguarda la presente direttiva, il Parlamento europeo e il Consiglio ritengono che la trasmissione di tali documenti sia giustificata.

Poiché l'obiettivo della presente direttiva, vale a dire il riconoscimento reciproco di decisioni adottate ai fini dell'acquisizione di prove, non può essere conseguito in misura sufficiente dagli Stati membri ma, a motivo della portata e degli effetti dell'azione, può essere conseguito meglio a livello di Unione, quest'ultima può intervenire in base al principio di sussidiarietà sancito dall'articolo 5 TUE. La presente direttiva si limita a quanto è necessario per conseguire tale obiettivo, in ottemperanza al principio di proporzionalità enunciato nello stesso articolo.

La presente direttiva rispetta i diritti fondamentali e osserva i principi riconosciuti dall'articolo 6 TUE e dalla Carta, in particolare al titolo VI, dal diritto internazionale e dagli accordi internazionali di cui l'Unione o tutti gli Stati membri sono parti, compresa la convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, e dalle costituzioni degli Stati membri nel loro rispettivo ambito di applicazione. Nessun elemento della presente direttiva può essere interpretato nel senso che non sia consentito rifiutare di eseguire un OEI qualora sussistano elementi oggettivi per ritenere che l'OEI sia stato emesso al fine di perseguire penalmente o punire una persona per motivi fondati sul sesso, sull'origine razziale o etnica, la religione, l'orientamento sessuale, la nazionalità, la lingua o le opinioni politiche, oppure che la posizione di tale persona possa essere pregiudicata per uno di tali motivi.

La protezione delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali è un diritto fondamentale. A norma dell'articolo 8, paragrafo 1, della Carta e dell'articolo 16, paragrafo 1, TFUE ogni persona ha diritto alla protezione dei dati di carattere personale che la riguardano.

Gli Stati membri dovrebbero prevedere, nell'applicazione della presente direttiva, politiche trasparenti riguardo al trattamento dei dati personali e l'esercizio del diritto dell'interessato di ricorrere ai mezzi d'impugnazione per la protezione dei propri dati personali.

I dati personali acquisiti ai sensi della presente direttiva dovrebbero essere trattati solamente laddove necessario e in modo proporzionato a fini compatibili con la prevenzione, l'indagine, l'accertamento e il perseguimento di reati o l'esecuzione di sanzioni penali e l'esercizio del diritto di difesa. Soltanto le persone autorizzate dovrebbero avere accesso alle informazioni contenenti dati personali che possono essere acquisiti tramite processi di autenticazione.

A norma dell'articolo 3 del protocollo n. 21 sulla posizione del Regno Unito e dell'Irlanda rispetto allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia allegato al TUE e al TFUE, il Regno Unito ha notificato che desidera partecipare all'adozione e all'applicazione della presente direttiva.

A norma degli articoli 1 e 2 e dell'articolo 4 bis, paragrafo 1, del protocollo n. 21 sulla posizione del Regno Unito e dell'Irlanda rispetto allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia allegato al TUE e al TFUE, e fatto salvo l'articolo 4 di tale protocollo, l'Irlanda non partecipa all'adozione della presente direttiva, non è da essa vincolata, né è soggetta alla sua applicazione.

A norma degli articoli 1 e 2 del protocollo n. 22 sulla posizione della Danimarca allegato al TUE e al TFUE, la Danimarca non partecipa all'adozione della presente direttiva, non è da essa vincolata, né è soggetta alla sua applicazione,

Il 5 ottobre 2010¹² il Garante europeo della protezione dei dati ha espresso un parere basato sull'articolo 41, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 45/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio¹³.