Corte giust. UE, Sentenza del 19 ottobre 1983, causa 265/82

Il 24 giugno 1981, la Commissione adottava la decisione n. 1831/81/CECA, che istituiva un sistema di sorveglianza ed una nuova disciplina di quote di produzione di alcuni prodotti per le imprese dell'industria siderurgica (GU L 180, pag. 1).

L'art. 10 di tale decisione contempla la possibilità di adeguamento delle quote di produzione dei prodotti della categoria la, destinati alla fabbricazione di tubi di piccolo diametro. Secondo la motivazione della decisione:

«A causa della situazione precaria del mercato, è parso necessario includere, nella disciplina delle quote, i nastri larghi a caldo ed i nastri stretti utilizzati per la fabbricazione di tubi saldati di piccolo diametro. Poiché tuttavia questa categoria comprende anche determinati tubi utilizzati soprattutto nel settore energetico, per i quali esiste una forte domanda e che statisticamente sono difficilmente distinguibili dagli altri piccoli tubi saldati, è opportuno adeguare, per permettere la produzione di tali tubi, le quote delle imprese a loro richiesta e su presentazione dei documenti giustificativi.»

L'art. 10 della decisione n. 1831/81/CECA dispone che:

«Per quanto riguarda i prodotti della categoria la, che vengono utilizzati allo stato di laminati a caldo per la produzione nella Comunità di tubi saldati di diametro inferiore o uguale a 406,4 mm, la Commissione, a richiesta dell'impresa corredata dalla prova che i prodotti sono stati utilizzati a tali scopi, adegua la quota ed autorizza le relative consegne.»

La Commissione fissava la quota della ricorrente per il terzo trimestre del 1981, a norma della decisione n. 1831/81/CECA, con lettera 29 luglio 1981. Il 22 settembre 1981 la ricorrente chiedeva l'adeguamento di tale quota in forza dell'art. 10. Con decisione 23 dicembre 1981, la Commissione adeguava la quota di produzione della ricorrente per i prodotti della categoria la e per il terzo trimestre 1981, aumentandola di 14132 tonnellate.

La ricorrente non impugnava tale provvedimento.

In seguito, la Commissione accertava che l'Usinor aveva superato di 8556 tonnellate la propria quota di produzione per il terzo trimestre del 1981, per quanto riguarda i prodotti della categoria di cui sopra. La Commissione, dopo aver messo la ricorrente in grado di presentare osservazioni scritte e aver sentito i suoi rappresentanti in un'audizione, con decisione 13 agosto 1982 infliggeva alla ricorrente un'ammenda di FF 4215404, per superamento della quota.

Con atto registrato nella cancelleria il 17 settembre 1982, la ricorrente proponeva ricorso di merito contro la decisione, a norma dell'art. 36, 2o comma, del Trattato CECA. Il procedimento si è svolto secondo il rito. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria e di rimettere la causa alla Quinta Sezione.

La ricorrente chiede che la Corte voglia:

La Commissione chiede che la Corte voglia:

1. dichiarare il ricorso irricevibile;

2. in subordine, respingerlo;

3. porre le spese a carico della ricorrente.

annullare la decisione 13 agosto 1982 della Commissione delle Comunità europee;

in subordine, ridurre l'ammenda ad una somma simbolica;

condannare la convenuta alle spese.

La ricorrente fa presente che essa produce laminati a caldo che poi vende ad imprese che li trasformano in tubi. La produzione dei laminati a caldo destinati a tale uso si effettua su ordinazione e la produzione viene avviata solo in seguito all'ordinazione. Nella fattispecie, il superamento della quota di produzione che le viene addebitato si riferisce ad un ordine fermo della Corinth Pipe, in data 13 luglio 1981, accettato il 20 agosto successivo. La merce ordinata veniva prodotta nel settembre del 1981. La spedizione veniva effettuata il 14 e il 26 ottobre 1981, data determinata dalla disponibilità della nave.

Contrariamente alle aspettative della ricorrente, la Commissione calcolava l'adeguamento della quota a norma dell'art. 10 della decisione n. 1831/81/CECA basandosi sull'aumento delle consegne nel corso del trimestre ed applicando alla quota di produzione lo stesso aumento in tonnellate di quello accertato per tali consegne. La Commissione effettuava quindi un'interpretazione errata dell'articolo di cui trattasi, attribuendogli un senso diverso di quello datogli dagli operatori, in particolare dai membri dell'Eurofer.

La Commissione rendeva nota la propria interpretazione dell'art. 10 solo il 10 novembre 1981 con lettera inviata all'Euro-fer. Dato il lungo silenzio della Commissione, la ricorrente era legittimata a credere che detta disposizione sarebbe stata applicata in modo conforme all'interpretazione che essa stessa e i membri dell'Eurofer le avevano data. Lasciando sussistere il dubbio sulle modalità d'interpretazione e di applicazione dell'art. 10 della decisione, la Commissione ha trasgredito il principio della certezza del diritto.

L'art. 10 dispone che la Commissione «a richiesta dell'impresa corredata dalla prova che i prodotti sono stati utilizzati ... adegua la quota ...». La decisione non precisa che cosa si debba intendere per «sono stati utilizzati» e non precisa nemmeno se la Commissione possa adeguare la quota di produzione, la quota di consegna o entrambe. La disposizione non precisa comunque affatto che la quota di produzione debba essere adeguata in relazione alle consegne effettuate nel corso dello stesso trimestre. La ricorrente ha creduto, nel silenzio del testo, che i supplementi di quota fossero determinati in relazione agli ordini inevasi e che le consegne ad essi afferenti non dovessero necessariamente essere effettuate entro lo stesso trimestre.

L'interpretazione della Commissione è arbitraria ed imprevedibile. La Commissione giustifica quest'interpretazione col fatto che i prodotti di cui trattasi erano unicamente destinati ai produttori di tubi nella Comunità e che le quantità prodotte coincidono necessariamente con quelle consegnate. Ciò è esatto dopo un certo periodo, ma non lo è necessariamente nel corso di un trimestre.

L'interpretazione della Commissione è completamente fuori della realtà nella sua applicazione pratica. In un gruppo come quello della ricorrente, sette stabilimenti diversi producono semilavorati per piccoli tubi e non è possibile garantire, a data fissa, per la fine del trimestre, la parità presunta della Commissione fra la produzione e le consegne.

Il metodo d'applicazione adottato dalla Commissione crea inoltre una discriminazione fra i produttori che hanno consegnato prodotti provenienti dal magazzino o da altre fonti, e le cui quote di produzione vengono adeguate in relazione a tali consegne, e quelli che, come la ricorrente, producono solo su ordinazione.

L'interpretazione e l'applicazione dell'art. 10 della decisione n. 1831/81/CECA da parte della Commissione sono perciò illegittime e la decisione individuale 13 agosto 1982 va annullata.

La decisione della Commissione è pure incompatibile col principio di proporzionalità. Infatti, l'uso della produzione del terzo trimestre del 1981 è stato garantito da ordini fermi accettati nel corso di tale trimestre. Il superamento della produzione rispetto alle consegne di tale trimestre è stato compensato da un calo equivalente della produzione nel quarto trimestre. Il fatto che la produzione del quarto trimestre sia rimasta inferiore alla quota attribuita in misura pari all'addebitato superamento prova che il superamento costituisce un'infrazione puramente formale. La decisione della Commissione va annullata per questa violazione del principio di proporzionalità o, in subordine, va riformulata in considerazione del carattere puramente formale dell'infrazione e la sanzione inflitta va ridotta ad una somma simbolica.

La Commissione è del parere che l'atto introduttivo della ricorrente si risolve in realtà nel rimettere in discussione la legittimità della decisione 23 dicembre 1981, con la quale la Commissione adeguava la quota di produzione della ricorrente. Giacché questa non ha impugnato tale decisione entro il termine, la legittimità della decisione stessa non può più essere contestata. La ricorrente non può nemmeno avvalersi dell'art. 36, 3o comma, del Trattato, giacché questa disposizione consente alla ricorrente solo di eccepire l'illegittimità delle decisioni e raccomandazioni generali, non già delle decisioni e raccomandazioni ad essa destinate.

In subordine, la Commissione contesta la tesi della ricorrente secondo cui essa avrebbe erroneamente applicato ed interpretato l'art. 10. È indiscutibile la necessità di garantire, in modo rigoroso, la prova della destinazione dei prodotti la alla fabbricazione di piccoli tubi. Il calcolo dell'adeguamento della quota di produzione deve vertere sulle consegne effettive, non già sugli ordini. Il dato più vicino all'uso ed il meno incerto è il documento di consegna. Per contro, l'ordine è una nozione precaria ed incerta. L'ordine precede la produzione, può estendersi su due o più trimestri e può anche essere in parte o del tutto modificato nel tempo.

Analogamente, durante la laminazione, la destinazione programmata (tubi) può essere cambiata per un altro settore d'uso. Le imprese delle dimensioni del-l'Usinor dispongono di sufficiente elasticità per adeguarsi all'art. 10 e, dati i grandi quantitativi che producono, possono rendere la produzione equivalente alle consegne.

La Commissione ritiene di aver applicato l'art. 10 in modo che abbia la massima efficacia possibile. Non si tratta affatto di una interpretazione scorretta, arbitraria od erronea. Le altre imprese siderurgiche, membri dell'Eurofer, eccetto l'Usinor, sono state indotte ad adeguare il loro volume produttivo alle consegne effettive.

L'Usinor ha applicato e persiste nell'applicare la propria concezione dell'art. 10 a proprio rischio e pericolo. La conseguenza di questo atteggiamento è che la quota è stata superata e che tale superamento va punito. L'eventuale ritardo della Commissione nel rendere nota la propria posizione circa l'art. 10 non può in nessun caso giustificare l'imprudente comportamento della ricorrente. Tale ritardo del resto non sussiste. In proposito vi sono stati numerosi contatti, fra la Commissione e i rappresentanti del-l'Eurofer, di cui l'Usinor fa parte, e la lettera del 10 novembre 1981 non ha fatto altro che confermare e rendere ufficiali tali contatti.

Il metodo d'applicazione dell'art. 10 non ha affatto creato discriminazioni per i produttori. L'argomento basato sulle scorte sembra essere il frutto di una certa confusione.

Va energicamente respinto l'argomento della ricorrente secondo cui essa avrebbe inflitto per una trasgressione puramente formale un'ammenda identica a quella dovuta in caso di effettivo superamento della quota. In un sistema obiettivo come la disciplina delle quote, non si può parlare di trasgressioni puramente «formali». Una quota o è superata o non lo è. Il principio fondamentale delle quote è proprio il loro carattere trimestrale. L'assunto della ricorrente secondo cui «questo sfasamento, che ha dato origine alla decisione che infligge l'ammenda, non ha procurato alcun utile alla ricorrente e non ha recato alcun danno alla Comunità», è irrilevante.

È stata applicata la norma generale secondo cui il superamento delle quote va punito con un'ammenda di 75 UCE per tonnellata di superamento. Questa norma generale costituisce per l'appunto il principio del sistema. L'espressione «in genere» si riferisce piuttosto a casi particolari come quello del fallimento dell'impresa che ha superato la propria quota. L'interpretazione data in proposito dalla Usinor all'art. 10 non può costituire un motivo per attenuare la sanzione.

La ricorrente, nella replica, contesta l'eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione. Le circostanze del caso in esame sono completamente diverse da quelle della sentenza 31 marzo 1965 (causa 21/64, Macchiorlati Dalmas e Figli/Alta Autorità, Racc. 1965, pag. 221). In ogni modo, il presente è un ricorso di merito che riguarda, in primo luogo, la decisione individuale 13 agosto 1982. Solo in via incidentale la ricorrente eccepisce l'illegittimità di talune disposizioni della decisione generale n. 1831/81/CECA, come sono state interpretate dalla Commissione. Per questo motivo, il ricorso è ricevibile a norma dell'art. 36, 3o comma, del Trattato CECA, in quanto la decisione 13 agosto 1982 si basa su questa decisione generale, di cui costituisce l'applicazione (vedansi i visto, il secondo considerando e l'art. 1 della decisione 13 agosto 1982). Esiste una relazione necessaria fra le due decisioni. La ricorrente non contesta invece la decisione 23 dicembre 1981.

Nel merito, va respinta la tesi della Commissione secondo cui il controllo delle quote di produzione per i semilavorati potrebbe esercitarsi solo con riguardo alle consegne. Tali quote vengono adeguate a posteriori — alla luce delle dichiarazioni delle imprese — contrariamente a quanto vige per gli altri prodotti. Il criterio delle consegne adottato dalla Commissione è incompatibile con la lettera della decisione n. 1831/82/CECA e non è il più efficace, pur essendo il più gravoso. Il criterio della vendita, con l'esigenza dei documenti giustificativi dell'uso, fornisce alla Commissione maggiori garanzie che il prodotto la, fabbricato nel corso di un trimestre, sia stato proprio usato dall'acquirente per la fabbricazione di piccoli tubi saldati. L'argomento della Commissione secondo il quale la destinazione programmata durante la laminazione potrebbe esser cambiata in vista di un'altra utilizzazione vale pure per la consegna. Quindi, lo sforzo diretto a far coincidere esattamente per la fine di ciascun trimestre la produzione e le consegne è inutile.

Va respinto l'assunto della Commissione secondo il quale un'impresa delle dimensioni della ricorrente disporrebbe di sufficiente elasticità per adeguarsi all'art. 10. La ricorrente approfondisce questo punto.

Va del pari disattesa la tesi della Commissione secondo la quale la ricorrente avrebbe applicato la propria concezione dell'art. 10 a suo rischio e pericolo. La tesi della Commissione secondo la quale la ricorrente avrebbe dovuto applicare la quota iniziale finché non fosse stata adeguata si risolverebbe nel privare di qualsiasi senso l'art. 10 della decisione n. 1831/81/CECA, giacché ciò significherebbe che in mancanza di un'affermazione chiara della Commissione le imprese devono astenersi dal produrre prodotti la oltre la quota iniziale, nonostante la domanda del mercato. In particolare, non è vero che le imprese aderenti all'Eurofer avessero la possibilità di conoscere la posizione della Commissione in merito all'interpretazione ed all'applicazione dell'art. 10 prima della fine del terzo trimestre del 1981. L'Usinor ha fatto assegnamento su due supplementi di quota diversi, l'uno di produzione e l'altro di consegna. La ricorrente illustra la propria tesi in merito alla discriminazione fra produttori che tengono scorte e produttori che producono su ordinazione.

La Corte deve tener conto delle circostanze concrete per la determinazione delle ammende. La Corte non è tenuta ad aderire all'interpretazione fornita dalla Commissione del termine «in genere» di cui all'art. 12 della decisione n. 1831/81/CECA, ma dovrebbe esercitare la propria giurisdizione di merito per annullare o riformare la decisione valutando se sussistano circostanze aggravanti o attenuanti.

Nella controreplica, la Commissione ritorna all'eccezione di irricevibilità. Essa contesta la tesi della ricorrente insistendo sulla necessità di rispettare il termine perentorio impartito per il deposito d'un ricorso d'annullamento.

Nel merito, va tenuto presente che l'art. 10 rappresenta un alleggerimento della disciplina di quote, alleggerimento che non è automatico. Una delle condizioni essenziali è la prova dell'uso dei prodotti per la produzione di piccoli tubi. Il criterio della consegna effettiva garantisce almeno l'efficacia dei controlli. L'Usinor ha fruito della possibilità di effettuare, nell'ultimo trimestre del 1981, consegne più rilevanti della produzione consegnando a partire dalle scorte e non può quindi parlare di discriminazione. La Commissione nega di essere responsabile di un qualsivoglia ritardo nella decisione di adeguamento delle quote. Nessun'altra delle 21 imprese che hanno fruito dell'applicazione dell'art. 10 ha messo in discussione il criterio delle consegne effettive per l'adeguamento delle loro quote. Va rilevata infine l'importanza dell'applicazione rigorosa ed automatica delle ammende in caso di superamento di quote.

All'udienza del 22 giugno 1983, l'avv. L. Funck-Bretano, per l'Usinor, e il sig. E. Lasnet, per la Commissione, hanno svolto difese orali.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 14 luglio 1983.

Con atto depositato nella cancelleria della Corte il 27 settembre 1982, la società Usinor ha proposto, a norma dell'art. 36, 2o comma, del Trattato CECA, un ricorso di merito avverso la decisione 13 agosto 1982, con la quale la Commissione le ha inflitto un'ammenda di FF 4215404 per superamento della sua quota di produzione per il terzo trimestre del 1981.

La lite è insorta da un'interpretazione divergente dell'art. 10 della decisione generale 24 giugno 1981, n. 1831/81/CECA «che introduce un sistema di sorveglianza ed una nuova disciplina di quote di produzione di alcuni prodotti per le imprese dell'industria siderurgica» (GU L 180, pag. 1). L'art. 10 di tale decisione contempla la possibilità d'adeguamento delle quote di produzione dei prodotti della categoria la, destinati alla fabbricazione di tubi di piccolo diametro. Secondo la motivazione di tale decisione, vi è una rilevante domanda di tali tubi, soprattutto nel settore dell'energia. Questi prodotti sono cionondimeno difficili da distinguere, dal punto di vista statistico, dagli altri piccoli tubi saldati. Occorre quindi adeguare le quote delle imprese, a loro domanda, contro presentazione di pezze giustificative onde consentir loro di produrre tubi del genere. In base a queste considerazioni, l'art. 10 dispone che: «Per quanto riguarda i prodotti della categoria la, che vengono utilizzati allo stadio di laminati a caldo per la produzione nella Comunità di tubi saldati di diametro inferiore o uguale a 406,4 mm, la Commissione, a richiesta dell'impresa corredata dalla prova che i prodotti sono sfati utilizzati a tali scopi, adegua la quota ed autorizza le relative consegne.»

La ricorrente ha chiesto di poter fruire di tale disposizione onde dar seguito ad un ordine della Corinth Pipe, ricevuto il 13 luglio 1981 e accettato il 20 agosto successivo. I laminati ordinati venivano prodotti nel settembre del 1981, ossia nel terzo trimestre del 1981. La spedizione veniva effettuata il 14 e il 26 ottobre 1981, cioè nel quarto trimestre del 1981, data determinata dal calendario di rotazione della nave.

La Commissione non nega che tali prodotti siano stati usati per scopi che danno diritto alla ricorrente ad un adeguamento della propria quota, ma ha cionondimeno ritenuto che l'adeguamento va fatto aumentando la quota di produzione del trimestre durante il quale ha avuto luogo la consegna, non già di quello della produzione.

Quindi, la quota della ricorrente per il terzo trimestre è stata portata, con decisione 23 dicembre 1981, a 671852 tonnellate per la categoria la, tenendo unicamente conto delle consegne effettuate durante tale trimestre. La ricorrente non ha impugnato, nel termine, tale decisione avanti la Corte. Dato che la produzione della ricorrente ammontava a 685950 tonnellate, cioè con un superamento di 8556 tonnellate tenendo conto della tolleranza del 3 %, con la decisione impugnata la Commissione ha inflitto alla ricorrente un'ammenda calcolata in conformità dell'art. 12 della decisione n. 1831/81/CECA, moltiplicando il numero di tonnellate di superamento per 75 UCE.

Nel ricorso la ricorrente chiede l'annullamento della decisione della Commissione 13 agosto 1982, in quanto accerta, all'art. 1, un superamento di 8556 tonnellate della quota di produzione per i prodotti della categoria la nel terzo trimestre del 1981, ed infligge quindi, all'art. 2, un'ammenda di 641700 UCE (ossia FF 4215404).

A sostegno della domanda diretta avverso l'art. 1 della decisione impugnata, la ricorrente non nega la realtà del superamento di quota, ma adduce argomenti che si risolvono nel contestare la legittimità della decisione 23 dicembre 1981 con cui la Commissione ha fissato la sua quota per il terzo trimestre del 1981. Tale decisione non può più essere impugnata, non essendolo stata entro il termine prescritto dal Trattato. Orbene, è costante giurisprudenza che, nel ricorso d'annullamento diretto avverso una decisione individuale, non è lecito eccepire l'illegittimità di un'altra decisione individuale avente lo stesso destinatario e che non sia più impugnabile. Stando così le cose, la ricorrente non può eccepire l'illegittimità della summenzionata decisione della Commissione, che ha fissato la sua quota per il terzo trimestre del 1981, e la sopra menzionata domanda va disattesa.

Per quanto riguarda, d'altra parte, la domanda diretta contro l'art. 2 della decisione impugnata, è assodato che se la Commissione avesse adeguato la quota per il terzo trimestre del 1981, tenendo pure conto dei prodotti relativi all'ordine della Corinth Pipe, la produzione della ricorrente non avrebbe superato la quota imposta.

La Commissione ha cionondimeno ritenuto di dover attribuire l'adeguamento delle quote per il trimestre della consegna e non per quello della produzione di questi laminati.

Si deve osservare in proposito che lo scopo dell'art. 10 della decisione n. 1831/81/CECA è quello di consentire alle imprese siderurgiche di produrre taluni acciai destinati alla produzione di tubi di piccolo diametro senza correre il rischio di superare le loro quote e senza essere obbligate a ridurre le loro produzioni destinate ad essere trasformate in altri prodotti finiti. Il controllo dell'osservanza dell'art. 10 e l'assegnazione di quote supplementari avvengono necessariamente dopo la produzione di cui trattasi. Quindi, l'impresa che produce più della propria quota iniziale deve poter provare in seguito l'uso della propria produzione supplementare per gli scopi di cui all'art. 10.

Da queste considerazioni discende che l'adeguamento della quota dell'impresa, la quale abbia dimostrato che la propria produzione è stata usata in modo conforme a quanto prescritto dal sopracitato art. 10, va attribuito per il trimestre in cui i laminati sono stati prodotti, indipendentemente dal trimestre della consegna. L'interpretazione della Commissione che porta ad adeguare le quote per il trimestre della consegna produrrebbe infatti risultati non conformi agli scopi dell'art. 10, come viene dimostrato in particolare dalle circostanze del caso in esame. Ad esempio, la produzione effettuata alla fine del trimestre, e che non può essere consegnata prima dell'inizio del trimestre successivo, non può considerarsi — in caso d'adeguamento — un superamento di quota per il solo fatto che l'impresa ha esaurito la propria quota iniziale.

Del pari a torto la Commissione ha sostenuto all'udienza che un'impresa che si trovi nella situazione della ricorrente dovrebbe dichiarare la produzione eccedente di un trimestre solo nel trimestre successivo. Una prassi del genere si risolve infatti nell'indurre l'impresa a fornire, trasgredendo le disposizioni vigenti, dichiarazioni inesatte alla Commissione, il che dimostra quindi in modo lampante l'assurdità dell'interpretazione proposta dalla Commissione.

Stando così le cose, la Corte ritiene che la trasgressione addebitata alla ricorrente per aver superato la quota fissata per il terzo trimestre è puramente formale e che, nell'esercizio della giurisdizione di merito attribuitale dall'art. 36, 2o comma, del Trattato CECA, è opportuno che essa annulli l'ammenda inflitta dalla Commissione.

All'udienza, il patrono della ricorrente ha chiesto il rimborso delle spese sostenute dalla propria cliente per la costituzione della garanzia bancaria prestata alla Commissione onde ottenere la sospensione dell'esecuzione dell'ammenda. Va constatato che tale domanda è stata proposta troppo tardi, e che la Commissione non ha avuto la possibilità di far esporre efficacemente le proprie difese in proposito. La domanda, relativamente a questo capo, va Quindi disattesa.

A norma dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese. La Commissione è rimasta soccombente nella parte essenziale dei suoi argomenti e tutte le spese vanno quindi poste a suo carico.