Corte giust. UE, Sentenza del 18 settembre 1980, causa 818/79

Il § 1244 della Reichsversicherungsordnung (in prosieguo: RVO, disciplina tedesca in materia previdenziale) impone all'ente assicurativo competente per l'assicurazione pensionistica l'obbligo principale di fornire prestazioni, in forma di cure e ricovero ospedaliero, a chi è colpito da tubercolosi attiva e necessita di terapie particolari. A norma del § 1244 a, n. 9, della RVO, tuttavia, l'obbligo di fornire dette prestazioni è limitato al territorio della Repubblica federale.

Il cittadino italiano Giovanni Marasco, nel periodo 16 giugno 1961-7 marzo 1969, era assicurato contro le malattie presso l'Allgemeine Ortskrankenkasse Mittelfranken, attrice nella causa principale, in forza di un rapporto di lavoro per il quale era prescritta detta assicurazione, mentre per il resto era affiliato al regime pensionistico previdenziale per i lavoratori. Suo figlio Pasquale, nato il 31 luglio 1961, vive in Italia e dal 3 agosto 1964 al 22 ottobre 1964 veniva colà ricoverato presso la clinica specializzata Misasi, per un trattamento antitubercolare. Dal 26 ottobre 1964 era necessario un ulteriore ricovero e le cure venivano amministrate nel sanatorio Falcone. L'ente previdenziale italiano ne informava l'attrice.

Con lettera 3 agosto 1965, l'attrice invitava il Landesversicherungsanstalt Ober- und Mittelfranken, convenuto nella causa principale, a comunicarle, come ente previdenziale competente per le pensioni ai lavoratori, se intendeva accollarsi le spese del trattamento terapeutico fornito nelle cliniche in Italia. Il 12 agosto 1965 la convenuta rifiutava. Il 28 gennaio 1976, l'attrice reiterava la sua richiesta alla convenuta di accollarsi le spese terapeutiche. La convenuta ribadiva il suo rifiuto. Peraltro essa osservava che il diritto al rimborso era ormai caduto in prescrizione, in un secondo tempo però essa rinunciava all'eccezione di cui sopra. All'ente previdenziale italiano l'attrice comunicava di essere disposta ad accollarsi provvisoriamente le spese.

L'attrice ha quindi promosso un'azione mirante a far statuire che la convenuta deve rimborsare tutte le spese connesse alla terapia di cui trattasi. Il ricorso veniva respinto dal Sozialgericht di Norimberga con sentenza 21 marzo 1978 in quanto, in forza del § 1244 a, n. 9, della RVO, la convenuta era solo tenuta ad intervenire in caso di ricovero in ospedale nel territorio federale.

L'attrice ricorreva allora per «Revision» dinanzi al Bundessozialgericht. A sostegno della sua impugnazione essa invocava la sentenza della Corte di giustizia 16 novembre 1972, causa 14/72, Heinze c/Landesversicherungsanstalt Rheinprovinz, Racc. 1972, pag. 1105, con cui si stabilisce che le prestazioni versate a norma del § 1244 della RVO vanno considerate prestazioni di malattia ai sensi dell'art. 2, n. 1, leu. a), del regolamento n. 3. Essa sosteneva che la soluzione accolta dal Sozialgericht era incompatibile con gli artt. 20 e 23 dello stesso regolamento.

Con ordinanza 25 ottobre 1979, il Bundessozialgericht decideva di sospendere il procedimento e chiedeva alla Corte di giustizia di pronunziarsi sulle seguenti questioni: «1. Se gli artt. 23, n. 1 e n. 3, e 20, n. 1, leu. i), del regolamento del Consiglio delle Comunità europee 25 settembre 1958, n. 3, relativo alla sicurezza sociale dei lavoratori migranti — in forza dei quali i familiari di un lavoratore assicurato presso un ente di uno Stato membro, anche qualora risiedano nel territorio di uno Stato membro diverso da quello di cui sopra, in caso di malattia fruiscono di prestazioni in natura come se il lavoratore fosse assicurato presso l'ente dello Stato in cui risiedono, ed in forza dei quali, inoltre, l'ente previdenziale presso il quale il lavoratore è assicurato deve rimborsare all'ente che ha fornito le prestazioni tre quarti delle spese relative alle prestazioni stesse — tenuto conto della sentenza della Corte di giustizia europea 16 novembre 1972 (n. 14/72), si applichino anche al lavoratore assicurato secondo la disciplina tedesca sulle pensioni, al quale spetta assistenza per la tubercolosi a favore del proprio figlio (§ 1244 a, n. 1, RVO), da prestarsi da parte dell'ente previdenziale tedesco pensioni, solo nel caso in cui detto figlio venga curato nel territorio in cui vige il regolamento tedesco (§ 1244 a, n.. 9, RVO). 2. In caso di soluzione affermativa della questione n. 1 : Se l'assistenza per la tubercolosi sia quindi circoscritta al territorio in cui vige il regolamento tedesco sulle assicurazioni (RVO) (§ 1244 a, n. 9, RVO), qualora il lavoratore assicurato per la pensione sia contemporaneamente assicurato secondo il regime obbligatorio tedesco di assicurazione contro le malattie e l'ente previdenziale tedesco contro le malattie sia tenuto a fornire un trattamento terapeutico a favore del figlio (§ 205, RVO), indipendentemente dal luogo in cui vengono prestate le cure». Nell'ordinanza di rinvio, il Bundessozialgericht osserva in particolare che, a suo parere, il § 1244 a, n. 9, della RVO non può aver l'effetto di ridurre in modo inammissibile la tutela previdenziale dei lavoratori migranti. Pur se gli enti assicurativi per la pensione non sono competenti a fornire prestazioni per la terapia antitubercolare somministrata fuori del territorio della Repubblica federale, ciò non scalfisce affatto l'obbligo, che permane nei confronti degli enti assicurativi contro le malattie, di accollarsi dette spese di cura. Esiste una sola ipotesi — del tutto eccezionale — in cui il lavoratore migrante potrebbe venir pregiudicato dalla limitazione territoriale posta dal § 1244 a, n. 9: vale a dire il caso del lavoratore i cui redditi professionali superano un certo limite e che non è quindi tenuto ad affiliarsi alla cassa assicurazione malattie. Il Bundessozialgericht osserva tuttavia che chi ha deciso di non affiliarsi al regime assicurazione malattia, pur avendone la possibilità, deve subire le conseguenze della propria scelta.

L'ordinanza di rinvio è stata registrata presso la cancelleria della Corte di giustizia il 18 dicembre 1979. Con ordinanza 21 maggio 1980, la Corte, rilevando che nessuno Stato membro e nessuna istituzione, interessati al procedimento, hanno richiesto che la causa sia risolta in seduta plenaria, ha affidato la causa alla Terza Sezione, a norma dell'art. 95, §§ 1 e 2, del regolamento di procedura. A norma dell'art. 20 del protocollo sullo Statuto della Corte di giustizia della CE, ha presentato osservazioni scritte la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal suo consigliere giuridico sig. Norbert Koch, in qualità d'agente. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Terza Sezione della Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

La Commissione ritiene che la clausola che pone limiti territoriali, di cui al § 1244 a, n. 9, può venire interpretata in tre modi diversi:

Secondo una prima interpretazione, questa clausola potrebbe considerarsi come presupposto che circoscrive la spettanza alla prestazione, presupposto che, per ragioni storiche e sistematiche particolari, è vincolante per il diritto comunitario. A questo proposito è opportuno osservare che gli enti assicurativi pensionistici forniscono le prestazioni di cui trattasi in natura, cioè somministrano cure nei loro dispensari. Il fatto che si possa fruire di cure solo sul territorio nazionale si spiega, in quanto detti enti non possiedono dispensari fuori del territorio tedesco. La Commissione ritiene tuttavia che non sia possibile accogliere questa interpretazione. In realtà, le prestazioni incombenti all'ente assicurativo pensionistico in forza della RVO non sono limitate alle prestazioni in natura. I §§ 1237, 1237 bis e 1237 ter della RVO contemplano espressamente anche il rimborso delle spese. La Commissione sottolinea pure che né il regolamento n. 3, né il regolamento n. 1408/71 contengono riserve a favore della clausola territoriale di cui al § 1244 a, n. 9. Così stando le cose, non si può validamente sostenere che detta clausola abbia indole vincolante per il diritto comunitario e che l'art. 20, n. 1, del regolamento n. 3 non possa venir applicato nei confronti di detta condizione.

Un'altra interpretazione consiste nel considerare un tutto unico i due diritti derivanti dal § 1244 bis e dal § 205 della RVO, cioè come un diritto unico il quale, in forza delle disposizioni di diritto nazionale che disciplinano la coesistenza dei due diritti, può venir rivendicato sia nei confronti dell'ente assicurativo pensionistico, sia nei confronti dell'ente assicurazione malattie. Per le prestazioni all'estero, l'ente assicurativo contro le malattie è, in forza della norma sulla competenza costituita dal § 1244 a, n. 9, della RVO, competente e tenuto a fornire le prestazioni. La Commissione osserva tuttavia che, come sottolinea il Bundessozialgericht nel suo provvedimento di rinvio, il § 205 non consente di fruire indistintamente di diritto a cure in istituti ospedalieri negli altri Stati membri. La limitazione colpisce alcuni lavoratori migranti, che non sono tenuti ad affiliarsi ad una cassa malattia, e alcune persone assimilate, che esercitano legittimamente il loro diritto di libera circolazione e soggiornano nella Repubblica federale. Il diritto comunitario potrebbe indubbiamente tenere conto di questa situazione nel campo previdenziale stabilendo che l'ente assicurativo pensionistico è competente, a norma dell'art. 20 del regolamento n. 3, in tutti i casi in cui l'affiliato all'assicurazione pensionistica non è assicurato presso una cassa malattia. La Commissione ritiene tuttavia che simile interpretazione non sarebbe soddisfacente, in quanto farebbe dipendere l'applicazione della norma comunitaria dalla situazione contingente e subordinerebbe in modo eccessivo il diritto comunitario al diritto nazionale.

Infine, sarebbe possibile considerare il diritto conferito dal § 1244 a, della RVO come a sé stante, vale a dire indipendentemente dal diritto conferito dal § 205 e, di riflesso, ammettere che l'inderogabile vincolo di fornire prestazioni all'estero, prescritto dall'art. 20, n. 1, del regolamento comunitario, prevalga sulla clausola territoriale di cui al § 1244 a, n. 9, della RVO. Però, in questo caso, la competenza dell'ente assicurativo pensionistico — conferitagli dall'ordinamento comunitario in virtù della legittimità delle spettanze a prestazioni rivendicate — potrebbe facilmente rimanere limitata al rapporto fra questo ente e l'ente straniero autorizzato a rimborsare le prestazioni. Nell'ordinamento interno si potrebbe disciplinare la competenza definitiva nell'ambito nazionale in deroga all'obbligo di fornire prestazioni all'estero. La clausola territoriale resterebbe così valida come norma sulla competenza. Secondo la Commissione, quest'ultima interpretazione dovrebbe essere quella preferibile. Essa conclude quindi che le questioni sottoposte dal Bundessozialgericht potrebbero venir risolte come segue: «1. Gli artt. 20, n. 1, e 23, nn. 1 e 3, del regolamento n. 3 possono applicarsi anche nei confronti delle disposizioni di diritto nazionale che prescrivono che l'ente assicurativo pensionistico è tenuto a fornire prestazioni per terapie antitubercolari a favore del figlio di un assicurato solo se la terapia antitubercolare viene fornita sul territorio nazionale. 2. Gli artt. 20, n. 1, e 23, nn. 1 e 3, del regolamento n. 3 vengono applicati, anche nel caso di domanda di assistenza antitubercolare, nei confronti dell'ente assicurativo pensionistico, qualora il lavoratore sia affiliato al sistema previdenziale pensionistico e contemporaneamente ad una cassa malattia e gli spetti, da parte dell'ente assicurativo malattia, assistenza a favore del figlio, indipendentemente dal luogo in cui viene prestata la terapia. La competenza dell'ente assicurativo pensionistico, conferitagli dalla disciplina comunitaria quanto alle prestazioni fornite all'estero, non impedisce tuttavia alla disciplina nazionale di conferire la competenza definitiva all'ente assicurativo malattia per quel che riguarda le relazioni fra detto ente e l'ente assicurativo pensionistico».

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 3 luglio 1980.

Con ordinanza 25 ottobre 1979, pervenuta nella cancelleria della Corte il 18 dicembre 1979, il Bundessozialgericht ha sottoposto alla Corte di giustizia, a norma dell'art. 177 del Trattato, due questioni pregiudiziali sull'interpretazione degli artt. 20, n. 1, e 23, nn. 1 e 3, del regolamento del Consiglio 25 settembre 1958, n. 3 (GU 1958, pag. 561).

Le questioni poste dal Bundessozialgericht sono del seguente tenore : «1. Se gli artt. 23, n. 1 e n. 3, e 20, n. 1, lett. i), del regolamento del Consiglio delle Comunità europee 25 settembre 1958, n. 3, relativo alla sicurezza sociale dei lavoratori migranti — in forza dei quali i familiari di un lavoratore assicurato presso un ente di uno Stato membro, anche qualora risiedano nel territorio di uno Stato membro diverso da quello di cui sopra, in caso di malattia fruiscono di prestazioni in natura come se il lavoratore fosse assicurato presso l'ente dello Stato in cui risiedono, ed in forza dei quali, inoltre, l'ente previdenziale presso il quale il lavoratore è assicurato deve rimborsare all'ente che ha fornito le prestazioni tre quarti delle spese relative alle prestazioni stesse — tenuto conto della sentenza della Corte di giustizia europea 16 novembre 1972 (n. 14/72), si applichino anche al lavoratore assicurato secondo la disciplina tedesca sulle pensioni, al quale spetta assistenza per la tubercolosi a favore del proprio figlio (§ 1244 a, n. 1, RVO), da prestarsi da parte dell'ente previdenziale tedesco pensioni, solo nel caso in cui detto figlio venga curato nel territorio in cui vige il regolamento tedesco (§ 1244 a, n. 9, RVO). 2. In caso di soluzione affermativa della questione n. 1 : Se l'assistenza per la tubercolosi sia quindi circoscritta al territorio in cui vige il regolamento tedesco sulle assicurazioni (RVO) (§ 1244 a, n. 9, RVO), qualora il lavoratore assicurato per la pensione sia contemporaneamente assicurato secondo il regime obbligatorio tedesco di assicurazione contro le malattie e l'ente previdenziale tedesco contro le malattie sia tenuto a fornire un trattamento terapeutico a favore del figlio (§ 205 RVO), indipendentemente dal luogo in cui vengono prestate le cure».

Tali questioni sono state sollevate nell'ambito di una controversia fra due enti previdenziali tedeschi, l'uno, l'Allgemeine Ortskrankenkasse Mittelfranken, competente per l'assicurazione malattia, l'altro, il Landesversicherungsanstalt Ober- und Mittelfranken, competente per l'assicurazione pensioni, controversia vertente sul punto quale dei due debba accollarsi le spese relative al trattamento contro la tubercolosi praticato in un ospedale italiano al figlio di uno dei loro assicurati negli anni 1964-1965.

L'Allgemeine Ortskrankenkasse Mittelfranken, ricorrente nella causa principale, la quale è tenuta, a norma dell'art. 205 della RVO, a fornire prestazioni per cure mediche, ha accettato provvisoriamente di accollarsi le spese di cui trattasi. Essa ha quindi chiesto il rimborso al Landesversicherungsanstalt Ober- und Mittelfranken, resistente nella causa principale. Quest'azione è basata sull'art. 1244 a della Reichsversicherungsordnung (RVO), la quale fa dell'ente competente per l'assicurazione pensioni il primo obbligato per le prestazioni in natura, sotto forma di cure con spedalizzazione, in caso di tubercolosi attiva che richieda delle cure. Dato che, a norma dell'art. 1244 a, n. 9, quesťobbligo è limitato al territorio della Repubblica federale di Germania, l'ente resistente ha rifiutato di accollarsi tali spese. La ricorrente nella causa principale ha allora ribattuto che una siffatta restrizione territoriale è incompatibile con gli artt. 20, n. 1, e 23, nn. 1 e 3, del regolamento n. 3 e non può quindi essere opposta alla sua richiesta di rimborso.

A norma dell'art. 20, n. 1, del regolamento n. 3, i familiari del lavoratore iscritto ad un ente di uno Stato membro, qualora risiedano nel territorio di un altro Stato membro, fruiscono nel secondo Stato delle prestazioni di malattia come se il lavoratore vi fosse iscritto ad un ente previdenziale. Secondo l'art. 23, n. 3, dello stesso regolamento, l'ente cui il lavoratore è effettivamente iscritto è tenuto a rimborsare all'ente che ha fornito le prestazioni di malattia in natura i tre quarti delle spese relative alle prestazioni stesse.

Come la Corte ha affermato nelle sentenze 16 novembre 1972 (cause 14/72, Heinze c/Landesversicberungsanstalt Rheinprovinz, Racc. 1105; 15/72, Land Niedersachsen c/Landesversicherungsanstalt Hannover, Racc. pag. 1127; e 16/72, Allgemeine Ortskrankenkasse Hamburg dLandesversicherungsanstalt Schleswig-Holstein, Racc. pag. 1141), le prestazioni previdenziali del tipo di quelle contemplate dall'art. 1244 a della RVO vanno considerate come prestazioni malattia ai sensi dell'art. 2, n. 1, a), del regolamento n. 3. Dette prestazioni sono quindi disciplinate dalle disposizioni del regolamento n. 3 relative alle prestazioni di malattia, fra le quali figurano gli artt. 20, n. 1, e 23, nn. 1 e 3. Lo stesso vale del resto per le prestazioni del tipo di quelle contemplate dall'art. 205 della RVO.

Ne consegue che gli artt. 20, n. 1, e 23, nn. 1 e 3, del regolamento n. 3 si applicano del pari alle prestazioni previdenziali del tipo di quelle contemplate dall'art. 1244 a della legge tedesca sulle assicurazioni sociali (RVO), indipendentemente dal fatto che il lavoratore iscritto all'assicurazione pensioni sia nel contempo assicurato in forza del regime obbligatorio di assicurazione malattia tedesca e possa far valere come tale il diritto alle prestazioni a prescindere dal luogo del trattamento.

La lite di merito verte su quale dei due enti tedeschi di cui trattasi sia tenuto, in quanto ente competente ai sensi dell'art. 23, n. 3, del regolamento n. 3, ad accollarsi le spese relative alle prestazioni fornite dall'ente italiano.

Secondo la definizione di cui all'art. 1, f), (i), del regolamento n. 3, il termine «istituzione competente» designa, in fatto di assicurazioni sociali, «l'istituzione designata dall'autorità competente dello Stato membro interessato ovvero l'istituzione alla quale l'assicurato è iscritto al momento della richiesta di prestazioni, o verso la quale egli ha o continuerebbe ad avere diritto alle prestazioni se risiedesse nel territorio dello Stato membro dove era occupato ultimamente». Dato che, per quanto riguarda le prestazioni di cui all'art. 20, n. 1, l'ente competente per la Repubblica federale di Germania non è stato designato nell'allegato 2 del regolamento del Consiglio 3 dicembre 1958, n. 4 — che determina le modalità di applicazione e integra le disposizioni del regolamento n. 3, concernente la sicurezza sociale dei lavoratori migranti (GU 1958, pag. 597) — va considerato come «istituzione competente» l'ente cui il lavoratore è iscritto o nei cui confronti può far valere un diritto. Ne consegue che, nell'ambito della presente causa, tanto la ricorrente quanto il resistente sono «istituzioni competenti» ai fini dell'applicazione degli artt. 20, n. 1, e 23, nn. 1 e 3, dato che il lavoratore è iscritto ad entrambi.

La questione della ripartizione definitiva delle spese fra due enti competenti dipende esclusivamente dal diritto nazionale.

Si deve quindi ritenere che, qualora più enti dello stesso Stato membro siano «istituzioni competenti» ai fini degli artt. 20, n. 1, e 23, nn. 1 e 3, del regolamento n. 3, spetta al giudice nazionale determinare come vada effettuata, nell'ambito dei rapporti fra gli enti interessati, la ripartizione dell'onere o del rimborso di cui all'art. 23, nn. 1 e 3, dello stesso regolamento.

Le spese sostenute dalla Commissione delle Comunità europee, che ha sottoposto osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale;, al quale spetta quindi statuire sulle spese.