Corte giust. UE, Sentenza del 7 febbraio 1985, causa 173/83

Gli antefatti, lo svolgimento del procedimento, le conclusioni ed i mezzi e argomenti delle parti si possono così riassumere:

1.1. L'eliminazione degli oli usati costituisce oggetto della direttiva del Consiglio 19 giugno 1975, n. 439 (GU L 194, pag. 31). Questa direttiva stabilisce che gli Stati membri adottano i provvedimenti necessari affinché siano garantite la raccolta e l'eliminazione innocua, di preferenza mediante riutilizzazione, degli oli usati (artt. 2-4). L'art. 5 della direttiva stabilisce che: « Qualora gli obiettivi previsti agli articoli 2, 3 e 4 non possano essere conseguiti diversamente, gli Stati membri adottano tutte le misure necessarie affinché una o più imprese effettuino la raccolta e/o l'eliminazione dei prodotti offerti dai detentori, eventualmente nella zona loro assegnata dall'amministrazione competente ».

1.2. La Repubblica francese trasponeva la direttiva di cui sopra nell'ordinamento giuridico francese con decreto 21. 11. 1979, n. 981 «recante disciplina del recupero degli oli usati» (JORF 23.11.1979, pag. 2900) nonché con regolamenti 21. 11. 1979, relativo alle « modalità di raccolta degli oli usati a norma del decreto 21. 11. 1979, n. 981 » (JORF 23.11.1979, pag. 2901) e 21. 11. 1979, relativo alle « modalità d'eliminazione degli oli usati a norma del decreto 21. 11. 1979, n. 981 » (JORF 23. 11. 1979, pag. 2903). Come si desume da questa normativa, è stabilito: che i detentori i quali accumulano gli oli usati a causa delle loro attività professionali hanno l'obbligo, o di consegnare gli oli usati ai raccoglitori autorizzati, o di provvedere direttamente all'eliminazione degli oli che hanno usato, purché siano titolari di un'autorizzazione rilasciata dal ministero dell'ambiente, o di consegnare direttamente questi oli ad un eliminatore autorizzato. che, onde garantire la raccolta completa degli oli usati, l'intero territorio è diviso in zone (in generale il dipartimento), in ciascuna delle quali è stato designato dal ministro dell'ambiente un raccoglitore autorizzato, in esito ad una gara e sentita una commissione interministeriale per l'autorizzazione. che il raccoglitore autorizzato è responsabile della raccolta di tutti gli oli usati nella zona per la quale è stata autorizzata. che l'eliminazione degli oli usati è del pari subordinata al rilascio di un'autorizzazione ministeriale da parte del ministro dell'ambiente.

1.3. La Commissione, ritenendo che la normativa francese fosse in contrasto con l'art. 34 del trattato, in quanto non contempla alcuna deroga per quanto riguarda la consegna o la rivendita degli oli usati ad imprese autorizzate di altri Stati membri e vieta quindi implicitamente l'esportazione, inviava al governo francese una lettera in data 23 dicembre 1982, invitandolo a presentare le proprie osservazioni entro due settimane. Essendo la lettera rimasta senza risposta, il 25 maggio 1983 la Commissione notificava al governo francese un parere motivato, a norma dell'art. 169, n. 1, del trattato, impartendogli il termine di un mese per uniformarsi. Il ricorso della Commissione in data 5 agosto 1983 è stato registrato nella cancelleria della Corte il 10 agosto seguente. Nel frattempo, il 21 luglio 1983 gli uffici della Commissione ricevevano la risposta del governo francese al parere motivato, ma questa perveniva all'ufficio responsabile solo dopo la stesura dell'atto introduttivo. In detta risposta il governo francese dichiarava che la normativa nazionale non ha lo scopo di vietare le esportazioni di oli usati ed invitava la Commissione a riprendere in esame la pratica.

1.4. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

La Commissione conclude che la Corte voglia:

« 1) dichiarare che, istituendo col decreto 21 novembre 1979, n. 981, e con due regolamenti per l'esecuzione dello stesso, adottati il medesimo giorno, un sistema di raccolta e di eliminazione degli oli usati che esclude l'esportazione di tali oli, anche per consegnarli a raccoglitori, eliminatori o rigeneratori autorizzati od omologati in altri Stati membri, la Repubblica francese è venuta meno agli obblighi impostile dall'art. 34 del trattato CEE; 2) condannare la Repubblica francese alle spese ».

La Repubblica francese conclude che la Corte voglia:

« 1) respingere il ricorso della Commissione; 2) condannare la ricorrente alle spese. »

3.1. Nell'atto introduttivo la Commissione sostiene che il decreto 21 novembre 1979, n. 981, ed i due regolamenti per la sua esecuzione, adottati lo stesso giorno, sono in contrasto con l'art. 34 del trattato CEE giacché hanno istituito un sistema in forza del quale i detentori devono consegnare gli oli usati a dei raccoglitori o a degli eliminatori francesi autorizzati, i raccoglitori di oli sono costretti a consegnarli ad eliminatori francesi autorizzati e questi devono trattare gli oli nei loro impianti; la normativa francese ha quindi l'effetto di vietare implicitamente l'esportazione all'estero e in particolare negli altri Stati membri degli oli usati. I controlli effettuati dalle autorità doganali francesi e la circolare in data 26 ottobre 1982, emanata dal ministero dell'economia e del bilancio, che prescrive rigorosi controlli alle frontiere per vietare l'esportazione di oli usati, confermano, se fosse necessario, l'interpretazione della normativa francese adottata dalla Commissione. Il divieto francese non può giustificarsi né con l'art. 5 della direttiva n. 75/439, la quale autorizza eventualmente la raccolta e/o l'eliminazione degli oli usati in una zona attribuita alle imprese autorizzate, né da considerazioni circa l'insufficiente redditività di questo tipo di attività, né per motivi contemplati dall'art. 36 del trattato CEE. Questi argomenti sono stati infatti già respinti dalla Corte, nella sentenza 10 marzo 1983, causa 172/82, « Inter-Huiles » (Race. 1983, pag. 555).

3.2. Il governo francese contrasta la tesi della Commissione, che sarebbe smentita tanto dai fatti, quanto dalla normativa considerata nel suo complesso. Anzitutto, se è vero che la normativa non contempla alcuna deroga per quanto riguarda la consegna o la rivendita ad imprese di altri Stati membri, non è men vero che una deroga del genere non era necessaria in quanto, secondo il principio generale del diritto francese, tutto ciò che non è vietato è permesso. Nel nostro caso, nessuna disposizione della normativa implica il divieto di esportare gli oli usati. È tuttavia esatto che il sistema di controllo messo in atto dalle autorità francesi si risolve nell'impedire l'esportazione nei paesi terzi degli oli usati. Ci si deve tuttavia rendere conto che l'esportazione non è vietata in quanto operazione commerciale, bensì in quanto mezzo per sottrarsi agli obblighi inevitabilmente connessi agli scopi della direttiva n. 75/439. Viceversa, una giustificazione del genere non può sussistere riguardo all'esportazione negli altri Stati membri, giacché in forza della stessa direttiva n. 75/439, alla quale il decreto di cui trattasi espressamente si richiama all'inizio, l'attività di eliminatore o di rigeneratore di oli usati può essere esercitata, nell'intera Comunità, unicamente in modo che garantisca l'osservanza degli scopi di detta direttiva. Sotto il profilo dei fatti il governo francese ricorda poi che i dati, forniti dalla Commissione a richiesta della Corte nella causa 172/82, riguardanti gli scambi intracomunitari di oli usati dimostrano che quantitativi molto rilevanti sono esportati dalla Francia in altri Stati membri. La Francia è in realtà il primo esportatore negli altri Stati membri di oli usati. Circa la circolare 26 ottobre 1982, cui la Commissione si richiama, essa ha lo scopo di precisare le modalità secondo le quali può effettuarsi l'esportazione degli oli usati. Essa tende in particolare a garantire l'osservanza delle disposizioni francesi relative al recupero degli oli usati ed a far sì che l'esportazione sia autorizzata solo a destinazione di un eliminatore autorizzato ai sensi dell'art. 6 della direttiva 16 giugno 1975. Il dispositivo della circolare 26 ottobre 1982 è quindi conforme alla sentenza 10 marzo 1983 (causa 172/82). Per quanto riguarda i punti del decreto n. 79/981 che hanno dato origine alla presente causa, il governo francese si propone, onde eliminare definitivamente qualsiasi equivoco, di modificare il decreto in modo che risulti chiaramente che i detentori e i raccoglitori autorizzati di oli usati possono consegnarli a qualsiasi eliminatore che abbia ottenuto l'autorizzazione contemplata dall'art. 6 della direttiva n. 75/439. Va ribadito che questa modifica della lettera non modificherà affatto la prassi attuale, la quale consente già, purché sia osservato quanto stabiliscono il decreto 21 novembre 1979 e la direttiva n. 75/439, le esportazioni negli altri Stati membri di oli usati. Essa non farà che dare rango di decreto a disposizioni attualmente contenute in una circolare. Sin d'ora i detentori di oli usati, ai sensi dell'art. 1, 3° comma, del decreto 21 novembre 1979, o i raccoglitori autorizzati ai sensi degli artt. 1, 4° comma, e 4-6 dello stesso decreto, possono esportare in un altro Stato membro, se lo vogliono, oli usati, alla sola condizione, conforme all'art. 6 della direttiva n. 75/439, che il destinatario finale della merce sia un eliminatore o rigeneratore autorizzato dal competente organo di uno Stato membro.

3.4. Nella replica, il governo francese, ribadendo che la normativa di cui trattasi va esaminata nel suo complesso, ivi compresa la circolare 26 ottobre 1982, distingue le attività degli eliminatori o rigeneratori autorizzati da quelle dei raccoglitori. Per quanto riguarda i primi, il divieto d'esportazione, qualora non sia provato che il destinatario è un eliminatore o rigeneratore autorizzato da un altro Stato membro, è conforme alla direttiva n. 75/439, in particolare all'art. 6, n. 1, ed al terzo considerando della stessa. Circa i raccoglitori ed il sistema francese di zone esclusive per le quali vengono concesse le autorizzazioni, questo non costituisce un ostacolo per l'esportazione e, a parte ciò, è autorizzato dalla direttiva n. 75/439, in particolare dall'art. 5 di questa. Circa il mezzo della Commissione secondo il quale il governo francese non avrebbe provato che l'istituzione del sistema di zone esclusive di raccolta era necessario giacché gli scopi degli artt. 2, 3 e 4 della direttiva n. 75/439 non potevano essere raggiunti altrimenti, a norma dell'art. 5 della direttiva stessa, si tratta di un mezzo nuovo in quanto dedotto per la prima volta nella replica e, quindi, inammissibile. Per il caso tuttavia in cui la Corte lo ritenesse ammissibile, va detto che l'interpretazione dell'art. 5 della direttiva caldeggiata dalla Commissione non può essere accolta. La frase iniziale, « qualora gli obiettivi ... », vale per l'articolo nel suo complesso; questa frase significa infatti che spetta agli Stati membri adottare i provvedimenti necessari perché siano raggiunti gli scopi della direttiva; l'art. 5 impone quindi agli Stati membri un obbligo di risultato, lasciando alla discrezione degli Stati membri la scelta dei mezzi per adempierlo. Evidentemente, la scelta dei mezzi è limitau dall'obbligo di non ostacolare gli scambi comunitari; orbene, la criticata normativa tiene conto di questo obbligo.

La Commissione, rappresentata dalľaw. Daniel Jacob, e il governo della Repubblica francese, rappresentato dal sig. Boivineau, hanno svolto difese orali all'udienza del 22 novembre 1984.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 22 novembre 1984.

Con atto depositato nella cancelleria della Corte il 10 agosto 1983, la Commissione delle Comunità europee ha proposto, a norma dell'art. 169 del trattato CEE, un ricorso diretto a far dichiarare che la Repubblica francese è venuta meno agli obblighi impostile dall'art. 34 di detto trattato organizzando, col decreto 21 novembre 1979, n. 981, e due regolamenti d'esecuzione recanti la stessa data, un sistema di raccolta e di eliminazione degli oli usati che esclude l'esportazione degli oli stessi, anche in caso di consegna a dei raccoglitori, degli eliminatori o dei rigeneratori autorizzati di altri Stati membri.

II decreto ed i regolamenti d'esecuzione sono stati adottati dal governo francese per la trasposizione della direttiva del Consiglio 16 giugno 1975, n. 439, riguardante l'eliminazione degli oli usati (GU L 194, pag. 31), direttiva adottata in particolare in forza degli artt. 100 e 235 del trattato e mirante alla tutela dell'ambiente contro le conseguenze dannose dello scarico, del deposito o del trattamento di detti oli.

Gli artt. 2-4 della direttiva stabiliscono che gli Stati membri adottano i provvedimenti necessari affinché siano garantite la raccolta e l'eliminazione innocua, di preferenza mediante riutilizzazione, degli oli usati. L'art. 5 della direttiva stabilisce che, « qualora gli obiettivi previsti negli artt. 2, 3 e 4 non possano essere conseguiti diversamente, gli Stati membri adottano tutte le misure necessarie affinché una o più imprese effettuino la raccolta e/o l'eliminazione dei prodotti offerti dai detentori, eventualmente nella zona loro assegnata dall'amministrazione competente ». L'art. 6, n. 1, stabilisce inoltre che « le imprese che eliminano gli oli usati debbono ottenere un'autorizzazione ».

Per l'attuazione della direttiva il governo francese adottava, il 21 novembre 1979, il decreto n. 79/981 recante disciplina del recupero degli oli usati e due regolamenti d'esecuzione dello stesso giorno (JORF 23 novembre 1979, pag. 2900). Questi provvedimenti hanno diviso il territorio francese in zone ed hanno istituito il sistema di autorizzazione per quanto riguarda sia i raccoglitori di oli usati, sia le imprese incaricate dell'eliminazione degli stessi. A norma dell'art. 3 del decreto n. 79/981, i detentori di oli usati devono o consegnarli ai raccoglitori autorizzati ai sensi dell'art. 4 dello stesso decreto, o metterli direttamente a disposizione di un eliminatore che abbia ottenuto l'autorizzazione contemplata dall'art. 8 del decreto, o provvedere direttamente all'eliminazione qualora ne siano autorizzati. L'art. 6 del decreto impone ai raccoglitori l'obbligo di cedere gli oli raccolti agli eliminatori autorizzati. Infine gli artt. 2 e 9 del regolamento d'esecuzione riguardante l'eliminazione degli oli usati prescrivono agli eliminatori autorizzati — a pena di revoca dell'autorizzazione — di trattare gli oli usati nei loro impianti.

La Commissione sostiene che detta normativa, in quanto non contempla alcuna deroga in fatto di consegna e di rivendita ad imprese di altri Stati membri che abbiano ottenuto le autorizzazioni od omologazioni contemplate dagli artt. 5 e 6 della direttiva n. 75/439 e che svolgano un'attività di raccolta o di eliminazione degli oli usati, comporta, implicitamente ma sicuramente, il divieto di esportare gli oli di cui trattasi in altri Stati membri, divieto incompatibile con l'art. 34 del trattato CEE. La Commissione ravvisa una conferma di questa tesi nelle informazioni ottenute, secondo le quali le autorità doganali francesi esercitano un rigoroso controllo alle frontiere sul trasporto negli altri Stati membri di oli usati.

Il governo francese ribatte che la deroga espressa a favore delle esportazioni non è necessaria in quanto nessuna disposizione della normativa francese stabilisce espressamente il divieto di esportare e, in forza di un principio generale del diritto francese, tutto ciò che non è vietato è permesso.

Questa tesi non può essere accolta. Di fronte alle disposizioni di cui sopra va detto che la normativa francese contiene il divieto implicito di esportare all'estero, ivi compresi gli altri Stati membri della Comunità, in quanto non contempla alcuna deroga che consenta la rivendita ai raccoglitori o eliminatori che abbiano ottenuto in questi Stati l'autorizzazione contemplata dall'art. 6 della direttiva n. 75/439. Il principio invocato dal governo francese non può prevalere in questo caso su provvedimenti che contengono un divieto implicito, ma cionondimeno certo. A parte ciò, detto principio, anche se potesse prevalere nel nostro caso, lascerebbe sussistere talune incertezze circa lo stato del diritto vigente. La normativa francese dovrebbe quindi essere considerata, comunque, come dotata di effetto dissuasivo per le correnti di esportazione.

Orbene, secondo la costante giurisprudenza, una situazione del genere può costituire un ostacolo per gli scambi fra Stati membri, ostacolo vietato dall'art. 34 del trattato CEE.

II governo francese sostiene poi che la normativa nazionale dev'essere considerata nel suo complesso. Oltre ai sopra menzionati tre provvedimenti 21 novembre 1979, essa comprenderebbe una circolare del 26 ottobre 1982 la quale contempla espressamente la possibilità di esportare a destinazione degli eliminatori degli altri Stati membri, alla sola condizione che venga esibito un attestato relativo alla loro autorizzazione a norma del diritto nazionale.

In proposito va detto che la circolare, la quale del resto contempla la possibilità di esportare gli oli usati unicamente a destinazione degli eliminatori autorizzati di altri Stati membri, non già a destinazione dei raccoglitori, costituisce — secondo il suo stesso tenore — una « nota » interna destinata agli uffici competenti; come emerge dal fascicolo, essa non è atta ad essere nota agli operatori economici, né ad attribuire loro dei diritti. Essa non può quindi sostituirsi alle norme contenute nei tre provvedimenti.

Ciò premesso, questa tesi va respinta.

II governo francese sostiene inoltre che la Francia è il principale esportatore negli altri Stati membri di oli usati.

Benché questo assunto non sia stato contestato, va tuttavia ricordato che la Corte, nella sentenza 9 febbraio 1984 (Rhône-Alpes Huiles, 295/82, Race. 1984, pag. 575) ha affermato che il fatto che la grande maggioranza delle esportazioni intracomunitarie provenga da uno Stato membro non consente, di per sé, di desumerne che la normativa di questo Stato membro autorizzi le esportazioni negli altri Stati membri attraverso i raccoglitori e detentori.

Infine, il governo francese aggiunge che gli eventuali ostacoli per le esportazioni hanno lo scopo esclusivo di garantire l'osservanza degli obiettivi stabiliti dalla direttiva n. 75/439.

Questa tesi va respinta, dato che la direttiva n. 75/439, come si desume del resto dal settimo considerando, mira all'applicazione di un sistema di trattamento degli oli usati « tale da non ostacolare gli scambi intracomunitari e da non alterare le condizioni di concorrenza ».

Da quanto precede discende che la Repubblica francese, escludendo l'esportazione negli altri Stati membri degli oli usati, nell'ambito del sistema di raccolta e di eliminazione di detti oli istituito dal decreto 21 novembre 1979, n. 981, e da due regolamenti d'esecuzione dello stesso giorno, è venuta meno agli obblighi impostile dall'art. 34 del trattato CEE.

A norma dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, il soccombente è condannato alle spese. La convenuta è rimasta soccombente e va quindi condannata alle spese.