Corte giust. UE, Sentenza del 17 luglio 1959, causa 23/58

Le ricorrenti concludono acché la Corte voglia:

«1) annullare la lettera inviata il 18 dicembre 1957 dall'Alta Autorità all'O.C.C.F. e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Comunità del 1o febbraio 1958, pag. 45 e segg., nel caso e nei limiti in cui detta lettera costituisce una decisione ai sensi degli articoli 14 e 15 del Trattato della C.E.C.A. ; 2) porre le spese a carico della convenuta».

La convenuta conclude acché la Corte voglia:

«1) darle atto che le notifiche e comunicazioni relative alla presente causa do-vranno essere fatte all'Alta Autorità, in place de Metz 2, a Lussemburgo; 2) respingere perché infondato il ricorso presentato il 17 marzo 1958 dalle ricorrenti ; 3) porre le spese a carico delle ricorrenti».

I fatti da cui trae origine la causa si possono così riassumere:

Con decisione 22-54 del 26 marzo 1954, l'Alta Autorità stabiliva un sistema di perequazione mirante ad impedire che i prezzi del rottame della Comunità si allineassero su quelli, più elevati, del rottame importato da paesi terzi.

Tale sistema di perequazione veniva prorogato con le decisioni 14-55 e 2-57 ma, a partire dal 1o aprile 1955, il ricavo dei contributi veniva destinato a finanziare, oltre alla perequazione, dei premi concessi per un maggiore impiego di ghisa. La pratica attuazione del sistema veniva affidata all'Ufficio comune dei consumatori di rottame (O.C.C.F.) ed alla Cassa di perequazione per il rottame importato, organismi sottoposti al controllo dell'Alta Autorità.

Ai termini della decisione 2-57, il contributo di ciascuna impresa veniva calcolato, per ogni periodo preso in considerazione, applicando un'aliquota base al consumo di rottame d'acquisto e, se del caso, un'aliquota complementare al consumo eccedente di rottame d'acquisto. Il consumo globale di rottame di un'impresa veniva definito come la somma delle risorse proprie globali e degli arrivi di rottame d'acquisto, aumentata o diminuita in ragione del movimento delle scorte ed eventualmente ridotta in relazione alle consegne di rottame venduto o ceduto. E, per differenza, il consumo di rottame d'acquisto era uguale al consumo globale, meno le risorse proprie globali e la diminuzione delle scorte.

Di fronte a tali definizioni, talune imprese interpretavano il concetto «risorse proprie» nel senso di «rottame non acquistato» e contabilizzavano come risorse proprie nei confronti della Cassa di perequazione tutti gli arrivi provenienti da imprese collegate, aventi una ragione sociale diversa, ma nelle quali esse possedevano una partecipazione preponderante. In altre parole, secondo dette imprese il «rottame di gruppo» costituisce «rottame di risorse proprie» e non se ne. deve perciò tener conto ai fini del contributo che grava sul consumo di rottame d'acquisto.

L'O.C.C.F. chiedeva allora all'Alta Autorità, con lettera del 30 ottobre 1957, di adottare una decisione su tale questione, ai sensi dell'art. 15, 2o comma, della decisione 2-57. Nella risposta, in data 18 dicembre, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Comunità del 1o febbraio 1958, l'Alta Autorità dichiarava che il problema era male impostato, in quanto esisteva già un criterio chiaramente determinato, ricollegante il concetto di «risorse proprie» al concetto giuridico di «proprietà».

Il presente ricorso ha per oggetto l'annullamento delle decisioni contenute nella citata lettera 18 dicembre 1957.

I mezzi ed argomenti fatti valere dalle parti possono riassumersi come segue:

La convenuta ammette che, secondo la giurisprudenza della Corte (cause 8-55 e 9-55), una lettera dell'Alta Autorità può essere impugnata alla stessa stregua di una decisione formale. Essa afferma tuttavia che il criterio in discussione vale in modo generale per tutte le imprese della Comunità e che perciò la lettera in causa ha carattere generale. Ne conseguirebbe che, ai sensi dell'art. 33, 2o comma, del Trattato, le ricorrenti possono denunciare solo lo sviamento di potere nei loro confronti.

Le ricorrenti assumono che la lettera in causa non è una decisione. Soltanto gli atti dell'Alta Autorità — la cui forma ed il cui contenuto adempiono ai requisiti degli artt. 14 e 15 del Trattato — chiaramente qualificati come decisioni o raccomandazioni potrebbero avere efficacia vincolante.

Se la lettera impugnata è una decisione, essa avrebbe carattere individuale, dal momento che è indirizzata al presidente dell'O.C.C.F., e riguarderebbe le ricorrenti in quanto comporta un sensibile aumento dei loro contributi di perequazione. Le ricorrenti disporrebbero quindi di tutti i mezzi previsti dall'art. 33, 1o comma del Trattato.

Le ricorrenti assumono che, a norma dell'art. 15, 2o comma della decisione 2-57, l'Alta Autorità può intervenire solo in mancanza di una delibera unanime del consiglio dell'O.C.C.F. in merito ai provvedimenti previsti agli articoli da 3 ad 11, no1 di detta decisione. Orbene, nella specie, si tratterebbe di definire il concetto d'impresa ed esso sarebbe per l'appunto definito dall'art. 2 della decisione nel senso di «impresa di cui all'art. 80 del Trattato». Tale definizione per di più non costituirebbe «un provvedimento».

Esse aggiungono che, a norma dell'art. 53, 1o comma, lettera b, per quanto riguarda l'istituzione di meccanismi finanziari. l'Alta Autorità è competente solo previo unanime parere conforme del Consiglio dei Ministri.

La convenuta, poiché ritiene inammissibile il mezzo tratto dall'incompetenza (vedi supra: Ricevibilità), risponde solo subordinatamente agli argomenti dedotti dalle ricorrenti a sostegno di detto mezzo.

Essa sostiene che la lettera in causa non può essere considerata come una modifica delle precedenti decisioni 22-54, 14-55 e 2-57 e che non era quindi richiesto un intervento del Consiglio dei Ministri. L'Alta Autorità avrebbe confermato e precisato, a richiesta dell'O.C.C.F., l'interpretazione del concetto «risorse proprie» che quest'ultimo aveva fin'allora adottato. Un'interpretazione tratta dalla comune accezione delle parole e dal contesto materiale non sarebbe una modifica.

Nemmeno le deroghe approvate nella lettera in causa costituirebbero una modifica delle decisioni precedenti. È infatti lecito ad ogni autorità amministrativa superiore determinare i limiti di una decisione, applicando dei criteri obbiettivamente definiti ed universalmente validi. L'unità di ubicazione sarebbe un criterio di questo genere.

La censura fondata sull'assunto che l'art. 15 della decisione 2-57 non farebbe richiamo all'art. 2 della stessa decisione, per cui l'Alta Autorità non potrebbe pronunciarsi in merito al concetto d'impresa contemplato nell'art. 2, trarrebbe origine da un duplice errore. Da un lato, infatti, non si tratterebbe qui d'interpretare il concetto di «impresa», bensì quello di «risorse proprie», e, dall'altro, il concetto d'impresa non è contemplato soltanto nell'art. 2, ma anche nell'art. 3 che determina le modalità di calcolo del contributo.

Le ricorrenti assumono che la lettera in causa avrebbe dovuto essere approvata con delibera unanime del Consiglio dei Ministri. Essa infatti modificherebbe la decisione 2-57, sostituendo al criterio di «impresa di cui all'art. 80 del Trattato» quello di «impresa avente la stessa ragione sociale» o di «persona giuridica».

Essa inoltre, contrariamente a quanto prescritto dall'art. 15, 1o comma, del Trattato, non sarebbe motivata.

La convenuta, poiché ritiene inammissibile il mezzo di violazione di forme essenziali (vedi supra : Ricevibilità), risponde solo subordinatamente agli argomenti dedotti a suo sostegno.

La convenuta sostiene che la censura relativa all'insufficiente motivazione è infondata. Nel terzo comma della lettera in causa sono enunciati i motivi, i quali si basano sul concetto di proprietà e sull'interpretazione letterale e logica. Una motivazione più particolareggiata sarebbe stata necessaria solo se ci si fosse discostati dalla normale accezione delle parole. Secondo i principi generali di diritto, i motivi addotti sarebbero sufficienti.

Le ricorrenti sostengono che gli allegati al Trattato, le decisioni dell'Alta Autorità ed i principi generali di diritto generalmente ammessi negli Stati membri costituiscono tutti delle norme giuridiche relative all'applicazione del Trattato.

1. Le precedenti decisioni (22-54, 14-55 e 2-57) avrebbero ammesso a fruire della perequazione solo le imprese che acquistano rottame sul mercato. Sarebbe infatti evidente che le risorse proprie, qualora vengano ricuperate in altri stabilimenti dell'impresa, sono contabilizzate a prezzi di conto interni, determinati a prescindere dal prezzo di mercato, e non possono costituire oggetto di perequazione, dal momento che il con-tenere il livello delle quotazioni non può avere alcuna influenza sui prezzi di conto. 2. La lettera in causa conterrebbe numerose contraddizioni. 3. Essa violerebbe il principio della non retroattività delle leggi e degli atti amministrativi. 4. Essa violerebbe le precedenti decisioni 22-54, 14-55 e 2-57 ed in particolare l'art. 3, 1o comma della decisione 2-57, il quale prevede il contributo solo per il rottame d'acquisto, e l'art. 4, 1o e 2o comma, il quale consente alle imprese di cui all'art. 80 del Trattato di dedurre il loro gettito interno dal consumo complessivo di rottame. 5. A norma dell'art. 5 del Trattato, l'Alta Autorità deve svolgere il proprio compito con interventi limitati. Essa potrebbe svolgere un'azione diretta solo sul mercato e non avrebbe alcun diritto d'intervenire in merito alle consegne interne delle imprese. 6. Ai sensi dell'art. 80 del Trattato, le ricorrenti costituirebbero con le aziende loro collegate una sola impresa. Con l'adottare il criterio della ragione sociale o della persona giuridica, la lettera in causa violerebbe detto articolo. 7. Le ricorrenti costituiscono con le aziende a loro collegate una unità economica e, in larga misura, anche una unità giuridica. Esse si troverebbero quindi in una situazione comparabile a quella delle imprese appartenenti ad uno stesso ramo di produzione le quali hanno riunito i loro vari stabilimenti in una sola persona giuridica. La lettera in causa violerebbe quindi l'art. 3 b del Trattato, il quale garantisce agli utilizzatori che si trovano in situazioni comparabili un uguale accesso alle fonti di produzione, e l'art. 4 b, che vieta le discriminazioni. 8. Le ricorrenti sarebbero del pari vittime di una discriminazione nei confronti delle imprese alle quali l'O.C.C.F. ha concesso una deroga, provvedimento questo approvato dalla lettera in causa «a motivo del carattere eccezionale delle situazioni di cui trattasi». In effetti, le re-lazioni esistenti fra le ricorrenti e le imprese collegate sono molto più strette di quelle esistenti fra la Hoogovens e la Breedband, da una parte, e fra la Breda Siderurgica e le società controllate dalla Finanziaria Ernesto Breda, dall'altra. Inoltre, nel caso delle ricorrenti, il rottame verrebbe ricuperato nell'ambito di una stessa impresa ai sensi dell'art. 80 del Trattato, il che invece non sarebbe vero per le imprese che fruiscono della deroga. 9. Le ricorrenti assumono infine che sino ad ora l'Alta Autorità ha riconosciuto che le loro imprese costituivano un'unità economica. Con quattro decisioni adottate negli anni 1956 e 1957 — e che autorizzavano operazioni di concentrazione della Mannesmann AG — l'Alta Autorità avrebbe riconosciuto che quest'ultima costituisce con le aziende a lei collegate un'impresa siderurgica ai sensi dell'art. 80 del Trattato. Vi sarebbe perciò contraddizione nel fatto che con la lettera in causa essa non considera più come una sola impresa le cinque ricorrenti.

La convenuta oppone che il mezzo tratto dalla violazione del Trattato non è ammissibile nella specie (vedi supra: Ricevibilità). Essa risponde perciò soltanto in subordine agli argomenti dedotti dalle ricorrenti a sostegno di tale mezzo.

Secondo l'Alta Autorità, le ricorrenti confondono l'unità economica e l'unità giuridica. Solo quest'ultima sarebbe rilevante ai fini dell'applicazione delle decisioni concernenti la perequazione del rottame. In virtù della decisione 2-57 (art. 2), sono tenute al versamento del contributo «le imprese di cui all'art. 80 del Trattato, le quali consumano rottame», cioè i siderurgici, ma non le holdings o le società capogruppo che hanno il controllo dei siderurgici stessi. Quando in norme di questo genere si fa parola d'imprese, non potrebbe trattarsi che di una persona giuridica che impiega il rottame. Se il diritto tedesco riconosce, dal punto di vista fiscale, l'esistenza di vincoli economici, finanziari ed organici fra una società capogruppo ed una o più società collegate, tale riconoscimento è sempre limitato a determinati effetti e l'indipendenza giuridica delle società controllate non è posta in questione. La giurisprudenza si è pure espressamente rifiutata di estendere la teoria dell'unione organica (Organtheorie) fino a comprendervi il concetto di filiale (Filialtheorie). Sarebbe dunque a priori impossibile ritenere che l'esistenza di una dipendenza organica, ammessa dal diritto tedesco ai soli fini fiscali, possa giustificare l'applicazione di speciali norme giuridiche nell'ambito del Trattato della C.E.C.A.

L'Alta Autorità sostiene che se accogliesse le richieste formulate dalle ricorrenti, le quali estenderebbero eccessivamente il concetto di «risorse proprie» al di là del suo significato, essa commetterebbe una discriminazione. Infatti, in luogo del concetto di «risorse proprie» essa dovrebbe introdurre con una nuova decisione quello di «rottame di gruppo». Per effettuare la perequazione fra i prezzi del rottame soggetto a contributo e del rottame d'importazione — il quale dev'essere sovvenzionato — essa dovrebbe quindi procedere ad una nuova ripartizione dei contributi a favore dei gruppi ed a detrimento delle imprese che non fanno parte di un gruppo.

Il diverso trattamento riservato, da una parte, alle concentrazioni che costituiscono una stessa persona giuridica e, d'altra parte, alle imprese collegate dal punto di vista organizzativo, economico e finanziario avrebbe un fondamento giuridico — la proprietà al momento del recupero — che non può essere ritenuto discriminatorio.

Per quanto riguarda le deroghe concesse alla Hoogovens ed alla Breda, queste risponderebbero al criterio dell'esistenza di un complesso industriale unico, integrato dal punto di vista dell'ubicazione. Tale criterio sarebbe suscettibile di obbiettiva applicazione in tutti i casi dello stesso genere.

Enunciando il criterio contenuto nella lettera in causa non si sarebbe emanato un atto amministrativo con effetto retroattivo, bensì soltanto riaffermato ciò che l'amministrazione ha sempre considerato come una regola. È vero che l'espressione «risorse proprie»(Eigenentfall) non figura nelle decisioni 22-54 e 14-55, ma non sarebbe possibile, interpretare ed applicare la decisione 2-57 dando al termine «risorse proprie» un senso diverso da ciò che intendevano le decisioni precedenti, le quali avevano tratto al rottame d'acquisto e perciò, logicamente, consideravano esenti da contributo le risorse proprie. L'interpretazione estensiva sostenuta dalla ricorrente non potrebbe invece trovare applicazione, in mancanza di una precisa definizione contenuta nella decisione stessa.

Le contraddizioni rilevate dalle ricorrenti non esisterebbero nella lettera in causa. Se l'Alta Autorità, pur invitando la Cassa a ricuperare i contributi arretrati, ha dichiarato che non era necessario modificare il sistema esistente, ciò è dovuto unicamente al fatto che determinati quantitativi erano stati erroneamente contabilizzati come risorse proprie.

Dato che le ricorrenti, in seguito ad un errore d'interpretazione, hanno fatto una dichiarazione materialmente inesatta, esse la devono rettificare. La Cassa non ha modo di sapere se qualche impresa ha dedotto troppo rottame a titolo di «risorse proprie» : ciò risulta normalmente solo dal controllo che effettua la società fiduciaria svizzera.

Quanto alla censura tratta dall'assunto che l'Alta Autorità avrebbe violato l'art. 5 del Trattato, il quale le fa obbligo di svolgere il suo compito mediante interventi limitati, la convenuta ribatte di essere autorizzata ad intervenire all'interno delle imprese, ad esempio in materia di produzione e d'investimenti. Non si potrebbe dunque, a fortiori, farle carico di avere illegalmente assoggettato a contributo delle consegne di rottame intervenute fra persone giuridiche diverse.

Infine, all'ultimo argomento delle ricorrenti la convenuta oppone che le quattro decisioni citate riguardavano dei casi d'applicazione dell'art. 66 del Trattato che sottopone ad autorizzazione le concentrazioni d'imprese. È vero che in quel particolare caso l'Alta Autorità in una sua decisione è partita dal presupposto che la Mannesmann AG poteva essere considerata come un'impresa produttrice di acciaio. Ma tale punto di vista è stato adottato solo in decisioni riguardanti delle concentrazioni e non sarebbe possibile trarne dei principi applicabili nella presente causa. Ai fini di questa hanno rilevanza soltanto le decisioni 22-54, 14-55 e 2-57: esse definiscono chiaramente come impresa interessata unicamente quella che impiega rottame. Il rottame non viene impiegato dalle ricorrenti, ma esclusivamente dalle imprese collegate, giuridicamente indipendenti.

A sostegno di tale mezzo le ricorrenti deducono cinque distinti argomenti :

1. l'Alta Autorità vorrebbe ottenere con la sua lettera un risultato al quale potrebbe giungere soltanto adottando una decisione; agendo come ha fatto, essa sarebbe incorsa in uno sviamento di potere. 2. L'Alta Autorità avrebbe voluto modificare le sue precedenti decisioni senza il previo parere del Consiglio dei Ministri. Per mascherare tale intento, essa avrebbe finto di ritenere che gli organismi di Bruxelles avessero già precedentemente applicato i nuovi criteri da essa imposti. Tale modo di procedere costituirebbe uno sviamento di potere. 3. All'Alta Autorità sarebbe noto che la struttura economica delle ricorrenti è identica a quella di altre imprese che non sono colpite dal contributo sul gettito interno, posto che le sono stati espressamente sottoposti degli esempi. Riservando un diverso trattamento a casi economicamente identici ed operando in tal guisa consapevolmente una discriminazione fra imprese appartenenti alla Comunità, essa sarebbe incorsa in uno sviamento di potere. 4. Con la lettera in causa la convenuta intende minare l'unità dei complessi aziendali e sottoporre al contributo di perequazione movimenti puramente interni; qualificando arbitrariamente di rottame acquistato una parte del gettito interno delle imprese, essa maschera il suo reale intento con la veste di un intervento sul mercato. 5. L'Alta Autorità sarebbe incorsa in uno sviamento di potere in quanto, dopo aver proclamato, nelle decisioni 22-54, 14-55 e 2-57, che suo principale obbiettivo era di far partecipare in ugual modo tutte le imprese che fruiscono della perequazione, ha assoggettato al contributo dei quantitativi di rottame per i quali agli utilizzatori non può applicarsi il beneficio della perequazione.

La convenuta replica di non aver abusato dei poteri conferitile dal Trattato. Il suo comportamento sarebbe stato determinato da adeguate considerazioni giuridiche, economiche ed amministrative. Essa avrebbe sempre tenuto presenti gli scopi prescritti e non avrebbe fatto uso dei propri poteri per perseguire obbiettivi estranei al Trattato.

Inoltre, le violazioni del Trattato dedotte dalle ricorrenti sotto il mezzo di sviamento di potere potrebbero essere denunciate solo come tali e non già a sostegno del predetto mezzo.

L'Alta Autorità ritiene assai dubbio che nella specie possa ricorrere uno sviamento di potere «nei confronti» delle ricorrenti. Su questo punto essa si rimetta alla prudenza della Corte.

Per quanto riguarda i vari argomenti dedotti dalle ricorrenti a sostegno dello sviamento di potere, la convenuta si richiama a quanto già detto a proposito dei tre primi mezzi.

La lettera dell'Alta Autorità del 18 dicembre 1957 enuncia un principio di carattere generale in quanto riguarda la definizione del concetto di risorse proprie in materia di rottame, è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Comunità del 1o febbraio 1958 e con ciò portata a conoscenza di tutte le imprese della Comunità; inoltre, nella sua nota del 19 febbraio 1958, in risposta ad un preciso quesito posto il 6 febbraio 1958 dalla Deutsche Schrottverbraucher-Gemeinschaft all'Alta Autorità, la Divisione del Mercato l'ha denominata «decisione».

La Corte tuttavia, contrariamente a quanto sostengono le ricorrenti, ritiene che la lettera di cui trattasi non possa essere considerata una decisione ai sensi del Trattato.

Benchè infatti la menzionata lettera del 18 dicembre 1957 sia stata scritta a richiesta dell'O.C.C.F., il quale, non essendosi raggiunta l'unanimità nel suo seno circa il significato del termine «risorse proprie», chiedeva all'Alta Autorità di definire tale concetto a norma dell'art. 15, 2o comma, della decisione 2-57, l'Alta Autorità ha tuttavia risposto che il problema esposto dall'O.C.C.F. «era male impostato», dato che lo stesso O.C.C.F. «fin dall'inizio aveva implicitamente interpretato il concetto di “risorse proprie” secondo il significato etimologico delle parole» e che tale criterio doveva essere tenuto fermo. Dal che si deduce che l'Alta Autorità non ha inteso adottare una decisione, nonostante ne fosse stata espressamente richiesta, bensì semplicemente riaffermare dei principi che essa, a ragione o a torto, riteneva derivassero logicamente dalla decisione di base 2-57. Ciò trova conferma nel fatto che' mentre per modificare la decisione 2-57 sarebbe stato necessario — a norma dell'art. 53 b del Trattato C.E.C.A. — l'unanime parere conforme del Consiglio, nella specie tale parere non è stato chiesto e non vi è d'altra parte alcun motivo di ritenere che l'Alta Autorità si sia volontariamente sottratta a tale tassativa prescrizione.

D'altro lato, la circostanza che nella nota del 19 febbraio 1958, in risposta ad un preciso quesito posto dalla Deutsche Schrottverbraucher-Gemeinschaft all'Alta Autorità il 6 febbraio 1958, la Divisione del Mercato abbia detto che la lettera del 18 dicembre 1957 era certamente una «decisione» nulla toglie a quanto sopra affermato, poiché tale risposta della Divisione del Mercato — come risulta dal suo stesso tenore — esprime l'opinione di un funzionario dell'Alta Autorità e non si può pertanto ritenere che essa manifesti con certezza, e di per sé sola, le intenzioni dell'Alta Autorità stessa; va tuttavia rilevato che la predetta risposta ha potuto incitare, o forse anche determinare, le ricorrenti ad impugnare la asserita decisione nel legittimo intento di tutelare i loro interessi.

Cionondimeno la Corte ritiene che i vari argomenti di carattere soggettivo fin qui esposti non sarebbero da soli sufficienti a stabilire la natura della lettera del 18 dicembre, dal momento che la natura di un atto è determinata innanzitutto dal suo oggetto e dal suo contenuto.

A tale proposito la Corte osserva che la lettera in questione presenta il carattere di un provvedimento interno, adottato da un superiore gerarchico allo scopo di orientare l'attività degli uffici dipendenti, e come tale fa sorgere obblighi immediati solo per l'ufficio al quale è diretta e non già per le imprese consumatrici di rottame; ciò è del resto confermato dal fatto che essa fu pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Comunità solo il 1o febbraio 1958. Va perciò affermato che la lettera di data 18 dicembre 1957 non è una decisione ai sensi del Trattato e pertanto il ricorso non è ricevibile.

A norma dell'art. 60 del Regolamento della Corte di Giustizia della C.E.C.A., la parte soccombente va condannata alle spese; nella specie le ricorrenti sono rimaste soccombenti sulla ricevibilità.

Tuttavia, posto che la convenuta, con la sua lettera del 19 febbraio 1958 ha incitato, o forse anche determinato, le ricorrenti ad impugnare l'asserita decisione contenuta nella lettera in data 18 dicembre 1957, vi è luogo di compensare fra le parti le spese di causa ponendo a carico di ciascuna quelle da essa incontrate.