Corte giust. UE, Sentenza del 22 settembre 1983, causa 271/82

II sig. Vincent Auer, originariamente cittadino austriaco, naturalizzato francese dal 1961, è titolare del diploma di dottore in medicina veterinaria, rilasciato il 13 ottobre 1956 dall'Università di Parma. Otteneva anche dalla stessa università, I'11 marzo 1957, un certificato di abilitazione provvisoria all'esercizio della professione di veterinario e, il 2 maggio 1980, il diploma definitivo di «abilitazione all'esercizio della medicina veterinaria».

Nel 1958 si stabiliva in Mulhouse (Francia) dove iniziava ad esercitare la professione sotto la direzione di un altro veterinario, il dott. Paul Gutknecht, senza avere problemi con l'ordine professionale. Ottenuta la nazionalità francese, chiedeva, dopo qualche anno, al fine di poter esercitare la professione per proprio conto, di essere autorizzato a fruire del decreto n. 62-1481 relativo all'«esercizio in Francia della medicina e della chirurgia degli animali da parte di veterinari che abbiano acquistato o riottenuto la nazionalità francese». Tuttavia, la commissione istituita dal citato decreto, più volte adita, si pronunciava sempre negativamente sulle richieste dell'interessato, sostenendo la non equivalenza tra i diplomi italiani e francesi di dottore in veterinaria. Questi rifiuti sistematici si succedevano fino al 1970, benché il 22 ottobre 1968 la summenzionata commissione avesse accettato di riconoscere la validità, a solo titolo «accademico», del diploma rilasciato all'Auer, e benché, secondo quest'ultimo, la stessa commissione avesse espresso parere favorevole all'autorizzazione dell'esercizio della medicina veterinaria di altri titolari di diplomi italiani. L'Auer non otteneva dunque l'iscrizione nell'albo dell'ordine nazionale dei veterinari. Ritenendo ingiustificato tale rifiuto, apriva uno studio a Mulhouse dove esercita effettivamente da più anni la professione di medico veterinario.

Poiché la legge francese considera l'iscrizione all'albo dell'ordine come condizione necessaria per l'esercizio della professione, l'Auer veniva più volte processato per esercizio abusivo della professione stessa. Tali processi si concludevano con delle condanne, peraltro sempre limitate a delle modeste ammende; l'Auer fruiva inoltre di un'amnistia.

In occasione di uno di questi processi — sempre promossi ad iniziativa dell'ordine e del sindacato nazionale dei veterinari — la Corte d'appello di Colmar, nel giugno del 1978, proponeva alla Corte di giustizia una domanda pregiudiziale mirante ad accertare se, in forza delle disposizioni del diritto comunitario in materia di libertà di stabilimento in vigore al momento cui si riferivano i fatti per i quali il giudice nazionale era stato adito, l'interessato potesse far valere in Francia il diritto all'esercizio della professione veterinaria che aveva acquistato in Italia, tenuto anche conto che nel frattempo era divenuto cittadino francese.

All'epoca dei fatti controversi, le disposizioni del Trattato relative al reciproco riconoscimento dei diplomi e degli altri titoli (cioè l'art. 57) non avevano ancora avuto attuazione per quel che riguarda la professione veterinaria. Due direttive venivano emanate dal Consiglio qualche mese dopo questi fatti, cioè il 18 dicembre 1978, e ad esse si richiamava l'Auer nel corso del procedimento penale: la prima (n. 78/1026, GU L 362, pag. 1) concerne il reciproco riconoscimento dei diplomi, certificati e altri titoli di veterinario e comporta l'adozione di misure destinate a facilitare l'esercizio effettivo del diritto di stabilimento e della libera prestazione di servizi e la seconda (n 78/1027, GU L 362, pag. 7) che ha ad oggetto il coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative per le attività di veterinario. Gli Stati membri disponevano di un termine di due anni per conformarvisi, termine che, al momento della presentazione di detta domanda di pronuncia pregiudiziale, non era ancora spirato, scadendo infatti il 20 dicembre 1980. Pertanto la Corte statuiva nella sentenza 7 febbraio 1979 (136/78, Auer, Race. 1979, pag. 437) che «l'art. 52 del Trattato va interpretato nel senso che per il periodo antecedente alla data alla quale gli Stati membri dovranno aver adottato i provvedimenti necessari per conformarsi alle direttive del Consiglio 18 dicembre 1978, nn. 1026 e 1027, i cittadini di uno Stato membro non possono far valere detta disposizione per esercitare la professione di veterinario nello stesso Stato membro in ipotesi diverse da quelle contemplate dalla legislazione nazionale».

La Corte precisava tuttavia che «questa soluzione non pregiudicava gli effetti delle direttive summenzionate a decorrere dalla data prescritta agli Stati membri per conformarvisi». Precisava anche che nessuna disposizione del Trattato consente «di trattare diversamente i cittadini di uno Stato membro a seconda del momento o del modo in cui essi hanno acquistato la cittadinanza dello Stato stesso se — al momento in cui invocano il diritto comunitario — essi hanno la cittadinanza di uno degli Stati membri».

Su denuncia dell'ordine nazionale dei veterinari e del sindacato nazionale dei veterinari di Francia l'Auer veniva nuovamente processato per esercizio abusivo della medicina veterinaria nonché per altri reati connessi, in seguito ad accertamenti verbalizzati dall'ufficiale giudiziario il 26 gennaio e il 25 giugno 1981. L'imputato non contestava affatto la veridicità dei fatti a lui imputati ma eccepiva la legittimità del suo comportamento. Infatti poiché i fatti controversi si erano prodotti dopo la scadenza del termine concesso agli Stati membri per conformarsi alle direttive in questione e poiché la Francia non vi aveva ancora provveduto alla data dei fatti stessi, l'Auer sosteneva di potersi avvalere direttamente delle disposizioni relative al reciproco riconoscimento dei diplomi. Ora, il diploma italiano di cui è titolare è riconosciuto valido in tutti i paesi CEE dall'art. 3, lett. f), della direttiva 78/1026; pertanto, poiché la Francia ha trasgredito l'obbligo di conformarsi a questa direttiva nel termine fissato, né le autorità, né i giudici francesi possono più eccepirgli la non equivalenza dei diplomi, né l'obbligo di ottenere previamente l'iscrizione nell'albo dell'ordine per potere esercitare la professione.

Il giudice di prima istanza respingeva questa tesi. La Corte d'appello riteneva invece, da una parte, che la soluzione data dalla Corte di giustizia nella sentenza 7 febbraio 1979 sopra citata, in quanto espressamente limitata al periodo transitorio previsto per l'attuazione delle direttive «lasciava presumere una soluzione contraria per il periodo successivo», e, dall'altra, che sembrava «inconcepibile che una persona originaria di un paese straniero e titolare di un diploma straniero possa esercitare la professione veterinaria in Francia senza doversi preoccupare di iscriversi all'albo e avere quindi maggiori diritti di chi sia nato cittadino francese e sia titolare di diplomi nazionali». Pertanto, ritenendo che vi fosse un problema d'interpretazione di diritto comunitario, ha sottoposto alla Corte la seguente questione pregiudiziale:

«Se il fatto di esigere da una persona che abbia ottenuto il diritto di esercitare la professione di veterinario, in uno Stato membro della Comunità che gli ha rilasciato i diplomi di cui all'art. 3 della direttiva 78/1026, e sia divenuto cittadino di un altro Stato membro, l'iscrizione ad un ordine nazionale prescritto dal suo diritto interno come presupposto per l'esercizio della professione, mentre è scaduto il termine di due anni stabilito per l'adozione dei provvedimenti necessari per conformarsi alle direttive 78/1026 e 78/1027, costituisca una restrizione della libertà di stabilimento sancita dagli artt. 52 e 57 del Trattato di Roma».

L'ordinanza di rinvio, recante la data del 16 settembre 1982, è pervenuta nella cancelleria della Corte il 4 novembre 1982.

In conformità all'art. 20 del protocollo sullo Statuto della Corte di giustizia CEE, hanno presentato osservazioni scritte l'imputato nella causa principale, sig. V. Auer, con l'aw. Y. Camus, del foro di Mulhouse; le parti civili nella eausa principale, cioè l'Ordre national des vétérinaires de France, in persona del suo presidente, ed il Syndicat national des vétérinaires praticiens de France, in persona del suo presidente, entrambi con l'aw. P. Lafarge, del foro di Parigi; e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. J. Delmoly, membro del suo ufficio legale.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

La direttiva 78/1026 concerne il reciproco riconoscimento dei diplomi, certificati ed altri titoli di veterinario e compona misure destinate ad agevolare l'esercizio effettivo del diritto di stabilimento e di libera prestazione dei servizi.

Nel primo considerando si dichiara:

«che qualsiasi trattamento discriminatorio basato sulla nazionalità, in materia di stabilimento e di prestazione di servizi è vietato dopo la fine del periodo transitorio; che il principio del trattamento nazionale così realizzato riguarda in particolare il rilascio di un'autorizzazione eventualmente richiesta per accedere alle attività di veterinario, nonché l'iscrizione o l'appartenenza ad associazioni o ad organismi professionali».

Nel quinto considerando si dichiara:

«che in ragione delle divergenze esistenti attualmente negli Stati membri per quanto riguarda la natura e la durata della formazione del veterinario, è necessario prevedere talune disposizioni di coordinamento tali da consentire agli Stati membri di procedere al reciproco riconoscimento dei diplomi, certificati ed altri titoli, che tale coordinamento viene realizzato con la direttiva 78/1027/CEE del Consiglio, del 18 dicembre 1978, concernente il coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative per l'attività di veterinario».

L'art. 2 della direttiva è così formulato:

«Ogni Stato membro riconosce i diplomi, i certificati, e gli altri titoli rilasciati ai cittadini degli Stati membri dagli altri Stati membri conformemente all'art. 1 della direttiva 78/1027/CEE ed elencati all'art. 3, attribuendo loro, sul proprio territorio, lo stesso effetto dei diplomi, certificati ed altri titoli da esso rilasciati per quanto concerne l'accesso alle attività di veterinario ed il loro esercizio. Quando uno dei diplomi, certificati o altri titoli elencati all'art. 3 è stato rilasciato prima della messa in applicazione della presente direttiva, esso deve essere accompagnato da un attestato compilato dalle autorità competenti del paese che lo rilascia in cui si certifichi che esso è conforme all'art. 1 della direttiva 78/1027/CEE.»

L'art. 3 contiene l'elenco dei diplomi, certificati ed altri titoli di cui all'art. 2 e stabilisce, alla lett. b), per ciò che riguarda i titoli rilasciati in Italia:

«il diploma di laurea di dottore in medicina veterinaria accompagnato dal diploma di abilitazione all'esercizio della medicina veterinaria, rilasciato dal ministro della pubblica istruzione sulla base dei risultati dell'apposita commissione per l'esame di Stato».

L'art. 4, riguardante i diritti quesiti, stabilisce che:

«ogni Stato membro riconosce come prova sufficiente per i cittadini degli Stati membri, i cui diplomi, certificati ed altri titoli non rispondano all'insieme delle esigenze minime di formazione previste all'art. 1 della direttiva 78/1027/CEE, i diplomi, i certificati e gli altri titoli di veterinario rilasciati da tali Stati membri prima dell'applicazione della direttiva 78/1027/CEE insieme ad un attestato che certifichi che questi cittadini si sono effettivamente e lecitamente dedicati alle attività in causa per un periodo di almeno tre anni consecutivi nel corso dei cinque anni che precedono il rilascio dell'attestato».

Gli artt. 6 e 7 disciplinano rispettivamente i casi in cui lo Stato membro ospite richieda ai propri cittadini un certificato di buona condotta per il primo accesso all'attività di veterinario, e i casi in cui in uno Stato membro ospite vigano disposizioni legislative, regolamentari e amministrative sull'osservanza della buona condotta, incluse le disposizioni che contemplano provvedimenti disciplinari per grave mancanza professionale o condanna per reati e relative all'esercizio dell'attività di veterinario. La legittimità di disposizioni nazionali di questo tipo è implicitamente riconosciuta.

Infine l'art. 12, relativo alla prestazione di servizi, dichiara che :

«Quando, per le attività di cui all'art. 1 o per il loro esercizio, uno Stato membro esige dai propri cittadini un'autorizzazione o l'iscrizione o l'appartenenza ad una associazione o ad un organismo professionale, detto Stato membro esonera da tale obbligo i cittadini degli Stati membri, in caso di prestazione di servizi».

La direttiva 78/1027 dichiara fra l'altro nel primo considerando che:

«... l'analogia delle formazioni negli Stati membri consente di limitare il coordinamento in questo campo all'esigenza dell'osservanza di norme minime ...».

Queste norme minime sono precisate nell'art. 1 il quale stabilisce, in particolare, che gli Stati membri subordinano l'accesso alle attività di veterinario, di cui all'art. 3 della direttiva 78/1026/CEE comprovante che l'interessato ha acquistato durante la durata complessiva della propria preparazione determinate cognizioni ed esperienze cliniche e pratiche che sono indicate particolareggiatamente; che la preparazione deve avere una durata complessiva di almeno cinque anni di insegnamento teorico e pratico a tempo pieno impartito in un'università o in un istituto superiore riconosciuto di livello equipollente, e che gli studi devono vertere almeno sulle materie enumerate nell'allegato alla direttiva. Tale allegato precisa tuttavia che l'insegnamento di una o più di tali materie può essere impartito nell'ambito delle altre discipline o in connessione con esse.

La Repubblica francese, 16 mesi dopo l'ultimo dei fatti in questione ed un po' dopo la scadenza del termine prescritto dalle direttive per la loro attuazione, adottava la legge 20 ottobre 1982, n. 899, relativa all'esercizio dell'attività di veterinario (GU della Repubblica francese del 21. 10. 1982, pag. 3179) seguita dal decreto del ministero dell'agricoltura, contemplato, dalla legge sopra citata e pubblicato sulla Gazzetta ufficiale della Repubblica francese del 14 novembre 1982. Le parti, nelle osservazioni scritte, non hanno trattato di questa nuova situazione legislativa prodottasi in materia nella Repubblica francese.

Il sig. Auer rileva che la stessa Corte d'appello di Colmar ha ammesso che egli è titolare dei diplomi di cui all'art. 3, lett. f), della direttiva 78/1026 e che, alla data dei fatti in questione, la Francia non aveva ancora adempiuto l'obbligo di conformare il suo diritto interno alle disposizioni della direttiva stessa. Pertanto sostiene che queste disposizioni devono essere direttamente applicabili nei suoi confronti. Ciò risulta «a contrario» dalla sentenza della Corte 7 febbraio 1979, sopra citata, nonché dalla sentenza 10 dicembre 1980 della Corte di cassazione francese, sentenze queste che hanno affermato, nell'ambito del processo penale del 1978, che solo la legislazione nazionale si poteva applicare poiché i fatti addebitati all'imputato si erano prodotti anteriormente allo spirare del termine imposto agli Stati membri per dare attuazione alla direttiva. Ora, una volta scaduto tale termine, «l'efficacia diretta» di questa vieta ad ogni Stato membro l'applicazione delle proprie leggi interne che non siano state ancora adattate alla direttiva, anche se contemplano sanzioni penali, nei confronti di una persona che si sia conformata alle disposizioni della direttiva stessa.

L'Auer assume che la motivazione dell'ordinanza di rinvio, poiché prende in considerazione le particolarità della cittadinanza dell'imputato, che è di origine straniera ed è stato poi naturalizzato francese, non è pertinente, dal momento che questo problema è stato già risolto dalla Corte con sentenza 7 febbraio 1979, nel senso che nessuna disposizione del Trattato consente trattamenti differenziati per i cittadini di uno Stato membro in relazione al momento e al modo in cui hanno acquistato la cittadinanza di questo Stato. Resta quindi da risolvere solo il problema dell'efficacia diretta delle direttive non ancora trasposte nel diritto interno nel termine stabilito. Ora, conformemente alla giurisprudenza della Corte di giustizia ormai consolidata, le disposizioni delle direttive che comportino per gli Stati membri degli obblighi assoluti e sufficientemente precisi, possono essere fatte valere da ogni persona interessata, nonostante la mancanza di provvedimenti nazionali di attuazione o in caso di erronea attuazione, per il fatto che l'efficacia pratica delle disposizioni delle direttive risulterebbe affievolita se gli amministratori non potessero farle valere in giudizio e se i giudici nazionali non potessero tenerne conto in quanto elementi del diritto comunitario.

Nel caso in esame, le due direttive del 18 dicembre 1978 comportano appunto per gli Stati membri degli obblighi assoluti e sufficientemente precisi, in particular modo per quel che riguarda gli am. 2 e 3 della direttiva 78/1026; perciò l'Auer può valersi di queste disposizioni per esigere dalle autorità francesi il riconoscimento del diritto, che gli deriva dall'ordinamento comunitario, di esercitare la medicina veterinaria in Francia col diploma ed il certificato di abilitazione italiani. Viceversa, l'ordine francese dei veterinari, con lettera 2 marzo 1981, ha risposto ai legali dell'Auer, che il suo caso non poteva essere risolto a norma delle direttive in questione, perché queste si applicano solo ai veterinari «migranti», cioè in possesso di un diploma corrispondente alla loro cittadinanza e che li abiliti ad esercitarvi la professione nel loro paese di origine. L'intenzione dell'ordine professionale d'impedire con dei pretesti l'iscrizione all'albo dell'Auer è dunque evidente. La condizione della previa iscrizione ad un ordine professionale deve essere pertanto ritenuta incompatibile con il diritto comunitario qualora sia richiesta da una legislazione nazionale non conforme a questo diritto.

L'Auer sostiene in conclusione che la questione posta dalla Corte di appello di Colmar si debba risolvere nel senso che la direttiva 78/1026, dopo la scadenza del termine stabilito per la sua trasposizione, ha un'efficacia diretta e vincola tutti gli Stati membri, così che nessuna disposizione di diritto interno, soprattutto quelle che prescrivono l'iscrizione all'albo professionale, possono impedire l'accesso alla professione di veterinario ai titolari di diplomi conformi al combinato disposto degli ara. 2 e 3 della direttiva 78/1026/CEE e dell'art. 1 della direttiva 78/1027/CEE.

Le parti civili nella causa principale sostengono che l'obbligo di iscrizione all'albo dell'ordine dei veterinari non costituisce in sé una restrizione della libertà di stabilimento, purché sia salvo il rispetto del principio di non discriminazione. Infatti, le disposizioni francesi relative all'ordine dei veterinari rispondono ad esigenze d'interesse generale e di ordine pubblico, scaturenti dalla necessità di controllare l'accesso alla professione e di garantire la disciplina professionale. Ora, queste esigenze sono riconosciute e salvaguardate dalla direttiva 78/1026, soprattutto dal primo considerando, il quale ammette la validità di principio delle disposizioni nazionali relative all'ordine professionale, e dall'art. 7, il quale consente l'applicazione delle disposizioni relative al rispetto della buona condotta, ivi comprese quelle che prevedono sanzioni disciplinari e che si limitano semplicemente a disporre procedure di coordinamento e di assistenza tra lo Stato membro ospite e lo Stato membro d'origine per i fatti commessi da un professionista e atti a produrre conseguenze sull'esercizio della attività professionale. Peraltro, in forza della recente legge 20 ottobre 1982 (GU della Repubblica francese del 21. 10. 1982), emanata proprio al fine di dare attuazione alle direttive in questione, l'iscrizione all'albo dell'ordine continua ad essere richiesta per tutti i veterinari che rivendichino il diritto di stabilirsi in Francia, e le autorità comunitarie non hanno criticato tale legge in quanto non conforme alle disposizioni del Trattato. L'onere di dimostrare che l'iscrizione all'ordine costituisce un mezzo per eludere le norme in materia di diritto di stabilimento incombe dunque all'Auer. L'imputato nella causa principale non può neanche invocare, a sostegno delle sue tesi, la sentenza della Corte 6 ottobre 1981 (Broekmeulen, 246/80, Race. pag. 2311) relativa alla libertà di stabilimento dei medici generici, poiché tale sentenza si riferisce ad una situazione di fatto e di diritto non paragonabile a quella oggetto del presente procedimento. Infatti, la direttiva del Consiglio 80/246/CEE in tema di libertà di stabilimento dei medici vieta a tutti gli Stati membri di subordinare l'accesso alla professione di medico generico dei titolari dei diplomi di cui all'art. 3 ad ulteriori requisiti di preparazione, come quelli contemplati, ad esempio, dalle leggi olandesi, mentre la direttiva 78/1026 relativa alla libertà di stabilimento dei veterinari ammette espressamente che l'accesso alla professione sia subordinato dalle leggi nazionali all'iscrizione all'albo dell'ordine professionale.

Ciò premesso, le parti civili contestano che la giurisprudenza della Corte invocata dall'Auer circa l'efficacia diretta delle direttive, sia pertinente poiché questa giurisprudenza non lo autorizza affatto ad esercitare la professione di medico veterinario senza essere iscritto all'albo dell'ordine professionale, e ciò nemmeno qualora abbia presentato regolare domanda d'iscrizione all'autorità competente e possa vantare un diploma riconosciuto equivalente ai sensi delle direttive 78/1026/CEE e 78/1027/CEE.

In ogni caso esse dichiarano che il diploma di cui l'Auer è titolare non risponde in alcun modo ai requisiti di preparazione prescritti dalla direttiva 78/1027; che il certificato di abilitazione alla professione di veterinario rilasciato in data 2 maggio 1980 dall'Università di Parma non costituisce la conferma reale ed autentica del fatto che l'Auer abbia soddisfatto tutte le condizioni di preparazione stabilite da tali direttive; e che l'imputato nella causa principale non può fruire delle disposizioni relative ai diritti quesiti di cui all'art. 4 della direttiva 78/1026/CEE, dato che non può esibire un attestato che certifichi che si è dedicato effettivamente e «lecitamente» alle attività in questione per almeno tre anni consecutivi nel corso dei cinque anni precedenti il rilascio dell'attestato.

Le parti civili concludono che la questione pregiudiziale va risolta in senso negativo.

La Commissione condivide l'opinione dell'Auer secondo cui le considerazioni dell'ordinanza di rinvio relative all'acquisto recente da parte dell'imputato della cittadinanza francese non sono pertinenti, cosicché il solo problema da risolvere è se le autorità amministrative e giudiziarie abbiano l'obbligo di applicare le disposizioni delle direttive di cui trattasi nonostante la mancanza, all'epoca dei fatti oggetto della lite, di provvedimenti nazionali di trasposizione adottati nel termine stabilito. In questo senso, la presente causa si differenzia notevolmente dalla causa 136/78, decisa con sentenza della Corte 7 febbraio 1979, sopra citata, per il fatto che non si tratta di stabilire quale sia la portata esatta degli ara. 52-57 del Trattato CEE, ma di determinare l'efficacia delle direttive in questione.

Ora, senza voler ragionare «a contrario» sulla base della sentenza del 7 febbraio 1979, è lecito constatare che la Corte, in tale sentenza, ha lasciato insoluto il problema dell'efficacia diretta di queste direttive.

La Commissione sostiene che gli ara. 2 e 3 lett. f), della direttiva 78/1026 implicano per tutti gli Stati membri degli obblighi chiari, completi ed assoluti. Benché l'art. 2, 2o comma lasci un certo margine discrezionale allo Stato membro quanto al rilascio dell'attestato relativo ai diplomi ottenuti prima della attuazione della direttiva, tale attestato, una volta rilasciato, non può essere contestato dallo stesso ospite. Si deve dunque riconoscere, a queste disposizoni efficacia diretta, conformemente alla giurisprudenza della Corte, nel senso che in caso d'inadempimento da parte dello Stato dell'obbligo di trasposizione, possono sorgere dei diritti soggettivi per i singoli. Questi possono dunque far valere davanti al giudice nazionale le disposizioni delle direttive che, all'epoca dei fatti in questione, non erano state trasposte nel diritto interno dello Stato membro.

Nella fattispecie, le direttive avrebbero dovuto essere oggetto di provvedimenti nazionali di trasposizione entro il 20 dicembre 1980, mentre a questa data nessun provvedimento era stato attuato dallo Stato francese, cosicché una procedura ex art. 169 del Trattato CEE è stata avviata dalla Commissione nel 1981, ed ha portato all'emissione, in data 4 maggio 1982, di un parere motivato. Del resto alla Commissione sono state presentate cinque denunce ufficiali da parte di veterinari cittadini di uno Stato membro ai quali era stata negata l'iscrizione all'albo dell'ordine professionale francese perché questi rifiutava sistematicamente l'iscrizione dei titolari di diplomi non francesi che non siano stati riconosciuti, ai fini della professione di veterinario in Francia, dalla Commissione d'esame creata con decreto 27 novembre 1962, n. 1421.

La Commissione rileva essere assodato che in Francia la mancata iscrizione all'ordine professionale espone i medici veterinari a condanne civili e penali, ma che tali conseguenze, proprie del diritto nazionale, non possono mascherare la non conformità dell'ordinamento giuridico francese in materia alle direttive comunitarie. Da questa non conformità deriva, in primo luogo l'obbligo per gli organi amministrativi nazionali d'applicare direttamente le disposizioni delle direttive e, in secondo luogo, il dovere per il giudice di far prevalere le norme delle direttive sulle disposizioni interne e sulle prassi amministrative illegittime, e di obbligare le autorità amministrative a rispettare il diritto comunitario.

Le considerazioni che precedono sono valide nel caso in cui i diplomi di cui l'Auer è titolare rispondano agli artt. 2 e 3 della direttiva 78/1026. Se così non è, cioè se questi diplomi non rispondono alle esigenze minime di preparazione stabilite dall'art. 1 della direttiva 78/1027/CEE, la Commissione sostiene che si deve applicare l'art. 4 della direttiva 78/1026/CEE in materia di diritti quesiti, il quale contiene del pari disposizioni direttamente efficaci. E vero che la norma in questione contempla l'esercizio «lecito» dell'attività di veterinario e che viceversa l'Auer, dopo il trasferimento in Francia, ha esercitato la sua attività contravvenendo alle leggi francesi. Tuttavia i tribunali francesi non hanno mai condannato l'Auer a pene veramente dissuasive, né disposto la chiusura del suo studio, cosicché sembra che si sia instaurato nei suoi confronti un certo regime di tolleranza. Da ciò consegue che lo Stato francese può difficilmente mostrarsi oggi più severo nel valutare la situazione dell'Auer senza esporsi al canone «venire contra factum proprium ...». Inoltre, l'imputato può forse provare di aver esercitato la medicina veterinaria in Italia, il che eliminerebbe la difficoltà. La Commissione sottolinea, in ogni caso, che tale problema si colloca al limite della domanda pregiudiziale, come è stata formulata dal giudice proponente, e ciò soprattutto per il fatto che l'art. 4 della direttiva 78/1026 non è stato invocato dall'Auer nella causa principale.

La Commissione sostiene in conclusione che la soluzione del quesito posto dalla Corte d'appello di Colmar dovrebbe informarsi ai seguenti principi:

1) gli artt. 2 e 3, leu. f) della direttiva 78/1026 hanno, un'efficacia diretta dopo la scadenza del termine fissato per la trasposizione della direttiva stessa; 2) nessuna disposizione di diritto interno, in materia di qualificazione professionale, può ostacolare l'accesso alla professione di veterinario ai titolari di diplomi che rispondano alle prescrizioni degli artt. 2 e 3 della direttiva 78/1026/CEE e dell'art. 1 della direttiva 78/1027/CEE; 3) spetta alle autorità nazionali competenti — amministrative e giudiziarie — dare piena efficacia pratica alle disposizioni delle direttive nonostante la loro mancata trasposizione nel diritto interno.

All'udienza del 17 marzo 1983, l'imputato nella causa principale, con l'aw. Y. Camus del foro di Mulhouse; le parti civili, con l'aw. Ph. Lafarge del foro di Parigi; e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. J. Delmoly, membro del suo ufficio legale, in qualità d'agente, hanno svolto osservazioni orali.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni alla udienza del 19 maggio 1983.

Con sentenza 16 settembre 1982, pervenuta alla Corte il 4 novembre seguente, la Corte d'appello di Colmar ha posto, ai sensi dell'art. 177 del Trattato CEE, una questione pregiudiziale relativa all'interpretazione degli artt. 52 e 57 dello stesso Trattato, nonché delle direttive del Consiglio 18 dicembre 1979 78/1026/CEE e 78/1027/CEE, concernenti, la prima il reciproco riconoscimento dei diplomi, certificati ed altri titoli di veterinario e comportante misure destinate ad agevolare l'esercizio effettivo del diritto di stabilimento e di libera prestazione dei servizi, e la seconda il coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative per le attività di veterinario (GU L 362, pagg. 1 e 7).

La questione è stata sollevata nell'ambito'del procedimento penale a carico del sig. Vincent Rudolph Auer, imputato, fra l'altro, d'esercizio illegale della medicina veterinaria in Francia. L'Auer, originariamente cittadino austriaco, studiava medicina veterinaria a Vienna (Austria), a Lione e infine a Parma dove otteneva, il 1o dicembre 1956, la laurea in medicina veterinaria, 1 11 marzo 1957 un certificato d'abilitazione provvisoria all'esercizio della professione di veterinario e, il 2 maggio 1980, il certificato d'abilitazione a questa stessa professione. Nel 1958, si stabiliva in Francia per praticare la sua professione, prima come assistente di veterinari francesi e poi per proprio conto.

Divenuto cittadino francese nel 1961, chiedeva più volte di essere autorizzato ad esercitare la medicina e la chirurgia degli animali ai sensi del decreto ministeriale 17 novembre 1962, n. 62-1481, a norma del quale, l'autorizzazione può essere concessa ai veterinari di origine straniera che abbiano acquistato la cittadinanza francese e siano in possesso di un diploma di veterinario rilasciato all'estero e riconosciuto equivalente al diploma francese da un'apposita commissione d'esami. Le domande venivano tuttavia sempre respinte poiché la commissione nel suo caso non ammetteva tale equivalenza e perché la validità della sua laurea era stata riconosciuta «a solo titolo aÇCademico». L'Auer non riusciva quindi ad ottenere la richiesta iscrizione all'albo dell'ordine professionale.

Tuttavia, ritenendo che questo rifiuto fosse ingiustificato, ľ Auer apriva uno studio di veterinario in Mulhouse dove cominciava ad esercitare la professione. Su denuncia dell'ordine nazionale dei veterinari, più di una volta veniva processato per esercizio abusivo della medicina veterinaria. Nell'ambito appunto di uno di questi procedimenti penali, promosso nel 1978, la Corte d'appello di Colmar aveva già sottoposto alla Corte una prima questione pregiudiziale mirante ad accertare se il fatto di vietare l'esercizio della professione di veterinario in Francia, ad una persona che abbia ottenuto il diritto di esercitare tale professione in un altro Stato membro, costituisce una restrizione della libertà di stabilimento riconosciuta dagli artt. 52 e 57 del Trattato.

A quell'epoca, l'art. 57 del Trattato CEE non aveva ancora avuto applicazione per quel che concerne l'accesso alla professione di veterinario; solo il 18 dicembre 1978 le due direttive sopra citate venivano emanate dal Consiglio. Le direttive contemplano, agli artt. 18, n. 1, e 3, n. 1, rispettivamente che gli Stati membri adottino i provvedimenti necessari per conformarvisi nel termine di due anni a decorrere dalla loro notifica, cioè dal 20 dicembre 1980.

Avendo l'Auer chiesto l'applicazione diretta a suo favore delle direttive in questione, la Corte con sentenza 7 febbraio 1979 (Auer, 136/78, Race, pag. 437) dichiarava: che per il periodo antecedente alla data alla quale gli Stati membri dovranno aver adottato i provvedimenti necessari per conformarsi alle direttive in questione, i cittadini di uno Stato membro non potevano far valere detta disposizione per esercitare la professione di veterinario nello stesso Stato membro in ipotesi diverse da quelle contemplate dalla legislazione nazionale; che peraltro questa soluzione non pregiudicava gli effetti delle direttive summenzionate a decorrere dalla data prescritta agli Stati membri per confo rmarvisi; che infine nessuna disposizione del Trattato consentiva di trattare differentemente i cittadini di uno Stato membro a seconda del momento o del modo in cui avevano acquistato la cittadinanza dello stesso Stato.

Alla data del 20 dicembre 1980, la Repubblica francese non s'era ancora conformata alle direttive sopra citate; provvedimenti di attuazione venivano adottati solo con la legge 20 ottobre 1982, n. 82899. Nel frattempo l'Auer continuava a praticare la professione in Mulhouse, sempre senza essere iscritto all'albo dell'ordine dei veterinari. In seguito ad una nuova denuncia dell'Ordre des vétérinaires de France et du Syndicat national des vétérinaires français, veniva nuovamente processato per esercizio abusivo della medicina veterinaria in esito ad accertamenti effettuati nei giorni 26 gennaio e 15 giugno 1981. I fatti accertati risalivano al periodo successivo alla scadenza del termine fissato per l'attuazione delle direttive, ma anteriore all'adozione della legge francese che dava loro esecuzione.

Nel corso di questo processo, l'Auer eccepiva i diritti scaturenti dalle norme comunitarie sostenendo in particular modo che, essendo scaduto, all'epoca dei fatti in questione, il termine concesso agli Stati membri per conformarsi alle direttive sopra citate, senza che la Francia avesse adottato i provvedimenti necessari per darvi attuazione, le disposizioni delle direttive erano divenute direttamente applicabili e che pertanto aveva il diritto di esercitare la professione in Francia.

II giudice di prima istanza respingeva questa tesi. La Corte d'appello di Colmar ritenendo «da una parte che la soluzione fornita dalla sentenza della Corte di giustizia 7 febbraio 1979 è espressamente limitata al periodo transitorio di due anni, il che lascia presumere una soluzione contraria per il periodo successivo» e che «d'altra parte appare cionondimeno inconcepibile che una persona originaria d'un paese straniero e titolare d'un diploma straniero possa esercitare la professione veterinaria in Francia senza doversi preoccupare di iscriversi all'albo ed avere quindi maggiori diritti rispetto al cittadino francese d'origine titolare di diplomi nazionali» ha sottoposto alla Corte la seguente questione pregiudiziale: «Se il fatto di esigere da una persona che abbia ottenuto il diritto di esercitare la professione di veterinario, in uno Stato membro della Comunità europea che gli ha rilasciato i diplomi di cui all'art. 3 della direttiva n 78/1026, e sia divenuto cittadino di un altro Stato membro, l'iscrizione ad un ordine nazionale prescritta dal suo diritto interno come presupposto per 1 esercizio della professione, mentre è scaduto il termine di due anni stabilito peri adozione dei provvedimenti necessari per conformarsi alle direttive 78/1026/CEE e 78/1027/CEE, costituisca una restrizione della libertà di stabilimento sancita dall'art. 52 e 57 del Trattato di Roma».

Le parti civili nella causa principale, cioè l'ordine nazionale ed il sindacato nazionale dei veterinari, osservano che il diploma di cui l'Auer è titolare non risponde affatto ai requisiti di preparazione prescritti dall'art. 1 della direttiva 78/1027 e che il certificato di abilitazione rilasciato all'imputato in data 2 maggio 1980 non comprova che egli abbia soddisfatto le condizioni di preparazione poste da detta disposizione.

L'Auer sottolinea che l'art. 2 della direttiva 78/1026/CEE impone agli Stati membri di riconoscere i diplomi elencati nell'art. 3 e che questo elenco contiene espressamente, alla lettera f), i diplomi rilasciatigli in Italia. Ne deriverebbe per lui il diritto di esercitare in Francia la professione di veterinario, dal momento che la direttiva impone agli Stati membri degli obblighi chiari, precisi ed assoluti ed è dunque suscettibile di applicazione diretta nel senso che essa potrebbe essere opposta dal singolo allo Stato membro che abbia trasgredito l'obbligo di conformarvisi nel termine previsto. Tale opinione, nelle sue linee essenziali, è condivisa dalla Commissione.

Al fine di valutare gli argomenti delle parti, è opportuno esaminare in primo luogo le disposizioni delle direttive sopra citate da applicarsi nel presente caso. L'art. 2, n. 1 della direttiva 78/1026/CEE dispone che «ogni Stato membro riconosce i diplomi, i certificati e gli altri titoli rilasciati ai cittadini degli altri Stati membri conformemente all'art. 1 della direttiva 78/1027/CEE ed elencati all'art. 3, attribuendo loro, sul proprio territorio, lo stesso effetto dei diplomi, certificati ed altri titoli da esso rilasciati per quanto concerne l'accesso alle attività di veterinario ed il loro esercizio». Il n. 2 aggiunge che «quando uno dei diplomi, certificati o altri titoli elencati all'art. 3 è stato rilasciato prima della messa in applicazione della presente direttiva, esso deve essere accompagnato da un attestato compilato dalle autorità competenti del paese che lo rilascia in cui si certifichi che esso è conforme all'art. 1 della direttiva 78/1027/CEE». L'art. 3 della direttiva 78/1026 contempla alla leu. f), per ciò che riguarda i titoli rilasciati in Italia, «il diploma di laurea di dottore in medicina veterinaria accompagnato dal diploma d'abilitazione all'esercizio della medicina veterinaria rilasciato dal ministero della pubblica istruzione sulla base dei risultati dell'apposita commissione per l'esame di Stato».

E opportuno constatare che i diplomi di laurea e di abilitazione di cui l'Auer è titolare rientrano perfettamente fra quelli menzionati dall'art. 3, lett. f) della direttiva 78/1026/CEE, come d'altronde la stessa Corte d'appello di Colmar dichiara nell'ordinanza di rinvio. Dal momento che questi titoli sono stati rilasciati prima dell'attuazione della direttiva (nel 1956 e, rispettivamente, nel 1980), l'art. 2, n. 2, va applicato.

A questo proposito bisogna ricordare che all'udienza, l'avvocato dell'Auer ha prodotto un documento in data 3 dicembre 1982, proveniente dal preside della facoltà di medicina veterinaria dell'Università di Parma, in cui si certifica che il diploma di laurea ed il certificato di abilitazione, rilasciati all'Auer nel 1956 e, rispettivamente, nel 1980, sono conformi all'art. 1 della direttiva 78/1027/CEE.

Dato che comportano per ciascuno Stato membro degli obblighi chiari, completi, precisi ed assoluti, le sopra citate disposizioni della direttiva non lasciano spazio a valutazioni discrezionali. Pertanto, secondo la costante giurisprudenza della Corte, il singolo può far valere di fronte al giudice nazionale le disposizioni di una direttiva comunitaria non attuata o attuata in modo incompleto dallo Stato membro interessato. È questo il caso dell'Auer al quale non si può dunque negare il diritto di esercitare in Francia la medicina veterinaria, in forza dei diplomi universitari e dei titoli acquisiti in Italia, a partire dalla data in cui la direttiva in questione avrebbe dovuto essere attuata dalla Repubblica francese.

Per quel che riguarda specificamente la questione pregiudiziale posta dal giudice nazionale e mirante ad accertare se il cittadino d'uno Stato membro che abbia ottenuto in un altro Stato membro i titoli che abilitano all'esercizio della professione di veterinario, abbia il diritto di esercitare tale professione pur in mancanza dell'iscrizione all'albo dell'ordine professionale, le parti civili nella causa principale eccepiscono che l'interessato non può sottrarsi all'obbligo d'iscrizione, nemmeno se i diplomi o i certificati di cui è titolare sono validi.

A questo proposito, bisogna rilevare che l'iscrizione o l'affiliazione obbligatoria ad una organizzazione o ad un ente professionale sono menzionate da parecchie disposizioni della direttiva 78/1026/CEE — in particolare dal primo considerando e dagli am. 7 e 12 — e devono essere considerate come lecite, in relazione al fatto che mirano a garantire la moralità ed il rispetto dei principi deontologici, nonché il controllo disciplinare dell'attività dei veterinari, quindi esigenze meritevoli di tutela. Le disposizioni legislative degli Stati membri che prescrivono l'iscrizione obbligatoria all'ordine professionale non sono dunque, di per sé, incompatibili con il diritto comunitario.

Tuttavia, come le stesse parti civili ammettono, la conformità di tale obbligo al diritto comunitario è sottoposta alla condizione che siano rispettati i principi fondamentali, soprattutto quello di non discriminazione. Infatti, non si può rifiutare la iscrizione all'albo dell'ordine professionale per motivi che ignorano la validità di un titolo professionale ottenuto in uno Stato membro, quando questo titolo figura tra quelli che tutti gli Stati membri, nonché i loro rispettivi ordini professionali, in quanto enti incaricati di una funzione pubblica, sono tenuti a riconoscere in forza del diritto comunitario. Pertanto la legislazione che contempli procedimenti penali o amministrativi a carico d'un veterinario che eserciti la sua professione senza essere iscritto all'albo professionale, qualora tale iscrizione gli sia stata rifiutata trasgredendo il diritto comunitario, non è compatibile con il diritto comunitario stesso in quanto finisce con il privare di qualsiasi efficacia pratica le disposizioni del Trattato e della direttiva 78/1026/CEE, disposizioni che mirano, ai sensi del secondo considerando, a facilitare l'esercizio «effettivo» del diritto di stabilimento e della libera prestazione dei servizi di veterinario.

Bisogna dunque risolvere come segue la questione sollevata dalla Corte d'appello di Colmar: Il cittadino di uno Stato membro, abilitato ad esercitare la professione veterinaria in un altro Stato membro, che gli ha rilasciato uno dei diplomi, certificati o altri titoli di cui all'art. 3 della direttiva 78/1026/CEE, anche prima che questa fosse attuata, ha il diritto di praticare detta professione nel primo Stato dal 20 dicembre 1980, purché le competenti autorità dello Stato membro nel quale ottenne il diploma gli abbiano rilasciato un certificato attestante che tale diploma è conforme all'art. 1 della direttiva 78/1027/CEE. La mancata iscrizione all'ordine nazionale dei veterinari non può impedire l'esercizio della professione né dar luogo ad un procedimento penale per esercizio abusivo della professione quando l'iscrizione stessa è stata rifiutata trasgredendo il diritto comunitario.

Le spese sostenute dalla Commissione delle Comunità europee, che ha presentato delle osservazioni alla Corte, non sono ripetibili. Poiché il procedimento costituisce, nei confronti delle parti nella causa principale, un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, spetta a questo pronunciarsi sulle spese.