Corte giust. UE, Sentenza del 6 dicembre 1984, causa 59/83

Gli antefatti, lo svolgimento del procedimento, le conclusioni ed i mezzi ed argomenti delle parti si possono così riassumere:

L'organizzazione comune dei mercati del latte e dei prodotti lattieri, che si ripropone, tra l'altro, di garantire un equo reddito ai produttori della Comunità, prevede a questo scopo la fissazione di un prezzo indicativo unico per il latte, che è garantito sul mercato interno essenzialmente facendo acquistare dagli enti di intervento i principali prodotti di trasformazione del latte, cioè il burro e il latte scremato in polvere.

Le eccedenze di latte scremato in polvere ammassato presso gli enti di intervento, nel 1982 hanno indotto la Commissione a rimettere in vigore, mediante il regolamento CEE del 1o luglio 1982, n. 1753 (GU L 193, pag. 6) diverse «misure particolari» ai sensi dell'art. 7, n. 2, del regolamento CEE del Consiglio n. 804/68 (GU L 148, pag. 13) adottate in passato per affrontare una situazione identica, contraddistinta da grandi giacenze e scarsi sbocchi, cioè il regolamento (CEE) della Commissione 23 febbraio 1977, n. 368, relativo alla vendita mediante gara del latte scremato in polvere destinato all'alimentazione dei suini e del pollame (GU L 52, pag. 19) e il regolamento della Commissione del 2 marzo 1977, n. 443, relativo alla vendita a un prezzo determinato di latte scremato in polvere destinato all'alimentazione dei suini e del pollame (GU L 58, pag. 16).

Avendo constatato che le formule di denaturazione del latte scremato in polvere contemplate nell'allegato del regolamento n. 368/77 consentivano di impiegare questo prodotto come mangime per i porcellini da latte, la Commissione, nell'intento di ridurre il prezzo del latte scremato in polvere venduto dagli enti di intervento a norma dei regolamenti nn. 368/77 e 443/77, ma senza consentire che le partite di latte scremato in polvere vendute nell'ambito di detti provvedimenti particolari sostituissero quelle vendute a prezzo superiore nell'ambito del regolamento n. 1725/79 (GU L 199, pag. 1), con l'adozione del regolamento (CEE) n. 2983/82 del 29 ottobre 1982 (GU L 304, pag. 64), ha adeguato le formule di denaturazione contenute nei regolamenti n. 368/77 e n. 443/77, includendovi nuove formule di denaturazione del latte scremato in polvere onde impedire che questo prodotto venisse impiegato come mangime per i porcellini da latte.

La ricorrente, l'impresa belga SA Biovilac NV, ha intrapreso nel 1974 a produrre mangimi di base di qualità superiore particolarmente idonei alla fabbricazione di alimenti composti per pollame e porcellini da latte. Dal 1978 e dal 1980 essa vende, rispettivamente, il Kulactic ē la Bioblanca, prodotti a base di siero di latte e che, come mangimi di base per pollame e porcellini da latte, sono in concorrenza con il latte scremato in polvere.

Essa attribuisce il notevole calo delle vendite dei suoi prodotti dal novembre 1982 e la diminuzione radicale registrata dal 1o marzo 1983 ai regolamenti nn. 368/77 e 443/77 della Commissione, nella versione risultante dai regolamenti nn. 1753/82 e 2923/82, in quanto detti regolamenti istituiscono la vendita a prezzo ridotto, da parte degli enti di intervento, di latte scremato in polvere e in quanto le formule di denaturazione del latte scremato così venduto non impediscono l'impiego di questo prodotto sui mangimi per porcellini da latte e per il pollame.

L'11 aprile 1983 la ricorrente ha promosso un ricorso a norma dell'art. 215, secondo comma, del trattato CEE, nei confronti della Comunità europea, rappresentata dalla Commissione, chiedendo il risarcimento del danno assertivamente subito per effetto della promulgazione e dell'applicazione dei regolamenti della Commissione nn. 368/77 e 443/77 nelle versioni risultanti dai regolamenti nn. 1753/82 e 2923/82.

La fase scritta si è svolta ritualmente.

A norma dell'art. 95, § 2, del regolamento di procedura, su richiesta della Commissione, la causa è stata affidata alle sezioni riunite della Corte.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria. Essa ha tuttavia invitato le parti a rispondere per iscritto a diverse questioni prima dell'udienza, nonché a produrre determinati documenti. Inoltre, le parti sono state invitate a concentrare su determinati argomenti le spiegazioni da fornirsi all'udienza e a comparirvi con l'assistenza dei rispettivi periti.

La ricorrente conclude che la Corte voglia:

1. condannare la Commissione a risarcirle il danno che «le arreca e le arrecherà la promulgazione e l'applicazione dei regolamenti nn. 368/77 del 23 febbraio 1977 e 443/77 del 2 marzo 1977, nelle versioni risultanti dal regolamento (CEE) n. 1753/82 del 1o luglio 1982, specie per effetto della vendita di latte scremato in polvere a basso prezzo, in quanto i prodotti della ricorrente (mangimi di base ottenuti dal siero del latte) sono diventati invendibili ed essa dovrà cessare la propria attività se rimarranno in vigore i provvedimenti della Commissione»; 2. porre le spese a carico della Commissione.

La Commissione conclude che la Corte voglia:

1. dichiarare irricevibile il ricorso e, in ogni caso, infondato; 2. porre le spese a carico della ricorrente.

A — La ricorrente precisa nell'atto introduttivo che i mangimi composti per porcellini da latte e per il pollame possono ottenersi con svariati alimenti di base in parte intercambiabili e che la composizione di detti mangimi dipende dai prezzi ai quali i loro fabbricanti possono acquistare i singoli alimenti di base necessari. Nell'ultimo trimestre 1982 e nel primo trimestre 1983, il prezzo di questi prodotti ammontava a circa 1200 BFR il quintale, cioè 27,92 ECU. Invece, il prezzo del latte scremato in polvere venduto dagli enti di intervento in forza dei regolamenti nn. 368/77 e 443/77 tra il luglio 1982 e il febbraio 1983 è sceso da 43 (luglio), 39,5 (ottobre), 21 (novembre e dicembre), 20 (gennaio) fino a 19 (febbraio) ECU per 100 kg. Le vendite degli enti di intervento aumentano. Mentre nel dicembre 1982 ammontavano a 3570 tonnellate, nel gennaio e febbraio 1983 sono salite rispettivamente a 16500 e 19412 tonnellate. Al contrario, le vendite di latte scremato in polvere per mangimi nei composti per porcellini da latte, sovvenzionate in virtù del regolamento della Commissione n. 1725/79 (GU L 199, pag. 1), per effetto delle vendite di latte scremato in polvere a prezzo ridotto effettuate dagli enti di intervento, nel 1982 nella Repubblica federale di Germania sono diminuite del 15%. A suo giudizio, le formule di denaturazione, inserite dal regolamento n. 2923/82 nei regolamenti nn. 368/77 e 443/77, che si ritenevano destinate ad escludere la sostituzione dei quantitativi di latte scremato venduti in base a detti regolamenti ai quantitativi venduti a prezzo più alto nell'ambito del regolamento della Commissione n. 1725/79, non impediscono che il latte scremato in polvere venduto dagli enti di intervento venga impiegato nei mangimi per porcellini da latte. È sufficiente diluire i mangimi di base, ottenuti attenendosi alle formule di denaturazione, mediante determinate sostanze per ottenere mangimi composti idonei per i porcellini da latte. La ricorrente sottolinea a questo proposito che latte scremato in polvere, denaturato secondo la formula I K precisata nel regolamento n. 2923/82 è già presente sul mercato belga dall'8 novembre 1982 e viene offerto a 1200 BFR per 112,50 kg, pari a 23,719/25 ECU/q. le, cioè ad un prezzo inferiore a quello di 27,92 ECU/q. le che essa pratica per i suoi prodotti. Il danno Secondo la ricorrente, i provvedimenti adottati dalla Commissione sono stati e sono causa di un danno presente e futuro. Quanto al danno attuale, essa precisa che, con l'inizio delle vendite di latte scremato in polvere, cioè dal luglio 1982, effettuate dagli enti di intervento nell'ambito di provvedimenti speciali, è stata annullata, ridotta o non rinnovata dai clienti la maggior parte dei contratti di fornitura stipulati per periodi da due a sei mesi. Il danno futuro è costituito dalla ulteriore diminuzione delle sue vendite, dall'imminente minaccia di chiusura dell'impresa a breve termine e dall'impossibilità di assolvere i suoi impegni di acquisto di siero di latte verso i propri fornitori, i fabbricanti di prodotti lattieri. Domanda di risarcimento per atto illegittimo I provvedimenti adottati dalla Commissione sono illegittimi in quanto incompatibili: 1) con l'art. 39 del trattato CEE, 2) con il divieto di discriminazione sancito dall'art. 40, n. 3, secondo comma, del trattato CEE, 3) con il diritto di creare e gestire un'impresa e con il diritto alla tutela della proprietà. 1. Infrazione dell'art. 39, n. 1, lett. c), del trattato CEE I provvedimenti adottati sono illegittimi in quanto inadeguati a perseguire la finalità di cui all'art. 39 del trattato ed espresso nel quarto considerando del regolamento n. 804/68, cioè «stabilizzare i mercati» e non sono nemmeno necessari alla realizzazione di questa finalità. Le formule di denaturazione inserite mediante il regolamento n. 2923/82 non escludono la sostituzione dei quantitativi di latte scremato venduti in virtù dei regolamenti nn. 368/77 e 443/77 a quelli venduti a prezzo più alto nell'ambito del regolamento n. 1725/79. Il mercato del latte scremato in polvere destinato come mangime per i vitelli, porcellini da latte e pollame, sovvenzionato a norma del regolamento n. 1725/79 è stato turbato dalle vendite di latte in polvere realizzate nell'ambito delle misure particolari. 2. Violazione dell'art. 40, n. 3, secondo comma, del trattato CEE I provvedimenti adottati contravvengono al divieto di discriminazione in quanto pongono la ricorrente nell'impossibilità di far concorrenza, con i suoi prodotti, al latte scremato in polvere. 3. Violazione del diritto di creare e gestire un'impresa e del diritto alla tutela della proprietà Ricordando che nella sentenza del 13 dicembre 1979 (Hauer 44/79, Race. pag. 3727), la Corte ha riconosciuto che il diritto alla proprietà è garantito dall'ordinamento giuridico comunitario conformemente alle concezioni comuni alle costituzioni degli stati membri, la ricorrente osserva che il diritto a creare e a gestire un'impresa, riconosciuto in particolare dal diritto tedesco, rientra pure tra i diritti fondamentali riconosciuti dal diritto comunitario. I provvedimenti adottati dalla Commissione possono equipararsi a misure di confisca, in quanto spogliano la proprietà e l'impresa della ricorrente di qualsiasi valore economico. Ricorso per risarcimento del danno conseguente da atto illegittimo La ricorrente sostiene che, anche se i provvedimenti adottati dalla Commissione non dovessero considerarsi illegittimi, la Comunità dovrebbe comunque risarcire il danno arrecato al singolo da un regime legittimo di portata generale qualora questi venga in particolar modo toccato e danneggiato da questo regime oppure sia pregiudicato in modo diverso e ben più grave rispetto alla collettività. Essa si richiama a questo proposito alle nozioni di diritto tedesco del «sacrificio speciale» (Sonderopfer) e di diritto francese di «lesione dell'uguaglianza di fronte agli oneri pubblici» (rupture de l'égalité devant les charges publiques).

B — Nel controricorso, la Commissione espone in particolare quanto segue: Ricevibilità del ricorso Ricorso per risarcimento promosso in via cautelativa Ricorso avverso un atto illegittimo Secondo la Commissione, il ricorso promosso dalla ricorrente è un ricorso per risarcimento esperito a titolo cautelativo, con il quale si vuol semplicemente far dichiarare che alla Commissione incombe un obbligo di risarcimento. Essa ammette che la Corte ha riconosciuto nelle sentenze del 2 giugno 1976, cause riunite 56-60/74 Kampffmeyer (Racc. pag. 711) e del 2 marzo 1977, causa 44/76 Milch-, Fett- und Eier-Kontor (Racc. pag. 393) la facoltà di promuovere un ricorso a titolo cautelativo, onde evitare danni imminenti, prevedibili con sufficiente certezza, ma essa ritiene che nella fattispecie il ricorso sia irricevibile, in quanto la ricorrente non avrebbe dimostrato in modo sufficientemente convincente che, al momento della promozione del ricorso fosse prevedibile con una certa sicurezza un danno dovuto a determinate misure adottate dalla Comunità. Allorché la ricorrente ha lanciato i suoi prodotti sul mercato, gli enti di intervento vendevano già latte scremato in polvere destinato a servire da mangime a prezzi anche inferiori a quelli attuali e non vi era un metodo di denaturazione onde impedire che questo prodotto venisse usato come mangime per i porcellini da latte. Questa situazione non ha impedito alla ricorrente di aumentare le sue vendite. Secondo la Commissione, non vi è motivo per la ricorrente di paventare un danno certo nel giro di pochi mesi a seguito della ripresa delle vendite di latte scremato in polvere da parte degli enti di intervento. Ricorso nell'ipotesi di atto legittimo Un'azione di risarcimento in via cautelativa per intervento legittimo è in ogni caso irricevibile. La Commissione osserva in particolare a questo proposito che per poter valutare se e in quale misura si debba ammettere il risarcimento per un atto legittimo, è necessario anzitutto definire tipo ed entità del danno subito. Prima di esercitare l'azione, l'interessato dovrebbe attendere che tipo ed entità del danno siano chiaramente definibili. Ricorso avverso provvedimenti nazionali Richiamandosi in particolare alle sentenze della Corte del 12 dicembre 1979 (Wagner, 12/79, Race. pag. 3657), del 27 marzo 1980 (Sucrimex, 133/78, Racc. pag. 1299) e del 10 giugno 1982 (Inter-agra, 217/81, Racc. pag. 2233) nelle quali la Corte ha respinto ricorsi promossi contro le istituzioni e avverso atti emanati dalle autorità nazionali in applicazione del diritto comunitario, la Commissione eccepisce l'irricevibilità del presente ricorso osservando che gli atti impugnati dalla ricorrente sono in primo luogo misure degli enti di intervento, cioè le vendite di riserve di latte scremato in polvere effettuate dagli enti a prezzo determinato. Alcune circostanze particolari della fattispecie militano a favore della reiezione di questa eccezione, sollevata al solo scopo di chiarire le questioni di ricevibilità. Nel merito Ricorso per risarcimento del danno causato da un atto illegittimo La Commissione ricorda che, secondo la costante giurisprudenza della Corte (sentenze 25. 5. 1978, cause riunite 83 e 94/76, 4, 1Ş e 40/77, HNL, Race. pag. 1209, 5. 12. 1979, cause riunite 116 e 124/77, Amylum, Racc. pag. 3497) un diritto a risarcimento del danno arrecato da un atto normativo della Comunità che implica scelte di politica economica può insorgere solo se le istituzioni hanno commesso grave inosservanza di una norma giuridica superiore che tutela i singoli ed hanno sconfinato quindi in modo palese e grave dai limiti delle loro facoltà, a condizione che il ricorrente dimostri l'esistenza di un nesso causale tra la violazione del diritto e il danno effettivamente subito. Operando vendite speciali di latte scremato in polvere proveniente dalle scorte d'intervento e concedendo aiuti speciali a coloro che utilizzavano questo prodotto come mangime per suini e pollame, essa ha agito nell'ambito delle competenze che le conferisce il Consiglio, a norma dell'art. 155 del trattato CEE. A questo proposito essa precisa che l'art. 7, n. 2, secondo comma, del regolamento del Consiglio n. 804/68 prevede che provvedimenti particolari possano venir adottati per il collocamento del latte scremato in polvere che. non è possibile vendere a condizioni normali nel corso di una stagione e che, conformemente all'art. 7, n. 4, di detto regolamento, il Consiglio ha contemplato, con il regolamento n. 1285/70 (GU L 144, pag. 1) la possibilità di effettuare vendite a prezzo ridotto per trasformarlo in mangimi per suini e pollame. La Commissione ha adottato i regolamenti nn. 368/77 e 443/77 su questa base. La decisione che fissa i prezzi, per la quale la Commissione dispone di un ampio potere discrezionale, dipende da vari fattori: il prezzo dei prodotti in concorrenza con il latte scremato in polvere, l'entità delle riserve e delle spese di magazzinaggio, l'andamento previsto delle offerte e della domanda, le spese relative ad azioni speciali ed, infine, le altre possibilità di risolvere il problema delle eccedenze. La preoccupante massa di riserve, l'impossibilità di aumentare le esportazioni, data la forte concorrenza degli altri stati esportatori di prodotti lattieri (USA, Nuova Zelanda, Australia), la quasi carenza del Consiglio nei confronti della proposta della Commissione per riassorbire le eccedenze e i prezzi particolarmente bassi dei prodotti vegetali importati nella Comunità e che fanno concorrenza al latte scremato in polvere (il prezzo della soja importata dagli Stati Uniti d'America era di circa 17-18 ECU/tonnellata) giustificano una fissazione a circa 20 ECU/tonnellata del prezzo del latte scremato in polvere per ottenerne mangimi per suini e pollame. La Commissione ha quindi esercitato correttamente il suo potere discrezionale, nel rispetto dei limiti d'ordine politico e giuridico imposti dal Consiglio. Essa aggiunge, d'altro canto, per quel che riguarda l'effettuazione delle vendite e la concessione degli aiuti, che dopo aver appreso che il latte in polvere — fortemente sovvenzionato — in virtù del regolamento n. 1725/79 veniva impiegato per alimentare i porcellini da latte, essa aveva cercato di impedire questa utilizzazione in futuro, precisando d'altronde che questa disciplina era stata adottata nell'interesse finanziario della Comunità e non in forza di un obbligo, dettato dall'interesse di determinati operatori economici, di non sovvenzionare più del necessario i mangimi per i porcellini da latte. La difficoltà insita nell'adozione di siffatta misura sta nel fatto che si deve, da un lato, impedire che il prodotto in questione venga usato come mangime per i porcellini da latte, e, d'altro canto, continuare a garantire che venga usato come mangime per i suini. Stabilire una netta distinzione, in base all'età, tra suini e porcellini da latte non è facile. Inoltre, i metodi di denaturazione adottati non potevano avere lo scopo di impedire con certezza che il latte in polvere venduto nell'ambito di provvedimenti particolari non venisse impiegato, direttamente o mescolato ad altri prodotti, come mangime di porcellini più grandi o di giovani suini. I principali prodotti impiegati per la denaturazione sono la senape e la cellulosa. L'aggiunta di senape serve a dare al latte in polvere un odore leggermente acido che, sgradito agli animali, fa indubbiamente diminuire parecchio i quantitativi di mangime ingerito per i porcellini fino a 7 kg e quindi riduce notevolmente la loro crescita e, per i porcellini fino a 10-12 kg, provoca una certa inappetenza non priva di rischi per l'allevatore. L'aggiunta di cellulosa provoca coliche ai porcellini da latte, con possibile forte pregiudizio per la loro salute e la loro crescita. Come nel caso di aggiunta di senape, più l'animale è adulto, meno ne risente, tuttavia il rischio persiste nei porcellini più adulti, anche allorché il prodotto così denaturato è mescolato al latte scremato in polvere puro. Inosservanza dell'art. 39 del trattato CEE Secondo la Commissione, emerge dagli argomenti che essa svolge che i provvedimenti impugnati sono consoni agli obiettivi dell'art. 39. Inoltre, la ricorrente non può comunque invocare questi obiettivi generali in quanto norme giuridiche che la tutelano. Inosservanza dell'art. 40, n. 3, del trattato CEE La Commissione sostiene che la ricorrente non è stata trattata in modo meno favorevole rispetto ad altri produttori dello stesso settore dei mangimi per porcellini da latte e per pollame. Nesso di causalità Richiamandosi a quanto ha esposto circa la ricevibilità del ricorso promosso in via cautelativa contro le conseguenze di un atto illegittimo, la Commissione osserva che la ricorrente non ha dimostrato l'esistenza di un nesso causale tra i provvedimenti emanati e il danno che essa sostiene di aver subito. La ricorrente non spiega con sufficiente chiarezza come queste misure paralizzino ora la sua attività, mentre non la paralizzavano nel 1978. Danno Secondo la Commissione, la ricorrente avrebbe espresso solo timori e vaghe considerazioni circa il danno subito. Una semplice presunzione di danno non consente di far accogliere una domanda di risarcimento contro le istiuzioni. La ricorrente avrebbe dovuto dimostrare che ha effettivamente subito un danno concreto. Ricorso avverso le conseguenze di un atto legittimo Pur ammettendo che finora la Corte non ha ancora risolto la questione del se, in determinate circostanze, può esser riconosciuta la responsabilità delle istituzioni per gli effetti di un atto legittimo, la Commissione ritiene che nella fattispecie non si possa parlare di un obbligo di risarcimento. Il richiamo ai diritti fondamentali fatto dalla ricorrente per dimostrare detta responsabilità non è pertinente. Nella fattispecie, non vi è privazione di proprietà, né restrizione dell'uso del diritto di proprietà. La modifica delle condizioni generali giuridiche ed economiche con costituisce lesione del diritto di proprietà. Il fatto che la ricorrente doveva prevedere che da un momento all'altro si sarebbero «ripristinate» le vendite speciali a prezzo ridotto, data la situazione sul mercato del latte in polvere, esclude qualsiasi possibilità di risarcimento. La Commissione osserva in particolare che, allorché la ricorrente ha ampliato la sua impresa, le norme che autorizzavano questo tipo di vendite erano state sospese solo temporaneamente. Richiamandosi alla sentenza della Corte del 4 febbraio 1975 (Compagnie continentale, 169/73, Racc. pag. 117), la Commissione osserva che l'operatore economico che affronta deliberatamente un rischio non può chiedere un risarcimento per un intervento che tocca la sua impresa o la sua proprietà. La situazione che sussiste di fatto e di diritto al momento della creazione di un'impresa commerciale, come pure il prevedibile andamento della situazione rientrano nei normali rischi dell'operatore economico e non consentono alcun richiamo alla nozione del «Sonderopfer» del diritto tedesco oppure a quella di «lesione dell'uguaglianza dinanzi agli oneri pubblici» del diritto francese.

C — Nella replica la ricorrente espone in particolare quanto segue. Ricevibilità del ricorso Ricorso promosso in via cautelativa La ricorrente precisa che al momento dell'esperimento del ricorso essa non disponeva di indicazioni precise, che potessero esprimersi in una qualunque moneta, sull'entità del suo pregiudizio. Al massimo, essa poteva constatare che, uno dopo l'altro, i suoi principali clienti prendevano pretesto dalla caduta dei prezzi del latte in polvere per ridurre i loro ordini, per chiedere un ribasso dei prezzi, o per rinunciare all'acquisto del suo prodotto. Nell'atto introduttivo, essa ha addirittura indicato che la diminuzione delle vendite, al 30 giugno 1983, si aggirava probabilmente sulle 540 tonnellate mensili. Tenuto conto del prezzo dei suoi prodotti, la Commissione può calcolare il danno approssimativo da essa patito. Una valutazione esatta dell'importo del danno era impossibile al momento della promozione del ricorso, in quanto la ricorrente non disponeva di dati relativi ai costi del bilancio 1982, che a quel momento non era ancora consolidato. E dunque erroneo da parte della Commissione definire il ricorso come «cautelativo» contro le conseguenze di un atto illegittimo o «cautelativo» per risarcimento del danno arrecato da un atto legittimo. Ricorso promosso avverso provvedimenti nazionali La ricorrente osserva di aver preso in considerazione la possibilità di promuovere un ricorso nei confronti delle autorità nazionali, ma nella situazione specifica un simile procedimento sarebbe stato troppo lungo per consentirle di sopravvivere. Inoltre le era impossibile stabilire in quale stato membro si sarebbe dovuta promuovere detta azione. Nel merito Ricorso avverso le conseguenze di un atto legittimo La ricorrente specifica di non voler affatto criticare i regolamenti nn. 804/68 e 1285/70, in base ai quali la Commissione ha adottato i regolamenti nn. 368/77, 443/77 e 1844/77, mentre invece fa carico alla Commissione di aver agito illegittimamente nell'applicare il complesso di detti regolamenti. Inosservanza dell'art. 39, n. 1, lett. c), del trattato CEE e dei diritti fondamentali A suo giudizio, la Commissione avrebbe dovuto almeno tentare di rispettare l'imperativo dell'art. 39, n. 1, leu. e), del trattato, cioè «stabilizzare i mercati». I provvedimenti adottati dalla Commissione e le spiegazioni che ha fornito dimostrano unicamente uno sforzo quasi forsennato a favore di un obiettivo parziale della disciplina del mercato del latte, cioè il riassorbimento delle eccedenze a qualunque prezzo. L'applicazione dei regolamenti nn. 1725/79 e 2923/82 ha fondamentalmente destabilizzato il mercato dei mangimi per porcellini da latte. Il prezzo del latte scremato in polvere destinato all'alimentazione dei porcellini da latte varia tra 18,50 ECU/quintale e circa 84,23 ECU/quintale a seconda che provenga da vendite e da aiuti a norma dei regolamenti nn. 388/77 e 443/77 oppure da vendite e da aiuti a norma del regolamento n. 1725/79. A questo proposito, essa fa osservare che la stessa Commissione ammette di non esser riuscita ad impedire che il latte scremato in polvere venduto nell'ambito delle misure particolari venisse utilizzato come mangime per porcellini da latte, mentre i metodi di denaturazione del regolamento n. 2923/82 dovevano «escludere» l'impiego del latte scremato in polvere così denaturato in sostituzione del latte in polvere venduto nell'ambito del regolamento n. 1725/79. La Commissione giustifica questo fatto osservando che i nuovi metodi di denaturazione non potevano avere come «obiettivo» l'impedire con certezza che il latte scremato in polvere denaturato venisse usato come mangime per i porcellini più grandi di 10-12 kg di peso o anche per i suini «quasi adulti», fino a 30 kg di peso e che, allorché essa si riferiva a porcellini da latte o ad alimenti per porcellini da latte, nell'ambito della sua politica di disciplina, essa si riferiva solo ai porcellini inferiori ai 7 kg di peso. Questo modo di vedere serve unicamente come argomento di difesa, ma non risponde alla realtà dell'allevamento e del commercio, poiché si desume, da varie pubblicazioni e riviste, che il termine «porcellino» si riferisce agli animali fino a 30 kg di peso e non, come sostiene ora la Commissione, agli animali fino alle 5-6 settimane d'età, che non superano i 7 kg di peso, con un limite massimo di 10-12 kg. Infine, quanto all'argomento della Commissione secondo cui la ricorrente non ha dimostrato che è stata infranta una norma giuridica che la tutela, la ricorrente si richiama a quanto ha sostenuto nell'atto introduttivo circa la violazione del diritto fondamentale a creare e gestire un'impresa e del diritto al rispetto della proprietà precisando di non aver nulla da aggiungere a quanto ha già esposto. Inosservanza dell'art. 40, n. 3, del trattato CEE La ricorrente sottolinea che i suoi prodotti erano in concorrenza, sul mercato dei mangimi per porcellini da latte, con il latte scremato in polvere. Suoi concorrenti non sono solo gli enti di intervento, che vendono il latte scremato in polvere al prezzo fissato dalla Commissione, ma tutte le persone e le imprese che fruiscono, direttamente o indirettamente, di ingenti aiuti per il latte scremato in polvere che impiegano per produrre mangimi per porcellini da latte. Questi aiuti riducono il prezzo di mercato del latte scremato in polvere a livelli che fanno diminuire notevolmente o rendono impossibile la vendita dei suoi prodotti. La ricorrente ravvisa in questa circorstanza una violazione manifesta dell'art. 40, n. 3, del trattato. Nesso di causalità L'affermazione della Commissione, secondo la quale i prezzi del latte scremato in polvere praticati dagli enti di intervento dal 1977 al 1979 erano già inferiori a quelli dei suoi prodotti non è esatta. La ricorrente precisa a questo proposito che il prezzo più basso della Commissione durante questo periodo (fine 1977) era di 11,5 ECU/quintale, cioè 567,50 BFR/100 kg. Il prezzo di vendita più basso che essa ha praticato per il Kulactic risale alla seconda metà del 1978 ed era di 650 BFR/100 kg. A quel tempo, il prezzo di vendita del latte scremato in polvere venduto dagli enti di intervento variava dai 666 ai 790 BFR/100 kg. Dimostrato il rapporto di concorrenza tra i suoi prodotti e il latte scremato in polvere e la differenza di prezzo tra questi due prodotti a svantaggio di quelli che essa produce, è evidente, a suo parere, che i provvedimenti particolari della Commissione hanno causato l'esclusione dei suoi prodotti dal mercato dei mangimi per porcellini da latte. Onde comprovare il nesso causale, la ricorrente produce le lettere che essa ha inviato alla clientela a conferma dei colloqui avuti con gli interessati. Durante questi colloqui questi ultimi, ricordando che era possibile acquistare latte in polvere scremato a prezzo inferiore dagli enti di intervento, le hanno comunicato la loro intenzione di ridurre, in parte o totalmente, i quantitativi di prodotti che solevano acquistare da lei. Essa chiede alla Corte, qualora la Commissione contestasse l'esattezza o la completezza di questi documenti, di voler assumere prove testimoniali ascoltando la deposizione giurata dei responsabili di dette imprese. Danno La ricorrente calcola, fornendo particolari, il pregiudizio che essa ha subito, dall'ottobre 1982 al 30 giugno 1983, in 7101377 BFR. Essa ritiene che il pregiudizio che subisce o subirà dal 1o luglio 1983, ammesso che si possa prevedere e calcolare, ammonterà a 1187467 BFR mensili, corrispondenti ad una perdita mensile di 500 tonnellate. Essa espone, d'altro canto, il sistema di calcolo seguito per determinare questo pregiudizio. Quanto al pregiudizio futuro che, a suo giudizio, non si può ancora determinare con precisione, essa dichiara che sarà costituito soprattutto dalla chiusura degli stabilimenti e dal licenziamento del personale. Essa valuta, con ogni riserva, in almeno 200 milioni di franchi belgi l'indennizzo che le sarebbe dovuto in caso di chiusura degli stabilimenti. Ricorso contro le conseguenze di un atto legittimo La ricorrente sottolinea che essa non deve affatto lo sviluppo della sua impresa alle condizioni generali, d'indole giuridi-co-economica, poste dalla Comunità. La Commissione non può farle carico di aver cercato, nel 1974, possibilità di rivalorizzare il siero di latte che costituisce la base dei suoi prodotti e che può venir acquistato nella Comunità a prezzo vantaggioso. Essa osserva inoltre che non poteva prevedere che, ponendo in non cale tutte le altre finalità dell'art. 39, n. 1, del trattato, la politica lattiero-casearia si sarebbe orientata a lungo andare e unilateralmente sul perseguimento di un equo livello di vita per gli agricoltori grazie a prezzi politici per i prodotti agricoli. Essa ritiene eccessivo il dover prevedere che la Commissione avrebbe adottato misure per riassorbire con «ogni» mezzo le scorte di latte scremato in polvere, ivi compresi i metodi che avrebbero escluso i suoi prodotti dal mercato dei mangimi. A suo giudizio, essa doveva prevedere ancor meno i provvedimenti che avrebbero escluso i suoi prodotti da mercato dei mangimi per porcellini da latte in quanto, secondo le dichiarazioni della stessa Commissione, queste misure non avrebbero dovuto aver incidenze su detto mercato.

D — Nella controreplica, la Commissione svolge in particolare i seguenti argomenti: Ricevibilità del ricorso Impugnazione di provvedimenti nazionali La Commissione ricorda che, secondo i parametri fissati dalla giurisprudenza della Corte, il ricorso dovrebbe dichiararsi irricevibile in quanto la ricorrente impugna anzitutto provvedimenti adottati dagli enti di intervento (vendite di latte scremato in polvere a prezzi determinati) anche se dette misure si fondano sul diritto comunitario. Come ha già esposto, motivi di equità potrebbero ciononostante militare a favore della ricevibilità. Ricorso promosso in via cautelativa A suo giudizio, solo nella replica la ricorrente ha definito, comprovandola con dati, la natura e la portata del danno assertivamente subito. Ammesso che l'art. 42, § 1, del regolamento di procedura l'autorizzasse ancora a presentare offerte di prova in questa fase, avrebbe dovuto giustificare il ritardo con cui ha prodotto dette prove. Essa ritiene che la ricorrente non abbia dimostrato in modo pertinente perché ha addotto le prove solo con la replica. Dalla sua esposizione si desume che essa disponeva già di tutte queste prove allorché ha promosso il ricorso. La giustificazione fornita, secondo la quale non era stato ancora consolidato il bilancio del 1982 ai primi di aprile 1983 è un ritardo imputabile solo all'interessata e mette in luce il suo desiderio di guadagnar tempo. Non è un valido motivo per infrangere le norme di procedura destinate non solo a facilitare l'operato della Corte, ma anche a consentire all'avversario di difendersi adeguatamente. Essa ritiene quindi che il ritardo nella produzione di queste prove vada considerato come causa della loro irricevibilità e che la ricorrente non possa fondarsi su dati prodotti tardivamente. A suo giudizio, se ne conclude che la domanda di risarcimento per le conseguenze di un atto legittimo è palesemente irricevibile. Quanto alla domanda di risarcimento per illegittimità dell'atto, dovrebbe altresì essere irricevibile, in quanto — altrimenti — molti sarebbero i ricorrenti che produrrebbero prove solo con la replica onde limitare le possibilità di difesa della controparte. Nel merito La Commissione sottolinea in particolare che la finalità delle vendite di latte in polvere a prezzo ridotto è quella di eliminare gradualmente dal mercato le componenti vegetali che forniscono proteine per mangimi, come la soja. Essa sostiene che la responsabilità politica per la formazione di eccedenze notevoli ricade anzitutto sul Consiglio, poiché è stata sua l'iniziativa di aumentare sovente i prezzi oltre i limiti proposti dalla Commissione e solo con molta reticenza ha istituito sistemi moderatori. Poiché l'organizzazione comune dei mercati ha accollato alla Commissione la responsabilità di riassorbire le riserve, essa non poteva sottrarvisi e doveva far ricorso a tutti i mezzi che il Consiglio mette a sua disposizione. Quanto alla denaturazione del latte scremato in polvere venduto dagli enti, la Commissione ritiene sia del tutto impossibile denaturare il latte in polvere in modo che sia inutilizzabile per i porcellini tra i 15 e i 30 kg di peso e contemporaneamente somministrabile ai suini di peso superiore ai 30 kg. La colorazione del latte in polvere proposta dalla ricorrente sarebbe del tutto inefficace se non fosse associata a costanti controlli presso gli allevatori, poiché l'aggiunta di colorante non rende la polvere inidonea al consumo. Dato il numero di allevatori di suini, il controllo sarebbe impossibile. In ogni modo, l'efficacia dei metodi di denaturazione previsti è incontestabile per i porcellini da 1 a 7 settimane, con un peso massimo di 12-15 kg. La Commissione propone di consultare un perito su questo argomento. Nesso di causalità Pur ammettendo che è possibile che tra il 1977 e il 1979 la ricorrente non abbia mai applicato prezzi di vendita superiori a quelli degli enti di intervento, la Commissione sottolinea che, in ogni caso, questi prezzi erano molto simili a quelli degli enti di intervento, poiché, nel secondo trimestre 1978, la differenza era solo di qualche centesimo di franco belga. Essa fa osservare che i prezzi della ricorrente sono particolarmente aumentati tra il 1978 e il 1982, salendo da 650 BFR/100 kg (fine 1978) a 1200 BFR/100 kg (fine 1982) mentre in Belgio il tasso d'inflazione medio a quell'epoca era solo del 10 %. Se la ricorrente avesse contenuto i suoi aumenti entro questi limiti, i rapporti tra i suoi prezzi di vendita e quelli degli enti di intervento sarebbero stati identici a quelli del 1978/1979, periodo in cui l'impresa della ricorrente era particolarmente prospera. Il mutamento della situazione concorrenziale e il fatto che il latte scremato in polvere sia attualmente meno caro dei prodotti della ricorrente sono dovuti non già a un mutamento nella politica di vendita seguita dalla Commissione rispetto al 1977-1979, ma al forte aumento dei prezzi di vendita della ricorrente. Sempre in questo contesto, la Commissione fa osservare che la ricorrente produce solo lettere che essa ha inviato alla clientela, e non l'inverso. L'escussione dei testimoni proposta dalla ricorrente dovrebbe consentire di determinare se le vendite speciali toccano effettivamente la ricorrente in modo sensibile rispetto al passato, nonché i motivi per i quali eventualmente si sono verificate queste conseguenze. Danno Ad ogni buon conto, qualora la Corte ammettesse le prove prodotte dalla ricorrente con la replica circa il danno che avrebbe subito, nonostante la loro produzione tardiva, la Commissione ritiene necessario avanzare diversi obiezioni specifiche ed un'obiezione di principio. Quanto alle obiezioni specifiche, la Commissione contesta il sistema di calcolo seguito dalla ricorrente per determinare il costo di un kg di prodotto anidro. Questo costo è tenuto artificialmente a un livello molto basso, in quanto la ricorrente non tiene conto delle spese generali di gestione e di finanziamento, dei diritti sui brevetti ecc... D'altro canto, la ricorrente ha commesso un errore indicando che il Kulactic è composto del 9 % d'acqua, del 33 % di siero di latte e del 67 % di crusca; così si giunge ad un totale di 109 %, il che falserebbe lo stesso calcolo del suo danno. Correggendo questo errore, la Commissione ottiene per il numero di tonnellate non vendute al cliente Hens, un danno teorico di 1233000 BFR, invece di 1242000 BFR indicati dalla ricorrente. Pur sollevando altre riserve, la Commissione precisa infine che le spiegazioni fornite dalla ricorrente circa il danno futuro sono troppo imprecise affinché possa ribattervi a questo stadio del procedimento. Quanto all'obiezione di principio, la Commissione osserva, richiamandosi alla sentenza pronunciata dalla Corte il 4 ottobre 1979 nelle sentenze riunite 64 e 113/76, 239/78, 27, 28 e 45/79, Dumortier (Race. pagg. 3091, 3117), che non si può far richiamo ai principi generali comuni ai diritti degli stati membri cui fa rinvio l'art. 215, secondo comma, del trattato CEE per giustificare un obbligo di risarcire qualsiasi conseguenza pregiudizievole, anche remota, di norme illegittime. Le difficoltà incontrate dalla ricorrente vanno considerate come conseguenze remote. Anche se per ipotesi il comportamento della Commissione fosse stato illegittimo, la ricorrente non può invocare un diritto al risarcimento di portata così vasta come quella del diritto che essa invoca. Essa non può pretendere la garanzia ad un determinato margine di utile e l'eventualità di una chiusura dei suoi stabilimenti va considerata come conseguenza molto remota. Essa potrebbe al massimo chiedere un compenso molto limitato per le vendite effettuate a prezzi particolarmente bassi. Domanda di risarcimento per atto illegittimo La Commissione ricorda che, in considerazione dei mezzi limitati posti a sua disposizione dal Consiglio onde far fronte alle eccedenze in campo lattiero, non le rimaneva che distribuire le eccedenze sul mercato mondiale o creare sul mercato interno possibilità di collocamento del latte in polvere che normalmente non si prendono in considerazione per questo prodotto dato il sistema comunitario di sostegno dei prezzi. Poiché il mercato mondiale in pratica non offre più sbocchi, la Commissione poteva orientarsi solo sul mercato interno. A suo giudizio, il mercato dei mangimi per i suini e il pollame offriva sbocchi apprezzabili, mentre le possibilità di collocamento sul mercato dei mangimi per porcellini da latte sono invece molto più limitate. Data la forte concorrenza dei vegetali che forniscono proteine, a base di soja, non le restava che svendere il latte in polvere come additivo per i mangimi dei suini e del pollame, poiché altrimenti sarebbe stato invendibile e il pregiudizio che ne sarebbe scaturito per la Comunità sarebbe stato molto maggiore (maggiori spese di magazzinaggio e deperimento del prodotto). Dati gli scarsi sbocchi offerti dal mercato dei mangimi per porcellini da latte e degli altri prezzi che vi vengono praticati, la Commissione non poteva applicare un sistema di controllo di una severità tale da annullare le possibilità di collocamento sul mercato nettamente più vasto dei prodotti destinati all'alimentazione dei suini e del pollame. Violazione dell'art. 39, n. 1, lett. c), del trattato CEE Tenuto conto di queste osservazioni, la Commissione ritiene che non vi sia stata violazione dell'art. 39 del trattato CEE e dell'art. 7, n. 2, del regolamento n. 804/68, poiché ha fatto ricorso ai soli mezzi di cui disponeva per stabilizzare i mercati, tenuto conto di tutti gli interessi in gioco. Le norme summenzionate non costituiscono comunque una disciplina mirante alla tutela dei singoli. Violazione del diritto alla proprietà e del diritto all'esercizio di una attività commerciale La Commissione si chiede se, nell'ambito dell'art. 215, secondo comma, il diritto comunitario tuteli il diritto all'esercizio dell'attività professionale nella stessa misura del diritto tedesco, al quale si riferisce la ricorrente. In ogni caso, la Commissione non avrebbe compresso affatto eventuali diritti alla proprietà della ricorrente, né limitato in alcun modo l'uso dei suoi diritti di proprietà, né frenato in qualsiasi maniera l'esercizio della sua attività commerciale. Violazione dell'art. 40, n. 3, del trattato CEE La ricorrente non ha indicato in qual misura sarebbe stata trattata in modo meno favorevole rispetto agli altri operatori economici che si trovano in situazione comparabile. I provvedimenti adottati dalla Commissione non sono per nulla arbitrari e toccano nello stesso modo tutti i produttori o venditori di prodotti di sostituzione del latte in polvere. Domanda di risarcimento per conseguenze di un atto legittimo La Commissione ricorda che, a suo avviso, la responsabilità della Comunità per un atto legittimo, sempreché l'art. 215 del trattato CEE la preveda, presuppone non solo una grave lesione del diritto di proprietà dell'interessato, ma anche una lesione arrecata in circostanze non previste dall'ordinamento giuridico come condizioni generali che inquadrano lo svolgimento dell'attività economica. Nella fattispecie non vi sarebbe stato pregiudizio al diritto di proprietà della ricorrente, e questa avrebbe dovuto prevedere l'organizzazione di vendite speciali a prezzi particolarmente favorevoli.

All'udienza del 7 giugno 1984, le parti hanno presentato le loro difese orali.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 18 settembre 1984.

Con atto depositato nella cancelleria della Corte l'11 aprile 1983, la SA Biovilac NV, che produce e vende dal 1978 e, rispettivamente, dal 1980, il Kulactic e il Bioblanca, mangimi di base per porcellini da latte e pollame ottenuti dal siero di latte, a norma dell'art. 215, 2o comma, del trattato CEE, ha proposto un ricorso diretto ad ottenere il risarcimento del danno assertivamente causatole dall'entrata in vigore e dall'applicazione di determinati regolamenti della Commissione.

A giudizio della ricorrente, il danno allegato, cioè il notevole calo delle vendite dei suoi prodotti dal novembre del 1982 ed il crollo delle stesse dal 1o marzo 1983 sarebbe dovuto ai regolamenti del 23 febbraio 1977, n. 368, relativo alla vendita mediante gara del latte magro in polvere destinato all'alimentazione dei suini e del pollame (GU L 52, pag. 19) e 22 marzo 1977, n. 443, relativo alla vendita a prezzo determinato di latte magro in polvere destinato all'alimentazione dei suini e del pollame (GU L 58, pag. 16) nella versione derivante dai regolamenti 1o luglio 1982, n. 1753 (GU L 193, pag. 6) e 29 ottobre 1982, n. 2923 (GU L 304, pag. 64). Il regolamento n. 1753/82 ripristina l'applicazione dei regolamenti nn. 368/77 e 443/77 che istituiscono la vendita a prezzo ridotto, da parte degli enti di intervento, di latte magro in polvere destinato all'alimentazione dei suini e del pollame, mentre il regolamento n. 2923/82 inserisce in questi due regolamenti nuove formule di denaturazione del latte magro in polvere che costituisce oggetto delle vendite a prezzo ridotto, che non impedirebbero, secondo la ricorrente, che il latte magro in polvere venduto dagli enti d'intervento venga usato come alimento di base per porcellini da latte, benché in teoria debbano impedirlo.

II ricorso si fonda, in via principale, sull'asserita illegittimità dei provvedimenti adottati dalla Commissione. Solo in subordine, per l'ipotesi che detti provvedimenti siano dichiarati legittimi, la ricorrente chiede che la Comunità sia comunque dichiarata responsabile, a causa del «sacrificio speciale» che le avrebbe imposto il regime generale istituito dalla Commissione.

La Commissione contesta la ricevibilità del ricorso per vari motivi.

Essa sottolinea anzitutto che la ricorrente avrebbe dovuto chiedere il risarcimento dinanzi al giudice nazionale, giacché il ricorso sarebbe diretto in primo luogo contro atti delle autorità nazionali, adottati in forza del diritto comunitario, cioè le vendite di latte magro in polvere a prezzo ridotto effettuate dagli enti di intervento.

Quanto a questa eccezione, si deve osservare che la ricorrente contesta non già i provvedimenti emanati dalle autorità nazionali in esecuzione delle disposizioni di diritto comunitario, bensì gli atti stessi della Commissione, poiché, negli argomenti che essa svolge, essa le fa carico, da un lato, di aver ripristinato, rimettendo in vigore il regolamento n. 1753/82, l'applicazione dei regolamenti nn. 368/77 e 443/77 e, dall'altro, di aver omesso di inserire in questi regolamenti, nel rimettere in vigore il regolamento n. 2932/82, formule di denaturazione idonee ad escludere effettivamente la sostituzione dei quantitativi di latte magro in polvere venduti dagli enti di intervento a quelli venduti nell'ambito del regolamento della Commissione 26 luglio 1979, n. 1725 (GU L 108, pag. 1) e destinati all'alimentazione dei porcellini da latte. Sarebbe proprio l'istituzione di questo regime ad opera della Commissione quello che secondo la ricorrente, le avrebbe arrecato il danno di cui chiede il risarcimento.

In secondo luogo, la Commissione contesta la ricevibilità del ricorso in quanto sarebbe stato esperito a titolo cautelativo. Circa la domanda fondata sulla presunta illegittimità dei regolamenti adottati dalla Commissione, essa sostiene che la ricorrente non ha dimostrato in modo convincente che un danno imputabile a determinati provvedimenti adottati dalla Comunità potesse prevedersi con sufficiente certezza al momento dell'esperimento del ricorso. Quanto alla domanda mirante a far dichiarare la responsabilità oggettiva della Comunità, essa sostiene che la natura stessa di detta domanda esige che, al momento in cui viene proposta, il tipo e l'entità del danno siano chiaramente determinati.

Si deve ricordare a questo proposito che, come la Corte ha più volte affermato, l'art. 215 del trattato non vieta di adire la Corte per far accertare la responsabilità della Comunità per danni imminenti e prevedibili con sufficiente certezza, anche se il danno non può ancora essere determinato con precisione. Su questo punto, è opportuno osservare che la ricorrente, senza venir contraddetta, ha dichiarato nell'atto introduttivo che latte magro in polvere, denaturato secondo la formula I K, che è precisata nel regolamento n. 2923/82, dal novembre del 1982 era offerto in vendita sul mercato belga come alimento di base per i porcellini da latte. Quindi, producendo una tabella comparativa dei prezzi rispettivi dei suoi prodotti e del latte magro in polvere venduto dagli enti di intervento, la ricorrente determina con sufficiente precisione la prevedibilità e l'imminenza del danno assertivamente subito. Va perciò del pari disattesa l'eccezione di irricevibilità tratta dalla natura cautelativa del ricorso.

È anzitutto opportuno osservare che, come la Corte ha già affermato nella sentenza 17 dicembre 1981 (Ludwigshafener Walzmühle, 197-200, 243, 245 e 247/80, Race. pag. 3246), la responsabilità extracontrattuale per atto illegittimo della Comunità è subordinata ad un complesso di presupposti, relativi all'illegittimità del comportamento di cui si fa carico alle istituzioni, alla realtà del danno e alla sussistenza di un nesso di causalità tra questo comportamento e il pregiudizio asserito e che, nel caso di atti normativi che implichino scelte di politica economica, la responsabilità sussiste solo in caso di grave violazione di una norma giuridica superiore che tuteli i singoli. A questo proposito, la Corte ha precisato, specie nella sentenza del 25 maggio 1978 (HNL 83 e 94/76, 4, 14, e 40/7, Race. pag. 1225), che era necessario provare, nei confronti dell'istituzione interessata, tenuto conto dei principi che, negli ordinamenti giuridici degli stati membri, disciplinano la materia, il disconoscimento palese e grave dei limiti posti all'esercizio dei suoi poteri.

Quanto all'illegittimità dei provvedimenti adottati dalla Commissione, la ricorrente deduce quattro mezzi: il primo riguarda il disconoscimento dello scopo contemplato dall'art. 39, n. 1, lett. c), del trattato, che è concretamente precisato dall'art. 7, n. 2, del regolamento del Consiglio 27 giugno 1968, n. 804, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (GU L 148, pag. 13) cioè lo «stabilizzare i mercati»; il secondo riguarda la trasgressione del divieto di discriminazione sancito dall'art. 40, n. 3 del trattato; il terzo la lesione del diritto di proprietà o del diritto di costituire e condurre un'impresa, e il quarto l'inosservanza del principio del legittimo affidamento. Essa deduce che tutte queste norme sono norme giuridiche superiori che vanno osservate dai regolamenti adottati dalla Commissione.

Quanto al primo mezzo, la ricorrente precisa che il ripristino dell'applicazione dei regolamenti nn. 368 e 443/77 e l'istituzione ad opera del regolamento n. 2923/82, di formule di denaturazione inidonee ad escludere la sostituzione dei quantitativi di latte magro in polvere venduti a norma dei regolamenti n. 368/77 e n. 443/77 a quelli venduti nell'ambito del regolamento n. 1725/79 avrebbero provocato la destabilizzazione del mercato del latte magro in polvere destinato all'alimentazione dei porcellini da latte, in contrasto con lo scopo di cui all'art. 39 del trattato, scopo precisato dall'art. 7, n. 2, 1o comma, del regolamento n. 804/68.

La Commissione ribatte che, tenuto conto delle ampie eccedenze di latte magro in polvere e dei limitati mezzi messile a disposizione dal Consiglio per riassorbire le notevoli giacenze presso gli enti di intervento, rimettendo in vigore i regolamenti n. 368/77 e n. 443/77, relativi alla vendita a prezzo ridotto di latte magro in polvere destinato all'alimentazione dei suini e del pollame, essa ha seguito l'unica via che le era consentita ed ha agito nell'ambito dei suoi poteri, in quanto l'art. 7, n. 2, 2o comma, del regolamento n. 804/68 l'autorizza ad adottare provvedimenti particolari per smaltire il latte magro in polvere che non si riesce a smerciare in una stagione a condizioni normali. Il prezzo particolarmente basso dei prodotti concorrenti del latte magro in polvere sul mercato dei mangimi per suini e pollame e in particolare della soja importata dagli Stati Uniti, che era di circa 17-18 ECU/ton-nellata, giustificava che il prezzo del latte magro in polvere destinato alimentazione dei suini e del pollame venisse fissato in circa 20 ECU/tonnellata.

Essa attira l'attenzione sul fatto che, avendo saputo — poco dop il ripristino dell'applicazione dei regolamenti nn. 368/77 e 443/77 che coi metodi di denaturazione specificati fino a quel momento in detti regolamenti il latte magro in polvere venduto nell'ambito di detti regolamenti veniva sempre più usato in sostituzione del latte magro in polvere sovvenzionato a norma del regolamento n. 1725/79, con il regolamento n. 2923/82 essa ha introdotto nei regolamenti nn. 368/77 e 443/77 nuovi metodi di denaturazione che dovevano escludere l'uso di detto latte magro per l'alimentazione dei porcellini da latte.

La Commissione sottolinea la difficoltà, se non l'impossibilità, di trovare un metodo di denaturazione il cui impiego, pur non presentando rischi per gli animali di peso superiore ai 25 kg, renda il latte magro denaturato inidoneo per i capi di peso inferiore ai 25 kg. Essa non contesta che il metodo auspicato dalla ricorrente, cioè l'inclusione di coloranti nel latte magro in polvere venduto dagli enti di intervento avrebbe potuto esser usato invece dei metodi di denaturazione. Poiché l'efficacia di siffatto sistema era però subordinata all'instaurazione di un sistema di controllo delle aziende allevatrici di suini, questa tecnica si sarebbe rivelata in pratica meno idonea del metodo di denaturazione scelto in definitiva, dati i numerosi allevamenti di suini esistenti nella Comunità (circa 2000000) e date le notevoli spese che avrebbe causato un provvedimento del genere. Del resto, le disposizioni citate dalla ricorrente non sarebbero norme che mirano alla tutela dei singoli.

II mezzo relativo al disconoscimento dello scopo di cui all'art. 39, n. 1, lett. c), scopo precisato dall'art. 7, n. 2, 1o comma, del regolamento n. 804/68, non può venir accolto. A questo proposito basta ricordare anzitutto che, come la Corte ha ripetutamente affermato, le istituzioni devono conciliare i vari scopi di cui all'art. 39, il quale non consente di isolare uno degli scopi in modo da rendere impossibile il conseguimento degli altri. Il regolamento n. 1753/82 si colloca nell'ambito della politica generale seguita nel settore dei latticini, la quale annovera tra gli obiettivi principali quello di garantire, conformemente all'art. 39, n. 1, lett. a), un reddito equo ai produttori di latte della Comunità mediante fissazione di un prezzo indicativo per il latte, garantito mediante acquisto all'intervento dei principali prodotti di trasformazione del latte cioè il burro e il latte magro in polvere, e costituisce, a questo riguardo, un provvedimento complementare che mira al conseguimento di questo scopo.

D'altro canto, l'adozione di metodi di denaturazione destinati, come attesta il primo considerando del regolamento n. 2923/82, ad escludere la sostituzione del latte magro venduto a norma di detti regolamenti a quello venduto a prezzo maggiore in forza del regolamento n. 1725/79 dimostra chiaramente che la Commissione, nelľattuare i provvedimenti adottati onde riassorbire le giacenze di latte magro in polvere, ha tentato di conciliare lo scopo di garantire agli agricoltori un equo tenore di vita con quello di stabilizzare i mercati. Il fatto che i metodi tecnici di denaturazione scelti per conseguire questo scopo si siano rivelati in seguito parzialmente inefficaci non può modificare la valutazione sulla legittimità della disciplina litigiosa sotto il profilo dell'art. 39 del trattato, poiché solo la patente inidoneità di un provvedimento, rispetto allo scopo perseguito dall'istituzione competente, può inficiarne la legittimità.

Quanto al mezzo relativo alla trasgressione dell'art. 40, n. 3, 3o comma, del trattato ai sensi del quale l'organizzazione comune dei mercati deve evitare qualsiasi discriminazione tra produttori o consumatori della Comunità, la ricorrente, pur sottolineando che i prodotti ottenuti dal siero di latte sono disciplinati, alla pari del latte magro in polvere, dall'organizzazione comune dei mercati, osserva che quest'ultimo ha fruito di un trattamento preferenziale rispetto a detti prodotti, in quanto gli sono state concesse numerose sovvenzioni dirette od indirette.

Questo argomento non riesce a scalzare la legittimità degli atti della Commissione sui quali verte il ricorso. Si deve ricordare a questo proposito che, secondo la costante giurisprudenza della Corte, il divieto di discriminazione sancito dall'art. 40, n. 3, 2o comma, del trattato, in quanto espressione specifica del principio generale di uguaglianza, non osta a che situazioni analoghe vengano trattate in modo diverso se la differenziazione è obiettivamente giustificata. La concessione di sovvenzioni dirette od indirette al latte magro in polvere si giustifica oggettivamente dati la natura stessa di questo prodotto ed il posto che esso occupa per questo motivo nell'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei latticini in quanto elemento di sostegno del mercato, mentre il siero di latte non ha le stesse caratteristiche. Si tratta infatti di un prodotto di scarto, residuato della fabbricazione del formaggio destinato, in linea di massima, ad essere eliminato dai caseifici.

Le disparità di trattamento di cui sono oggetto questi due prodotti trovano dunque la loro ragione in differenze obiettive, scaturenti dalle situazioni economiche sottostanti all'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari e quindi non si possono considerare discriminazioni.

Come terzo mezzo, la ricorrente sostiene che la disciplina in questione ha leso il suo diritto di proprietà ed il suo diritto di costituzione e conduzione di un'impresa. Il diritto di costituire e condurre un'impresa, noto in particolare al diritto tedesco, rientrerebbe, come il diritto di proprietà di cui costituisce il complemento, tra i diritti fondamentali garantiti dall'ordinamento giuridico comunitario. Essa sottolinea che questi due diritti costituiscono, in sostanza o per la loro portata, limiti invalicabili per l'azione delle istituzioni comunitarie e che i provvedimenti adottati dalla Commissione si risolverebbero in pratica in una confisca illegittima, in quanto incidono sulla redditività dell'impresa fino a comprometterne l'esistenza.

Questa tesi non può essere accolta. I provvedimenti adottati dalla Commissione non privano la ricorrente della proprietà né le impediscono di usarla liberamente e non ledono quindi la sostanza di questi diritti. Ammesso che, come sostiene la ricorrente, questi provvedimenti abbiano effetti negativi sullo smercio dei suoi prodotti, detti effetti non possono equipararsi a una siffatta lesione, particolarmente allorché, come nella fattispecie, questi effetti negativi sono solo una conseguenza indiretta di una politica che persegue scopi d'interesse generale, essenzialmente variabili, in funzione dei fattori economici che influenzano l'andamento dei mercati, nonché dell'orientamento generale della politica agricola comune.

A questo proposito si deve sottolineare che, come ha già affermato la Corte, specie nella sentenza 27 settembre 1979 (Eridania, 230/78, Racc. pag. 2749), un'impresa non può invocare un diritto quesito alla conservazione di un vantaggio, che essa trae dall'esistenza di un'organizzazione comune dei mercati, e di cui ha fruito in un determinato momento.

Quanto al quarto mezzo dedotto dalla ricorrente, secondo il quale i provvedimenti adottati dalla Commissione avrebbero leso il principio del legittimo affidamento, si deve osservare che questo mezzo, formulato dalla ricorrente solo nella fase orale, costituisce un mezzo nuovo ai sensi dell'art. 42, § 2, del regolamento di procedura. Questo mezzo va in ogni caso disatteso.

Dalle considerazioni che precedono si evince che la ricorrente non ha provato una grave violazione di una norma giuridica superiore che tutela i singoli, né ha dimostrato che il regolamento litigioso sia inficiato da vizi di sorta.

Va dunque disattesa la domanda fondata sulla responsabilità della Comunità per atto illecito.

A sostegno della domanda subordinata, la ricorrente, richiamandosi alla nozione di «sacrificio speciale» tratta dal diritto tedesco ed a quella di «lesione dell'uguaglianza di fronte agli oneri pubblici» di cui al diritto francese, sostiene che, anche se non è stato commesso un illecito, la Comunità è comunque tenuta, in forza dell'art. 215, secondo comma, del trattato CEE, a risarcire il danno patrimoniale subito dal singolo per effetto di un regime di portata generale legittimamente istituito, se — a causa di detto regime — il singolo viene leso in modo particolare, oppure in modo diverso e molto più grave rispetto al complesso degli operatori economici.

A questo proposito è sufficiente rilevare che, con giurisprudenza costante, la Corte ha affermato che il ricorso per risarcimento di un danno arrecato da un atto normativo illegittimo, di cui all'art. 215 del trattato, può venir accolto solo se il danno asserito dal ricorrente supera i limiti dei rischi economici inerenti alle attività nel settore di cui trattasi. Questa massima dovrebbe seguirsi a maggior ragione se nel diritto comunitario si accogliesse il principio della responsabilità senza colpa. Nella fattispecie questi limiti non sono stati superati, tenuto conto del fatto che la ricorrente, quando ha venduto i suoi prodotti nel 1978 e nel 1980, doveva prevedere che i regolamenti nn. 368/77 e 443/77, sospesi solo temporaneamente e che, agli inizi, contrariamente a quanto avviene ora, non contemplavano alcun sistema per impedire l'uso del latte magro in polvere, venduto a norma di detti regolamenti, nell'alimentazione dei porcellini da latte, sarebbero stati ripristinati se si fosse nuovamente determinata, più tardi, la situazione in atto al momento della loro adozione. Analogamente, quando l'impresa è stata costituita, nel 1974, la ricorrente avrebbe dovuto — o comunque potuto — aspettarsi che, a norma dell'art. 7, n. 2, secondo comma, del regolamento n. 804/68, venissero adottati provvedimenti speciali per smaltire il latte magro in polvere, invenduto a condizioni normali nel corso di una stagione.

La possibilità di prevedere i rischi connessi alla situazione del mercato quando la ricorrente ha intrapreso la fabbricazione e la vendita di detti prodotti esclude che possa venir risarcita la perdita di competitività che essa ha subito. Detti rischi rientrano tra quelli insiti nell'attività di un'impresa industriale e commerciale di questo settore, nello stesso modo dell'aumento dei costi dell'energia che, secondo quanto ha dichiarato la ricorrente, è una delle cause essenziali del notevole aumento subito in quattro anni dai prezzi dei suoi prodotti.

Da queste considerazioni discende che anche la domanda subordinata va respinta.

A norma dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese.

La ricorrente è rimasta soccombente e le spese vanno poste a suo carico.