Corte giust. UE, Sentenza del 14 luglio 1981, causa 155/80

I fatti che hanno dato origine alla controversia, le varie fasi del procedimento e le osservazioni presentate in forza dell' art. 20 del protocollo sullo Statuto (CEE) della Corte di giustizia si possono riassumere come segue:

La causa principale verte sulla contravvenzione («Ordnungswidrigkeit») contestata al sig. Sergius Oebel, titolare di esercizio, imputato di infrazione all'art. 5 della legge sull'orario di lavoro nelle panetterie e pasticcerie (Gesetz über die Arbeitszeit in Bäckereien und Konditoreien). Il 21 luglio 1978, verso le 2 del mattino, l'imputato avrebbe autorizzato 15 dipendenti a produrre articoli di panetteria nei locali della società Bockenheimer Brot GmbH di Wiesbaden. L'art. 5 della legge sull'orario di lavoro nelle panetterie e pasticcerie, nella versione del 23 luglio 1969 (Bundesgesetzblatt I, pag. 937) recita: «Articolo 5 Divieto di lavorazione e di trasporto nelle ore notturne (1) Nei giorni feriali, nei locali adibiti alla produzione di articoli di panetteria e pasticceria, è vietata l'attività durante i seguenti periodi notturni: 1. dal lunedì al venerdì, dalle ore 0.00 alle ore 4.00 e dalle ore 22.00 alle ore 24.00, 2. il sabato, dalle ore 22.00 alle ore 24.00. (2) In deroga al 1o comma, n. 1, l'attività è consentita in giorno feriale dalle ore 0.00 fino alle ore 4.00, se, in compenso, essa viene sospesa il sabato tra le ore 0.00 e le ore 4.00, a condizione che il giorno feriale in questione venga dichiarato con almeno un mese di anticipo mediante comunicazione scritta all'autorità competente a norma del diritto del Land. Il giorno feriale indicato può venir cambiato solo dopo 12 mesi; per la nuova dichiarazione valgono le condizioni indicate nella prima frase del presente comma. (3) Se un giorno dichiarato festivo dalla legge cade in giorno feriale, in deroga al 1o comma, n. 1, è consentita l'attività lavorativa, dalle ore 0.00 alle ore 4.00, nel giorno feriale precedente o successivo al giorno festivo. Il datore di lavoro che intende esercitare attività lavorativa nel giorno feriale successivo ad un giorno festivo deve darne avviso per iscritto con almeno un mese di anticipo all'autorità competente a norma del diritto del Land. [4) In deroga a quanto disposto nel n. 1, nei giorni in cui l'inizio dell'attività lavorativa è consentito a decorrere dalle ore 4.00 possono svolgere lavori preparatori a decorrere dalle ore 3.00: nelle aziende che occupano direttamente nella produzione fino a 10 persone, una persona di età superiore ai 18 anni; nelle aziende che occupano direttamente nella produzione fino a 20 persone, due persone di età superiore ai 18 anni e, nelle aziende che occupano direttamente nella produzione più di 20 persone, tre persone di età superiore ai 18 anni. Per lavori preparatori s'intendono quelli dai quali dipende tecnicamente la ripresa della produzione generale a decorrere dalle ore 4.00. Rientra nell'attività preparatoria anche l'approntamento dell'impasto. (5) Nelle ore notturne tra le 22.00 e le 5.45 è vietata la vendita, la consegna o il trasporto di prodotti di panetteria o di pasticceria destinati ai consumatori o ai rivenditori. La presente disciplina lascia impregiudicate le norme sulla distribuzione nei centri di vendita contenute nella legge sulla chiusura dei pubblici esercizi del 28 novembre 1956 (Bundesgesetzblatt, I, pag. 875), ultimamente modificata dalla legge introduttiva della legge sulle contravvenzioni del 24 maggio 1968 (Bundesgesetzblatt, I, pag. 503)». Ritenendo che il citato art. 5 della legge sull'orario di lavoro nelle panetterie e pasticcerie possa risultare incompatibile con gli artt. 7, 30 e 34 del Trattato CEE, in quanto le disposizioni che esso contiene potrebbero provocare una distorsione della concorrenza nell'ambito della Comunità, dato che la Repubblica federale di Germania è l'unico Stato membro della Comunità che conserva il divieto di lavoro notturno nel settore di cui trattasi, e poiché detta disciplina esclude in pratica la possibilità di fornire prodotti freschi nelle zone frontaliere degli Stati membri limitrofi in tempo utile per poter porre in vendita gli stessi prodotti all' apertura dei negozi, l'Amtsgericht di Wiesbaden ha sospeso il giudizio per sottoporre alla Corte di giustizia, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, le questioni seguenti: «1. Se l'art. 7 del Trattato CEE vada interpretato nel senso che sussiste violazione del divieto di discriminazione anche qualora uno Stato membro della Comunità, tramite una disposizione di legge, venga a creare una situazione che pregiudica gravemente la concorrenzialità dei propri cittadini nei confronti di coloro che esercitano la stessa attività negli Stati limitrofi. 2. Se gli artt. 30 e 34 del Trattato CEE vadano interpretati nel senso che gli effetti esercitati dal § 5 della legge relativa agli orari di lavoro delle panetterie, per quel che riguarda l'esportazione e l'importazione di prodotti di panetteria freschi, si debbano considerare provvedimenti assimilabili a una limitazione quantitativa delle esportazioni oppure ad una limitazione quantitativa delle importazioni».

L'ordinanza di rinvio è stata registrata presso la cancelleria della Corte il 2 luglio 1980. A norma dell'art. 20 del protocollo sullo Statuto della Cone di giustizia CEE, hanno presentato osservazioni scritte il sig. Sergius Oebel, assistito dagli avvocati Gleiss, Lutz, Hootz, Hirsch ed associati, del foro di Stoccarda, il Governo tedesco, rappresentato dal sig. Martin Seidel, Ministerialrat presso il ministero federale dell'economia, e dall'aw. Arved Deringer, del foro di Colonia, il Governo francese, rappresentato dal sig. Thierry Le Roy, come mandatario del segretario generale del comitato interministeriale per i problemi di cooperazione economica europea, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal suo consigliere giuridico sig. Rolf Wägenbaur. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

a) L'imputato nella causa principale, sig. Sergius Oebel, osserva anzitutto che il divieto di lavoro notturno vale solo nel settore della panetteria. Negli altri Stati della Comunità non vige un divieto analogo in tale settore. Secondo l'Oebel, che allega a questo scopo una relazione medico-ergonomica elaborata da un perito, sanitario del lavoro, la disciplina in questione, contrariamente ai motivi indicati dal legislatore tedesco, non si giustifica con la tutela della salute dei lavoratori occupati nel settore della panetteria per i seguenti motivi: U divieto di lavoro notturno costringe il personale a lavorare secondo orari fisiologicamente controindicati. Infatti, sotto il profilo sanitario, sarebbe più conveniente per il personale occupato nel settore della panetteria lavorare regolarmente di notte, mentre invece, per rispettare detto divieto, ci si deve alzare alle 2-3 del mattino e recarsi al lavoro di notte per iniziare l'attività alle 4. Inoltre, sotto il profilo della medicina del lavoro, non vi è nessun motivo di usare maggior rigore, per quel che riguarda il lavoro notturno, per i lavoratori dell'industria della panificazione che non per quelli di altri settori industriali. Quanto agli effetti pratici della normativa di cui trattasi, l'Oebel sostiene, producendo esempi e dati statistici, che il divieto di lavoro notturno svantaggia i fabbricanti tedeschi di prodotti di panetteria e sminuisce la loro competitività rispetto ai panettieri che operano negli altri Stati della Comunità. Quanto ai prodotti freschi della panificazione, la disciplina tedesca provoca, da un lato, una limitazione dell'esportazione negli altri paesi della Comunità, specie per quel che riguarda le zone frontaliere. L'Oebel sottolinea in questo contesto che il rivenditore, che fin dal primo mattino deve far fronte alle richieste di prodotti freschi, deve essere rifornito tra le 6 e le 7.30, e quindi si rifornisce da chi è in grado di rispettare questi orari. D'altra parte, le panetterie tedesche, dato il divieto di lavoro notturno, rimangono indifese contro la importazione sul mercato interno, che rende nulla la competitività della produzione di vari prodotti freschi come i filoni, i cornetti e il pane bianco fresco, tanto da costringere i produttori a rinunciare a questo tipo di produzione. Per quel che riguarda i prodotti di panetteria idonei alla conservazione, il divieto di lavoro notturno provoca anche difficoltà all'esportazione. Infatti, secondo la disciplina tedesca, i prodotti di panetteria idonei alla conservazione vanno esenti dal divieto di lavoro notturno solo allorché sono fabbricati in locali che servono esclusivamente alla produzione di questo genere di pane, mentre i panettieri tedeschi fabbricano generalmente negli stessi locali sia i prodotti freschi che i prodotti idonei alla conservazione. Ciò fa sì che, anche per i prodotti della panificazione idonei alla conservazione, la maggior parte dei panettieri tedeschi non è competitiva, o lo è poco, sul mercato nazionale, rispetto ai concorrenti stranieri. Questa distorsione della concorrenza viene accentuata dal fatto che il divieto di lavoro notturno impedisce ai panettieri tedeschi di impostare' il lavoro su tre turni ed esclude quindi la possibilità di sfruttare al massimo, o anche semplicemente in modo economicamente razionale, gli impianti di produzione. Ne consegue che la produzione quantitativa dei panifici tedeschi resta inevitabilmente inferiore a quella dei concorrenti stranieri, i quali tengono ininterrottamente in funzione i loro impianti e lavorano su tre turni, il che consente loro un miglior rendimento e uno sfruttamento più intenso dei forni e, di riflesso, costi di produzione e prezzi di vendita inferiori. Per suffragare il suo punto di vista, l'Oebel ricorda due sentenze del Bundesverfassungsgericht, quelle del 23 gennaio 1968 e del 25 febbraio 1976: la Suprema Cone tedesca, nonostante giunga alla conclusione che la disciplina di cui trattasi, nelle condizioni prospettate nel corso del giudizio, risulta compatibile con la Legge fondamentale tedesca, ha comunque ammesso, nella più recente delle due sentenze, che per effetto del divieto di lavoro notturno alcune imprese delle regioni frontaliere potranno forse venirsi a trovare in una posizione concorrenziale difficile. Il Governo tedesco, dopo ricordato la genesi della normativa in questione, dichiara che la finalità di detta normativa è anzitutto quella di tutelare i lavoratori del settore della panificazione e della pasticceria contro i rischi di un lavoro notturno permanente, che potrebbe essere nocivo per la salute. Studi ergonomici sono giunti alla conclusione che il periodo della giornata che va dalle 24 alle 3 del mattino (disattivazionene notturna) è particolarmente poco propizio al lavoro e che l'attività professionale svolta durante questo periodo affatica maggiormente e richiede un dispendio di energie particolarmente notevole. Così pure, l'attività professionale svolta tra le 20 e le 3 del mattino è più faticosa e più rischiosa per il lavoratore che non l'attività professionale iniziata alle 4. Di conseguenza, il divieto di lavoro notturno nel settore della panificazione andrebbe considerato come un provvedimento di prevenzione contro i rischi per la salute, nel senso di una benintesa umanizzazione del lavoro. Il divieto di lavoro notturno ha inoltre la funzione di garantire condizioni di parità di concorrenza e serve alla tutela delle medie imprese, poiché in caso contrario potrebbe venir messa in pericolo l'esistenza di numerose imprese artigianali per effetto della concorrenza dei panifici a carattere industriale, che possono tenere in funzione i loro impianti ininterrottamente e quindi sono in grado di produrre a costi nettamente inferiori rispetto a quelli delle imprese artigianali che lavorano con un solo turno giornaliero. La conservazione del divieto di lavoro notturno, anche per le grandi imprese, contribuisce quindi indirettamente alla tutela dei lavoratori delle piccole imprese. Come aveva già fatto l'Oebel, anche il Governo tedesco si richiama alle due sentenze del Bundesverfassungsgericht del 23 gennaio 1968 e del 25 febbraio 1976. In queste sentenze, il Bundesverfassungsgericht ha indubbiamente definito il divieto di lavoro notturno nelle panetterie come grave pregiudizio alla libertà della attività professionale e alle possibilità di sviluppo economico dei grandi panifici e delle imprese operanti nel settore della panificazione e dei prodotti di panetteria e di pasticceria, giungendo però alla conclusione che questa disciplina dell'attività professionale può giustificarsi, specie per motivi di politica sociale, con considerazioni d'interesse generale e d'ordine superiore. Il Bundesverfassungsgericht ha ammesso che il legislatore tedesco ha il diritto di mantenere il divieto anche per le imprese per le quali esiste la possibilità di perseguire la finalità di politica sociale con mezzi meno drastici, ad esempio mediante l'obbligo di effettuare i turni di lavoro, osservando a questo proposito che, altrimenti, dette imprese potrebbero assicurarsi un notevole vantaggio concorrenziale rispetto ai panifici di piccole e medie dimensioni. Il Governo tedesco sottolinea inoltre che, contrariamente a quanto ritiene il giudice a quo, in tutti gli altri Stati membri della Comunità, eccezion fatta per la Danimarca e per i Paesi Bassi, esiste una disciplina analoga o simile a quella in esame. Sul piano internazionale, l'idea della tutela del personale occupato nelle panetterie e nelle pasticcerie ha trovato espressione nella Convenzione n. 20 dell'Organizzazione internazionale del lavoro di Ginevra, in materia di lavoro notturno nelle panetterie. b) La Commissione delle Comunità europee osserva essenzialmente che la legge tedesca in questione, pur essendo considerata come «cardine della tutela sociale» nell'ambito del ramo professionale di cui trattasi, è molto controversa nella Repubblica federale di Germania. Sul problema del lavoro notturno sono in contrasto gli orientamenti delle imprese operanti, nel settore della panetteria, su scala industriale e di quelle che invece operano sul piano artigianale.

Sull'interpretazione dell'art. 7 del Trattato CEE a) L' Oebel pone l'accento sull'interpretazione che va data agli artt. 30 e 34 del Trattato CEE. Quanto allo stabilire se il divieto di lavoro notturno nelle panetterie e il divieto di effettuare le consegne di notte per i prodotti della panificazione sia in contrasto con l'art. 7 del Trattato CEE, egli si rimette al prudente apprezzamento della Corte. b) Il Governo tedesco sostiene che né il divieto di lavoro notturno, né il divieto di consegnare nottetempo prodotti della panificazione rappresentano una discriminazione fondata sulla nazionalità, ai sensi dell'art. 7 del Trattato CEE. Benché la Corte di giustizia abbia dichiarato in qualche occasione che anche i provvedimenti che appaiono imparziali e che si applicano nello stesso modo ai cittadini di un determinato Stato e a quelli di tutti gli altri Stati membri possono costituire una discriminazione vietata ai sensi dell'art. 7 del Trattato CEE — qualora per differenti situazioni di fatto, essi provochino effetti diversi —, il principio vale soltanto per la discriminazione a danno dei cittadini di un altro Stato membro, a motivo della loro cittadinanza. Per contro, la giurisprudenza della Corte mette in luce che non vi è discriminazione qualora una disciplina nazionale svantaggi i cittadini dello Stato membro in questione rispetto a quelli degli altri Stati membri, se la stessa disciplina viene uniformemente applicata a tutti i cittadini dello Stato membro in questione e se essa si applica sia ai prodotti venduti sul mercato interno che ai prodotti esportati. Il Governo tedesco suggerisce quindi di risolvere come segue la prima questione formulata dal giudice a quo: «Non sussiste infrazione al divieto di discriminazione sancito dall'art. 7 del Trattato CEE allorché uno Stato membro emana una norma per effetto della quale si crea una situazione per cui i propri cittadini operanti in un determinato ramo d'attività vengono a trovarsi seriamente svantaggiati rispetto a coloro che operano nello stesso ramo d'attività negli altri Stati membri». e) Secondo il Governo francese, l'art. 7 del Trattato non può venir utilmente invocato nella controversia sottoposta al giudice a quo. Finalità di questa norma è quella di garantire la parità di trattamento, rispetto ai cittadini di ciascuno Stato membro, a tutti i cittadini degli altri Stati membri della Comunità che fruiscono della libera circolazione o della libertà di stabilimento. Questo divieto di discriminazione esplica però i suoi effetti solo all'interno di ogni Stato membro di per sé considerato. Esso non va inteso nel senso che una impresa tedesca o francese avente sede nella Repubblica federale possa ritenersi discriminata in quanto la disciplina tedesca risulti essere nei suoi confronti più severa (e garantisca maggior tutela ai lavoratori) di quella vigente in altri Stati membri nel settore d'attività considerato. Comunque stiano le cose, non è assodato che il divieto di discriminazione possa essere fatto valere dai cittadini contro il proprio Stato, problema che non sembra esser stato risolto dalla giurisprudenza della Corte. Inoltre, i casi di distorsione nelle condizioni di concorrenza conseguenti alle disparità esistenti fra le varie normative nazionali non possono venir risolti con la semplice applicazione diretta dell'art. 7, ma rientrano nei procedimenti d'armonizzazione contemplati ad hoc dall' art. 101. Per di più, detta armonizzazione, nel settore della politica sociale, ivi compresa la disciplina della durata del lavoro, deve ispirarsi a principi e norme speciali. Ad esempio, il preambolo del Trattato contempla il «miglioramento costante delle condizioni di vita e di occupazione» dei popoli degli Stati membri (3o punto del preambolo) e l'art. 117 precisa che gli «Stati membri convengono sulla necessità di promuovere il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro della manodopera che consenta la loro parificazione nel progresso». L'art. 118 include espressamente la disciplina delle condizioni di lavoro fra i settori in cui è necessario promuovere la collaborazione tra Stati membri (cfr. la risoluzione del Consiglio 18 dicembre 1979 sull'organizzazione degli orari di lavoro). Secondo il Governo francese, la legislazione tedesca di cui trattasi, lungi dal ledere i principi e le norme del Trattato, contribuisce a realizzare le finalità stesse di questo. d) Per la Commissione delle Comunità europee la disciplina tedesca di cui trattasi non contravviene al divieto di discriminazione sancito dall'art. 7 del Trattato CEE. Essa ha carattere obiettivo e, in particolare, non fa riferimento alla nazionalità degli operatori interessati. Data la mancanza di una disciplina comunitaria in questo settore, gli Stati membri possono adottare provvedimenti su scala nazionale, fermo restando il principio che detti provvedimenti non devono essere in contrasto con disposizioni cogenti del Trattato. Uno Stato membro non viola quindi il divieto di discriminazione, se si avvale del proprio diritto di disciplinare con norme obiettive una determinata situazione. E nemmeno sussiste violazione dello stesso divieto se una disciplina nazionale è di contenuto diverso rispetto a quello della disciplina vigente, per lo stesso settore, in altri Stati membri, nonostante la possibilità che ne scaturiscano determinate distorsioni della concorrenza. In caso di difficoltà, ci si deve invece porre il problema della necessità di armonizzazione. Secondo la giurisprudenza della Corte, ed in particolare in base alla sentenza 30 novembre 1978 (Bussone, 31/78, Race. 1978, pag. 2429), l'art. 7 del Trattato non riguarda «una normativa nazionale che non si applica in funzione della nazionalità degli operatori economici, bensì prende unicamente in considerazione il luogo in cui vengono esercitate le attività economiche». La Commissione suggerisce quindi di risolvere la prima questione affermando che l'art. 7 del Trattato va interpretato nel senso che non commette infrazione a questa disposizione uno Stato membro che adotti una disciplina vincolante erga omnes, sul suo territorio, relativamente agli orari di lavoro nel settore della fabbricazione e della distribuzione dei prodotti di panetteria e di pasticceria.

Sull'interpretazione degli artt. 30 e 34 del Trattato CEE a) L' Oebel sostiene che tanto il divieto di lavoro notturno quanto il divieto di consegnare nottetempo i prodotti — quest'ultimo divieto almeno se interpretato nel senso che i prodotti di panetteria non possono venir forniti ai clienti o ai distributori prima delle 5.45 del mattino — rappresentano misure d'effetto equivalente a una restrizione quantitativa, vietata dall'art. 34 del Trattato CEE, dato che i due divieti corrispondono al duplice criterio stabilito dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, cioè rappresentano provvedimenti emananti dallo Stato e atti ad ostacolare il commercio. E infatti esclusivamente a causa di questa normativa statale in materia di produzione che i panificatori tedeschi non possono esportare i loro prodotti o possono esportarli solo in misura molto limitata. Orbene, la definizione della misura d'effetto equivalente data dalla Corte ricomprende tutti i provvedimenti statali che hanno l'effetto di ostacolare il commercio. Essa contempla, quindi, anche una disciplina in materia di produzione. Ciò è stato peraltro espressamente sancito nella sentenza 30 ottobre 1974 (van Haaster, 190/73, Race. 1974, pag. 1123) nella quale la Corte ha dichiarato che un provvedimento statale che restringe la produzione colpisce, quanto meno potenzialmente, gli scambi commerciali e va quindi considerato come misura d'effetto equivalente. La sentenza della Corte 8 novembre 1979 (Groenveld, 15/79, Race. 1979, pag. 3409) non è in contrasto con questa definizione in quanto riguarda solo il caso eccezionale e raro di un divieto di produzione molto ampio, diverso da quello della fattispecie. Orbene, nella fattispecie non si tratta di un divieto generale di fabbricazione di un prodotto determinato, ma dell'esportazione di un prodotto generalmente disponibile sul mercato nazionale, che in pratica viene resa impossibile. Né il divieto di lavoro notturno, né il divieto di effettuare consegne di notte potrebbero giustificarsi in base all'art. 36 del Trattato CEE, giacché quest'articolo è una disposizione eccezionale — da interpretarsi restrittivamente — che consente deroghe alle norme fondamentali degli artt. 30 e 34 del Trattato CEE solo in condizioni ben determinate. Secondo una costante giurisprudenza della Corte, le restrizioni in deroga al principio fondamentale della libera circolazione delle merci sono tuttavia compatibili con il Trattato solo in quanto siano giustificate, cioè necessarie in particolare per garantire la tutela della salute e della vita delle persone. La deroga contemplata dall'art. 36 del Trattato CEE non può tuttavia trovare applicazione allorché la salute delle persone può venir tutelata in modo altrettanto efficace con provvedimenti meno restrittivi per gli scambi intracomunitari. Inoltre, secondo la giurisprudenza della Corte, finalità di politica economica non possono giustificare un ostacolo al commercio tra Stati. Infine, sempre alla luce della giurisprudenza della Corte, si può presumere che una misura non sia necessaria a tutelare i valori giuridici di cui all'art. 36 allorché, come nella fattispecie, non vige una disciplina analoga negli altri Stati membri. Ciò potrebbe venir arguito dalle considerazioni fondamentali che la Corte ha espresso nelle sentenze «Cassis de Dijon» e «preparazioni di carne» (causa 120/78, Race. 1979, pag. 649 e causa 153/78, Race. 1979, pag. 2555). Secondo questi principi, il divieto di lavoro notturno di cui trattasi non può giustificarsi in base all'art. 36 del Trattato CEE. Dalla relazione ergonomica prodotta in giudizio risulta che detto divieto non è idoneo a tutelare la salute dei lavoratori occupati nel settore della panificazione. Il lavoro di panettiere va considerato un lavoro facile e non eccessivamente faticoso, sicché, sotto il profilo della medicina del lavoro e dell'ergonomia, non vi è motivo di sottoporre i lavoratori di questo ramo ad una disciplina speciale. Anzi, una tutela efficace della salute dei lavoratori potrebbe invece venir garantita da un lavoro notturno a turni regolari. In ogni caso, anche volendo definire la disciplina litigiosa come un mezzo idoneo e necessario per tutelare la salute dei lavoratori nelle piccole panetterie, questo argomento non giustifica ancora l'adozione di un provvedimento che viga nei confronti di tutti i lavoratori, ivi compresi quelli che dipendono da imprese che possono lavorare a turni. Questo ampliamento è contrario ai principi di necessità e di proporzionalità ammessi nella giurisprudenza costante della Corte. Inoltre, è stato violato il principio generale di uguaglianza, principio fondamentale nel diritto comunitario, in quanto la parità di trattamento astratta e formale di tutte le imprese nel campo della panetteria implica una discriminazione sostanziale a favore delle imprese che possono lavorare a turni e determina così una distorsione della competitività delle imprese industriali nel settore della panetteria. Il Governo tedesco sostiene che né il divieto di lavoro notturno, né il divieto di fornire nottetempo i prodotti rappresentino un ostacolo all'importazione ai sensi dell'art. 30 del Trattato CEE. Il divieto di lavoro notturno non ostacola, infatti, l'importazione, giacché vale solo per i panifici ubicati sul territorio della Repubblica federale di Germania. Per quel che riguarda il divieto di fornitura, il Governo tedesco distingue i prodotti a lunga conservazione dai prodotti freschi, per il consumo immediato. Per i prodotti a lunga conservazione non vi sono ostacoli all'importazione, in quanto per essi non sussiste l'esigenza di consegna nel corso della nottata. Per i prodotti freschi, d'altra pane, il panettiere stabilito in uno degli Stati membri in cui non vige il divieto di fornire, o questo divieto è meno rigido, non viene posto dal diritto tedesco in una situazione meno favorevole rispetto ai panettieri tedeschi, in quanto la disciplina di cui trattasi gli consente, come a qualsiasi panettiere tedesco, di fornire i suoi prodotti di panetteria e di pasticceria nella Repubblica federale di Germania e di trasportarli per consegnarli alla clientela o ai punti di vendita a decorrere dalle 5.45. Secondo il Governo tedesco, il divieto di lavoro notturno e di fornitura notturna non costituiscono nemmeno un ostacolo all'esportazione ai sensi dell'art. 34 del Trattato CEE. Per quel che riguarda la disciplina in materia di produzione, durante l'orario di produzione, le panetterie tedesche possono fabbricare prodotti in quantità e di qualità sufficienti per l'esportazione. Infatti, i prodotti a lunga conservazione non devono essere prodotti nella notte precedente il giorno della loro messa in vendita, mentre possono venir fabbricati in periodi non colpiti dal divieto di lavoro notturno. Il divieto di produzione notturna viene quindi ad incidere al massimo sui costi, in quanto le imprese concorrenti degli altri Stati membri, contrariamente alle imprese di panetteria e di pasticceria della Repubblica federale tedesca, possono sfruttare ininterrottamente lungo l'arco delle 24 ore i loro dispendiosi impianti moderni. Per i prodotti di consumo immediato, che perdono rapidamente la loro freschezza e non si prestano a venir immagazzinati, e dunque vanno fabbricati nelle ore che precedono immediatamente il loro consumo, il Governo tedesco osserva che le ore stabilite per l'inizio della produzione (4 antimeridiane) e dei lavori di preparazione (3 antimeridiane) consentono alle imprese interessate di fabbricare prodotti freschi in quantità sufficiente e tempestivamente. Quanto al divieto di fornire, esso non costituisce un ostacolo all'esportazione ai sensi dell'art. 34, perché, da una parte, i prodotti a lunga conservazione non vengono mai forniti appena sfornati e poiché, d'altra parte, i prodotti freschi, che il consumatore preferirebbe avere in tavola appena sfornati, per questa stessa ragione potrebbero comunque venir forniti solo entro un raggio di pochi chilometri dalla panetteria. Tuttavia, pur ammettendo che il divieto di fornire nottetempo impedisca ai panifici tedeschi di entrare in concorrenza, nelle zone confinanti con gli altri Stati membri, con i produttori di detti paesi, questa situazione non rientra ad ogni modo nel divieto di cui all'art. 34 che, secondo la sentenza della Corte di giustizia 8 novembre 1979 (Groenveld, 15/79, Race. 1979, pag. 3409) riguarda solo «i provvedimenti nazionali che hanno per oggetto o per effetto di restringere specificamente le correnti di esportazione e di costituire in tal modo una differenza di trattamento fra il commercio interno di uno Stato membro ed il suo commercio d'esportazione ... a detrimento della produzione e del commercio di altri Stati membri». Se ne conclude che l'art. 34 non mira ad abolire le restrizioni all' esportazione che danneggiano solo gli operatori nazionali. Il Governo tedesco aggiunge che, comunque, la disciplina litigiosa si giustifica per motivi d'ordine superiore di politica sociale e sanitaria, dato che essa è idonea a tutelare la salute del personale occupato nelle panetterie artigianali. Essa è necessaria ed adeguata alla finalità perseguita, anche in quanto vige nei confronti dei maggiori produttori di pane e di pasticceria, giacché in caso contrario questi ultimi fruirebbero di un vantaggio concorrenziale notevole rispetto ai piccoli panettieri. Se il divieto fosse limitato ai piccoli produttori, la sua osservanza non sarebbe nemmeno garantita nelle piccole panetterie, data la sempre crescente pressione della concorrenza che obbligherebbe i piccoli produttori a lavorare sempre più durante le ore notturne. Infine, si dovrebbe tener conto del fatto che il divieto di lavoro notturno e il divieto di fornitura nottetempo svantaggiano al massimo un piccolo numero di panetterie che sono in concorrenza con le panetterie ubicate nella zona frontaliera degli Stati membri limitrofi, mentre la sua abolizione priverebbe di tutela circa 200000 persone che lavorano nel ramo e circa 30000 imprese artigianali del settore della panetteria e della pasticceria nella Repubblica federale di Germania. Il Governo tedesco suggerisce quindi di risolvere come segue la seconda questione pregiudiziale: «Gli effetti dell'art. 5 della legge tedesca sugli orari di lavoro nelle panetterie, per quel che riguarda l'esportazione e l'importazione di prodotti freschi del settore, non vanno considerati come misure equivalenti a restrizioni quantitative all'importazione o all'esportazione ai sensi degli artt. 30 e 34 del Trattato CEE». c) Secondo il Governo francese, l'art. 30 del Trattato CEE non può evidentemente esser fatto valere, poiché, data la situazione in cui vengono a trovarsi le imprese tedesche interessate, la disciplina di cui trattasi implica un impulso e non una restrizione delle importazioni, specie nelle regioni di frontiera. L'art. 34 non può neppur esso venir invocato, giacché la nozione stessa di misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa non può in nessun caso comprendere norme di legge relative alle condizioni di produzione e di lavoro, dato che nella fattispecie si tratta non già di un provvedimento, ma di una situazione derivante da una differenza tra le normative nazionali che, per di più, ha solo un'incidenza molto attenuata, quindi indiretta, sugli scambi intracomunitari. Questo tipo di situazione rientra nella sfera dell'armonizzazione delle legislazioni, alle condizioni contemplate dai capitoli del Trattato che riguardano la politica sociale. Le norme relative alla libera circolazione dei prodotti non possono avere l'effetto di compromettere direttamente o indirettamente la realizzazione delle finalità sociali del Trattato, come invece avverrebbe se una disciplina del lavoro per la tutela dei dipendenti potesse venir dichiarata priva d'effetto in virtù delle disposizioni degli artt. 30 e seguenti del Trattato. d) La Commissione delle Comunità europee sostiene anch'essa che una disciplina come quella della legge tedesca in questione non viola gli artt. 30 e 34 del Trattato CEE. Circa l'art. 30, la Commissione sottolinea che il divieto di lavoro notturno, in quanto tale, lungi dal costituire un ostacolo all'importazione, potrebbe anche favorirla. Ci si potrebbe tuttavia domandare se la disciplina in questione non possa avere effetti equivalenti a una restrizione quantitativa all'importazione per quel che riguarda la distribuzione. Il divieto di trasportare i prodotti di panetteria e di pasticceria durante la notte tra le 22 e le 5.45 rappresenta un ostacolo non solo nei confronti della vendita dei prodotti nazionali, ma anche per l'importazione dagli altri Stati membri della CEE. Infatti, il divieto di passare la frontiera prima delle 5.45 potrebbe avere l'effetto di limitare la sfera d'azione di panetterie straniere nell'ambito della Repubblica federale di Germania. Si dovrebbe però tener conto del fatto che, in definitiva, qualsiasi disciplina dell'orario di lavoro limita o è idonea a limitare l'attività economica. Orbene, come la Commissione ha sostenuto nella sua direttiva n. 70/50 del 22 dicembre 1969 (GU 1970, n. L 13/29), provvedimenti applicabili indistintamente ai prodotti nazionali e ai prodotti importati non possono venir qualificati come misura d'effetto equivalente, a meno che non producano «effetti restrittivi sulla libera circolazione delle merci che eccedono l'ambito degli effetti propri a dette disposizioni» (9o considerando). Nella fattispecie, la disciplina dell'orario di lavoro relativa alla distribuzione di determinati prodotti, indistintamente applicabile ai prodotti nazionali e ai prodotti importati, non va oltre gli «effetti propri» di detta disciplina. Quanto all'interpretazione dell'art. 34, la Commissione osserva che la disciplina dell'orario di lavoro contenuta nella legislazione tedesca ha effetti analoghi a quelli di una disciplina della produzione, dato che i prodotti che devono venir smerciati appena possibile dopo essere stati sfornati possono venir venduti di primo mattino soltanto se siano stati fabbricati nella notte precedente. La Commissione conclude tuttavia, prendendo come base la summenzionata sentenza dell'8 novembre 1979, che la disciplina in questione non dev'essere considerata incompatibile con l'art. 34 in quanto ha carattere obiettivo, non ha lo scopo né l'effetto di restringere specificamente le correnti d'esportazione, e non stabilisce alcuna differenza di trattamento tra il commercio interno di uno Stato membro e il suo commercio d'esportazione. Tenuto conto delle conclusioni cui essa giunge nell'interpretazione degli artt. 30 e 34, la Commissione non ritiene necessario affrontare l'esame di eventuali elementi di giustificazione ai sensi dell'art. 36 del Trattato CEE. Essa si riserva tuttavia la possibilità di esporre detti argomenti in una fase successiva del procedimento, a seconda delle osservazioni che avrà presentato il Governo tedesco a giustificazione della disciplina di cui trattasi. In sostanza, la Commissione suggerisce alla Corte di risolvere la seconda questione sottopostale dal giudice a quo in modo analogo alla prima questione: «Gli artt. ... 30 e 34 del Trattato CEE vanno interpretati nel senso che non commette infrazione a dette disposizioni lo Stato che adotta per il suo territorio una disciplina applicabile erga omnes in materia di orario di lavoro nel settore della fabbricazione e della distribuzione dei prodotti di panetteria e di pasticceria».

Il sig. Oebel, imputato nella causa principale (con gli avvocati Rainer Bechthold e Christoph Moench, del foro di Stoccarda), il Governo tedesco (con l'aw. Arved Deringer, del foro di Colonia) e la Commissione (rappresentata dal suo consigliere giuridico Rolf Wägenbaur) hanno presentato osservazioni orali, e risposto a taluni quesiti loro rivolti dalla Cone, nell'udienza del 18 marzo 1981.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 27 maggio 1981.

Con ordinanza 22 aprile 1980, pervenuta in cancelleria il 2 luglio 1980, l'Amtsgericht di Wiesbaden ha sottoposto a questa Corte, in forza dell'art. 177 del Trattato CEE, due questioni pregiudiziali vertenti sull'interpretazione degli artt. 7, 30 e 34 del Trattato CEE, per esser posto in grado di valutare la conformità col diritto comunitario di una normativa nazionale relativa al lavoro notturno nelle panetterie e nelle pasticcerie.

Dette questioni sono state sollevate nell'ambito di un procedimento penale per infrazione all'art. 5 della legge tedesca sugli orari di lavoro nelle panetterie e nelle pasticcerie (Gesetz über die Arbeitszeit in Bäckereien und Konditoreien), nella versione del 23 luglio 1969.

L'art. 5, 1o comma, della suddetta legge stabilisce in sostanza che è vietato, fatte salve certe deroghe, lavorare di notte, nei giorni feriali, per la fabbricazione di prodotti della panetteria e della pasticceria, dalle ore 22 alle ore 4. L'art. 5, 5o comma, vieta il trasporto dei prodotti della panetteria o della pasticceria per le consegne ai consumatori o ai punti di vendita, durante la notte, fra le ore 22 e le ore 5.45. Secondo il Governo tedesco, tale divieto non riguarda il trasporto e la consegna a grossisti, ad intermediari, come ad esempio negozi, a distributori di prodotti di panetteria e di pasticceria o a depositi appartenenti all'impresa.

Secondo le osservazioni presentate dagli interessati, in particolare dal Governo tedesco, la normativa di cui è causa mira in primo luogo a proteggere dai rischi di un lavoro notturno permanente, che potrebbe nuocere alla salute, i lavoratori delle piccole e medie imprese di panetteria e di pasticceria, che non dispongono del personale sufficiente per poter organizzare il lavoro per turni. L'estensione del divieto alle grandi imprese del settore, le quali possono, invece, organizzare il lavoro per turni, sarebbe intesa a proteggere le imprese artigianali contro la concorrenza industriale.

Ritenendo che detta normativa potrebbe essere incompatibile col diritto comunitario, in quanto ha l'effetto d'impedire la consegna in tempo utile di prodotti freschi della panetteria e della pasticceria negli Stati membri limitrofi della Repubblica federale di Germania, e di creare in tal modo una distorsione della concorrenza nell'ambito della Comunità, l'Amtsgericht di Wiesbaden ha formulato le seguenti questioni: «1. Se l'art. 7 del Trattato CEE vada interpretato nel senso che sussiste violazione del divieto di discriminazione anche qualora uno Stato membro della Comunità, tramite una disposizione di legge, venga a creare una situazione che pregiudica gravemente la concorrenzialità dei propri cittadini nei confronti di coloro che esercitano la stessa attività negli Stati limitrofi. 2. Se gli artt. 30 e 34 del Trattato CEE vadano interpretati nel senso che gli effetti esercitati dal § 5 della legge relativa agli orari di lavoro delle panetterie, per quel che riguarda l'esportazione e l'importazione di prodotti di panetteria freschi, si debbano considerare provvedimenti assimilabili a una limitazione quantitativa delle esportazioni oppure ad una limitazione quantitativa delle importazioni».

Dalla motivazione dell'ordinanza di rinvio risulta che la prima questione mira ad accertare se una normativa di uno Stato membro la quale, in determinate zone limitrofe di altri Stati membri in cui non esiste una normativa analoga, provoca distorsioni della concorrenza a danno degli operatori economici stabiliti nel territorio del primo Stato debba essere considerata discriminatoria ai sensi dell'art. 7 del Trattato.

Come è stato ripetutamente affermato dalla Corte, da ultimo nella sentenza 30 novembre 1978 (causa 31/78, Bussone, Race, pag. 2445), il divieto di discriminazione enunciato dall'art. 7 non è violato da una normativa che non si applichi in funzione della nazionalità degli operatori economici, bensì in funzione del luogo in cui questi esercitano la loro attività.

Ne consegue che una normativa nazionale la quale non faccia distinzione fra i suoi destinatari, né direttamente, né indirettamente, in funzione della nazionalità non è in contrasto con l'art. 7, anche se influisce sulla capacità concorrenziale degli operatori ad essa sottoposti.

D'altra parte, come è stato affermato dalla Corte nella sentenza 3 luglio 1979 (cause 185-204/78, van Dam, Race, pag. 2361), non si può considerare' come contraria al principio della parità di trattamento l'applicazione di una legislazione nazionale per la sola circostanza che, assertivamente, altri Stati membri applicano disposizioni meno rigorose.

La prima questione deve essere quindi risolta affermando che l'art. 7 del Trattato CEE va compreso nel senso che esso vieta solo le discriminazioni a causa della nazionalità degli operatori economici. L'art. 7 non è quindi trasgredito nemmeno se uno Stato membro determina, mediante una disposizione di legge che non fa distinzioni, in modo diretto o indiretto, a seconda della nazionalità, una situazione che influisce sulla capacità concorrenziale degli operatori economici stabiliti nel suo territorio rispetto agli operatori economici stabiliti in altri Stati membri.

Con la seconda questione, il giudice nazionale chiede se gli effetti che una normativa nazionale in materia di orari di lavoro nelle panetterie e nelle pasticcerie, come la legge tedesca di cui trattasi, produce riguardo all'esportazione e all'importazione di prodotti freschi del settore debbano essere considerati come misure d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all'importazione o all'esportazione ai sensi degli artt. 30 e 34 del Trattato.

Non si può contestare che il divieto di lavorare prima delle 4 del mattino nel settore della panetteria e della pasticceria costituisce, come tale, una legittima scelta di politica economica e sociale, conforme agli obiettivi di interesse generale perseguiti dal Trattato. Tale divieto è infatti inteso a migliorare le condizioni di lavoro in un settore notoriamente delicato, caratterizzato, dal punto di vista del processo produttivo, da peculiarità attinenti tanto alla qualità dei prodotti quanto alle abitudini dei consumatori.

Le suddette circostanze spiegano il fatto che vari Stati membri della Comunità, come pure un certo numero di Stati terzi, hanno sottoposto l'attività produttiva notturna in questo settore a discipline analoghe. In proposito va rilevato fra l'altro che la Convenzione dell'Organizzazione internazionale del lavoro 8 giugno 1925, n. 20, relativa al lavoro notturno nelle panetterie, vieta, fatte salve talune eccezioni, la fabbricazione del pane, della pasticceria, o di prodotti simili, durante la notte.

L'imputato nella causa principale ha sostenuto che il divieto di fabbricare prodotti di panetteria e di pasticceria prima delle ore 4 del mattino costituisce un ostacolo all'esportazione, vietato dall'art. 30 del Trattato, e ciò in particolare per i prodotti che devono essere consegnati freschi, in tempo utile, la mattina presto, e che devono quindi venir fabbricati durante la notte che precede immediatamente il giorno della vendita.

Tuttavia, come è stato già dichiarato da questa Cone nella sentenza 8 novembre 1979 (causa 15/79, Groenveld, Race, pag. 3409), l'art. 34 riguarda i provvedimenti nazionali che hanno per oggetto o per effetto di restringere specificamente le correnti di esportazione e di costituire in tal modo una differenza di trattamento fra il commercio interno di uno Stato membro ed il suo commercio d'esportazione, così da assicurare un vantaggio particolare alla produzione nazionale o al mercato interno dello Stato interessato.

Tale non è manifestamente il caso di una normativa come quella di cui trattasi nella fattispecie, che rientra nella politica economica e sociale e si applica, in funzione di criteri obiettivi, a tutte le imprese di un settore determinato, stabilite sul territorio nazionale, senza creare alcuna differenza di trattamento in ragione della nazionalità degli operatori e senza distinguere fra il commercio interno dello Stato interessato e quello d'esportazione.

L'imputato contesta altresì la legittimità del divieto di trasportare e di consegnare prodotti di panetteria e di pasticceria ai consumatori e ai dettaglianti prima delle ore 5.45 del mattino, divieto connesso alla disciplina del lavoro notturno, in discussione dinanzi al giudice nazionale. Egli fa valere che detto divieto implica misure d'effetto equivalente a restrizioni sia dell'importazione, sia dell'esportazione, in quanto, da un lato, impedirebbe ai panettieri e ai pasticceri stabiliti negli altri Stati membri di consegnare i loro prodotti in tempo utile ai consumatori e ai dettaglianti nella Repubblica federale di Germania e, dall'altro, ai produttori dello stesso settore stabiliti nella Repubblica federale di Germania di effettuare in tempo utile le consegne negli altri Stati membri.

Secondo il Governo tedesco, il divieto di trasporto e di consegna prima delle ore 5.45 ha l'unico scopo di garantire l'osservanza del divieto di lavoro notturno, che altrimenti non potrebbe essere efficacemente controllata dalle autorità competenti. L'estensione di tale divieto anche ai prodotti provenienti dagli altri Stati membri è stata indispensabile per evitare che i produttori stabiliti nel territorio della Repubblica federale di Germania fossero posti in situazione svantaggiosa rispetto alla concorrenza straniera, il che sarebbe in contrasto col principio della parità di trattamento. Di conseguenza, se i prodotti provenienti da altri Stati membri fossero sottratti a tale divieto, sarebbe impossibile mantenere in vigore il divieto stesso per i prodotti nazionali, ma anche mantenere in vigore la disciplina degli orari di lavoro.

In proposito, si deve osservare che l'effetto restrittivo della disciplina degli orari per il trasporto e la consegna dei prodotti di panetteria e di pasticceria, che completa la disciplina degli orari di lavoro per la fabbricazione di detti prodotti, deve essere valutato tenendo conto del campo d'applicazione di tale normativa.

Se essa si limita al solo trasporto per la consegna ai singoli consumatori e ai punti di vendita al dettaglio, senza influire sul trasporto e sulla consegna a depositi o a intermediari, il suo effetto non può essere quello di limitare le importazioni o le esportazioni fra Stati membri. In tal caso, gli scambi ìntracomunitari restano in effetti possibili in qualsiasi momento, con l'unica riserva che la consegna ai consumatori e ai dettaglianti è limitata allo stesso modo per tutti i produttori, indipendentemente dal luogo in cui essi esercitano la loro attività. A tali condizioni, una siffatta normativa non è in contrasto con gli artt. 30 e 34 del Trattato.

La seconda questione deve essere quindi risolta affermando che gli artt. 30 e 34 del Trattato CEE non ostano ad una normativa nazionale che vieti durante la notte, prima di una determinata ora del mattino, la fabbricazione di prodotti di panetteria e di pasticceria, nonché il trasporto e la consegna di tali prodotti ai singoli consumatori ed ai dettaglianti.

Le spese sostenute dal Governo tedesco, dal Governo francese e dalla Commissione, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.