Corte giust. UE, Sentenza del 13 dicembre 1972, causa 52/72

Gli antefatti e lo svolgimento del procedimento si possono riassumere come segue:

L'art. 9 del regolamento del Consiglio 13 giugno 1967 n. 120 (GU 1967, n. 117) contempla la corresponsione di un' indennità di compensazione, fra l'altro, per il grano tenero e la segale raccolti nella Comunità che si trovino in giacenza alla fine della stagione. Le modalità per l'attribuzione di tale indennità sono stabilite, fra l'altro, dal regolamento della Commissione 27 maggio 1969 n. 963 (GU 1969, n. L 126) i cui artt. 3 e 5 recitano: «Articolo 3 Per poter beneficiare dell'indennità di compensazione accordata dall'autorità competente dello Stato membro nel cui territorio si trovano le giacenze, il richiedente deve: aver manifestato, con lettera raccomandata, telex o telegramma da spedire alla suddetta autorità competente al più tardi il 7 giugno 1969, l'intenzione di chiedere eventualmente la concessione dell'indennità di compensazione ed aver altresì dichiarato i quantitativi di ciascuno dei cereali di cui all'articolo 1 eventualmente in suo possesso alla data del 31 maggio 1969, con indicazione del magazzino nel quale i prodotti possono essere controllati e del responsabile del magazzino stesso; aver inoltrato all'autorità competente di cui sopra, con lettera raccomandata, telex o telegramma da spedire al più tardi il 5 agosto 1969, una domanda di indennità, con indicazione delle giacenze dei suddetti cereali che si trovano in suo possesso alla data del 31 luglio 1969. La domanda deve contenere almeno i dati e le dichiarazioni di cui all'allegato II. Articolo 5 1. L'autorità competente di ciascuno Stato membro effettua i necessari controlli delle giacenze e dei relativi movimenti nel territorio nazionale. 2. L'autorità competente di ciascuno Stato membro adotta tutte le misure complementari necessarie per tener conto delle condizioni specifiche esistenti nel territorio nazionale e fissa in particolare i periodi durante i quali le giacenze e i relativi movimenti sono soggetti a controllo. 3. Gli Stati membri trasmettono alla Commissione, entro e non oltre il 31 gennaio 1970, una relazione scritta sull'applicazione del presente regolamento. …»

La ditta Walzenmühle Magstadt Karl-Heinz Kienle (in prosieguo: Magstadt), che esercisce un mulino, manifestava (con lettera antidatata 6 giugno 1969) all'Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel di Francoforte sul Meno (in prosieguo: EVGF) l'intenzione (art. 3, primo alinea, del regolamento n. 963/69) di chiedere l'indennità di compensazione della stagione 1968-1969, per le scorte di grano tenero e di segale. In conformità a tale dichiarazione, pervenuta al destinatario il 9 giugno 1969, la Magstadt presentava, il 5 agosto 1969, una «domanda» ai sensi dell'art. 3, secondo alinea. Con provvedimento 22 ottobre 1969, la EVGF respingeva la domanda, affermando che l'intenzione non era stata manifestata entro il termine prescritto (7 giugno 1969), termine da ritenersi perentorio. La Magstadt impugnava il provvedimento dinanzi al Verwaltungsgericht (tribunale amministrativo) di Francoforte sul Meno, sostenendo che il termine era solo ordinatorio. Il titolare della ditta, cui spettava effettuare la dichiarazione, sarebbe rientrato da un viaggio all'estero solo il 9 giugno 1969 e comunque il modulo per la dichiarazione le sarebbe stato inviato solo l'8 giugno 1969. Avendo il tribunale respinto la domanda, con sentenza 16 giugno 1971, la Magstadt adiva lo Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Corte d'appello amministrativa) di Kassel. Con ordinanza 28 giugno 1972, questo ha sospeso il procedimento ed ha sottoposto a questa Corte, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, le seguenti questioni: «Se l'art. 3, primo trattino, del regolamento (CEE) della Commissione 27 maggio 1969, n. 963 (GU n. L 126 del 28 maggio pag. 8), secondo cui il richiedente deve aver manifestato, con lettera raccomandata, telex o telegramma, da spedire al più tardi il 7 giugno 1969, l'intenzione di chiedere eventualmente la concessione dell'indennità compensativa, abbia inteso stabilire a) un termine perentorio, cioè un termine la cui inosservanza implica sempre la perdita del diritto all'indennità compensativa, ovvero un termine meno rigoroso, la cui inosservanza, quindi, in determinati casi, non implica la perdita del diritto all'indennità. b) In quest'ultima ipotesi, se nel diritto comunitario esistano norme o principi generali che stabiliscano a quali condizioni l'inosservanza di termini non perentori non produce la perdita dei relativi diritti.»

L'ordinanza di rinvio è pervenuta nella cancelleria della Corte il 19 luglio 1972. La Magstadt, in persona del suo titolare sig. Karl-Heinz Kienle, e la Commissione, rappresentata dal suo consigliere giuridico, sig. Peter Kalbe, in qualità d'agente, hanno presentato osservazioni scritte a norma dell'art. 20 del protocollo sullo statuto della Corte di giustizia. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria. La Commissione ha svolto difese orali nell'udienza dell'8 novembre 1972. L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 28 novembre 1972.

Le osservazioni presentate in forza dell' art. 20 del protocollo sullo statuto della Corte si possono così riassumere:

La Magstadt osserva che il termine del 5 agosto 1969 è stato prorogato al 12 agosto 1969«a causa della canicola», mentre la EVGF non poteva — dopo aver indicato come perentori i termini del 7 giugno e del 5 agosto 1969 — effettuare tale proroga. Se il diritto comunitario stabilisce dei termini perentori, nessuno può modificarli. Se viceversa si ammettono delle deroghe — ad esempio «a causa della canicola» — è logico che siano presi in considerazione anche altri motivi.

Posto che la EVGF aveva chiesto per quali motivi la dichiarazione fosse stata effettuata con ritardo, la Magstadt non riesce a spiegarsi perché il provvedimento che respingeva la domanda d'indennità sia stato adottato ancor prima che tali motivi fossero stati comunicati.

Quanto alla possibilità di eventuali ritardi, non è dato al mugnaio di pianificare la produzione partendo dal principio che il raccolto sarà favorevole. L'esperienza dimostra che, nella regione in cui la ditta opera, le consegne dei produttori possono oscillare fra le 140 e le 340 tonnellate, a seconda dell'andamento stagionale.

La Magstadt conclude che non si possono stabilire dei termini perentori per la presentazione della dichiarazione, e che il termine di cui trattasi si deve considerare puramente ordinatorio.

La Commissione delle CC.EE. rileva anzitutto che il regime dell'indennità di compensazione è strettamente connesso a quello dell'intervento istituito, per i cereali, dal regolamento n. 120/67. La garanzia quanto ai prezzi data dall'organizzazione comune dei mercati agricoli nel settore dei cereali, per raggiungere lo scopo deve tener conto delle spese crescenti sostenute dai produttori man mano che la stagione avanza, spese derivanti dalle giacenze e dal loro finanziamento. È questa la ragione per cui i prezzi indicativi, i prezzi d'intervento e i prezzi d'entrata hanno costituito oggetto, nel corso della stagione, di un certo numero di aumenti mensili (art. 6 del regolamento n. 120/67) che hanno raggiunto il massimo livello in maggio per quanto riguarda il frumento e la segale. Per i mesi di giugno e di luglio, epoca nella quale i cereali del nuovo raccolto affluiscono sul mercato, i prezzi d'intervento non vengono invece aumentati, di guisa che, a partire dal giugno, tali prezzi sono, per detti due cereali, i prezzi normali, non aumentati, della nuova stagione. Da questa disciplina deriva la tendenza dei detentori di cereali a presentare all'intervento, nel mese di maggio, le giacenze di fine stagione, benché il mercato possa ancora assorbirle. L'indennità di compensazione è stata istituita proprio per contrastare questa tendenza. Onde evitare che rilevanti partite di cereali siano presentate all'intervento nel momento in cui vengono a cessare gli aumenti mensili del prezzo d'intervento, il regolamento n. 120/67 contempla, per le scorte di cereali ancora esistenti alla fine della stagione, cioè al 31 luglio, oltre alla possibilità dell'intervento, la compensazione delle spese, pari al massimo alla differenza fra il prezzo indicativo dell'ultimo mese della vecchia stagione e quello del primo mese della stagione nuova.

Avendo così ricordato la struttura e gli scopi essenziali di tale regime, la Commissione osserva che i provvedimenti occorrenti per la sua attuazione dovevano essere il più semplici possibile, sotto l'aspetto amministrativo, e atti a garantirne l'applicazione uniforme in tutti gli Stati membri.

La dichiarazione di cui all'art. 3, primo alinea, del regolamento n. 963/69 doveva rendere possibile l'accertamento delle giacenze al 31 maggio 1969, accertamento evidentemente indispensabile, giacché l'indennità era prevista unicamente per tali giacenze. La fissazione di un termine perentorio per l'invio della dichiarazione era in tal caso necessaria per ragioni pratiche e, al tempo stesso, giuridiche.

In primo luogo era indispensabile — onde evitare che fossero dichiarati abusivamente dei cereali del nuovo raccolto, ovvero che fosse dichiarata più volte la stessa partita — che la dichiarazione fosse presentata il più presto possibile dopo il 31 maggio 1969. In secondo luogo — sul piano giuridico — si poteva pensare unicamente ad un termine perentorio. Un termine puramente ordinatorio non avrebbe infatti indetto gl'interessati ad agire con la dovuta sollecitudine ed avrebbe inoltre affidato alla discrezione delle autorità nazionali la fissazione del termine stesso nei singoli Stati membri. Tale discrezionalità avrebbe certo messo a repentaglio l'uniforme applicazione del regime nell'intera Comunità. Onde evitare questo rischio, sarebbero state in tal caso necessarie delle apposite norme comunitarie, vincolanti per le autorità nazionali, relative alle eccezioni ed agli eventuali ritardi. Ciò avrebbe però complicato le cose senza consentire di evitare la fissazione, nelle singole ipotesi, di date limite, cioè di nuovi termini perentori diversi da quello di cui al regolamento n. 963/69 unicamente perchè più ampi.

Affermare che il termine di cui trattasi è puramente ordinatorio significherebbe quindi non solo complicare un procedimento che può servire allo scopo solo se è rapido, ma anche venir meno al principio fondamentale del mercato comune secondo il quale l'indennità dev'essere corrisposta in modo uniforme nell'intera Comunità.

Per tutte queste considerazioni d'ordine pratico e giuridico, la Commissione ha quindi ritenuto più opportuno lo stabilire immediatamente un termine perentorio per l'invio della dichiarazione di cui è causa, dichiarazione con la quale l'interessato doveva pure denunziare le giacenze indennizzabili.

L'intenzione del legislatore che detto termine fosse perentorio si desume del resto, in modo chiaro e preciso, dalla lettera stessa della norma, la quale subordina il diritto all'indennità alla precisa condizione che le giacenze siano state dichiarate tempestivamente. Il diritto comunitario non contempla affatto l'ipotesi di presentazione tardiva della dichiarazione. Senza dubbio, l'art. 5, n. 2, del regolamento n. 963/69 ammette che gli Stati membri adottino tutti i provvedimenti complementari resi necessari dalle situazioni particolari in atto nel rispettivo territorio; questa disposizione va tuttavia posta in relazione col n. 1, il quale parla dei necessari controlli. È questa del resto la ragione per cui l'art. 5, n. 2, precisa poco dopo che la competenza degli Stati membri ad adottare provvedimenti riguarda «in particolare i periodi durante i quali le giacenze e i relativi movimenti sono soggetti a controllo».

In senso contrario, non si possono invocare i principi fondamentali dello Stato di diritto, secondo i quali sarebbe necessaria un'interpretazione «conforme al trattato», nel senso caldeggiato dalla Magstadt. Come si desume dalla giurisprudenza della Corte, i principi fondamentali che possono limitare il potere legislativo della Comunità vanno tratti, non già dal diritto costituzionale degli Stati membri, bensì unicamente dallo stesso diritto comunitario.

Dopo aver rilevato che il regime introdotto col regolamento n. 963/69 non ha affatto violato i principi fondamentali del diritto comunitario, in ispecie il principio della proporzionalità dei mezzi al fine, la Commissione precisa che, sul piano comunitario, la situazione giuridica non è per nulla modificata dal fatto che i moduli predisposti dalla Commissione siano stati assertivamente posti con ritardo a disposizione degl'interessati. La validità della dichiarazione non dipendeva dall'uso del modulo. Questo era semplicemente permesso, ai sensi dell'art. 5, n. 2, del regolamento n. 963/69, e il fatto che l'interessato l'abbia ricevuto con ritardo non può modificare il carattere perentorio del termine.

La Commissione conclude che il termine di cui trattasi è un termine perentorio, la cui inosservanza osta quindi all'acquisto del diritto all'indennità di compensazione.

4/5 Stando così le cose, né la prova che la dichiarazione sarebbe stata giustificata, né la circostanza che il ritardo non fosse colposo basterebbero a far ammettere una dichiarazione presentata oltre il termine. La prima questione va quindi risolta nel senso che il termine di cui all'art. 3, primo alinea, del regolamento (CEE) della Commissione 27 maggio 1969 n. 963 — a norma del quale il richiedente doveva aver manifestato mediante raccomandata, telex o telegramma da inviarsi al più tardi il 7 giugno 1969, l'intenzione di chiedere l'indennità di compensazione — è un termine perentorio.

Con ordinanza 28 giugno 1972, pervenuta in cancelleria il 19 luglio 1972, lo Hessischer Verwaltungsgerichtshof ha sottoposto a questa Corte, in forza dell'art. 177 del trattato CEE, delle questioni vertenti sull'interpretazione dell' art. 3, primo alinea, del regolamento della Commissione 27 maggio 1969 n. 963, relativo alle modalità di concessione delle indennità di compensazione per il grano tenero, la segale da panificazione e il granoturco che si trovano in giacenza alla fine della campagna 1968-1969. Questa disposizione stabilisce che, per fruire dell'indennità di compensazione di cui all'art. 9 del regolamento del Consiglio 13 giugno 1967 n. 120, il richiedente deve aver manifestato all'organo nazionale competente — con raccomandata, telex o telegramma da inviarsi al più tardi il 7 giugno 1969 — l'intenzione di chiedere l'indennità stessa, indicando i quantitativi di ciascuno dei cereali di cui all'art. 1 di detto regolamento n. 120 in suo possesso al 31 maggio 1969, come pure il magazzino in cui si trovano e il responsabile dello stesso. Viene chiesto alla Corte se si tratti di un termine perentorio, la cui inosservanza implichi in ogni caso la perdita del diritto all'indennità di compensazione.

La lettera dell'art. 3, primo alinea, facendo della manifestazione dell'intenzione entro un determinato termine uno dei presupposti per l'attribuzione dell'indennità, contribuisce a conferire al termine stesso un carattere tassativo. Questo carattere trova conferma nella funzione di detto termine, nell'ambito del sistema d'intervento istituito dal regolamento del Consiglio n. 120/67/CEE, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali. Onde ottenere che la garanzia di prezzo offerta ai produttori sia operante per tutta la durata della stagione, l'art. 6 di detto regolamento stabilisce che il prezzo d'intervento va aumentato mensilmente, durante l'intera stagione o una parte di essa. Onde evitare che rilevanti partite di cereali siano presentate all'intervento nel momento in cui vengono a cessare gli aumenti mensili del prezzo d'intervento, mentre gran parte delle scorte ancora esistenti potrebbe essere collocata sul mercato prima della nuova stagione, l'art. 9 del regolamento n. 120/67/CEE autorizza ad attribuire un'indennità compensativa per le giacenze di cereali raccolti nella Comunità.

Tenuto conto tuttavia del fatto che, per determinati cereali, il nuovo raccolto inizia prima del 31 luglio, termine della stagione vecchia e inizio della nuova, occorreva evitare che i cereali del nuovo raccolto potessero abusivamente fruire dell'indennità. Appunto a tale scopo il regolamento della Commissione n. 963/69 stabiliva che, per poter fruire dell'indennità, il richiedente doveva aver manifestato, entro il 7 giugno 1969, l'intenzione di cui all'art. 3, primo alinea, onde consentire ai competenti organi nazionali di controllare le giacenze di cereali al 31 maggio 1969. Il raggiungimento di questi scopi esige che il termine per manifestare l'intenzione di cui all'art. 3, primo alinea, sia tassativo. Il fatto che tale manifestazione dia luogo all'attribuzione dell'indennità di compensazione solo se è seguita dalla domanda di cui al secondo alinea dello stesso articolo non altera il carattere tassativo del termine. Ciascuno dei termini contemplati dall'art. 3 ha infatti una propria funzione che ne giustifica il carattere inderogabile. L'esigenza che le modalità d'attribuzione dell'indennità siano uniformi impone inoltre l'osservanza dello stesso termine.

Data questa soluzione, le restanti questioni sottoposte a questa Corte divengono prive di oggetto.

Le spese sostenute dalla Commissione delle Comunità europee, che ha presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato nel corso della causa pendente dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi di pronunciarsi sulle spese.