Corte giust. UE, Sentenza del 25 febbraio 1969, causa 23/68

Il Klomp, dipendente dell'Alta Autorità della CECA, è addetto, dal 1o febbraio 1959, al Servizio stampa e informazioni delle Comunità, ufficio dell'Aia, ove ha stabilito il proprio domicilio dal maggio 1959.

Con atto del 30 novembre 1961, l'Ufficio imposte dell'Aia chiedeva al Klomp di versare, per il 1959, la somma di 300 fiorini, in forza della legge 31 maggio 1956, relativa alla pensione generale di vecchiaia (in prosieguo designata: AOW).

Il Klomp si rifiutava di versare la somma richiesta, assumendo che l'aliquota non poteva venire determinata sulla base dello stipendio corrispostogli dalla CECA; l'articolo 11, lettera b), del protocollo sui privilegi ed immunità esenterebbe i dipendenti da qualsiasi imposta sugli stipendi e sugli emolumenti corrisposti dalla Comunità.

Il 14 gennaio 1963 l'Ufficio imposte dell'Aia respingeva il reclamo del Klomp, confermando l'ingiunzione del 30 novembre 1961.

Il Klomp impugnava tale decisione dinanzi alla Corte d'appello dell'Aia. Dinanzi alla sezione fiscale di detta Corte d'appello, egli ha fatto carico all'Ufficio imposte di non aver adeguatamente motivato la decisione impugnata, ed in particolare di non aver risposto all'obiezione tratta dell'articolo 11, lettera b), del protocollo sui privilegi e sulle immunità della CECA. A questo proposito l'appellante si è richiamato alla sentenza di questa Corte 6-60 (Humblet contro Stato belga, Raccolta VI-1960, pag. 1093).

L'Ufficio imposte, dal canto suo, ha sostenuto essenzialmente che

il Klomp è un «cittadino» ai sensi dell'articolo 2 dell'AOW e quindi, a norma dell'articolo 6, è automaticamente soggetto al regime istituito da detta legge e all'obbligo di contribuire;

l'articolo 11, lettera b), del protocollo sui privilegi e sulle immunità della CECA non è applicabile nella fattispecie, giacché i contributi per un'assicurazione generale obbligatoria per la popolazione nel suo complesso non possono venire considerati come un'imposta;

la Corte d'appello dell'Aia è incompetente a sindacare la compatibilità dei contributi di cui trattasi col protocollo, poiché l'articolo 16 di questo stabilisce che ogni contestazione relativa alla sua interpretazione o alla sua applicazione è di competenza della Corte di giustizia. Con lettera 24 settembre 1968, la Corte d'appello dell'Aia ha chiesto a questa Corte di pronunziarsi in via pregiudiziale sull'interpretazione dell'articolo 11, lettera b), del protocollo sui privilegi e sulle immunità della CECA e, in particolare, di risolvere la seguente questione : «Se l'espressione “qualsiasi imposta sugli stipendi e sugli emolumenti pagati dalla Comunità” (art. 11, lettera b) comprenda pure i contributi riscossi su detti redditi in forza dell'AOW».

Il provvedimento di rinvio della Corte d'appello dell'Aia è stato registrato in questa cancelleria il 26 settembre 1968. Il governo del Regno dei Paesi Bassi e la Commissione delle Comunità europee hanno presentato osservazioni scritte. Il Klomp, il governo del Regno dei Paesi Bassi e la Commissione delle Comunità europee hanno presentato le loro osservazioni orali all'udienza del 15 gennaio 1969. Nella stessa udienza, il Klomp e il governo del Regno dei Paesi Bassi hanno risposto a domande loro rivolte da vari giudici.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 29 gennaio 1969.

Le osservazioni presentate a questa Corte si possono riassumere come segue :

Il governo del Regno dei Paesi Bassi si chiede se questa Corte sia competente a pronunziarsi sulla questione deferita, posto che l'articolo 41 del trattato CECA le conferisce una competenza pregiudiziale solo per quanto riguarda il sindacato sulla validità delle deliberazioni dell'Alta Autorità e del Consiglio e le disposizioni del trattato CECA che disciplinano la competenza della Corte non sono state modificate dall'articolo 30 del trattato 8 aprile 1965, che istituisce un Consiglio unico ed una Commissione unica delle Comunità. È forse possibile fondare la competenza della Corte sull'articolo 16 del vecchio protocollo sui privilegi e sulle immunità della CECA.

La Commissione delle Comunità europee osserva che i diritti e gli obblighi di un dipendente della CECA, per quanto riguarda il versamento di contributi riferentisi all'anno 1959, sono disciplinati dalle norme sostanziali del protocollo sui privilegi e sulle immunità della CECA, benché questo sia stato abrogato il 1o luglio 1967, in esecuzione del trattato 8 aprile 1965 che istituisce un Consiglio unico ed una Commissione unica delle Comunità europee. L'abrogazione del vecchio protocollo CECA si riflette sulla competenza della Corte nel senso che, in forza delle disposizioni del nuovo protocollo e dei principi comuni al diritto degli Stati membri, l'articolo 16 del vecchio protocollo CECA, dopo il 1o luglio 1967, non poteva più costituire il fondamento giuridico del rinvio a questa Corte da parte del giudice nazionale. La Commissione tuttavia non ammette che il fatto che il nuovo protocollo non contenga disposizioni transitorie, in materia di competenza e di procedura per le controversie sull'interpretazione e sull'applicazione del vecchio protocollo CECA, possa implicare che tali controversie sono sottratte alla competenza della Corte e creare così una soluzione di continuità nella competenza della Corte europea. Si deve dunque ritenere che siano applicabili le norme sulla competenza e sulla procedura contenute nei trattati CEE e CEEA; la fondatezza di tale concezione è corroborata dal fatto che l'articolo 11, lettera b), del vecchio protocollo CECA coincide sostanzialmente con l'articolo 13, 2o comma, del nuovo protocollo, cui, in forza dell'articolo 30 del trattato 8 aprile 1965, sono espressamente applicabili gli articoli 177 del trattato CEE e 150 del trattato CEEA.

L'attore nella causa di merito Klomp ritiene che gli argomenti invocati per negare il carattere fiscale dei contributi per la pensione generale vecchiaia non siano pertinenti e per quanto lo riguarda svolge i seguenti argomenti. Il sistema di ripartizione degli oneri, su cui si fonda l'assicurazione generale vecchiaia, implica l'insussistenza di un rapporto diretto fra contributi e controprestazione: la pensione vecchiaia viene concessa solo a richiesta; non vi è alcuna relazione tra l'ammontare dei contributi e l'importo della pensione; in alcuni casi riscuote la pensione anche chi non ha mai versato contributi. Le pensioni di vecchiaia vengono finanziate coi contributi dei lavoratori, non già con quelli degli aventi diritto alla pensione. I contributi per la pensione generale vecchiaia sono, come le imposte, determinati in base al reddito dei contribuenti e riscossi dall'Ufficio imposte; le controversie in merito sono di competenza delle sezioni fiscali dei tribunali olandesi. I contributi per l'assicurazione generale vecchiaia hanno quindi incontestabilmente carattere fiscale; in forza dell'articolo 11, lettera b), del protocollo sui privilegi e sulle immunità della CECA, lo stipendio corrisposto dalla Comunità non può essere preso in considerazione per determinare l'entità dei contributi.

Il governo del Regno dei Paesi Bassi sostiene che non sono assimilabili ad un'imposta i contributi riscossi in forza della AOW. I contributi, benché vengano riscossi periodicamente e secondo un ruolo, come le imposte, se ne differenziano in quanto alla prestazione corrisponde una controprestazione (differita) effettiva, cioè il pagamento della pensione da parte dell'ente che incassa i contributi; la distinzione è sancita dalla sentenza della Corte nella causa 32-67 (Van Leeuwen, Raccolta XIV-1968, pag. 59). I contributi pagati in forza dell'AOW non costituiscono un cespite per il fisco, ma vengono versati in un fondo speciale, gestito da un organismo creato ad hoc, e che non è incluso nel bilancio dello Stato. Il finanziamento dell'assicurazione generale vecchiaia avviene secondo un sistema di ripartizione degli oneri che implica sostanzialmente l'autofinanziamento. Le sole analogie, di ordine puramente tecnico o pratico, con l'imposta consistono nel fatto che i contributi, entro certi limiti, vengono calcolati in base al reddito del contribuente ed il fisco interviene per la riscossione. La sentenza Humblet non può validamente invocarsi nella fattispecie giacché verte su un procedimento indiscutibilmente fiscale.

La Commissione delle Comunità europee sostiene che, per interpretare la disposizione di cui trattasi del vecchio protocollo CECA, onde applicarla nell'ambito dell'ordinamento giuridico di un determinato Stato membro, si deve tener conto non tanto delle espressioni tratte dalla tecnica fiscale, quanto degli elementi sostanziali, dell'oggetto e della portata del protocollo e della legislazione nazionale di cui trattasi. Circa l'AOW, la Commissione sottolinea taluni elementi comuni ai contributi previdenziali ed agli oneri fiscali: il carattere obbligatorio del versamento dei contributi, conseguente all'ammissione automatica a detto regime, decretata dal legislatore che considera servizio pubblico tale sistema previdenziale; il carattere fiscale dei contributi imposti dall'autorità, benché sotto forma di tributi a destinazione speciale; il sistema di riscossione dei contributi che, come le imposte, implicano l'immediata esecutorietà. Tuttavia, non si è ancora ammesso esplicitamente in sede nazionale che i contributi previdenziali si stiano trasformando in oneri fiscali ed il carattere dei contributi previdenziali rimane controverso in dottrina, come dimostra l'uso frequente del termine «para-fiscalità». Nemmeno i tribunali nazionali assimilano i contributi previdenziali agli oneri fiscali. D'altro canto, alcuni trattati e accordi internazionali sui privilegi e sulle immunità delle organizzazioni internazionali distinguono tra esenzione dalle imposte nazionali e non applicabilità dei regimi previdenziali nazionali. Cionondimeno, la questione deferita a questa Corte va risolta tenendo conto essenzialmente delle norme comunitarie. Per quanto la riguarda, la Commissione è propensa a ritenere che gli oneri fiscali nazionali di cui all'articolo 11, lettera b), del vecchio protocollo CECA non comprendano i contributi previdenziali imposti da uno Stato membro a un dipendente delle Comunità. La Commissione sottolinea che, comunque, tale interpretazione si deve dare alle afferenti disposizioni, sostanzialmente identiche, dei vecchi protocolli CEE e CEEA e del nuovo protocollo comune. Infatti tali testi, accanto alla disposizione sull'esenzione fiscale degli stipendi, contengono una disposizione (art. 14 dei protocolli CEE e CEEA, art. 15 del nuovo protocollo) relativa al regime delle prestazioni previdenziali applicabile ai dipendenti ed agli altri agenti delle Comunità. Ne risulta che, in detti protocolli, l'elemento che può venire invocato da un dipendente delle Comunità per sottrarsi al pagamento di contributi previdenziali nazionali va ravvisato nella disposizione relativa al sistema previdenziale vigente per i dipendenti delle Comunità, non già nella disposizione che sancisce l'immunità fiscale dei loro stipendi. La disposizione analoga del vecchio protocollo CECA, relativa all'immunità fiscale, può difficilmente venire interpretata diversamente.

Per quanto riguarda più particolarmente i Paesi Bassi, l'articolo 6, n. 3 b) dell'AOW prevede la possibilità di una deroga alle sue disposizioni, e quindi alla riscossione dei contributi, nei confronti di persone «cui si applica un regime corrispondente… di un'organizzazione di diritto internazionale». Con decreto ministeriale 17 gennaio 1967, avente effetto retroattivo al 1o gennaio 1965, si è fatto ricorso a questa possibilità per quanto riguarda i dipendenti delle tre Comunità.

L'attore nella causa di merito Klomp non contesta affatto di essere soggetto al regime di assicurazione generale vecchiaia. Gli argomenti svolti dinanzi alla Corte d'appello dell'Aia hanno indubbiamente la conseguenza di far sì ch'egli potrebbe percepire una pensione senza aver mai versato contributi; l'apparente assurdità di questo risultato dipende però unicamente dalla legge. L'attore nella causa di merito sostiene inoltre che : il fondo pensioni è alimentato non solo dai contributi degli assicurati, ma anche dai contributi gravanti sulla collettività; per talune categorie di assicurati, sono stati adottati provvedimenti speciali, specie per quanto riguarda il tasso dei salari, a parziale compenso del versamento dei contributi per l'assicurazione generale vecchiaia; i contributi degli impiegati pubblici sono a totale carico dello Stato; poiché tali agevolazioni non vengono concesse ai dipendenti olandesi delle Comunità, il versamento obbligatorio dei contributi di cui trattasi scalzerebbe la competenza delle Comunità di stabilire la remunerazione netta dei propri dipendenti, creando una discriminazione in ragione della nazionalità. Ciò premesso, l'attore nella causa di merito respinge l'accusa di mancanza di logica. È invece diffìcilmente sostenibile la posizione del governo olandese, che, dal 1o gennaio 1965, ha esentato dal versamento obbligatorio dei contributi di cui trattasi i dipendenti delle tre Comunità, ma rifiuta di riservare lo stesso trattamento a un dipendente CECA residente nei Paesi Bassi dal 1959.

Il governo del Regno dei Paesi Bassi osserva che la domanda del Klomp si presenterebbe in modo completamente diverso se si fondasse sul fatto ch'egli non era obbligatoriamente assicurato in forza dell'AOW. In questo caso si porrebbe il problema del se il potere delle Comunità di elaborare uno statuto per i propri dipendenti, nel quale si preveda un regime previdenziale, escluda l'applicazione, a detti dipendenti, della legislazione interna obbligatoria. Per la CEE, tale concezione potrebbe fondarsi sull'articolo 14 del vecchio protocollo sui privilegi e sulle immunità di tale Comunità, mentre non esiste un'analoga disposizione per la CECA. Se la Corte di giustizia ritenesse tuttavia di dover ammettere che i dipendenti delle Comunità godono di un regime previdenziale esclusivo, ne conseguirebbe che le leggi previdenziali olandesi non sono applicabili al Klomp e che questi non era nemmeno assicurato in forza dell'AOW. Comunque, l'attore nella causa di merito non può pretendere il godimento della pensione vecchiaia e sottrarsi agli oneri relativi. Sono esentati dal pagamento dei contributi solo i meno abbienti; l'accollo dei contributi da parte dello Stato per i suoi impiegati è giustificato dal fatto che il godimento di una pensione vecchiaia in forza dell'AOW implica la riduzione della loro pensione di impiegati dello Stato.

La Commissione delle Comunità europee, pur sottolineando che dinanzi alla Corte d'appello dell'Aia non è stata elevata alcuna censura al riguardo, solleva il problema del se sia ammissibile l'affiliazione obbligatoria ad un regime previdenziale nazionale che contempli prestazioni della stessa natura di quelle previste dallo statuto del personale delle Comunità. Essa sostiene che è innegabile che le Comunità abbiano il diritto di adottare, per i loro dipendenti, uno statuto che preveda un regime previdenziale; l'affiliazione a tale regime esclude però l'affiliazione obbligatoria al regime nazionale. Non è determinante il fatto che una disposizione come l'articolo 14 dei vecchi protocolli CEE e CEEA non figuri anche nel vecchio protocollo CECA; la non applicabilità delle norme previdenziali interne ai dipendenti di organizzazioni internazionali nei settori in cui il loro statuto garantisce loro prestazioni analoghe e impone di versare contributi della stessa natura è generalmente ammessa.

Con lettera 24 settembre 1968 pervenuta in questa Cancelleria il 26 dello stesso mese, la Corte d'appello dell'Aia ha chiesto alla Corte di pronunciarsi in via pregiudiziale sull'interpretazione dell'articolo 11, lettera b), del protocollo sui privilegi e sulle immunità della Comunità europea del carbone e dell'acciaio.

La questione verte sul se i termini : «sono esenti dal qualsiasi imposta sugli stipendi e sugli emolumenti pagati dalla Comunità» (art. 11, lettera b) del protocollo) comprendano anche i contributi riscossi sui redditi in forza della legge olandese sull'assicurazione-vecchiaia generale.

6/7 La situazione giuridica esistente all'epoca in cui si sono verificati i fatti che hanno dato luogo alla controversia sottoposta alla Corte d'appello dell'Aia è stata modificata dal trattato 8 aprile 1965, che istituisce un Consiglio unico ed una Commissione unica delle Comunità europee. Per effetto di questo trattato, il protocollo sui privilegi e sulle immunità della CECA è stato sostituito dal protocollo sui privilegi e sulle immunità delle Comunità europee.

13/14 Conformemente a un principio comune agli ordinamenti giuridici degli Stati membri, le cui origini risalgono al diritto romano, qualora venga mutata la legge ed il legislatore non esprima una volontà contraria, è opportuno favorire la continuità degli istituti giuridici. Ciò premesso, la Corte è competente a pronunciarsi sulla domanda d'interpretazione.

La Corte d'appello dell'Aia si richiama alle «disposizioni ad hoc del trattato CECA» per chiedere alla Corte di pronunciarsi in via pregiudiziale sul punto di diritto controverso.

L'articolo 41 del trattato CECA, che disciplinava i mezzi d'impugnazione esperibili nel 1959, cioè nel periodo in cui si sarebbero dovuti versare i contributi previdenziali controversi, prevedeva il ricorso in via pregiudiziale solo per le questioni relative alla validità degli atti di talune istituzioni della Comunità, ma non per l'interpretazione delle disposizioni del trattato stesso.

Tuttavia l'articolo 16 del protocollo sui privilegi e sulle immunità della CECA aveva attribuito alla Corte un'ampia competenza, che comprendeva ogni contestazione sull'interpretazione o sull'applicazione di detto protocollo.

L'articolo 13, 2o comma, di questo protocollo ripete in sostanza l'articolo 11, lettera b), del protocollo sui privilegi e sulle immunità della CECA.

Per contro, il nuovo protocollo non riproduce l'articolo 16 del protocollo sui privilegi e sulle immunità della CECA.

In compenso, l'articolo 30 del trattato 8 aprile 1965 stabilisce l'estensione a questo trattato, e al protocollo ad esso allegato, delle disposizioni dei trattati CEE e CEEA relative alla competenza della Corte di giustizia e all'esercizio di tale competenza.

Per questo fatto, quando la Corte d'appello dell'Aia ha proposto alla Corte la domanda pregiudiziale, le disposizioni dell'articolo 177 del trattato CEE e 150 del trattato CEEA erano state estese alla disposizione che attualmente disciplina la materia oggetto della controversia pendente dinanzi al giudice proponente.

Il procedimento di cui all'articolo 16 del protocollo sui privilegi e sulle immunità della CECA, vigente al momento in cui è sorta la controversia, e le disposizioni relative al deferimento pregiudiziale di questioni sull'interpretazione dei trattati CEE e CEEA perseguono uno scopo identico, cioè il garantire l'interpretazione e' l'applicazione uniforme, nei sei Stati membri, delle disposizioni del protocollo.

La Corte d'appello dell'Aia chiede alla Corte d'interpretare il termine «qualsiasi imposta sugli stipendi e sugli emolumenti pagati dalla Comunità» che ricorre nell'articolo 11, lettera b), vigente quando è sorta la controversia, a proposito dei contributi riscossi su redditi del genere in forza della legge olandese sull'assicurazione-vecchiaia generale.

Nell'ambito del presente procedimento, non spetta alla Corte valutare, alla luce delle citate disposizioni di diritto comunitario, le caratteristiche di un tributo, dovuto in forza della legge nazionale di uno Stato aderente alla Comunità, poiché questo compito è riservato al giudice nazionale, che deve garantire l'applicazione del diritto comunitario alla controversia che gli viene sottoposta.

Tuttavia la Corte è competente ad interpretare la citata disposizione del protocollo sui privilegi e sulle immunità onde consentire al giudice nazionale di applicare correttamente la norma comunitaria ai contributi di cui trattasi.

L'articolo 11, lettera b), del protocollo sui privilegi e sulle immunità contempla le imposte nazionali sugli stipendi e sugli emolumenti, in qualunque forma e sotto qualunque denominazione vengano applicate.

È tuttavia opportuno stabilire, per quanto riguarda l'immunità rivendicata, se gli stipendi ed emolumenti in questione siano o meno oggetto di un'imposta ai sensi di detta disposizione.

A tale scopo, è opportuno distinguere fra un tributo destinato a far fronte agli oneri generali dei pubblici poteri ed un contributo destinato al finanziamento di un sistema previdenziale, anche se la riscossione del secondo avviene nelle forme proprie della riscossione degli oneri fiscali.

Di conseguenza, se detto contributo viene determinato in ragione dei redditi dell'interessato, nulla vieta che, per calcolare l'imponibile, si tenga conto degli stipendi e degli emolumenti versati dalla Comunità.

Tale conclusione lascia comunque impregiudicata la questione — non deferita alla Corte — del se l'esenzione dal pagamento del contributo litigioso possa eventualmente desumersi dalle norme, comunitarie o nazionali, miranti a far sì che i dipendenti delle Comunità europee non vengano affiliati obbligatoriamente ad un sistema previdenziale nazionale, qualora siano già sottoposti d'ufficio a un regime previdenziale analogo istituito dalle Comunità.

Le spese sostenute dal governo dei Paesi Bassi e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno sottoposto le loro osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione.

Nei confronti delle parti nel giudizio di merito, il presente procedimento costituisce un incidente sollevato nel corso della causa pendente dinanzi alla Corte d'appello dell'Aia, cui spetta quindi pronunziarsi sulle spese.