Corte cost., Sentenza n. 515 del 1995

Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la Regione Veneto ha sollevato conflitto di attribuzione contro il Presidente del Consiglio dei ministri, in relazione all'atto di rinvio per riesame della legge regionale approvata il 9 marzo 1995 (Piano socio-sanitario 1995-1997), disposto dal Governo con il provvedimento n. 200/2072/VE.50.18.4, notificato alla Regione con nota del Commissario del Governo dell'11 aprile 1995, n. 2042/20820. La Regione, premesso che la legge è stata rinviata perché la sua approvazione, disattendendo il termine previsto dall'art. 3 della legge n. 108 del 1968, è intervenuta il quarantacinquesimo giorno antecedente la elezione del nuovo Consiglio regionale, ritiene l'atto del Governo invasivo delle proprie attribuzioni. Assume in particolare che: a) il rinvio sarebbe stato disposto non per violazione di una norma costituzionale, bensì per il mancato rispetto dell'art. 3 della legge n. 108 del 1968; b) il Governo avrebbe esercitato la sua discrezionale valutazione senza tenere presente il limite della ragionevolezza, e cioè senza considerare la "significatività" dell'oggetto del disegno di legge, vale a dire la sanità, né la "conclusività dell'iter normativo", che, solo per il voto finale, ha utilizzato ventisette minuti del quarantacinquesimo giorno antecedente la data delle elezioni; c) i Consigli regionali, anche alla luce della giurisprudenza costituzionale (si richiama la sentenza n. 468 del 1991), fino alla scadenza del quinquennio sarebbero comunque provvisti di poteri attenuati, tra i quali rientrerebbe la conclusione di un procedimento legislativo in itinere.

Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri sostenendo la inammissibilità del conflitto. Secondo l'Avvocatura dello Stato, il rinvio della legge regionale non potrebbe in alcun modo menomare la sfera di attribuzione costituzionalmente assegnata alla Regione, perché questa conserverebbe comunque la facoltà di riapprovare la legge rinviata. Né, nel caso in esame, si potrebbe sostenere che, essendo trascorso il termine del quarantaseiesimo giorno antecedente alla data delle elezioni, tale facoltà sia venuta meno, atteso che, anzi, la riapprovazione di una legge rinviata - previa valutazione della indifferibilità e necessità dell'atto legislativo - rientra, secondo la giurisprudenza costituzionale, proprio nell'ambito dei poteri attenuati che spettano al Consiglio regionale nei 45 giorni che precedono le elezioni. Nel merito, il conflitto sarebbe comunque infondato. Osservato che la natura temporanea dei Consigli regionali costituisce un principio fondamentale dell'ordinamento, a fronte del quale la legge ordinaria si pone come legge di attuazione della Costituzione, si deduce che il termine di 45 giorni posto dalla legge sarebbe strettamente correlato ai termini del controllo spettante al Governo, al fine di evitare che l'attività legislativa del Consiglio venga a perfezionarsi dopo l'elezione del successivo organo rappresentativo. Circa la lamentata violazione del principio di ragionevolezza, si oppone che questo sarebbe compromesso proprio se i termini "potessero considerarsi in ogni caso flessibili". Infine, quanto al principio che consente ai Consigli regionali di esercitare i loro poteri, pur dopo la scadenza del termine, nei casi di urgenza e di indifferibilità, deve trattarsi di esigenze che non si pongano in contraddizione con l'avvenuta scadenza degli ordinari poteri, ferma la necessità che "il legislatore regionale compia con consapevolezza, responsabilità e ragionevolezza una valutazione dell'atto come ricompreso tra quelli indifferibili e necessari", valutazione neppure ipotizzata nel caso di specie.

Con il ricorso in epigrafe, la Regione Veneto ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato, in relazione alla deliberazione governativa, comunicata con atto del Commissario del Governo dell'11 aprile 1995, con la quale è stato disposto il rinvio per il riesame della legge approvata il 9 marzo 1995, recante il "Piano socio-sanitario 1995-1997". La Regione chiede che sia dichiarata la non spettanza al Governo del potere di rinvio di una legge approvata alcuni minuti dopo la scadenza del termine stabilito dall'art. 3, secondo comma, della legge n. 108 del 1968, e cioè quello del quarantaseiesimo giorno antecedente alla data delle elezioni previste per la rinnovazione del Consiglio regionale. In particolare, la ricorrente assume che: a) il rinvio sarebbe stato disposto non per violazione di una norma costituzionale, bensì per il mancato rispetto dell'art. 3 della legge n. 108 del 1968; b) il Governo avrebbe esercitato la sua discrezionale valutazione senza tenere presente il limite della ragionevolezza, e cioè senza considerare la "significatività" dell'oggetto del disegno di legge, vale a dire la sanità, né la "conclusività dell'iter normativo", che, solo per il voto finale, ha utilizzato ventisette minuti del quarantacinquesimo giorno antecedente la data delle elezioni; c) il rinvio sarebbe stato effettuato in contrasto con il principio secondo il quale i Consigli regionali, fino alla scadenza del quinquennio sono comunque provvisti di poteri attenuati, tra i quali rientrerebbe la conclusione di un procedimento legislativo in itinere.

Nel merito il ricorso va accolto. L'art. 3 della legge 17 febbraio 1968, n. 108, dispone, al primo comma, che i Consigli regionali si rinnovano ogni cinque anni. Prevede, poi, al comma successivo, che i Consigli stessi esercitano le loro funzioni fino al quarantaseiesimo giorno antecedente alla data delle elezioni per la loro rinnovazione. Elezioni che potranno aver luogo a decorrere dalla quarta domenica precedente il compimento del predetto periodo quinquennale. Questa Corte, in ordine alla portata delle norme in questione, e soprattutto alla loro reciproca correlazione, ha già espresso l'avviso che i Consigli, abilitati a svolgere tutte le funzioni loro spettanti fino al quarantaseiesimo giorno antecedente quello fissato per le elezioni, dispongono, comunque, dopo tale data e fino alla loro cessazione, di poteri attenuati, confacenti alla loro situazione di organi in scadenza, analoga a quella degli organi legislativi in prorogatio (sentenza n. 468 del 1991). Si verifica, in sostanza, una fase di depotenziamento delle funzioni del Consiglio la cui ratio è stata individuata dalla giurisprudenza costituzionale nel principio di rappresentatività connaturato alle assemblee consiliari regionali in virtù della loro diretta investitura popolare e della loro responsabilità politica verso la comunità regionale, sì da comportare la piena garanzia dell'autonomia costituzionale riconosciuta alle anzidette assemblee e, conseguentemente, la totale disponibilità, da parte delle stesse, delle attribuzioni costituzionalmente spettanti ad esse e ai loro membri. Peraltro, se tale principio comporta che nessuna assemblea rappresentativa ha il potere di vincolare quelle successive alle decisioni da essa prese nell'ambito di procedimenti legislativi che non si siano perfezionati con la definitiva approvazione consiliare della legge, il principio stesso va, tuttavia, coniugato con quello della continuità funzionale dell'organo, continuità che esclude che il depotenziamento possa spingersi ragionevolmente fino a comportare una indiscriminata e totale paralisi dell'organo stesso, tanto è vero che, proprio per questo, la giurisprudenza della Corte ha ritenuto che, in caso di rinvio da parte del Governo, l'atto legislativo rinviato che sia reputato dal legislatore regionale indifferibile e necessario possa essere riapprovato, ai sensi e ai fini dell'art. 127 della Costituzione, anche nel corso degli ultimi 45 giorni di permanenza in carica del Consiglio. La ratio testé accennata, espressiva in sé dell'esigenza di contemperamento fra principio di rappresentatività e principio di continuità funzionale, induce a ritenere, quanto ai limiti nei quali è consentito portare a definizione i procedimenti legislativi in via di svolgimento, che il relativo iter, una volta che i lavori del Consiglio siano stati tempestivamente iniziati, può essere concluso anche al di là della scadenza temporale prevista dall'art. 3, secondo comma, della legge n. 108 del 1968, quando la seduta - come nel caso della approvazione del Piano socio-sanitario della Regione Veneto - non subisca interruzioni. Con l'accoglimento del ricorso nei termini di cui sopra, resta assorbito ogni altro motivo di doglianza.