Corte giust. UE, Sentenza (quarta sezione) del 24 giugno 1986, causa 236/84

(Parte « In fatto » non riprodotta)

Con ordinanza 13 settembre 1984, pervenuta alla Corte il 19 settembre successivo, il Finanzgericht di Düsseldorf ha sottoposto, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, una questione pregiudiziale vertente sulla validità della fissazione, a mezzo del regolamento della Commissione 26 febbraio 1982, n. 481, di un importo compensativo monetario per l'importazione di carne bovina di qualità pregiata, fresca, refrigerata o congelata di cui alla sottovoce 02.01 A II a) 4 bb), della tariffa doganale comune, effettuata nell'ambito di un contingente tariffario annuale aperto con regolamento 21 dicembre 1981, n. 3715.

Detta questione è stata sollevata nell'ambito di una controversia che oppone la ditta Malt GmbH, ricorrente nel procedimento in via principale (in prosieguo : « la ricorrente »), allo Hauptzollamt di Düsseldorf, convenuto nel procedimento in via principale (in prosieguo: « convenuto »).

Nell'aprile 1982, la ricorrente importava carne bovina di qualità pregiata, fresca dall'Argentina e congelata dagli Stati Uniti, nell'ambito di un contingente aperto con regolamento del Consiglio 20 gennaio 1981, n. 217, relativo all'apertura di un contingente tariffario comunitario di carni bovine di qualità pregiata, fresche, refrigerate o congelate, di cui alle sottovoci 02.01 A II a) e 02.01 A II b), della tariffa doganale comune (GU L 38, pag. 1), prorogato per il 1982 con regolamento del Consiglio 21 dicembre 1981, n. 3715, che modifica il regolamento (CEE) n. 217/81 (GU L 373, pag. 1). Le modalità di applicazione di questo regime di importazione per il 1982 sono state fissate nel regolamento della Commissione 22 dicembre 1981, n. 3751, recante modifica del regolamento (CEE) n. 263/81, che stabilisce le modalità di applicazione dei regimi di importazione istituiti dai regolamenti (CEE) n. 217/81 e (CEE) n. 218/81 nel settore delle carni bovine (GU L 374, pag. 14).

Contro la decisione di riscuotere gli importi compensativi monetari (in prosieguo: « ICM ») adottata dal convenuto in forza del regolamento della Commissione 26 febbraio 1982, n. 481, che modifica gli importi compensativi monetari (GU L 57, pag. 1), la ricorrente presentava in primo luogo un reclamo al convenuto e, dopo il rigetto di quest'ultimo, un ricorso al Finanzgericht di Düsseldorf, motivato sostenendo che le merci importate nell'ambito del contingente tariffario non possono dar luogo a riscossione di ICM.

Il Finanzgericht di Düsseldorf, riferendosi ai principi dell'applicazione degli ICM secondo cui questi ultimi possono essere riscossi soltanto nel caso in cui, in loro mancanza, vadano temuti perturbamenti negli scambi intracomunitari e devono limitarsi a quanto strettamente necessario, dubita che queste due condizioni siano soddisfatte nel caso di specie. Inoltre sostiene che le importazioni nel settore della carne bovina effettuate nell'ambito del contingente tariffario generale GATT sono esenti da ICM a norma del regolamento della Commissione 27 dicembre 1979, n. 2979, che modifica il regolamento (CEE) n. 2140/79 per quanto concerne gli importi compensativi monetari applicabili a taluni prodotti nel settore delle carni bovine (GU L 336, pag. 57). Il Finanzgericht si chiede se tale esenzione non vada altresì concessa alle importazioni nell'ambito del contingente per la carne bovina di qualità pregiata. Ritenendo che la soluzione di questi problemi e, pertanto, della lite che gli è stata sottoposta, dipendesse da un'interpretazione del regolamento n. 481/82, il Finanzgericht di Düsseldorf ha sottoposto alla Corte di giustizia la seguente questione pregiudiziale: « Se la fissazione, nel regolamento (CEE) 26 febbraio 1982, n. 481, di un importo compensativo monetario per la carne bovina di cui alla voce 02.01 A II a) 4 bb), della TDC sia illegittima in quanto vengono riscossi importi compensativi monetari anche all'importazione di carne bovina fresca, refrigerata o congelata nell'ambito di un contingente tariffario comunitario [regolamento (CEE) n. 3715/81] ».

Dagli elementi di fatto della causa risulta che la questione sottoposta dal giudice nazionale riguarda in sostanza la validità della fissazione di un importo compensativo monetario, in forza del regolamento della Commissione 26 febbraio 1982, n. 481, all'importazione di carni bovine di qualità pregiata di cui alle sottovoci 02.01 A II a) e 02.01 A II b) della tariffa doganale comune nell'ambito del contingente tariffario comunitario aperto con regolamento del Consiglio 20 gennaio 1981, n. 217, nella versione modificata dal regolamento del Consiglio 21 dicembre 1981, n. 3715.

La ricorrente ritiene che il regolamento n. 481/82 sia illegittimo in quanto dispone l'applicazione degli ICM all'importazione di carne bovina, effettuata nell'ambito del contingente tariffario comunitario di carne bovina di qualità pregiata. Infatti, la riscossione di ICM non sarebbe conforme all'art. 1, n. 3, del regolamento del Consiglio 12 maggio 1971, n. 974, relativo a talune misure di politica congiunturale da adottare nel settore agricolo in seguito all'ampliamento temporaneo dei margini di fluttuazione delle monete di taluni Stati membri (GU L 106, pag. 1), modificato con regolamento del Consiglio 19 dicembre 1972, n. 2746 (GU L 291, pag. 148). In primo luogo, la riscossione non sarebbe giustificata dall'esistenza o dalla minaccia di un perturbamento negli scambi intracomunitari. Inoltre, la riscossione di ICM violerebbe in primo luogo il principio di proporzionalità, in quanto la riscossione non si limiterebbe, nel caso di specie, a quanto strettamente necessario e, in secondo luogo, il divieto di un elemento protezionistico aggiuntivo per gli ICM.

Per quel che riguarda la condizione relativa ad un rischio di un eventuale perturbamento degli scambi intracomunitari, la ricorrente ritiene che la Commissione non abbia in proposito giustificato in modo sufficiente l'applicazione degli ICM. In primo luogo, le importazioni del prodotto di cui è causa sarebbero state limitate in volume con il contingente comunitario e strettamente controllate. Le importazioni nell'ambito di tale contingente avrebbero un carattere specifico. In secondo luogo, i produttori dei paesi terzi venderebbero la carne bovina di cui trattasi ad un prezzo nettamente più elevato di quello praticato dai produttori comunitari. In terzo luogo, la carne importata, di qualità eccezionale che raramente si trova nella Comunità, sarebbe stata gravata con un dazio doganale del 20%. Stando così le cose, non vi sarebbe stato ragionevolmente da temere alcun perturbamento degli scambi intracomunitari. Infatti, la carne di cui è causa sarebbe stata venduta quasi esclusivamente alle imprese di ristorazione in Germania.

Per quel che riguarda il principio di proporzionalità, la ricorrente rinvia alla giurisprudenza della Corte, la quale richiederebbe una rigorosa neutralità per quel che riguarda il calcolo e la riscossione degli ICM. Gli ICM dovrebbero essere limitati al caso in cui l'incidenza dei provvedimenti monetari degli Stati membri sui prezzi dei prodotti di base per cui sono disposti i provvedimenti di intervento condurrebbe a difficoltà. Nel caso di specie, la Commissione avrebbe dovuto indicare i motivi per cui l'applicazione degli ICM rispondeva alla necessità imperativa di evitare difficoltà per il sistema di intervento. Questa necessità avrebbe fatto difetto. La Corte stessa avrebbe espresso dubbi circa l'utilità e la necessità di applicare ICM a merci la cui importazione è ammessa senza riscossione del prelievo nell'ambito di un contingente.

Per quel che riguarda il divieto di un elemento protezionistico supplementare, la ricorrente sostiene che la molteplicità di elementi protezionistici, e cioè il contingente quantitativo, l'imposizione di un dazio doganale e l'applicazione di ICM, ha come conseguenza una sovracompensazione del margine fra i prezzi espressi in moneta nazionale e quelli espressi in ECU. Questa sovracompensazione andrebbe assimilata a tasse di effetto equivalente a dazi doganali e violerebbe non soltanto il sistema istituito con il regolamento n. 974/71 bensì anche l'art. 1, n. 2, del regolamento n. 217/81. La Commissione stessa avrebbe riconosciuto nel regolamento n. 2979/79 che per i prodotti importati nell'ambito di un contingente tariffario comunitario di carne bovina congelata e di carne di bufalo, tenuto conto del carattere specifico di questi scambi, non sarebbe opportuno prevedere l'applicazione di ICM.

La Commissione ritiene invece che le condizioni per la disapplicazione degli ICM disposta dall'art. 1, n. 3, del regolamento n. 974/71, così come modificato dal regolamento n. 2746/72, non siano soddisfatte. Se l'importazione di cui trattasi fosse sfuggita all'applicazione degli ICM, sarebbe stato verosimile che l'importazione di tutto il contingente sarebbe stata effettuata nello Stato membro a moneta più forte, nel caso di specie la Germania, il che avrebbe comportato una distorsione degli scambi intracomunitari.

Per quel che riguarda il fatto che le importazioni nell'ambito del contingente tariffario comunitario aperto per la carne bovina congelata, a norma del regolamento n. 136/82, non sono sottoposte all'applicazione di un prelievo né di ICM, la Commissione sottolinea che questo contingente è stato suddiviso fra gli Stati membri a seconda delle loro necessità, il che avrebbe limitato il rischio di uno sviamento di traffico. La medesima considerazione varrebbe d'altronde per l'importazione della carne di bufalo nell'ambito della deroga concessa con regolamento n. 481/82 che manterrebbe la corrente di importazioni tradizionali di questa carne in Germania. Quest'ultima non sarebbe mai stata importata da un altro Stato membro. Inoltre, il contingente aperto a norma del regolamento n. 136/82 per l'anno 1982 sarebbe in linea di principio il medesimo di quello aperto dal 1962, e cioè prima dell'introduzione del sistema degli ICM nella Comunità. L'applicazione di ICM a detto contingente tradizionale avrebbe dunque prodotto il rischio di contromisure da parte degli altri paesi membri del GATT. Non sussisterebbe pertanto discriminazione della ricorrente rispetto ad altri importatori.

Infine, la Commissione sostiene che non è possibile confrontare la carne importata dalla ricorrente con la carne importata in forza delle disposizioni del regolamento n. 136/82, in quanto quest'ultima è carne bovina congelata di ogni tipo, non fresca o refrigerata, mentre la prima sarebbe una carne di qualità pregiata, fresca, refrigerata o congelata.

Onde risolvere questa divergenza di opinioni è opportuno ricordare innanzitutto che, per quel che riguarda gli scambi fra Stati membri, gli ICM hanno la finalità di correggere gli effetti di variazioni dei tassi di cambio instabili che, in un sistema d'organizzazione dei mercati dei prodotti agricoli basato su prezzi comuni, sono atte a provocare perturbazioni di detti scambi (cfr. sentenza 15 ottobre 1975, causa 125/84, Continental Irish Meat, Race. 1985, pag. 3441). Per garantire tale protezione degli scambi intracomunitari è necessario che gli ICM siano applicati non soltanto ai prodotti oggetto degli scambi intracomunitari ma altresì a quelli degli scambi con i paesi terzi (sentenza 15 ottobre 1980, causa 4/79, Providence agricole de la Champagne, Race. pag. 2823). Per quel che riguarda l'importazione dei prodotti agricoli provenienti dai paesi terzi, è vero che gli ICM non devono costituire un elemento protezionistico alle frontiere esterne della Comunità e che sono pertanto fondamentalmente diversi dal sistema dei prelievi nonché da quello dei dazi doganali. Tuttavia, è altresì vero che gli ICM applicati ai prodotti importati da paesi terzi hanno la medesima funzione regolatrice di quelli applicati ai prodotti comunitari, e cioè neutralizzare l'incidenza nefasta per il sistema di prezzi unici delle fluttuazioni di breve durata dei tassi di cambio delle monete di diversi Stati membri rispetto al tasso rappresentativo di queste monete. A questo proposito va constatato che la fissazione di ICM sarebbe illegittima qualora, in loro assenza, non vi fosse da temere alcuna perturbazione degli scambi intracomunitari da parte delle importazioni provenienti da paesi terzi, se la riscossione di ICM costituisse un elemento protezionistico.

Per quel che riguarda l'eventualità di perturbazioni negli scambi intracomunitari di prodotti agricoli, si tratta di una valutazione di una situazione economica complessa, per cui la Commissione dispone, stando ad una giurisprudenza costante della Corte, di un largo potere discrezionale (sentenza 22 gennaio 1976, causa 55/75, Balkan-Import-Export, Racc. pag. 19; sentenza 12 dicembre 1985, causa 208/84, Vonk's Kaas, Race. 1985, pag. 4025). La Commissione non è tenuta a decidere caso per caso o separatamente per ogni prodotto e distinguendo a seconda del paese di esportazione se esista un rischio di perturbazione, ma può in proposito procedere ad una valutazione globale. Il controllo della Corte si limita pertanto ad esaminare se la valutazione così effettuata non sia viziata da un errore manifesto o da uno sviamento di potere, o se la Commissione non abbia manifestamente superato i limiti del suo potere discrezionale.

A questo proposito, è opportuno ricordare la giurisprudenza della Corte (sentenze 9 marzo 1978, causa 79/77, Kühlhaus-Zentrum, Race. pag. 611 e 15 ottobre 1980, precitata) secondo cui la Commissione deve sempre controllare che l'applicazione degli ICM si limiti allo stretto necessario per neutralizzare gli effetti delle fluttuazioni monetarie fra gli Stati membri, in particolare quando si tratta dei prodotti importati da un paese terzo nell'ambito di un contingente senza riscossione di prelievo. Tuttavia, questa limitazione non può essere interpretata nel senso che la Commissione può trascurare il rischio di sviamento di traffico negli scambi intracomunitari di prodotti agricoli quando si tratta dei prodotti agricoli dei paesi terzi. Tale interpretazione sarebbe contraria all'art. 1, n. 3, del regolamento n. 974/71.

La Commissione ha inoltre sottolineato che, stando ai suoi calcoli, i produttori della Comunità producono carne bovina di qualità pregiata comparabile a quella importata nell'ambito del contingente, e per un ammontare di circa 50000 tonnellate all'anno. Inoltre, ha prodotto una statistica secondo cui le importazioni di carne bovina di qualità superiore nell'ambito del contingente di cui trattasi sono state effettuate nella maggior parte degli Stati membri, il che dimostra che una domanda di detta merce esisteva quasi ovunque nella Comunità.

Si deve dedurre da queste considerazioni nonché dai calcoli e statistiche che l'immissione sul mercato comunitario, franco ICM, di 21000 tonnellate di carne proveniente dal contingente avrebbe potuto avere ripercussioni su detto mercato. Non si poteva escludere che gli operatori economici procedessero ad uno sviamento delle correnti di importazione nella Comunità, per quel che riguarda la carne di cui trattasi, per il tramite di uno Stato membro a moneta forte, in particolare della Germania, il che avrebbe provocato perturbazioni negli scambi intracomunitari e compromesso il regime di intervento predisposto per la carne bovina a norma del regolamento del Consiglio 27 giugno 1968, n. 805, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore della carne bovina (GU L 148, pag. 24).

Per quel che riguarda l'asserito effetto protezionistico supplementare degli ICM, la ricorrente ha contestato soltanto l'applicazione degli ICM alle importazioni controverse nel caso di specie. Dato che gli ICM di cui trattasi hanno la medesima funzione regolatrice per gli scambi intracomunitari che gli scambi con i paesi terzi, la censura di un effetto protezionistico supplementare degli ICM non può essere accolta.

Quanto alla contestazione dell'applicazione degli ICM per il contingente di cui è causa mentre le importazioni nell'ambito del contingente aperto con regolamento del Consiglio n. 136/82 sono esenti da ICM in forza della nota 2, della parte 3, dell'allegato I, del regolamento della Commissione n. 481/82, e tenuto conto del carattere specifico di questi scambi, è necessario osservare innanzitutto che stando ad una giurisprudenza costante della Corte non esiste un principio generale che imponga alla Comunità, nelle relazioni esterne, di consentire sotto tutti gli aspetti un trattamento uguale ai paesi terzi, né esiste un diritto degli operatori economici ad invocare il divieto di discriminazioni qualora la differenza di trattamento degli operatori economici sia la conseguenza automatica dei diversi trattamenti riservati ai paesi terzi (sentenza 22 gennaio 1976, succitata, e sentenza 28 ottobre 1982, causa 52/81, Faust/Commissione, Race. pag. 3745). Il semplice fatto che per le importazioni a norma del regolamento del Consiglio n. 217/81 l'applicazione degli ICM non è esplicitamente esclusa, mentre lo è per le importazioni di carne bovina congelata a norma del regolamento n. 136/82 e di carne di bufalo a norma del regolamento n. 481/82, non costituisce di per sé una discriminazione.

Per quel che riguarda i due diversi regimi di importazioni succitati, va constatato in primo luogo che la qualità delle diverse categorie di carne di cui trattasi non è la medesima. Infatti, la carne bovina importata nell'ambito del regolamento del Consiglio n. 217/81 è una carne di qualità pregiata, fresca, refrigerata o congelata le cui caratteristiche qualitative sono state prese in considerazione dal regolamento della Commissione 21 gennaio 1981, n. 263, che stabilisce le modalità di applicazione dei regimi di importazione istituiti dai regolamenti (CEE) n. 217/81 e (CEE) n. 218/81, nel settore delle carni bovine (GU L 27, pag. 52). Viceversa, il regolamento del Consiglio n. 136/82 si riferisce alla carne bovina congelata ed il regolamento della Commissione n. 481/82 alla carne di bufalo, indipendentemente dalle caratteristiche qualitative. In secondo luogo, stando alle informazioni che la Commissione ha fornito alla Corte, i motivi per la disapplicazione degli ICM alla carne bovina congelata ed alla carne di bufalo, e cioè la suddivisione del contingente della carne bovina congelata fra Stati membri, il fatto che la carne di bufalo è stata importata solo in Germania, e infine, che il contingente della carne bovina congelata è stato aperto sin dal 1962, e cioè prima dell'istituzione del sistema degli ICM, dimostrano che, in primo luogo, non vi era motivo di temere alcuna perturbazione degli scambi intracomunitari, e, in secondo luogo, che la riscossione degli ICM per la carne bovina avrebbe probabilmente provocato contromisure da parte degli altri paesi membri del GATT.

Dato che una discriminazione può consistere solo in un trattamento diverso di situazioni analoghe, la censura relativa alla discriminazione addotta dalla ricorrente non è pertanto fondata in fatto per quel che riguarda l'applicazione dei regolamenti n. 136/82 e n. 481/82 alle carni bovine e di bufalo importate nell'ambito dei due contingenti rispettivi liberati dagli ICM.

Stando così le cose, le informazioni fornite alla Corte non permettono di stabilire che, ritenendo che la mancata applicazione degli ICM avrebbe dato luogo a perturbazioni degli scambi comunitari di carne bovina, la Commissione abbia commesso un errore manifesto, uno sviamento di potere o abbia manifestamente oltrepassato i limiti del suo potere discrezionale, né che l'applicazione degli ICM abbia un carattere discriminatorio.

Si deve quindi rispondere alla domanda posta dal Finanzgericht di Düsseldorf nel senso che l'esame della questione pregiudiziale non ha messo in luce elementi atti ad inficiare la validità della fissazione a mezzo del regolamento della Commissione 26 febbraio 1982, n. 481, di un importo compensativo monetario per l'importazione — nell'ambito di un contingente tariffario comunitario aperto con regolamento del Consiglio 20 gennaio 1981, n. 217 (modificato con regolamento del Consiglio 21 dicembre 1981, n. 3715) — di carni bovine di qualità pregiata di cui alle sottovoci 02.01 A II a) e 02.01 A II b), della tariffa doganale comune.

Le spese sostenute dalla Commissione delle Comunità europee, che ha presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi pronunziarsi sulle spese.