Corte di giustizia dell'Unione europea
Corte giust. UE, Sentenza (quinta sezione) del 11 giugno 1987, causa 14/86
Epigrafe
Sentenza della Corte (quinta sezione)
11 giugno 1987
Nel procedimento 14/86,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, dalla Pretura di Salò nella causa dinanzi ad essa pendente tra
Pretore di Salò
e
ignoti,
domanda vertente sull'interpretazione della direttiva del Consiglio 18 luglio 1978, 78/659/CEE, sulla qualità delle acque dolci che richiedono protezione o miglioramento per essere idonee alla vita dei pesci (GU L 222, pag. 1),
LA CORTE (quinta sezione),
composta dai signori Y. Galmot, presidente di sezione, G. Bosco, U. Everling, R. Joliet e J. C. Moitinho de Almeida, giudici,
avvocato generale: G. F. Mancini
cancelliere: sig. ra D. Louterman, amministratore
viste le osservazioni presentate
dal governo italiano, rappresentato dall'avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri,
dalla Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. E. Traversa, membro del suo servizio giuridico,
vista la relazione d'udienza ed in seguito alla trattazione orale del 25 novembre 1986,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 17 marzo 1987,
ha pronunziato la seguente
Sentenza
punto 1
Con ordinanza 13 gennaio 1986, pervenuta in cancelleria il successivo 21 gennaio, il pretore di Salò ha sottoposto a questa Corte, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, due questioni pregiudiziali vertenti sull'interpretazione della direttiva del Consiglio 18 luglio 1978, 78/659, sulla qualità delle acque dolci che richiedono protezione o miglioramento per essere idonee alla vita dei pesci (GU L 222, pag 1).
punto 2
Dette questioni sono state sollevate nell'ambito di un procedimento penale instaurato contro ignoti per taluni delitti e talune contravvenzioni contemplati da varie disposizioni di legge in materia di tutela delle acque.
punto 3
Detto procedimento penale trae origine da un esposto presentato da un'associazione di pescatori a seguito di morie di pesci nel fiume Chiese, che sarebbero dovute essenzialmente ai numerosi sbarramenti costruiti per usi idroelettrici ed a scopo d'irrigazione, che provocherebbero forti ed improvvise variazioni della portata del fiume. In precedenza, altre associazioni di pescatori avevano denunciato i medesimi fatti nonché scarichi di sostanze nocive nello stesso fiume, ma i loro esposti erano stati archiviati.
punto 4
Il pretore di Salò, nell'ambito dell'istruttoria penale da lui aperta, ha ritenuto necessario sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
« 1) Se l'attuale assetto normativo della Repubblica italiana in materia di tutela delle acque dall'inquinamento sia adeguato ai principi e agli obiettivi di qualità stabiliti dalla direttiva 78/659/CEE del 18 luglio 1978 sulla qualità delle acque dolci che richiedono protezione o miglioramento per essere idonee alla vita dei pesci.
2) Se gli obiettivi di qualità così come stabiliti dalla direttiva non presuppongano la globalità della gestione delle acque e cioè la garanzia del regime di deflusso e di quantità e quindi la necessità di norme riferite a bacini o corsi d'acqua, atte alla protezione della costanza del flusso in rapporto alla conservazione della quantità minima di acqua indispensabile per lo sviluppo delle specie ittiche ».
punto 5
Per quanto riguarda gli antefatti, lo svolgimento del procedimento e le osservazioni presentate dal governo italiano e dalla Commissione, si fa rinvio alla relazione d'udienza. Detti elementi del fascicolo sono menzionati in prosieguo solo nella misura necessaria per spiegare il ragionamento della Corte.
punto 6
Il governo italiano, senza eccepire espressamente l'incompetenza della Corte a risolvere le questioni sottopostele, attira l'attenzione della stessa sulla natura delle funzioni svolte nel caso di specie dal pretore, che sono, al tempo stesso, funzioni di pubblico ministero e di giudice istruttore: il pretore svolge le indagini preliminari in qualità di pubblico ministero, e, in caso di esito negativo, emette il decreto di archiviazione in sostituzione del giudice istruttore; detto decreto non costituisce un atto giurisdizionale perché non può formare giudicato o stabilire una situazione processuale di irrevocabilità e perché non è soggetto all'obbligo della motivazione, laddove detto obbligo è prescritto dall'art. 111 della Costituzione italiana nel caso degli atti aventi natura giurisdizionale.
punto 7
Si deve rilevare che i pretori sono magistrati che, in un procedimento come quello cha ha dato luogo alla domanda pregiudiziale di cui trattasi, cumulano le funzioni di pubblico ministero e di giudice istruttore. La Corte è competente a pronunziarsi sulla domanda pregiudiziale poiché questa proviene da un organo giurisdizionale che ha agito nell'ambito generale del suo compito di dirimere, con indipendenza e conformemente al diritto, controversie demandate dalla legge alla sua competenza, anche se talune delle funzioni che egli deve svolgere nel procedimento che ha dato luogo al rinvio pregiudiziale non rivestono carattere strettamente giurisdizionale.
punto 8
All'udienza, il governo italiano ha inoltre sostenuto che il rinvio pregiudiziale è prematuro poiché nella fase attuale del procedimento i fatti non sono stati chiariti a sufficienza e gli eventuali responsabili non sono ancora stati individuati.
punto 9
La Commissione considera la domanda di pronuncia pregiudiziale irricevibile in quanto, trattandosi di un procedimento penale contro ignoti, è possibile che non venga mai emessa una decisione nel merito. Perché ciò accada sarebbe sufficiente che il responsabile o i responsabili non fossero mai identificati. All'udienza, la Commissione ha svolto un altro argomento a sostegno della tesi dell'incompetenza della Corte: i responsabili, qualora venissero identificati dopo la pronunzia della Corte, non avrebbero più la possibilità di difendere dinanzi alla stessa l'interpretazione del diritto comunitario più conforme ai loro interessi. In tal modo sarebbero violati i diritti della difesa.
punto 10
Si deve innanzitutto rilevare che, come la Corte ha considerato nella sentenza 10 marzo 1981 (cause riunite 36 e 71/80, Irish Creamery, Racc. pag. 735), affinché l'interpretazione del diritto comunitario sia utile per il giudice nazionale, è necessario che sia definito l'ambito giuridico nel quale l'interpretazione richiesta deve collocarsi. In questa prospettiva, può essere vantaggioso, a seconda delle circostanze, che i fatti della causa siano accertati e che i problemi di puro diritto nazionale siano risolti al momento del rinvio alla Corte, in modo da consentire a questa di conoscere tutti gli elementi di fatto e di diritto che possano avere rilievo ai fini dell'interpretazione che essa deve dare del diritto comunitario.
punto 11
Tuttavia, come la Corte ha del pari affermato (si vedano la citata sentenza e, da ultimo, la sentenza 20 luglio 1984, causa 72/83, Campus Oil, Racc. pag. 2727), dette considerazioni non limitano affatto il potere discrezionale del giudice nazionale, che è il solo ad avere conoscenza diretta dei fatti della causa e degli argomenti delle parti, il quale deve assumere la responsabilità dell'emananda sentenza e è quindi colui che meglio di ogni altro può giudicare in quale fase del procedimento gli occorra la pronunzia pregiudiziale della Corte. La scelta del momento in cui è opportuno proporre nel caso concreto la domanda pregiudiziale a norma dell'art. 177 dipende pertanto da considerazioni di economia e di utilità processuali che spettano al solo giudice nazionale, non alla Corte.
punto 12
Si deve altresì rilevare che, secondo la costante giurisprudenza della Corte, l'efficacia vincolante che le sentenze pregiudiziali hanno nei confronti dei giudici nazionali non osta a che il giudice nazionale destinatario di una siffatta sentenza si rivolga nuovamente alla Corte qualora lo ritenga necessario per la decisione della causa principale. Il nuovo rinvio può essere giustificato qualora il giudice nazionale si trovi di fronte a difficoltà di comprensione o di applicazione della sentenza, qualora egli sottoponga alla Corte una nuova questione di diritto, oppure qualora egli le sottoponga nuovi elementi di valutazione che possano indurla a risolvere diversamente una questione già sollevata (vedasi, da ultimo, l'ordinanza 5 marzo 1986, causa 69/85, Wünsche, Race. 1986, pag. 947).
punto 13
Ne consegue che, qualora degli imputati venissero identificati successivamente alla domanda pregiudiziale, e qualora si verificasse una delle condizioni suddette, il giudice nazionale potrà rivolgersi nuovamente alla Corte, garantendo in tal modo il rispetto dei diritti della difesa.
punto 14
Si devono pertanto respingere le obiezioni formulate, nel caso di specie, dalla Commissione e dal governo italiano a proposito della competenza della Corte.
Sentenza › Sulla prima questione
punto 15
Secondo la costante giurisprudenza della Corte, questa, nell'ambito dell'applicazione dell'art. 177 del trattato CEE, non è competente a statuire sulla compatibilità di una norma nazionale con il diritto comunitario (vedasi, da ultimo, la sentenza 9 ottobre 1984, cause riunite 91 e 127/83, Heineken, Racc. pag. 3435).
punto 16
E vero che la Corte può, tenendo conto dei dati forniti dal giudice nazionale, ricavare dal testo delle questioni da questo formulate gli elementi attinenti all'interpretazione del diritto comunitario onde consentire a detto giudice di risolvere il problema giuridico sottopostogli. Nel caso presente, però, date la genericità della questione e la mancanza di elementi concreti che consentano di determinare i dubbi del giudice del rinvio, la Corte si trova nell'impossibilità di risolvere la questione sottopostale.
Sentenza › Sulla seconda questione
punto 17
Secondo l'ordinanza di rinvio del giudice nazionale, la normativa comunitaria riguarda le questioni penali dinanzi ad esso sollevate « sia per il carattere di premessa essenziale per i criteri di indagine, sia per l'importanza determinante ai fini dei presupposti della normativa penale vigente, oltre che per le innegabili prospettive di allargamento della sfera di tutela penale che dalla direttiva possono derivare ».
punto 18
Il giudice nazionale, quindi, mira in sostanza a stabilire se la direttiva 78/659 possa avere, di per sé ed indipendentemente dalla legge interna di uno Stato, l'effetto di determinare o di aggravare la responsabilità penale di coloro che agiscono in violazione delle sue disposizioni.
punto 19
A questo proposito la Corte ha già affermato, nella sentenza 26 febbraio 1986 (causa 152/84, Marshall, Racc. 1986, pag. 723), che « la direttiva non può di per sé creare obblighi a carico di un singolo e che una disposizione di una direttiva non può quindi essere fatta valere, in quanto tale, nei confronti dello stesso ». Da una direttiva non trasposta nell'ordinamento giuridico interno di uno Stato membro non possono pertanto derivare obblighi per dei privati né nei confronti di altri privati né, a maggior ragione, nei confronti dello Stato.
punto 20
Di conseguenza, la seconda questione va risolta nel senso che la direttiva del Consiglio 18 luglio 1978, 78/659, non può avere l'effetto, di per sé ed indipendentemente da una legge interna di uno Stato membro adottata per la sua attuazione, di determinare o di aggravare la responsabilità penale di coloro che agiscono in violazione delle sue disposizioni.
Sentenza › Sulle spese
punto 21
Le spese sostenute dal governo italiano e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE (quinta sezione)
pronunziandosi sulle questioni sottopostele dal pretore di Salò, con ordinanza 13 gennaio 1986, dichiara:
La direttiva del Consiglio 18 luglio 1978, 78/659 (GU L 222, pag. 1), non può avere l'effetto, di per sé ed indipendentemente da una legge interna di uno Stato membro adottata per la sua attuazione, di determinare o di aggravare la responsabilità penale di coloro che agiscono in violazione delle sue disposizioni.
Firme
Galmot
Bosco
Everling
Joliet
Moitinho de Almeida
Così deciso e pronunziato in Lussemburgo, l'11 giugno 1987.
Il cancelliere
P. Heim
Il presidente della quinta sezione
Y. Galmot