Corte giust. UE, Sentenza del 14 luglio 1972, causa 57/69

I fatti che sono all'origine della controversia si possono riassumere come segue:

Con lettera del 19 agosto 1964, la Commissione comunicava alla società ACNA di essere venuta a conoscenza di un aumento di prezzi da essa effettuato all'inizio dell'anno per le sostanze coloranti destinate all'industria conciaria sui mercati italiano, belga e olandese. Riferendosi all'atteggiamento analogo tenuto anche da altri produttori di coloranti della CEE, la Commissione, appellandosi all'art. 11 del regolamento n. 17/62 del Consiglio, chiedeva all'impresa suddetta una serie di informazioni. La lettera precisava che tale richiesta era effettuata «all'occasione dell'esame della questione del se una procedura secondo l'art. 85 del trattato di Roma debba essere aperta». La Commissione chiedeva fra l'altro alla società ACNA di spiegare se l'aumento del 15 % da essa effettuato in Italia, Belgio e Olanda sui coloranti destinati all'industria conciaria fosse dovuto all'esistenza di un accordo fra i vari produttori, a una decisione ovvero a una pratica concordata; e inoltre le ragioni per le quali tale aumento non era stato da essa praticato per le sostanze coloranti vendute in Francia e in Germania.

Con lettera del 16 settembre 1964, l'ACNA rispondeva alla Commissione osservando fra l'altro che gli aumenti dei prezzi dei prodotti coloranti destinati all' industria conciaria erano stati da essa praticati in misura diversa a seconda dei tipi, dei quantitativi e degli altri elementi delle singole trattative. L'ACNA specificava che il diverso andamento dei prezzi nei vari paesi era in funzione delle condizioni oggettive dei rispettivi mercati: l'aumento tendeva ad adeguare i prezzi agli accresciuti costi.

Con lettera del 26 maggio 1965, il direttore generale della concorrenza della Commissione annunciava alla società ACNA la visita di due funzionari della Comunità per raccogliere informazioni complementari e altri chiarimenti in merito alle questioni che avevano costituito oggetto della domanda d'informazioni e della risposta suddetta. Tale visita ebbe luogo l'11 giugno 1965.

Con lettera dell'11 dicembre 1967, la Commissione comunicava all'ACNA di aver diciso di applicare d'ufficio l'art. 3 del regolamento n. 17 del Consiglio, per presunta violazione dell'art. 85 del trattato nei riguardi delle imprese partecipanti a una pratica concordata di fissazione dei prezzi realizzata nella CEE nel settore dei coloranti, pratica concordata a cui la Commissione riteneva avesse partecipato anche l'ACNA. Tale lettera conteneva un'esposizione di fatti rilevanti su cui la Commissione basava la suddetta opinione. La Commissione contestava all'ACNA di aver partecipato con altre imprese alla pratica concordata di fissazione dei prezzi dei coloranti a base di anilina, che avrebbe dato luogo a movimenti di rialzo nel 1964, nel 1965 e nel 1967.

L'ACNA rispondeva alla Commissione, con lettera del 28 febbraio 1968, negando gli addebiti contestati.

All'inizio del 1968, la Commissione ha effettuato per mezzo dei suoi ispettori delle visite presso gli agenti dell'ACNA in Belgio, Francia e Olanda e, il 14 febbraio di quell'anno, nuovamente nella sede dell'impresa a Milano. Con decisione del 24 luglio 1969, la Commissione, pur dando atto che l'ACNA non aveva effettuato aumenti di prezzo in Italia nel 1965, che aveva iniziato con ritardo gli aumenti del 1967 in Belgio, e che inoltre tale impresa, con il suo comportamento, aveva impedito che l'aumento auspicato dagli altri produttori nel 1967 venisse attuato sul mercato italiano, decideva di infliggerle un'ammenda di 40000 u.c. per la parte da essa avuta nell'intesa fra i produttori di materie prime coloranti operanti sul mercato comune.

Contro tale decisione, la società ACNA ha proposto, con atto depositato nella cancelleria della Corte il 6 ottobre 1969, un ricorso ai sensi dell'art. 173 del trattato CEE, nonché dell'art. 17 del regolamento del Consiglio n. 17/62.

La ricorrente, nell'istanza introduttiva del ricorso, conclude che la Corte voglia:

annullare, nei riguardi della ricorrente, la decisione della Commissione delle Comunità europee del 24 luglio 1969; in via subordinata, riformare detta decisione revocando o riducendo congruamente l'ammenda comminata, con piena vittoria di spese e d'onorari.

La convenuta, nel controricorso, conclude che la Corte voglia:

respingere il ricorso; condannare la ricorrente alle spese.

I mezzi e gli argomenti delle parti si possono riassumere come segue:

La ricorrente sostiene che il periodo di tempo intercorso tra la data della suddetta infrazione (gennaio 1964) e il primo atto della Commissione avente effetto interruttivo della prescrizione (cioè la comunicazione dell'11 dicembre 1967) eccede qualsiasi termine di prescrizione desumibile dalle normative nazionali di cui possa farsi ragionevole applicazione nell'ambito delle Comunità europee in assenza di una specifica disposizione di diritto comunitario. In particolare, tale periodo supera ampiamente il termine di 18 mesi stabilito dalla legge italiana per la prescrizione delle contravvenzioni punibili con ammenda (cod. pen., art. 157 n. 6).

La convenuta oppone che, se il regolamento n. 17 nulla dispone in merito alla prescrizione, ciò significa che la Commissione è rimasta libera, nell'ambito dei suoi poteri e con riserva del controllo giurisdizionale della Corte, di stabilire essa stessa in maniera pragmatica i limiti di tempo per l'accertamento delle infrazioni. Tale libertà si spiega storicamente con l'esigenza di non vincolare la Commissione, quanto meno all'inizio della sua attività di controllo, sull'osservanza delle disposizioni in tema di concorrenza, a preordinati termini di prescrizione.

Quanto all'applicabilità del termine di prescrizione desumibile dal complesso delle normative nazionali, la convenuta oppone che le legislazioni degli Stati membri divergono notevolmente per quanto riguarda la qualifica delle infrazioni punibili, le sanzioni applicabili, i termini di prescrizione e le cause idonee a provocarne l'interruzione e la sospensione.

Il solo criterio comune ai diritti nazionali è costituito dal principio che ammette la prescrittibilità delle infrazioni. Occorre quindi basarsi essenzialmente sulle esigenze del diritto comunitario, sulla natura e le funzioni attribuite alle normative sulla concorrenza nel sistema del trattato CEE.

La convenuta sostiene che, anche considerando isolatamente l'aumento effettuato dalla ricorrente nel 1964, il decorso del termine a tale riguardo sarebbe stato interrotto più volte ad opera della Commissione, sia mediante la domanda scritta d'informazioni rivolta all'ACNA a norma dell'art. 11 del regolamento n. 17 nel corso dello stesso anno 1964, sia in virtù dei controlli effettuati dai funzionari della Commissione a ciò legittimati nel giugno del 1965. Tali controlli costituiscono infatti veri e propri «actes d'instruction et de poursuite» ai quali la legislazione di tre Stati membri ricollega un effetto interruttivo del termine di prescrizione. Questo termine, infine, è stato nuovamente interrotto il 31 maggio 1967 con la decisione di aprire la procedura di constatazione d'infrazione. L'intervallo maggiore si riscontra tra i controlli del giugno 1965 e la decisione del maggio 1967, ed è inferiore a due anni. La convenuta sostiene che, avuto riguardo alle difficoltà pratiche e giuridiche inerenti alla materia di cui trattasi, tale lasso di tempo non può ritenersi idoneo a determinare la prescrizione in ordine a complesse violazioni di norme comunitarie.

La ricorrente si oppone alla tesi della Commissione relativa ai suoi poteri discrezionali in materia di prescrizione perché ne risulterebbe compromessa irrimediabilmente l'esigenza di certezza dei rapporti e delle situazioni giuridiche; ciò avrebbe come conseguenza addirittura di mettere in dubbio un cardine fondamentale della giuridicità dell'ordinamento comunitario. Finché la questione non sia stata risolta sul piano normativo, occorre far rinvio ai principi e ai criteri comuni alla legislazione degli Stati membri. La ricorrente ritiene che nel caso presente sia da applicare il termine di 18 mesi previsto dalla legge italiana per le contravvenzioni punibili con sola ammenda. Trattandosi del più breve fra i termini stabiliti dai diritti nazionali, la sua applicazione risulterebbe conforme al principio che impone, nel dubbio, di accogliere la soluzione più favorevole agli imputati. Ciò varrebbe anche ad evitare eventuali difficoltà sul piano del diritto costituzionale nazionale per quanto riguarda le imprese italiane.

La convenuta replica osservando che la legge penale per sua natura non consente alcuna estensione analogica; che la Commissione, soggetto passivo della prescrizione, è estranea all'ordinamento italiano; che la trasposizione di norme di tale ordinamento nel sistema comunitario, così com'è proposta dalla ricorrente, contrasta con le esigenze di una rigorosa interpretazione quale si impone in materia di, prescrizione; che, infine, il più breve termine suscettibile di considerazione dovrebbe essere quanto meno superiore al triennio previsto dagli Stati membri che dispongono di una legislazione in materia d'intese.

In via subordinata, la ricorrente sostiene che, anche ove si volesse applicare il termine di tre anni previsto dalle leggi belga e tedesca, tale termine sarebbe stato superato nella specie, dato che la ricorrente ha avuto comunicazione della decisione d'iniziare la procedura solo l'11 dicembre 1967, a distanza quindi di più di tre anni dai fatti risalenti al gennaio 1964. La domanda d'informazioni dell'agosto 1964 e la visita compiuta presso la sede della ricorrente da funzionari della Commissione nel giugno 1965, non potevano avere l'effetto d'interrompere i termini di prescrizione, non costituendo esse atti formali nel quadro di un procedimento regolarmente istituito nei confronti della ricorrente stessa. Tali atti avevano il carattere di semplici indagini preliminari onde stabilire se fosse il caso di aprire una procedura formale di accertamento. D'altronde, gli atti suddetti non erano propriamente atti della Commissione, in quanto compiuti dalla direzione generale della concorrenza, senza che da parte del collegio dei membri che formano la Commissione sia mai stata presa alcuna iniziativa al riguardo. La lettera del maggio 1965 non specificava che la visita preannunciata era stata disposta ai sensi dell'art. 14 del regolamento n. 17/62.

La convenuta obietta che la lettera del 19 agosto 1964 diretta alla società ACNA rappresenta una comunicazione formale, emanata ai sensi dell'art. 11 del regolamento n. 17. Le verifiche annunziate con la lettera del 26 maggio 1965 sono state eseguite conformemente a quanto dispone l'art. 14 dello stesso regolamento, anche se la lettera suddetta non faceva espresso riferimento a tale disposizione. Gli atti suddetti, sottoscritti dal direttore generale della concorrenza, il quale ha agito in base a una delega di competenze effettuata dalla Commissione, promanano giuridicamente da quest'organo. Perciò va loro riconosciuto l'effetto d'interrompere il decorso della prescrizione.

La ricorrente sostiene che la Commissione ha violato le disposizioni procedurali contenute nel regolamento n. 17 per aver comunicato gli addebiti contestualmente all'annuncio dell'apertura della procedura d'infrazione, per aver compiuto accertamenti istruttori dopo la comunicazione degli addebiti e, infine, per non avere suffragato con prove gli addebiti relativi all'operato specifico della ricorrente. Tali vizi si riflettono sulla decisione finale, come ciò risulta dal fatto che la decisione impugnata si basa in più punti su eventi od affermazioni mai in precedenza portati a conoscenza della ricorrente, con conseguente violazione del principio del contradittorio. Inoltre, certi rilievi contenuti nella decisione impugnata riguardano solo alcune delle imprese partecipanti alla pretesa pratica concordata, senza peraltro che il contesto della decisione offra la possibilità di identificare in concreto le imprese cui precisamente là Commissione ha inteso fare carico dei suddetti addebiti. In tal modo, la convenuta ha violato l'obbligo di contestazione specifica dei fatti, il che si risolve in un rovesciamento dell'onere della prova. Per quanto riguarda in particolare la deduzione della prova del carattere concordato degli aumenti dall'obbligo formale fatto alle affiliate di rifiutare il rilascio di fatture predatate, la ricorrente osserva che ciò corrisponde a una corretta prassi commerciale da essa costantemente seguita.

La convenuta osserva preliminarmente che le disposizioni procedurali contenute nei regolamenti adottati in base all'art. 87 del trattato CEE non possono considerarsi «regole di diritto relative all'applicazione del trattato» e che quindi la loro violazione non costituisce necessariamente violazione di forme sostanziali ai sensi dell'art. 173.

La convenuta osserva inoltre che nessuna norma del diritto comunitario le impone di scindere cronologicamente e materialmente l'annunzio della decisione relativa all'apertura della procedura di accertamento dell'infrazione e la comunicazione degli addebiti. La comunicazione congiunta non può d'altronde pregiudicare in alcun modo il principio del contradittorio.

Gli accertamenti effettuati dopo la comunicazione degli addebiti avevano lo scopo di verificare le dichiarazioni rese in seguito alla comunicazione stessa. La decisione impugnata non ha preso in considerazione fatti diversi da quelli contestati nella comunicazione dell'11 dicembre 1967. Infine, la circostanza che talune parti della decisione concernono solo alcune delle imprese in causa non può invalidare i presupposti del provvedimento per i rispettivi destinatari.

La ricorrente replica che, poiché la contestazione degli addebiti non offriva la possibilità di ricostruire completamente ed esaurientemente la documentazione su cui la Commissione aveva deciso la contestazione stessa, essa non era stata messa in grado di effettuare un'adeguata valutazione degli addebiti stessi, e manca ora per di più la possibilità di accertare che l'impugnata decisione non sia basata su documenti o fatti sopravvenuti.

Le visite effettuate dopo la contestazione non potevano avere lo scopo di verificare dichiarazioni rese dalla ricorrente in seguito alla comunicazione degli addebiti, dato che queste visite vennero effettuate anteriormente alla risposta da essa data a tale comunicazione.

Il fatto che la Commissione ha voluto adottare una decisione unica per dieci società attiene al meccanismo di formazione del provvedimento e non alla sua validità; perciò resta valido il gravame attinente al fatto che la Commissione ha motivato la sua decisione con circostanze che non riguardavano singolarmente la ricorrente.

La convenuta oppone che le verifiche previste dall'art. 14 del regolamento n. 17 non sono sottoposte ad alcuna limitazione temporale. Se di norma esse precedono la comunicazione degli addebiti, non è escluso che possano aver luogo posteriormente, sia per verificare la veridicità di dichiarazioni rese dagl'interessati, sia per ricercare la sussistenza di ulteriori infrazioni, le quali saranno oggetto, se accertate, di apposite comunicazioni. Rilevante è il solo fatto che la decisione finale sia fondata unicamente su circonstanze preventivamente contestate nella comunicazione degli addebiti, il che è avvenuto nella fattispecie.

La convenuta osserva infine che se la ricorrente intendesse affermare che la decisione finale è basata su documenti raccolti dalla Commissione successivamente alla comunicazione degli addebiti, ad essa incombe di provare tale asserzione.

La ricorrente sostiene in primo luogo che la Commissione non ha adempiuto l'onere della prova ad essa incombente, non avendo fornito alcuna valida prova a carico dell'ACNA. Pur dopo avere riconosciuto di essere incorsa in un errore materiale, per il fatto di aver incluso la ricorrente tra le imprese che effettuarono aumenti di prezzi nel gennaio 1965, la Commissione ha tuttavia continuato a considerare l'ACNA alla stessa stregua di tutte le altre imprese cui ha voluto genericamente riferire i vari movimenti del rialzo dei prezzi, ivi compreso quello del 1965. A questo riguardo, la ricorrente afferma di non aver effettuato alcun aumento di prezzi, neppure sui mercati stranieri, e sostiene che la Commissione è qui incorsa in un errore di logica: essendo infatti pacifico che la ricorrente esercita la sua attività commerciale principalmente in Italia, la decisione non spiega perché l'ACNA si sarebbe rifiutata di effettuare l'aumento dei prezzi sul proprio mercato nazionale, mentre avrebbe poi aderito nello stesso tempo alle pretese pratiche concordate riguardanti gli altri mercati, per essa di scarso interesse commerciale.

Per quanto riguarda gli aumenti del 1967, la decisione impugnata ha precisato ch'essi non si sono verificati sul mercato italiano e che anzi è stata l'ACNA che col suo comportamento ha impedito che l'aumento auspicato dagli altri produttori nel 1967 venisse attuato su tale mercato. Tale fatto rende inattendibile qualsiasi congettura circa la contemporanea partecipazione dell'ACNA a un'azione concordata per aumenti su altri mercati. La ricorrente precisa al riguardo che il mercato italiano copre il 95 % del suo fatturato per il mercato comune, mentre i mercati belga e francese non superano il 3 % di tale fatturato. Risulta d'altronde dal testo della decisione impugnata che non sussiste a carico della ricorrente alcuna di quelle circostanze sulle quali sono basate le conlcusioni circa l'esistenza della pretesa pratica concordata.

La convenuta, nel controricorso, osserva che l'assenza di concertazione affermata dalla ricorrente per quanto la riguarda, e in ordine agli aumenti degli anni 1965 — 1967, è dovuta non allo scrupolo di osservare i principi di una concorrenza perfetta, ma piuttosto all'intenzione di reagire in tal modo contro i concorrenti d'oltralpe, i quali non le fornivano più determinate materie prime alle condizioni di favore praticate in passato.

Nella replica, la ricorrente prende atto di questa affermazione, con cui la Commissione ha sostanzialmente ridimensionato gli addebiti rivolti all'ACNA, lasciando in pratica cadere ogni precedente affermazione circa la partecipazione di tale società alle asserite pratiche concordate degli anni 1965 e 1967. Gli accenni alle intenzioni dell'ACNA sono del tutto irrilevanti, dato che nulla può esserle addebitato sul piano dei comportamenti obiettivi. Perciò, nella replica, la ricorrente limita le proprie osservazioni ai fatti del 1964.

La ricorrente sostiene inoltre che nessuna prova è stata apportata dalla Commissione neppure riguardo agli aumenti del 1964, d'altronde coperti da prescrizione. La decisione riconosce che anche riguardo a tale aumento la ricorrente agì in Italia, in Belgio e in Olanda dopo che le decisioni di aumento di altre imprese erano divenute operanti o erano comunque note, perché già comunicate alla clientela. L'ACNA non fece quindi altro che allinearsi alle decisioni di aumento già poste in atto dai maggiori produttori. Si tratta qui non già di accordo, ma di un fenomeno di «parallelismo consapevole», giustificato dalla realtà economica, e per nulla in contrasto col carattere di piena autonomia della politica commerciale della ricorrente.

La ricorrente sostiene infine che, contrariamente all'affermazione della Commissione, non esiste in pratica alcuna possibilità che in un qualunque mercato nazionale gli utilizzatori di sostanze coloranti ricorrano direttamente per i propri approvvigionamenti a produttori situati al di fuori di tale mercato. Quest'impossibilità dipende fra l'altro dalla necessità di un'assistenza tempestiva e continua nell'impiego dei prodotti in questione e di rapidità della loro fornitura in molteplici qualità e tipi diversi, e spesso in' modeste quantità. Tale assunto è confermato dal fatto che, benché nel 1965 e nel 1967 l'ACNA non abbia partecipato agli aumenti di prezzo e quindi abbia continuato a praticare in Italia prezzi inferiori a quelli praticati dai suoi concorrenti su altri mercati, essa non ha ricevuto dalla clientela degli altri paesi membri una sola richiesta di fornitura. D'altro canto, i rialzi dei prezzi sui singoli mercati nazionali non hanno minimamente attenuato l'accesa concorrenza esistente su ciascuno di tali mercati tra i produttori in causa, concorrenza che si manifesta soprattutto mediante un'erosione dei prezzi praticati di fatto alla clientela. La ricorrente sostiene che attualmente i propri ricavi unitari medi si trovano addirittura a un livello inferiore a quello precedente l'aumento del 1964.

La convenuta si oppone anzitutto all'assimilazione dei fatti imputati alla ricorrente al fenomeno di «comportamento parallelo deliberato», anziché a una pratica concordata. Essa osserva che gli oligopoli nei quali gli autori ammettono l'eventualità di comportamenti paralleli sono caratterizzati da un altissimo grado di interdipendenza, la quale si riscontra ove vi sia un numero limitato di produttori, spese fisse elevate, omogeneità dei prodotti, grande trasparenza del mercato, ridotta espansione del settore di cui trattasi.

Fra queste condizioni, tutte necessarie, ha particolare importanza il requisito dell'omogeneità a cui si attiene anche la giurisprudenza americana. I prodotti in questione sono invece tutt'altro che omogenei: esistono circa 6000 coloranti diversi e ciascuna delle ricorrenti delle società partecipanti all'intesa di cui trattasi produce una gamma variabile da 1500 fino a 3000 tipi, taluni tutelati da brevetto. Tale differenziazione è inoltre accresciuta dal continuo progresso tecnico. Alla molteplicità, eterogeneità e rapi da evoluzione dei prodotti, si ricollega la scarsa trasparenza del mercato, la quale è inoltre aggravata dalla diversità della domanda dovuta alle molteplici attività degli utilizzatori. Il mercato dei coloranti presenta una netta tendenza all'espansione, come risulta dalle statistiche dell'OCSE; la domanda dei prodotti di cui trattasi è caratterizzata da una grande mobilità, connessa all'acuità della concorrenza, e dalla circostanza che i consumatori tengono stocks di scarsa importanza, approvvigionandosi di volta in volta in proporzioni limitate. Vi è inoltre, nel settore dei prodotti in causa, una notevole capacità dei produttori di adeguarsi alle variazioni della domanda, facilitata dal fatto che gli impianti possono essere utilizzati a fini molteplici; vi è grande diversità nella posizione occupata da ciascuna impresa sul mercato a seconda che i rispettivi prodotti si trovino in fase di sperimentazione, d'espansione o di recessione, e in dipendenza altresì delle particolari relazioni intercorrenti con la clientela; vi è infine una grande diversità dei costi di produzione, in dipendenza delle diverse dimensioni delle imprese, del costo delle materie prime, ecc. e, quindi, disparità di profitti.

Risulta da tutto ciò l'impossibilità di un «comportamento parallelo deliberato» fra i produttori sul mercato dei colorano. Oltre a queste considerazioni di carattere generale, la convenuta nega che nella fattispecie l'aumento del 1964 fosse dovuto al rilevante incremento dei costi e alle favorevoli condizioni determinatesi in seguito all'iniziativa già presa dai maggiori concorrenti. Gli aumenti decisi da questi avrebbero aperto alle altre imprese le più favorevoli prospettive di ricavi importanti. Queste ultime imprese avrebbero potuto condurre una politica di prezzi tale da procurare loro, mediante un'appropriata diversificazione dei prezzi medesimi, veri e propri risultati ottimali. Il diverso comportamento ch'esse hanno tenuto, conformandosi interamente agli aumenti suddetti, non si può quindi spiegare altrimenti che mediante la preventiva concertazione delle parti.

Tale conclusione trova conferma nel fatto che le comunicazioni dei vari produttori relative al suddetto aumento sono state diramate in Italia il 9 gennaio 1964 e verso il Belgio a pochi giorni di distanza. Esse appaiono redatte in termini molto somiglianti e tutte concordano sulla misura dell'aumento, sull'eccezione da farsi per taluni prodotti, sull'obbligo di applicare l'aumento a tutte le ordinazioni in corso, sull'esigenza di non ammettere deroghe oltre a quelle previste e di non accettare ordinazioni retrodatate al fine di eludere i nuovi prezzi. La comunicazione promanante dalla ricorrente è inoltre contemporanea a quella diramata in Belgio da Bayer, Hoechst, Cassella, Sandoz e Francolor.

Circa la pretesa di contemporaneità della comunicazione dell'ACNA al proprio agente nel Belgio e delle analoghe direttive impartite da altri produttori, la ricorrente osserva che tale comunicazione telegrafica è stata effettuata il 31 gennaio 1964, mentre la società Bayer aveva per prima, già il 9 gennaio, diramato la direttiva di aumento ai propri rappresentanti sullo stesso mercato belga. Tale circostanza priva l'argomento della Commissione di qualsiasi valore probatorio, dato che la decisione di aumento dell'ACNA si spiega sotto il profilo di una reazione legittima alla nuova situazione di mercato obiettivamente nota. I tempi di cui disponevano gl'interessati per decidere sul proprio comportamento in seguito all'aumento annunciato da Bayer sono stati pressoché identici, e ciò spiega la. quasi contemporaneità delle loro reazioni.

Con la sua tesi, la convenuta finisce in pratica per identificare il parallelismo di comportamenti con la pratica concordata, con il risultato di alleggerire il proprio onere della prova.

Le conclusioni della convenuta sono d'altronde contraddette dal Kammergericht di Berlino, il quale, nell'ordinanza 28 agosto 1969, ha ritenuto inaccettabile l'interpretazione del Bundeskartellamt, la quale escludeva la possibilità che i prezzi di tutti i partecipanti fossero stati aumentati tutti allo stesso tempo e nella stessa percentuale senza previo accordo. Il Kammergericht ha infatti ammesso che nel caso di annuncio di variazione generale dei prezzi, che venga conosciuta immediatamente da ogni concorrente e da ogni acquirente, esiste una certa reciproca dipendenza tra i produttori di coloranti.

La ricorrente sottolinea ch'essa aveva effettuato un allineamento non sui prezzi praticati da altri produttori, ma semplicemente sulle percentuali di aumento annunziate, di modo che dei prezzi che erano differenti prima dell'aumento rimasero tali anche dopo di esso. Non valgono quindi gli argomenti della convenuta basati sulla eterogeneità dei prodotti, e neppure quelli relativi alla pretesa scarsa trasparenza del mercato, dal momento che erano pubblicamente note le decisioni comunicate alla rispettiva clientela dagli iniziatori del movimento di rialzo.

La convenuta risponde osservando che, oltre alla coincidenza temporale, le comunicazioni suddette appaiono redatte in termini molto simili nella forma e concordanti nella sostanza. Il preteso allineamento non si è limitato al mercato belga, ma si è riprodotto in altri Stati, in corrispondenza dell'aumento introdotto dalle imprese che in essi detenevano la parte più cospicua del mercato (Bayer in Belgio, ICI in Olanda, Ciba in Italia). Dato che si tratta di prodotti limitatamente intercambiabili e non essendovi trasparenza di mercato, l'impresa che procede per prima all'aumento non può contare, senza una preventiva intesa, sull'automatico comportamento parallelo dei propri concorrenti. È vero che l'ACNA produce sopprattutto prodotti intercambiabili, ma anche in questo caso, in un mercato in espansione caratterizzato da relazioni differenziate fra venditore ed acquirente, da disparità di costi e di prezzi, da progresso tecnico continuo e da un diverso grado di utilizzazione delle capacità produttive, non è pensabile che tutti i venditori si allineino automaticamente per tutti i loro prodotti su aumenti annunziati da un concorrente. Tale assunto è provato dall'atteggiamento della stessa ricorrente, la quale non ha seguito l'aumento annunziato nel 1965 da vari suoi concorrenti sul mercato italiano, il che ha provocato il fallimento di tale iniziativa.

La convenuta osserva infine che l'ordinanza 28 agosto 1969 del Kammergericht di Berlino è stata impugnata davanti al Bundesgerichtshof in data 13 ottobre 1969 dal procuratore generale del Kammergericht suddetto.

La ricorrente sottolinea che, all'epoca di cui trattasi, la propria situazione era caratterizzata dai seguenti elementi che sussistono tuttora: insostenibile squilibrio del rapporto costi/ricavi, determinato dal sensibile aumento dei costi e dalla diminuzione dei ricavi; progressivo deterioramento della posizione della società sul mercato nazionale per effetto della viva concorrenza e della situazione di grave crisi in larghi settori della domanda; esiguità della posizione della società sugli altri mercati comunitari e scarsa capacità di penetrazione; scarsa competitività dei propri prodotti e piena soggezione dei medesimi alla concorrenza, in quanto si tratta quasi esclusivamente di coloranti comuni tipicamente intercambiabili con quelli di tutti gli altri principali produttori.

Risulta in particolare da una statistica dell'OCSE che nel 1965 la produzione di coloranti in Italia è diminuita del 20,7 % per quantità, e del 20 % per valore. Risulta inoltre dalle statistiche dell'ISTAT che l'importazione in Italia di sostanze coloranti è più che triplicata dal 1959 al 1968, sia per valore che per quantità. Ciò è tanto più rilevante in quanto negli ultimi anni i prezzi medi al cliente dei coloranti d'importazione sono diminuiti. Perciò l'affermazione della Commissione circa l'espansione dell'industria dei coloranti in generale non è applicabile all'industria italiana nel periodo considerato. Le statistiche suddette dimostrano che l'ACNA ha dovuto subire, anche in Ita lia, una concorrenza sempre più estesa ed accanita. Secondo una statistica dell'OCSE, il valore medio dei prodotti comuni di cui la produzione italiana si compone quasi esclusivamente è di 1,93 dollari il kg, mentre, per esempio, in Germania tale valore è di 3,70 e in Svizzera di 5,52. In tale situazione, l'ACNA non aveva altre ragionevoli alternative alla politica di prezzi differenziati. La ricorrente osserva che, nella misura del possibile, essa ha sempre seguito tale politica, anche successivamente al rialzo del 1964. Ma ciò non contrasta con la decisione di allinearsi al generale movimento di rialzo, dato che presupposto necessario per una tale politica articolata era che intanto il movimento di rialzo trovasse successo sul mercato. Gli aggiustamenti ottimali prospettati dalla Commissione potevano essere studiati e attuati solo in un secondo tempo.

La ricorrente solleva dei dubbi sul valore probante delle statistiche prodotte dalla convenuta per quanto riguarda il consumo e la produzione di coloranti organici, nonché il salario medio orario lordo nell'industria chimica. Anzitutto è poco credibile che il consumo apparente, riferito nella tabella I A, sia passato in Svizzera da 1,9 milioni di dollari nel 1958 a 17,7 nel 1963, e che dal 1966 in avanti tale consumo presenti addirittura valori negativi. La tabella II A contiene dati tratti da fonti diverse, il che rende praticamente impossibile un utile confronto tra di essi. La tabella VI è scarsamente significativa, sia perché non vi figurano dati anteriori al 1964, sia perché il salario medio non dà un'indicazione adeguata dell'andamento dei costi di lavoro. Sarebbe stato più significativo esaminare il costo globale del lavoro, comprensivo cioè anche degli oneri indiretti e di quelli sociali, che in Italia sono particolarmente elevati. Circa i consumi, le tabelle I A e I B, prendendo a termine di riferimento l'anno 1958, fanno un confronto scarsamente indicativo in merito alla tendenza dei consumi negli anni che interessano le indagini della Commissione. Analoghe osservazioni sono fatte riguardo alle tabelle relative alla produzione, da cui risulta d'altronde che a partire dal 1962 la produzione in Italia è andata sensibilmente decrescendo.

La ricorrente conclude osservando che, comunque, nel loro complesso, i dati forniti dalla Commissione confermano quanto illustrato dalla ricorrente stessa circa la situazione propria e quella della produzione italiana di coloranti in generale.

La convenuta riconosce, nella controreplica, che l'espansione generale del mercato dei coloranti non si è verificata in Italia nel 1965, dove si è avuto invece un fenomeno di regresso, ma rileva che ciò non ha nulla a che vedere con l'aumento di cui discute, intervenuto all'inizio del 1964.

I dati statistici da essa forniti, nonché un prospetto riportato nella replica della ricorrente, mostrano che fino al 1964 vi è stata una progressiva espansione del mercato.

In subordine, la ricorrente sostiene che l'ammontare della ammenda ad essa inflitta, di poco inferiore a quella comminata a ciascuna delle altre imprese, è in contrasto con le considerazioni a cui la decisione afferma essersi ispirata per tale determinazione, e cioè quelle relative alla gravità, alle circostanze e alla durata delle pretese infrazioni, nonché all'importanza delle singole imprese sul mercato comunitario. Per quanto riguarda le dimensioni economiche della società ricorrente, questa, dopo aver precisato di non essere un'affiliata della Montecatini-Edison, com'è erroneamente asserito nella decisione, ma una sua consociata con propria autonomia e personalità giuridica, afferma di aver effettuato nel 1968 vendite di prodotti coloranti in Italia nella misura di circa il 25 % delle vendite totali di coloranti effettuate su questo mercato in tale periodo. Le sue esportazioni negli altri paesi della Comunità sono invece irrilevanti, non raggiungendo neanche l'importo di mezzo miliardo di lire, laddove le importazioni effettuate nell'area comunitaria dagli altri paesi del Mercato comune nel 1967 ammontano a 28 miliardi di lire, quelle in provenienza dall'EFTA a 24 miliardi di lire.

In considerazione di questi dati è errato dichiarare che l'importanza dell'ACNA è comparabile a quella delle maggiori imprese del settore.

Quanto alla gravità delle asserite infrazioni, la ricorrente si riferisce all'esiguità delle sue esportazioni nel Mercato comune (nel 1964, lo 0,2 % del consumo apparente in Olanda e l'1,4 % in Belgio; in Francia, lo 0,6 % nel 1967). La sola pretesa infrazione del 1964 non è sufficiente a giustificare una sanzione così grave, anche in considerazione del fatto che si tratta di un singolo episodio ormai remoto nel tempo.

La convenuta eccepisce che la ricorrente ha tratto largo profitto dall'aumento effettuato nel 1964 concernente anche il suo stesso mercato nazionale. In secondo luogo, la convenuta, pur concedendo che l'ACNA ha ricavato minor vantaggio dagli aumenti successivi riguardanti paesi verso i quali le sue esportazioni sono molto scarse, afferma che tuttavia nel destinare la propria produzione essenzialmente al consumo interno e rinunziando alla maggiore rimunerazione offerta altrove, la ricorrente ha rispettato un equilibrio di mercati che le ha permesso di non subire a sua volta interferenze di concorrenti stranieri sul proprio mercato nazionale.

La ricorrente obietta che il forte aumento delle importazioni dei coloranti in Italia e la rilevante diminuzione, verificatasi nel 1965, della produzione italiana dimostrano l'infondatezza di quest'asserzione della convenuta.

Le varie fasi del procedimento si possono riassumere come segue:

Con ordinanza 8 luglio 1970 la Corte, su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, ha disposto quanto segue:

1. Verrà effettuata una perizia avente ad oggetto i seguenti quesiti: a) Tenuto conto delle caratteristiche del mercato delle materie coloranti nella Comunità economica europea, specie durante il periodo 1964-1967, dire se, secondo i normali criteri commerciali, un produttore indipendente e che aveva interesse ad aumentare i propri prezzi poteva praticamente operare l'aumento senza ricorrere ad un aumento generale, uniforme e pubblico stabilendo prezzi diversi, a seconda dei rapporti con gli acquirenti e a seconda dei prodotti. b) Quali vantaggi e svantaggi presenti per un produttore un aumento generale ed allineato dei prezzi rispetto ad aumenti differenziati a seconda dei clienti, a seconda dei prodotti e a seconda dei mercati. La risposta a detta questione dovrà essere data prospettando l'ipotesi di un produttore che opera il rialzo e l'ipotesi di un produttore che debba fronteggiare un rialzo generale ed uniforme operato da un concorrente. c) Tenuto conto in modo particolare del grado di trasparenza di un mercato, se i coloranti diversi da quelli speciali siano in pratica intercambiabili e, in caso positivo, fino a qual punto. Qual è la percentuale approssimativa di coloranti speciali rispetto alla produzione totale di coloranti di ciascuna delle imprese in questione. 2. Le parti potranno, d'accordo fra loro, proporre alla Corte il nome di un perito entro il 1o ottobre 1970. Con ordinanza dello stesso giorno, la Corte ha disposto la riunione delle cause 48-69, 49-69, 51-69, 52-69, 53-69, 54-69, 55-69, 56-69 e 57-69 ai fini della perizia. La Corte, viste le proposte fatte di comune accordo dalle parti per quanto riguarda i nomi dei due periti, con ordinanza 13 novembre 1970 ha incaricato della perizia, congiuntamente, il prof. Horst Albach, ordinario di gestione aziendale nell'università di Bonn, e il prof. Wilhelm Norbert Kloten, ordinario di economia politica nell'università di Tubinga. La perizia è stata depositata in cancelleria il 23 aprile 1971. I periti hanno riassunto i risultati della loro relazione nei seguenti termini: Il quesito sub a) va risolto positivamente, nel senso che, secondo i normali criteri commerciali, un produttore indipendente di sostanze coloranti avrebbe avuto in linea di principio la possibilità di effettuare l'aumento praticando prezzi diversi a seconda degli acquirenti e dei prodotti. La questione del se, in pratica, detto produttore avrebbe potuto far ciò, può essere risolta positivamente, con la riserva che l'aumento medio spuntabile dal produttore indipendente mediante una politica di prezzi differenziata entro determinati limiti è probabilmente inferiore al rialzo medio ottenibile in caso di aumento dei prezzi generale e uniforme. L'aumento generale ed uniforme dei prezzi presenta vantaggi e svantaggi sia per il produttore che effettua il rialzo, sia per quello che debba fronteggiare un rialzo generale ed uniforme effettuato da un concorrente. Detti vantaggi e svantaggi vengono illustrati in particolare nell'approfondita motivazione che accompagna la soluzione da noi data ai quesiti propostici. Sia nell'ipotesi del produttore che prende l'iniziativa dell'aumento, che in quella del produttore costretto a seguirlo, siamo giunti alla conclusione che i vantaggi di un aumento dei prezzi generale ed uniforme sono stati, nel periodo in questione, maggiori degli svantaggi. La questione sub c) va risolta nel senso che il grado di surrogabilità dei coloranti varia secondo una gamma che va dai prodotti assolutamente intercambiabili a quelli che praticamente non lo sono affatto. Se per «coloranti speciali», secondo il testo del quesito, s'intendono le sostanze coloranti praticamente insostituibili, la percentuale delle stesse rispetto alla produzione totale di coloranti di ciascuna delle imprese in questione dovrebbe essere molto modesta. La distinzione, tuttavia, secondo i risultati dell'indagine, si rivela di scarso ausilio. Osservazioni sulla perizia sono state depositate in cancelleria il 3 luglio 1971 dalla ricorrente, e il 21 giugno 1971 dalla convenuta. I periti nominati dalla Corte hanno prestato giuramento, a norma dell'art. 49, § 6, del regolamento di procedura, il 28 settembre 1971. Le parti hanno svolto le loro difese orali all'udienza dei giorni 28, 29 e 30 settembre 1971 e 2 maggio 1972. Nel corso del procedimento, l' avvocato generale Dutheillet de Lamothe, deceduto, è stato sostituito dall'avvocato generale Mayras, il quale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 2 maggio 1972.

Nel periodo gennaio 1964 — ottobre 1967, avevano luogo nella Comunità tre aumenti generali e uniformi dei prezzi dei coloranti.

Fra il 7 e il 20 gennaio 1964, veniva attuato in Italia, nei Paesi Bassi, nel Belgio e nel Lussemburgo, nonché in taluni paesi terzi, un aumento uniforme del 15 % su quasi tutti i coloranti a base di anilina, escluse determinate categorie.

Il 1o gennaio 1965, un aumento della stessa entità avveniva in Germania. Lo stesso giorno quasi tutti i produttori, in tutti i paesi del mercato comune, eccetto la Francia, praticavano un aumento uniforme del 10 % sul prezzo dei coloranti e dei pigmenti esclusi dall'aumento del 1964. Sul mercato italiano, in seguito alla mancata partecipazione dell'ACNA, le altre imprese rinunciavano ad attuare, nel 1965, l'aumento dei prezzi ch'esse avevano già annunciato.

Verso la metà dell'ottobre 1967, sui mercati di tutti gli Stati membri, eccettuato quello italiano, quasi tutti i produttori aumentavano i prezzi di tutti i coloranti, e precisamente nella misura dell'8 % in Germania, nei Paesi Bassi, nel Belgio e nel Lussemburgo, e del 12 % in Francia.

Di fronte a questi aumenti, il 31 maggio 1967 la Commissione decideva di applicare d'ufficio l'art. 3 del regolamento n. 17/62 (per violazione dell'art. 85, n. 1, del trattato CEE) a diciassette imprese produttrici di coloranti, con sede sia nella Comunità sia al di fuori del mercato comune, nonché a molte delle loro affiliate e rappresentanti.

Nella decisione 24 luglio 1969, la Commissione dichiarava che gli aumentierano connessi a pratiche concordate, in contrasto con l'art. 85, n. 1, del trattato, alle quali avevano partecipato le seguenti ditte: Badische Anilin- und Soda-Fabrik AG (BASF), Ludwigshafen, Cassella Farbwerke Mainkur AG, Francoforte sul Meno, Farbenfabriken Bayer AG, Leverkusen, Farbwerke Hoechst AG, Francoforte sul Meno, Française des matières colorantes SA, Parigi, Azienda colori nazionali affini Spa (ACNA), Milano, Ciba SA, Basilea, J.R.. Geigy SA, Basilea, Sandoz SA, Basilea, Imperiai Chemical Industries Ltd. (ICI), Manchester.

A ciascuna impresa veniva perciò inflitta un'ammenda di 50000 unità di conto; solo per l'ACNA l'importo dell'ammenda era fissato in 40000 unità di conto.

La suddetta decisione è stata impugnata dalla Azienda colori nazionali affini Spa (ACNA), con atto pervenuto in cancelleria il 6 ottobre 1969.

La ricorrente sostiene che la Commissione ha violato le disposizioni procedurali contenute nel regolamento n. 17 per averle comunicato gli addebiti contestualmente all'annuncio dell'instaurazione del procedimento inteso ad accertare eventuali infrazioni.

L'obbligo di notificare la decisione relativa all'instaurazione di questo procedimento prima di effettuare la comunicazione degli addebiti mossi agl'interessati nell'ambito dello stesso non risulta da alcuna norma vigente, né da principi giuridici generali.

L'atto vincolante per la Commissione, nei rapporti con le imprese nei cui confronti è stato instaurato un procedimento per violazione delle norme sulla concorrenza, non è la decisione relativa all'instaurazione del procedimento, bensì unicamente la comunicazione degli addebiti.

Di conseguenza, il fatto che la Commissione non abbia scisso cronologicamente e materialmente la notifica della suddetta decisione dalla comunicazione degli addebiti non può pregiudicare il principio del contraddittorio.

La censura è perciò infondata.

La ricorrente sostiene che la Commissione ha violato il regolamento n. 17/62, per aver proceduto ad ulteriori accertamenti, relativi agli aumenti dei prezzi dei prodotti, dopo la comunicazione degli addebiti.

La Commissione ha il potere ed eventualmente il dovere di effettuare nuove indagini, durante il procedimento amministrativo, qualora da questo risulti la necessità di ulteriori accertamenti.

Un'ulteriore comunicazione degli addebiti agli interessati deve essere effettuata solo qualora il risultato degli accertamenti induca la Commissione a porre dei fatti nuovi a carico delle imprese, o ad assumere fatti notevolmente diversi come prova delle infrazioni contestate, il che non è avvenuto nella fattispecie.

La presente censura è perciò infondata.

Deducendo la violazione del principio del contraddittorio, la ricorrente fa carico alla Commissione di aver adottato la decisione impugnata in base a fatti o affermazioni che non le erano mai stati comunicati in precedenza.

Inoltre, certi rilievi contenuti nella decisione impugnata riguarderebbero solo alcune delle imprese, senza che il contesto ne permetta l'identificazione.

In tal modo, la Commissione sarebbe pervenuta ad un'inversione dell'onere della prova.

Infine, la Commissione non avrebbe fornito prove relativamente all'operato specifico della ricorrente.

Per tutelare il diritto al contraddittorio, nel procedimento amministrativo, è sufficiente che agl'interessati vengano comunicati i principali dati di fatto su cui sono fondati gli addebiti.

Dal testo della comunicazione degli addebiti risultano chiaramente i fatti posti a carico della ricorrente.

La suddetta comunicazione contiene tutti gli elementi necessari per poter stabilire quali siano gli addebiti mossi alla ricorrente, e precisa fra l'altro le circostanze in cui sono stati annunciati ed attuati gli aumenti degli anni 1964, 1965 e 1967.

A sostegno di questo mezzo non possono essere addotte le rettifiche che, nella decisione impugnata, vengono apportate alla descrizione dello svolgimento dei fatti, in base ad elementi forniti alla Commissione dagl'interessati nel corso del procedimento amministrativo.

Trattandosi di una decisione adottata nei confronti di dieci imprese diverse, la circostanza ch'essa prenda posizione in merito alle tesi sostenute solo da alcuni dei suoi destinatari, senza precisare quali, non può essere considerata un vizio di legittimità dell'atto.

Infine, è una questione di merito quella del se i dati su cui si basa la Commissione per giustificare la contestazione dell'infrazione siano atti a provare l'esistenza di quest'ultima.

Queste censure sono perciò infondate.

La ricorrente sostiene che la decisione impugnata è in contrasto col trattato e con le relative norme d'attuazione, poiché la Commissione, nell'instaurare — il 31 maggio 1967 — un procedimento relativo all'aumento dei prezzi del gennaio 1964, ha superato ogni ragionevole limite di tempo.

I testi che attribuiscono alla Commissione il potere d'infliggere ammende in caso d'infrazione delle norme sulla concorrenza non prevedono la prescrizione.

Per adempiere la sua funzione, il termine di prescrizione deve essere preordinato. Spetta al legislatore comunitario il fissarne la durata e le modalità d'applicazione.

Se è vero che, nel silenzio dei testi, la fondamentale esigenza di certezza del diritto osta a che la Commissione possa ritardare indefinitamente l'esercizio del suo potere d'infliggere ammende, nella fattispecie non si può ritenere che il comportamento dell'istituzione avesse precluso alla stessa l'esercizio del suddetto potere in relazione alle pratiche concordate del 1964 e del 1965.

Il presente mezzo è perciò infondato.

La ricorrente lamenta innanzitutto che la decisione impugnata le abbia fatto carico di aver partecipato, nel 1965 e nel 1967, a pratiche concordate per l'aumento dei prezzi sui mercati degli Stati membri della Comunità, eccettuata l'Italia.

Tenuto conto del rifiuto dell'ACNA di aumentare i prezzi sul proprio mercato nazionale, e dello scarso interesse commerciale che hanno per essa gli altri mercati, l'addebito di cui sopra sarebbe inverosimile.

Durante la fase orale del procedimento, la convenuta ha dichiarato che, nei confronti della ricorrente, la decisione era motivata unicamente dalla partecipazione all'aumento del 1964, poiché il comportamento dell'ACNA negli anni 1965 e 1967, considerato di per se stesso, non avrebbe giustificato l'atto impugnato.

Nell'accertamento dell'infrazione imputata alla ricorrente va perciò tenuto conto di questa limitazione.

La ricorrente sostiene inoltre che la Commissione non ha fornito alcuna valida prova a suo carico, circa la partecipazione a pratiche concordate in contrasto con l'art. 85, n. 1, del trattato CEE.

La prova del carattere concordato dell'aumento del 1964 consiste, secondo la decisione, nell'identità delle percentuali d'aumento applicate dai vari produttori nei singoli paesi, nell'identità — salvo rarissime eccezioni — dei coloranti per i quali erano avvenuti gli aumenti, nel fatto che le date di attuazione di questi erano molto ravvicinate, o addirittura coincidenti.

L'aumento di cui trattasi non si può spiegare solo con la circostanza che il mercato ha struttura oligopolistica. Non è plausibile che, senza previa concertazione, i principali fornitori del mercato comune abbiano aumentato più volte, nella stessa misura e praticamente nello stesso momento, i prezzi di numerosi e importanti prodotti, compresi quegli speciali, per i quali il grado di surrogabilità è molto basso o quasi nullo, e ciò in vari paesi i cui mercati dei coloranti presentano caratteristiche diverse.

Dinanzi a questa Corte, la Commissione ha sostenuto che la concertazione non implica necessariamente che gl'interessati stabiliscano un piano comune per adottare un determinato comportamento; è sufficiente ch'essi si mettano reciprocamente al corrente dell'atteggiamento che intendono assumere, di guisa che ciascuno possa agire nella convinzione che i suoi concorrenti adotteranno un comportamento analogo.

La ricorrente sostiene che, la decisione impugnata è fondata sull'inadeguata conoscenza del mercato dei prodotti in questione, nonché sull'errata interpretazione della nozione di pratica concordata, che identifica quest'ultima col consapevole comportamento parallelo dei partecipanti all'oligopolio. In realtà, questo comportamento dipende nella fattispecie da unilaterali decisioni di ciascuna impresa, suggerite da imperativi economici di carattere obiettivo, e in particolare dalla necessità di migliorare la scarsa redditività della produzione di coloranti.

Nel periodo contemplato dalla decisione impugnata, la situazione della ricorrente era caratterizzata da un insostenibile squilibrio del rapporto costi/ricavi, e dal progressivo deterioramento della sua posizione sul mercato nazionale, deterioramento determinato sia dalla vivace concorrenza che subivano i suoi prodotti (quasi esclusivamente coloranti comuni, e quindi facilmente intercambiabili), sia dalla grave crisi esistente in larghi settori della domanda, tenuto conto dell'esiguità della posizione della società sugli altri mercati comunitari e della sua scarsa capacità di penetrazione su tali mercati.

In tale situazione critica, essa non aveva altra ragionevole alternativa che quella di attuare una politica di prezzi differenziati, mediante adattamenti dei prezzi praticati ai vari clienti.

La costante erosione dei prezzi praticati alla clientela dimostra che l'uniformità dell'aumento non aveva attenuato la concorrenza esistente sul mercato dei prodotti in questione.

Nel 1964, la ricorrente si è limitata a seguire, anche nel proprio mercato nazionale, le decisioni di aumento già attuate dai più forti concorrenti.

Tutto ciò è confermato dalle statistiche dell'OCSE, secondo cui nel 1965 la produzione di coloranti in Italia era diminuita del 20,7 % per quantità e del 20 % per valore.

Perciò l'assunto della Commissione circa l'espansione dell'industria dei coloranti in generale non è applicabile al caso particolare della ricorrente.

Il fatto che l'art. 85 distingua la nozione di «pratica concordata» da quelle di «accordi tra imprese» o di «decisioni di associazioni di imprese» è dovuto all'intenzione di comprendere fra i comportamenti vietati da questo articolo una forma di coordinamento dell'attività delle imprese che, senza esser stata spinta fino all'attuazione di un vero e proprio accordo, costituisce in pratica una consapevole collaborazione fra le imprese stesse, a danno della concorrenza.

Per natura, la pratica concordata non presenta tutte le caratteristiche di un accordo; la sua esistenza si può desumere dal coordinamento che si concreta nella condotta dei partecipanti.

Benché il parallelismo di comportamenti non possa da solo identificarsi con la pratica concordata, esso può costituirne tuttavia un serio indizio, qualora porti a condizioni di concorrenza che non corrispondono a quelle normali del mercato, tenuto conto della natura dei prodotti, dell'entità e del numero delle imprese e del volume del mercato stesso.

Ciò si verifica quando il comportamento parallelo permette agl'interessati di trovare l'equilibrio dei prezzi ad un livello diverso da quello che si sarebbe determinato in regime di concorrenza, nonché di cristallizzare le posizioni acquisite, a detrimento dell'effettiva libertà di circolazione delle merci nel mercato comune e della libera scelta dei fornitori da parte dei consumatori.

Di conseguenza, nella fattispecie il problema dell'esistenza di una concertazione può essere correttamente risolto solo prendendo in considerazione, non tanto singolarmente quanto simultaneamente, i vari indizi cui si riferisce la decisione impugnata, e tenendo conto delle caratteristiche del mercato di cui trattasi.

Il mercato dei coloranti è caratterizzato dal fatto che l'80 % dell'offerta proviene da una decina di imprese produttrici, in genere di notevoli dimensioni, le quali spesso, oltre a questi prodotti, fabbricano altri prodotti chimici o specialità farmaceutiche.

Le imprese del settore hanno strutture produttive, e quindi strutture di costi, molto diverse fra loro, il che rende difficile conoscere i costi della concorrenza.

Il numero totale dei coloranti è molto elevato, dato che ciascuna impresa ne produce oltre un migliaio.

In media, il grado di surrogabilità dei prodotti in questione è relativamente elevato per i coloranti comuni, mentre può essere molto basso o addirittura nullo per i coloranti speciali.

Per quanto riguarda questi ultimi, il mercato tende in taluni casi ad una situazione di oligopolio.

Data la relativamente scarsa incidenza del prezzo dei coloranti sul prezzo del prodotto finito, il grado di elasticità della domanda di coloranti è in complesso limitato, e costituisce perciò, a breve termine, un incentivo al rialzo.

D'altra parte, la domanda globale di coloranti è in costante aumento, e questa tendenza incoraggia i produttori ad attuare una politica che consenta loro di partecipare a questo aumento.

Nell'ambito della Comunità, il mercato dei coloranti è caratterizzato dal fatto che esistono cinque mercati nazionali isolati, con diversi livelli di prezzi, senza che queste differenze si possano spiegare in base ai costi ed oneri gravanti sui vari produttori.

La creazione del mercato comune non sembra quindi aver influito affatto sulla situazione, poiché le differenze fra i prezzi praticati nei vari paesi non sono punto diminuite.

Risulta invece che ciascuno dei mercati nazionali presenta caratteristiche di un oligopolio e che quasi sempre i prezzi si formano sotto l'influenza di un «price-leader», che in taluni casi è il più forte produttore nazionale, in altri casi, un produttore di un altro Stato membro o di un paese terzo, il quale agisce tramite un'affiliata.

L'isolamento dei mercati nazionali dipende, secondo gli esperti, dalla necessità di fornire in loco ai clienti la necessaria assistenza tecnica e di garantire la rapidità delle consegne (in generale, di modesti quantitativi) : quasi sempre, infatti, i produttori vendono alle loro affiliate con sede nei vari Stati membri e garantiscono, mediante una rete di agenzie e depositi, il rifornimento e l'assistenza specificamente necessari alle imprese consumatrici.

Da dati forniti in corso di causa risulta che, anche qualora il produttore sia direttamente in contatto con un cliente importante di un altro Stato membro, i prezzi si formano in generale in funzione dell'ubicazione dell'impresa consumatrice, adeguandosi al livello dei prezzi del mercato nazionale.

Questo modo di comportarsi dei produttori corrisponde senz'altro alle caratteristiche del mercato dei coloranti e alle esigenze della clientela; tuttavia, la scompartimentazione del mercato da esso derivante è atta, mediante il frazionamento del gioco della concorrenza, ad isolare i consumatori nei loro mercati nazionali e ad impedire un generale confronto dei produttori su tutta l'area del mercato comune.

I fatti litigiosi vanno considerati in questo contesto, proprio del mercato dei coloranti.

Nel 1964, tutte le imprese in causa hanno annunciato e immediatamente attuato l'aumento; l'iniziativa era stata presa dalla Ciba-Italia che, il 7 gennaio 1964, eseguendo l'ordine della Ciba-Svizzera, annunciava e attuava immediatamente un rialzo dei prezzi del 15 % ; sul mercato italiano, quest'iniziativa veniva seguita dagli altri produttori nei 2 o 3 giorni successivi.

Il 9 gennaio, la ICI-Olanda prendeva l'iniziativa di un aumento della stessa entità nei Paesi Bassi, e lo stesso faceva la Bayer, alla medesima data, per quanto riguarda il mercato belgo-lussemburghese.

Nonostante qualche divergenza di lieve entità, in particolare fra gli aumenti delle imprese tedesche e quelli delle imprese svizzere ed inglesi, il rialzo interessava, per i vari produttori e sui vari mercati, la stessa gamma di prodotti, ossia la maggior parte dei coloranti a base di anilina, esclusi i pigmenti, i coloranti alimentari e quelli cosmetici.

Per quanto riguarda in particolare il mercato italiano, questo comportamento delle imprese non si può considerare spontaneo.

Il numero dei produttori non consente di considerare il mercato italiano delle sostanze coloranti come un oligopolio nel quale la concorrenza in materia di prezzi sia praticamente esclusa ed il livello dei prezzi dipenda da un consapevole parallelismo di comportamenti.

I produttori di questo settore sono abbastanza forti e abbastanza numerosi perché esista un rischio non trascurabile di vedere alcuni di essi, in occasione di un aumento, rifiutarsi di seguirlo, e cercare invece di allargare la loro partecipazione al mercato adottando un comportamento autonomo.

Da quanto esposto dall'ACNA circa la situazione del mercato italiano negli anni precedenti al 1964, situazione che non le avrebbe permesso di effettuare aumenti di prezzo divenuti necessari, risulta infatti che su tale mercato era difficilmente concepibile un aumento generale, uniforme e spontaneo.

Del resto, la circostanza che l'ACNA, rifiutandosi di partecipare, per il mercato italiano, agli aumenti del 1965 e del 1967, ha potuto impedire la loro attuazione, è in proposito molto significativa.

Inoltre, il fatto che il mercato comune si suddivide in cinque mercati nazionali, con livelli di prezzi e strutture differenti, fa apparire improbabile un aumento spontaneo e uniforme dei prezzi su tutti i mercati nazionali.

Se un aumento dei prezzi globale e spontaneo è concepibile, al limite, su ciascun mercato nazionale, è tuttavia logico pensare che gli aumenti saranno diversi a seconda dei dati specifici dei singoli mercati nazionali.

Di conseguenza, mentre un comportamento parallelo in materia di prezzi poteva in effetti rappresentare per le imprese considerate un obiettivo interessante e privo di rischi, è difficile concepire la realizzazione spontanea di un parallelismo del genere, se si tiene conto del momento, dei mercati nazionali e della gamma dei prodotti per i quali esso è stato riscontrato.

Neppure è plausibile il fatto che gli aumenti del gennaio 1964, inizialmente praticati sul mercato italiano ed estesi poi al mercato olandese e a quello belgo-lussemburghese — mercati fra i quali l'interdipendenza è minima sia per quanto riguarda il livello dei prezzi, sia dal punto di vista della struttura della concorrenza — abbiano potuto essere attuati, entro un termine variabile da 48 ore a 3 giorni, senza previa concertazione.

L'aumento generale e uniforme sui vari mercati in questione si spiega solo con la convergente intenzione delle imprese di correggere il livello dei prezzi, e la situazione determinata dalla concorrenza che si esercita sotto forma di riduzioni individuali, e col loro desiderio di evitare al tempo stesso il rischio, inerente a qualsiasi aumento dei prezzi, di modificare la situazione concorrenziale.

La funzione della concorrenza in materia di prezzi è infatti quella di far sì che il livello di questi resti il più basso possibile, nonché di favorire la circolazione dei prodotti fra gli Stati membri, al fine di giungere così ad una distribuzione ottimale delle attività, in funzione della produttività e della capacità di adattamento delle imprese.

Le differenze di prezzo facilitano il raggiungimento di uno degli scopi essenziali del trattato, quello della fusione dei mercati nazionali, per rendere possibile l'accesso diretto dei consumatori alle fonti di produzione dell'intera Comunità.

. Data la limitata flessibilità del mercato dei coloranti — connessa a fattori, quali: la scarsa trasparenza in materia di prezzi; l'interdipendenza dei vari coloranti fabbricati da ciascuna impresa, determinata dalla necessità di disporre dell'intera gamma dei prodotti utilizzati da ciascun cliente; l'incidenza relativamente modesta del prezzo dei coloranti sul costo del prodotto finito; il fatto che per questo è interessante poter avere un fornitore locale — la necessità di evitare qualsiasi azione che possa artificialmente menomare le possibilità di compenetrazione dei vari mercati nazionali al livello del consumo acquista particolare importanza sul mercato dei prodotti di cui trattasi.

Ogni produttore è libero di modificare come vuole i propri prezzi e può tener conto, a tal fine, del comportamento attuale o prevedibile dei suoi concorrenti: è però in contrasto con le norme del trattato il fatto che un produttore collabori in un modo qualsiasi coi suoi concorrenti per stabilire di comune accordo la linea d'azione relativa ad un aumento di prezzi, e per garantirne l'attuazione, eliminando in anticipo qualsiasi incertezza circa il reciproco comportamento in merito agli elementi essenziali dell'azione stessa, come, ad esempio, percentuali, oggetto, data e luogo degli aumenti.

Stando così le cose, e tenuto conto delle caratteristiche del mercato dei prodotti in questione, il comportamento tenuto dalla ricorrente, e dalle altre imprese in causa, mirava a sostituire ai rischi della concorrenza e all'alea delle reciproche reazioni spontanee delle imprese una collaborazione che costituisce una pratica concordata, vietata dall'art. 85, n. 1, del trattato.

La ricorrente sostiene che aumenti uniformi, come quelli di cui trattasi, non potevano influire sugli scambi fra gli Stati membri, in quanto, nonostante differenze notevoli fra i prezzi praticati nei vari paesi, i consumatori hanno sempre preferito effettuare nei rispettivi paesi i loro acquisti di coloranti.

Da quanto precede risulta tuttavia che le pratiche concordate, in quanto intese a conservare il frazionamento del mercato, erano in grado di influire sulle condizioni in cui si svolge il commercio di questi prodotti fra gli Stati membri.

Le imprese che hanno partecipato a dette pratiche intendevano, in occasione di ciascun aumento, ridurre al minimo il rischio di modificare la situazione concorrenziale.

L'uniformità e la simultaneità degli aumenti sono servite fra l'altro a cristallizzare posizioni acquisite, evitando slittamenti della rispettiva clientela di ciascuna impresa, ed hanno quindi contribuito a conservare il carattere «chiuso» dei mercati nazionali tradizionali, a detrimento di una effettiva libertà di circolazione delle merci di cui trattasi nel mercato comune.

Il presente mezzo è perciò infondato.

La ricorrente sostiene in subordine che l'importo dell'ammenda ad essa inflitta, di poco inferiore a quella inflitta alle altre imprese, è in contrasto con le considerazioni a cui la decisione afferma di essersi ispirata, considerazioni relative alla gravità e alla durata dell'infrazione, alle circostanze in cui questa sarebbe stata commessa, e all'importanza delle singole imprese sul mercato comunitario.

La Commissione ha sostenuto la violazione dell'art. 85 solo nel caso dell'aumento del 1964.

La ricorrente, d'altra parte, ha avuto un'influenza notevole nell'affermarsi di questo aumento sul mercato italiano.

Di conseguenza, rispetto alle ammende inflitte alle altre imprese che hanno partecipato alle pratiche concordate di cui trattasi, un'ammenda di 30000 unità di conto sembra adeguata alla gravità dell'infrazione delle norme comunitarie sulla concorrenza.

L'importo dell'ammenda va quindi ridotto alla cifra sopra indicata.

A norma dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese.

La ricorrente è rimasta soccombente nei principali capi della domanda. Le spese del giudizio vanno quindi poste a suo carico.