Corte giust. UE, Sentenza del 7 febbraio 1979, cause riunite C-15/76 e C-16/76

Gli antefatti, il procedimento e gli argomenti delle parti si possono riassumere come segue:

Il regolamento del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU n. L 94, del 28. 4. 1970, pag 13), stabilisce, agli artt. 2 e 3, che il FEAOG, sezione garanzia, finanzia le restituzioni all'esportazione nei paesi terzi e gli interventi destinati a regolarizzare i mercati agricoli ed effettuati secondo le norme comunitarie, nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati agricoli. L'art. 4 del suddetto regolamento dispone che la Commissione mette a disposizione degli Stati membri i fondi necessari affinché gli uffici ed enti da essi a tal fine designati possano effettuare i pagamenti ai sensi degli artt. 2 e 3. L'art. 5, n. 1, lett. b), del suddetto regolamento, stabilisce che gli Stati membri trasmettono alla Commissione i conti annui concernenti gli uffici ed enti di cui all'art. 4 e relativi alle operazioni finanziate dal FEAOG, sezione garanzia, corredati dai documenti giustificativi necessari per la loro liquidazione. L'art. 5, n. 2, lett. b), dello stesso regolamento, dispone che la Commissione, previa consultazione del Comitato del Fondo, procede alla liquidazione, in base ai documenti di cui al n. 1, lett. b), dei conti trasmessi dagli Stati membri.

In forza dell'art. 10, n. 1, del regolamento del Consiglio 27 giugno 1968, n. 804/68, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (GU n. L 148, del 28. 6. 1968, pag. 13), vengono concessi aiuti per il latte magro ed il latte magro in polvere, prodotti nella Comunità ed utilizzati per l'alimentazione degli animali, purché tali prodotti rispondano a determinati requisiti.

La normativa in materia è stata fissata col regolamento del Consiglio 15 luglio 1968, n. 986, che stabilisce le norme generali relative alla concessione di aiuti per il latte magro ed il latte magro in polvere destinati all'alimentazione degli animali (GU n. L 169 del 18. 7. 1968, pag. 4), modificato dal regolamento del Consiglio 28 giugno 1970, n. 1227 (GU n. L 141, del 29. 6. 1970, pag. 33) e dal regolamento del Consiglio 30 marzo 1971, n. 673 (GU n. L 77, del 1o. 4. 1971, pag. 9). L'art. 2 del regolamento n. 986/68 recita: «Sono concessi aiuti per: … il latte scremato in polvere che sia stato denaturato secondo metodi da determinare; il latte scremato in polvere e il latte scremato prodotto e lavorato in una latteria, che siano stati utilizzati nella fabbricazione di alimenti composti …». L'art. 3 del suddetto regolamento recita: «L'importo dell'aiuto viene corrisposto dall'organismo d'intervento dello Stato membro nel cui territorio: … ha sede l'azienda che ha utilizzato il latte scremato per la fabbricazione di alimenti composti. …».

Tuttavia, una deroga transitoria al regime sopra descritto è contemplata dall'art. 3 del regolamento n. 986/68, come modificato dal regolamento n. 673/71. Questo regolamento autorizzava, fino al 31 giugno 1971, lo Stato membro produttore del latte magro in polvere a corrispondere l'aiuto anche qualora il latte fosse stato denaturato o utilizzato nella fabbricazione di alimenti composti nel territorio di un altro Stato membro.

Nei casi in cui si fosse fatto uso di tale autorizzazione, il regime per la concessione dell'aiuto doveva rispettare le condizioni stabilite dall'art. 7 del regolamento della Commissione 27 luglio 1968, n. 1106, relativo alle modalità di applicazione per la concessione di aiuti al latte magro in polvere destinato all'alimentazione degli animali e'al latte magro trasformato in alimenti composti per animali (GU n. L 184, del 29. 7. 1968, pag. 26), come modificato dall'art. 1 del regolamento della Commissione 23 febbraio 1970, n. 332 (GU n. L 44, del 25. 2. 1970, pag. 1) e dal regolamento della Commissione 19 novembre 1969, n. 2315, relativo all'impiego dei documenti del transito comunitario per l'applicazione delle misure comunitarie comportanti il controllo dell'utilizzazione e/o della destinazione delle merci (GU n. L 295, del 24. 11. 1969, pag. 14). L'art. 7, nella nuova versione, recita: «… 1. Lo Stato membro speditore versa l'aiuto solo quando il latte scremato in polvere è stato sottoposto dallo Stato membro destinatario ad un controllo doganale o a un controllo amministrativo che presenti garanzie equivalenti; entrambi i controlli prevedono la costituzione di una cauzione di importo pari all'ammontare dell'aiuto concesso secondo le disposizioni comunitarie nello Stato membro speditore. 2. La prova dell'esecuzione del controllo da parte dello Stato membro destinatario può essere fornita solo mediante presentazione dell'esemplare di controllo di cui all'art. 1 del regolamento (CEE) n. 2315/69. Devono essere compilati i riquadri recanti i numeri 101, 103 e 104 che figurano nell'esemplare di controllo. Il riquadro 104 dev'essere compilato cancellando le indicazioni inutili e iscrivendo all'altezza del secondo trattino una delle menzioni seguenti: “Da sottoporre a controllo ai fini della denaturazione o della trasformazione a norma del regolamento (CEE) n. 1106/68”. …». La casella 101 riguarda la posizione della merce nella tariffa doganale comune e la casella 102 il peso netto di essa. L'interessato deve compilare, sull'originale e su almeno una copia dell'esemplare di controllo, le tre caselle sopra menzionate e le altre caselle figuranti sul retro del documento. L'ufficio doganale dello Stato membro speditore (in prosieguo, «ufficio di partenza») trattiene la copia del documento, mentre l'originale scorta le merci. Spetta all'ufficio doganale competente dello Stato membro di destinazione (in prosieguo, «ufficio di destinazione») provvedere o far provvedere sotto la propria responsabilità al controllo dell'utilizzazione e/o della destinazione della merce. A tal fine, al momento in cui questa attraversa la frontiera, l'ufficio di destinazione deve compilare la quinta casella sul retro dell'esemplare di controllo: esso cancella l'indicazione inutile, indica la data, appone il timbro ufficiale e la firma. L'ufficio di destinazione rinvia l'originale all'ufficio di partenza. Questo rilascia in seguito all'interessato la copia da esso conservata, dopo avere riportato sul retro i dati indicati dall'ufficio di destinazione sul retro dell'originale. In Francia, l'aiuto è versato contro presentazione al Fondo d'orientamento e di regolarizzazione dei mercati agricoli (FORMA) della copia dell'esemplare di controllo. La cauzione viene svincolata solamente per le quantità di polvere di latte magro per le quali il trasformatore provi che sono state denaturate e trasformate conformemente alle norme in questione. Alla fine dell'operazione, gli esemplari di controllo vengono archiviati. In Francia, la copia è conservata presso il FORMA e l'originale presso l'ufficio di partenza.

Le competenti autorità francesi, sfruttando la possibilità offerta, in via transitoria, dall'art. 3, n. 1, del regolamento n. 986/68, concedevano aiuti in un certo numero di casi riguardanti esportazioni in Italia di latte magro in polvere che, secondo la dichiarazione doganale, era destinato ad essere denaturato nel territorio di questo paese.

Ai fini della liquidazione, per l'anno 1972, dei conti annuali relativi alle spese finanziate dal FEAOG, il Governo francese chiedeva il riconoscimento di una somma corrispondente alle spese relative alle suddette operazioni.

Con la summenzionata decisione 2 dicembre 1975, la Commissione rifiutava di porre a carico del FEAOG una somma di 1240514 FF che, a suo avviso, non era stata corrisposta conformemente alle norme comunitarie.

In un telex del 27 ottobre 1975, la Commissione spiega la ragioni del suo comportamento. Essa rileva fra l'altro che, in occasione dei controlli effettuati in loco, è risultato che l'aiuto era stato versato, per un importo di 31250815 FF, in base a copie non atte a provare che la merce fosse stata sottoposta a controllo doganale in Italia. Essa osserva poi che gli uffici del FEAOG hanno chiesto di consultare gli originali, il che è stato in molti casi possibile. Tuttavia, alcuni esemplari erano già stati distrutti nonostante quanto disposto dall'art. 4, n. 2, del regolamento della Commissione 26 luglio 1972, n. 1723, relativo alla liquidazione dei conti per quanto concerne il FEAOG, sezione garanzia (GU n. L 186, del 16. 8. 1972, pag. 1). L'esame degli originali disponibili ha messo in evidenza infrazioni alla normativa comunitaria, e precisamente: «— mancanza del timbro dell'ufficio doganale italiano, con la legalizzazione del documento limitata a una firma talvolta illeggibile o mancante (prova richiesta dall'art. 2, n. 1, del regolamento n. 2315/69); — assenza, alla casella n. 104, della formula intesa a sollecitare la denaturazione in Italia (e quindi a giustificare il premio), che distingue l'operazione da una semplice esportazione (prova richiesta dall'art. 1, n. 2, 2o comma, del regolamento n. 332/70); — mancanza di annotazione da parte dell'autorità doganale italiana circa il fatto che la merce è stata sottoposta a controllo (prova richiesta dall'art. 5, n. 1, del regolamento n. 2315/69)». Nel suo telex, la Commissione sottolinea che le spese non poste a carico del FEAOG riguardano circa il 4 % delle copie. A riprova del suo spirito di comprensione, essa aggiunge, da una parte, che la corresponsione dell'aiuto in base a documenti non comprovanti che la merce fosse stata sottoposta a controllo doganale costituiva di per sé un motivo sufficiente per rifiutare l'approvazione di tutte le spese in causa e, dall'altra, che gli originali debitamente timbrati dalle dogane sono stati accettati anche senza firme; le sole firme, senza i timbri prescritti, sono state invece ritenute insufficienti. Quanto alla richiesta, da parte del Governo francese, di completare o di rettificare i documenti giustificativi che erano risultati insufficienti, la Commissione osserva che, ai fini del corretto svolgimento delle operazioni, essa riconosce un'unica forma di prova, e precisamente la presentazione dell'esemplare di controllo. Il presente ricorso è volto all'annullamento della decisione della Commissione 2 dicembre 1975.

Il ricorrente chiede che la Corte voglia:

dichiarare che, rifiutando di ammettere che gli Stati membri possano fornire, anche dopo il pagamento, ulteriori giustificativi delle spese sostenute per conto della Comunità, la Commissione è venuta meno ai suoi obblighi; dichiarare che le irregolarità relative agli esemplari di controllo costituivano difetto di formalità accessorie; annullare la decisione di liquidazione dei conti per l'esercizio 1971, nella parte in cui non prende in considerazione le spese afferenti ai documenti in contestazione; condannare la Commissione alle spese.

La Commissione chiede che la Corte voglia:

respingere il ricorso; porre tutte le spese a carico del ricorrente.

La Commissione sostiene che i primi due capi della domanda del ricorrente sono irricevibili, perché la Corte non può emettere una sentenza di accertamento pronunziandosi su un ricorso per annullamento.

a) Il Governo francese non nega l'esistenza delle irregolarità, ma ritiene ch'esse non siano sufficienti per giustificare, in diritto, l'atteggiamento della Commissione. Questa si basa su un'erronea concezione della funzione da attribuirsi alle formalità amministrative. In proposito, il Governo francese rimanda alla giurisprudenza amministrativa francese, che, tradizionalmente, distingue a seconda che le formalità in questione debbano essere considerate essenziali o accessorie: nel primo caso, ma non nel secondo, la loro omissione comporta la nullità dell'atto. In base a questa giurisprudenza, nella fattispecie si dovrebbe ritenere trattarsi di una formalità essenziale qualora la sua omissione fosse atta a rendere possibile una spesa ingiustificata. Se, al contrario, l'irregolarità di forma non avesse avuto alcun effetto sul carattere della spesa summenzionata, essa dovrebbe essere considerata accessoria, e quindi ininfluente sulla regolarità dell'atto. Quanto alla nullità di un atto per inosservanza di forme essenziali, il Governo francese osserva che l'omissione di una formalità essenziale, pur avendo l'effetto di privare il documento amministrativo considerato del carattere di prova quanto alla regolarità dell'atto cui esso si riferisce, non implica tuttavia che l'atto stesso sia stato necessariamente irregolare. In proposito, esso chiede alla Corte di dichiarare che è ammissibile qualunque mezzo per provare la regolarità di un'operazione come quella in questione. b) Secondo il Governo francese, le irregolarità indicate dalla Commissione nel telex 27 ottobre 1975 riguardano, nella maggior parte dei casi, solamente formalità del tutto accessorie. 1o) L'irregolarità cui la Commissione si riferisce al punto 1 si spiega col desiderio di certi uffici doganali di alleggerire i loro compiti particolarmente gravosi: essi debbono compilare a mano la quinta casella sul retro dell'originale dell'esemplare di controllo ed autenticare questa dichiarazione con l'apposizione del timbro ufficiale (timbro tondo) e la firma del funzionario competente. Invece, essi hanno preparato un timbro speciale (timbro quadrato), dal quale risultano tutte le indicazioni richieste dalla normativa comunitaria, in quanto esso contiene la seguente dicitura: «La partita è stata posta sotto controllo il …, perché abbia la destinazione segnata a tergo. A garanzia della destinazione è stata assunta idonea cauzione», seguita dalla firma e dal nome del funzionario competente. Contrariamente a quanto afferma la Commissione, all'apposizione del timbro rettangolare è sempre seguita la firma del funzionano competente. Solamente, in qualche caso, la dogana ha ritenuto di potersi esimere dall'apporre, inoltre, il timbro tondo. 2o) Quanto alla seconda irregolarità indicata dalla Commissione al punto 2 del suo telex, il Governo francese rileva quanto segue: L'essenziale è fornire la prova del fatto che la denaturazione ha veramente avuto luogo. La dichiarazione dell'esportatore nella casella 104 sul retro dell'esemplare di controllo serve a questo scopo; tuttavia, essa non è affatto indispensabile, qualora la dogana italiana abbia dichiarato, nella quinta casella del verso del documento, di avere sottoposto la merce a controllo. D'altronde, è assurdo porre la merce sotto controllo se non ai fini della denaturazione; ed infatti, secondo il Governo francese, il fatto stesso di avere istituito l'esemplare di controllo è giustificato, per il transito comunitario, soltanto in quanto esso comporta il controllo della destinazione delle merci, la quale, nella fattispecie, non potrebbe essere se non la denaturazione. 3o) Quanto all'irregolarità di cui al punto 3 del telex della Commissione, il Governo francese rileva che, in realtà, sono state adempiute tutte le formalità richieste dalla normativa comunitaria; tuttavia, le indicazioni necessarie non sono state apposte nell'apposita casella, bensì in una casella vicina: c) Prima di iniziare la discussione nel merito, la Commissione premette che è irregolare il fatto che il Governo francese abbia corrisposto l'aiuto contro presentazione della copia del documento di controllo. Per attenersi rigorosamente all'art. 7 del regolamento n. 1106/68, si sarebbe dovuto considerare che solo la presentazione dell'originale poteva legittimare il pagamento dell'aiuto. d) Quanto al carattere imperativo dei presupposti per il versamento dell'aiuto, la Commissione rileva che il diritto comunitario non ignora la distinzione fra formalità essenziali e formalità accessorie, ad esempio, all'art. 173 del Trattato CEE. Ciononostante, tutto induce a ritenere essenziale la scrupolosa osservanza delle condizioni cui la normativa comunitaria subordina, nella fattispecie, la corresponsione degli aiuti: 1o) Il carattere tassativo dei presupposti in questione deriva anzitutto dall'art. 7 del regolamento n. 1106/68, come modificato dal regolamento n. 332/70. L'esemplare di controllo può costituire la prova richiesta dall'art. 7 solo se è compilato ed usato correttamente. 2o) Un certo grado di formalismo è implicito nel carattere dell'esemplare di controllo e nella natura del procedimento per il transito comunitario, nell'ambito del quale esso viene rilasciato. Il regime del transito comunitario ha lo scopo di facilitare il movimento delle merci nell'ambito della Comunità. I presupposti per il suo buon funzionamento sono la fiducia reciproca fra le autorità amministrative interessate e l'applicazione uniforme in tutta la Comunità. Questi vantaggi del transito comunitario, questa fiducia reciproca, questa esigenza di applicazione uniforme, richiedono a loro volta che sia garantito il rispetto scrupoloso, da parte di tutti, dei requisiti e della formalità stabiliti dalla normativa comunitaria. Ogni forma di lassismo nell'attuazione della procedura o nella preparazione e nell'uso dei documenti compromette il sistema e riduce a zero i suoi vantaggi. 3o) La necessità della rigorosa osservanza delle condizioni stabilite è particolarmente evidente quando si tratta di misure adottate nell'ambito della politica agricola comune. L'ente d'intervento che corrispondesse l'aiuto senza accertare, come è prescritto, che il latte in polvere sia stato effettivamente denaturato o trasformato o che sia stato posto sotto controllo a questi fini, nel caso di esportazione in un altro Stato membro, fornirebbe agli interessati facili occasioni di frode, che sarebbe arduo scoprire in seguito. Gli operatori malintenzionati possono reintrodurre i prodotti nel normale ciclo di distribuzione. Al limite, non è inconcepibile che venga a crearsi un circolo chiuso. 4o) Il ricorso a mezzi di prova diversi dall'esibizione dell'esemplare di controllo è già in contrasto col testo dell'art. 7 del regolamento n. 1106/68. D'altronde, è implicito nello stesso concetto di documento giustificativo di una spesa pubblica il fatto che l'esemplare di controllo debba assolvere la funzione di prova nello stesso momento in cui costituisce la base per l'effettuazione della spesa. A ciò si aggiungano seri dubbi in merito alla possibilità pratica di procedere correttamente ai necessari accertamenti tanto tempo dopo l'esecuzione delle operazioni in questione. Non si può in alcun modo ritenere che, in occasione della liquidazione dei conti, sia ammissibile riaprire la pratica relativa ad ogni singola operazione. Altrimenti, ne deriverebbe una permanente incertezza del diritto. Infine, non si può ammettere che la Commissione debba sostituire o aggiungere la propria valutazione a quella delle autorità nazionali. 5o) Il diritto comunitario fornisce altri esempi di siffatte esigenze, tanto nei testi normativi (cfr. ad esempio, l'art. 2, n. 2, e l'art. 7, n. 3, del regolamento del Consiglio 18 marzo 1969, n. 542, relativo al transito comunitario; GU n. L 77, del 29. 3. 1969, pag. 1), quanto nella giurisprudenza della Corte. In proposito, la Commissione richiama la sentenza 22 ottobre 1970 (causa 12/70, Paul Craeynest/Stato belga, Racc. pag. 905), nella quale, nonostante mancasse una norma così precisa come quella dell'art. 7 del regolamento n. 1106/68, la Corte affermava che i certificati di circolazione delle merci (modello DD4) debbono venire usati in modo rigorosamente identico in tutti gli Stati membri e che le Amministrazioni nazionali non devono compromettere questa esigenza ammettendo altri mezzi di prova. e) Quanto alle irregolarità indicate nel telex 27 ottobre 1975, la Commissione osserva che esse non riguardano formalità accessorie; al contrario, esse tolgono alle copie il valore di documenti giustificativi atti a provare che il latte in polvere di cui trattasi è stato sottoposto a controllo dalle autorità italiane. Di conseguenza, il FORMA non può corrispondere l'aiuto in base a dette copie. 1o) In mancanza degli originali degli esemplari di controllo, è impossibile, secondo la Commissione, accertare se il latte in polvere di cui trattasi sia stato effettivamente sottoposto a controllo dalle autorità italiane, tanto più che, nella maggior parte dei casi, sulle copie presentate all'ente d'intervento non figura alcuna annotazione circa il fatto che la merce sia stata sottoposta a controllo dalle autorità doganali francesi all'atto della consegna agli interessati. 2o) Quanto alla mancanza del timbro ufficiale della dogana italiana, la Commissione dichiara di non avere alcuna obiezione contro il sistema del timbro, adottato dalla dogana italiana come metodo di annotazione; questo sistema non può, tuttavia, sostituire il timbro ufficiale. La funzione del timbro è quella di autenticare la firma del funzionario competente e rendere così impossibile, o quanto meno difficile, la falsificazione dei documenti. Si tratta dunque di un elemento importante ai fini dell'autenticità di detti documenti. Alle considerazioni contenute nel telex la Commissione aggiunge che, talvolta, le annotazioni della dogana italiana si riducono ad una semplice traccia, appena leggibile, e che spesso manca l'indicazione della data in cui la merce è stata sottoposta a controllo. 3o) Quanto alla mancanza dell'indicazione relativa alla denaturazione o alla trasformazione dei prodotti in questione nella casella n. 104 degli esemplari di controllo, la Commissione sostiene che in 11 casi la casella n. 104 è totalmente vuota o non contiene altro che la parola «Italie». In altri 7 casi, nella casella 104 figura unicamente il nome di un'impresa italiana. È sufficiente rifarsi ai documenti presentati dal Governo francese per constatare che le annotazioni delle autorità italiane relative al controllo non possono realmente costituire, nel loro insieme, una prova sufficiente, se non in connessione col contenuto della casella n. 104 correttamente compilata. In primo luogo, su 18 documenti prodotti, 16 sono semplici copie. Non è quindi possibile accertare se vi sia un'annotazione della dogana italiana attestante che la merce è stata sottoposta a controllo. Anche ammesso che tale annotazione possa essere sostituita da quella dell'autorità doganale francese, che ha avuto in mano gli originali degli esemplari di controllo, quest'ultima annotazione non ha affatto valore probante. Essa consiste, infatti, nell'indicazione della data in cui l'ufficio di partenza ha ricevuto l'originale dell'esemplare di controllo rinviato a destinazione e nella dichiarazione che la merce «ha ricevuto la destinazione indicata a tergo». Ora, per l'appunto, qualora la casella n. 104, non sia stata compilata correttamente, dalla pagina posteriore non risulta alcuna specifica destinazione, né alcuna particolare condizione d'impiego. Lo stesso dicasi per i due originali degli esemplari di controllo, recanti il timbro rettangolare della dogana italiana. Anche qui, non è indicata alcuna precisa destinazione. La formula si riferisce unicamente ad una destinazione indicata sul retro del documento. In entrambi i casi, sulla pagina posteriore, alla casella n. 104, non figura altro che il nome del destinatario. 4o) Quanto alla mancanza delle annotazioni della dogana italiana destinate ad attestare che la merce era stata sottoposta a controllo, la Commissione critica il fatto che, nei documenti in questione, non solo mancano indicazioni circa la data in cui la merce è stata sottoposta a controllo e sono stati commessi errori quanto alla casella scelta per apporvi le annotazioni, ma manca inoltre qualsiasi indicazione, da parte delle autorità doganali italiane, del fatto che i prodotti siano stati sottoposti a controllo. I documenti in questione recano, sulla pagina posteriore, soltanto una sigla e l'impronta del timbro ufficiale di un ufficio doganale italiano, come pure l'indicazione di una data e di un numero di protocollo, ma né sigla né timbro provano in alcun modo che la merce di cui trattasi sia stata sottoposta a controllo doganale.

Il regolamento del Consiglio 28 aprile 1970, n. 816, relativo a disposizioni complementari in materia di organizzazione comune del mercato vitivinicolo (GU n. L 99, del 5. 5. 1970, pag. 1), disciplina, fra l'altro, gli interventi nel settore vitivinicolo. Questi sono essenzialmente costituiti dagli aiuti per il magazzinaggio privato e per la distillazione dei vini da tavola. L'art. 7, n. 1, del regolamento stabilisce che, qualora la semplice concessione degli aiuti per il magazzinaggio privato rischi di essere inefficace per ottenere il risanamento dei corsi, il Consiglio adotta disposizioni concernenti la distillazione.

Quanto alla stagione vinicola 1971/1972, malgrado il fatto che, dall'inizio di questa, fossero stati concessi aiuti per il magazzinaggio privato per i vini dei tipi R I, R II e A I, i prezzi di questi vini continuavano a mantenersi al di sotto del prezzo-limite. Il fatto che venisse offerta la possibilità di concludere contratti di magazzinaggio della durata di 9 mesi fra il 27 dicembre 1971 e il 15 febbraio 1972 per questi stessi tipi di vino non dava luogo ad alcun apprezzabile risanamento dei corsi. Vista questa situazione, e tenendo conto del fatto che l'abbondanza del raccolto 1970/1971 aveva creato disponibilità che andavano ampiamente oltre il fabbisogno normale all'inizio della stagione vitivinicola 1971/1972, il Consiglio decideva, col regolamento 17 aprile 1972, n. 766, che stabilisce le norme generali relative ad operazioni di distillazione dei vini da pasto durante il periodo 24 aprile 1972 - 27 maggio 1972 (GU n. L 91, del 18. 4. 1972, pag. 1), l'apertura di una campagna di distillazione per ottenere il risanamento dei corsi. Come nelle altre annate, venivano offerti agli operatori del settore incentivi finanziari subordinati al fatto ch'essi effettuassero la distillazione acquistando, a questo scopo, il vino presso i produttori ad un prezzo almeno pari a quello indicato nel regolamento. Per poter fruire dell'intervento, la distillazione doveva avvenire fra il 24 aprile ed il 27 maggio 1972. Più tardi, quest'ultima data veniva sostituita con quella del 31 luglio 1972, stabilita dal regolamento del Consiglio 30 maggio 1972, n. 1098, che proroga fino al 31 luglio 1972 il termine di distillazione dei vini da pasto (GU n. L 125, del 31. 5. 1972, pag. 1). Il prezzo minimo d'acquisto dei vini da pasto veniva fissato per i distillatori, in 1,10 u.c. (6,10 FF) per grado ed ettolitro (art. 3 del regolamento n. 766/72). L'aiuto versato ai distillatori per il vino distillato veniva fissato rispettivamente in 0,52 e 0,43 u.c. per grado ed ettolitro, a seconda che i prodotti ottenuti dalla distillazione avessero la gradazione di 86o e più ovvero di 85o e meno (artt. 5 e 6 del regolamento n. 766/72).

Secondo il Governo francese, il prezzo minimo stabilito dal regolamento n. 766/72 era insufficiente per incitare i viticultori a fare distillare il loro vino e, pertanto, l'intervento della Comunità aveva effetti molto limitati. Di conseguenza, esso concedeva ai distillatori un aiuto supplementare, alla condizione che essi garantissero ai produttori il prezzo di 6,50 FF per grado ed ettolitro. Poco dopo, esso portava il prezzo minimo di acquisto a 7,10 FF per grado ed ettolitro, con un corrispondente aumento dell'aiuto ai distillatori. L'applicazione di questo provvedimento veniva circoscritta al quantitativo di due milioni di ettolitri e riservata ai produttori per i quali il 30 % almeno della produzione fosse oggetto di contratti di magazzinaggio a breve o a lungo termine. Più tardi, questo quantitativo veniva aumentato fino a 2800000 ettolitri.

Dopo uno scambio di lettere fra il Governo francese e la Commissione, questa iniziava, con lettera 27 luglio 1972, un procedimento per inadempimento ai sensi dell'art. 169 del Trattato. In detta lettera, la Commissione constatava che il provvedimento adottato dalla Francia non era previsto dal regime istituito, per la distillazione, dal regolamento n. 766/72 e prorogato col regolamento n. 1089/72. Dato il suo carattere tassativo questa disciplina della distillazione non permette agli Stati membri di adottare altri provvedimenti in materia. Tuttavia, la Commissione, con lettera del 4 marzo 1973, comunicava al Governo francese di aver deciso, considerando che le misure in questione si riferivano al passato, di non dare seguito al procedimento per inadempimento e precisava che, qualora si fossero nuovamente verificate infrazioni analoghe, essa avrebbe agito ai sensi dell'art. 169. Essa aggiungeva che «la posizione presa nell'ambito del procedimento per inadempimento non pregiudica la chiusura definitiva dei conti che la Commissione deve effettuare annualmente per il FEAOG».

Ai fini della liquidazione dei conti per l'anno 1972, il Governo francese dichiarava, per la campagna di distillazione in questione, spese per un importo di 72590447,69 FF, risultanti dalla moltiplicazione dei 2976175 ettolitri di vino distillato per la gradazione alcolica dei vini e per l'importo dell'aiuto ai distillatori stabilito dall'art. 6 del regolamento n. 766/72.

Con la decisione 2 dicembre 1975, la Commissione rifiutava, fra l'altro, di porre a carico del FEAOG la somma sopra menzionata. Con lettera 17 dicembre 1974, la Commissione motivava più ampiamente il proprio comportamento. Essa sosteneva in particolare che, nell'ambito dell'azione intrapresa, non era possibile distinguere l'effetto del provvedimento comunitario da quello del provvedimento d'intervento nazionale. Se una siffatta distinzione fosse stata possibile, l'incompatibilità del provvedimento nazionale con il diritto comunitario non avrebbe impedito l'assunzione a carico del FEAOG delle spese relative al provvedimento comunitario. Il livello di prezzi garantito a priori dalle autorità francesi, più elevato di quello stabilito dalle norme comunitarie, aveva influito in modo determinante sul comportamento dei produttori, i quali si erano basati su detto livello di prezzi per decidere se, ed in quale misura, fosse opportuno che essi destinassero alla distillazione il vino di loro produzione.

Il presente ricorso è volto all'annullamento della decisione della Commissione 2 dicembre 1975.

Il ricorrente chiede che la Corte voglia:

dichiarare che, lasciando a carico della Repubblica francese le spese derivanti dal regolamento n. 766/72, la Commissione ha violato gli obblighi impostile dal diritto comunitario; annullare la decisione di liquidazione dei conti del FEAOG relativa all'esercizio 1972, nella parte in cui lascia a carico del Governo francese le spese non dovute; condannare la Commissione alle spese.

La Commissione chiede che la Corte voglia:

respingere il ricorso; condannare il Governo francese alle spese.

La Commissione sostiene che il primo capo della domanda del Governo francese è irricevibile, poiché, nell'ambito di un ricorso per annullamento, non è possibile chiedere alla Corte di dichiarare che un certo comportamento di un'istituzione costituisce inadempimento degli obblighi a questa incombenti.

a) Nel ricorso, opponendosi all'argomento della Commissione secondo cui il provvedimento nazionale ha in definitiva determinato da solo l'ammontare della spesa che si vorrebbe imputare al FEAOG; il Governo francese osserva che la Commissione ha ignorato l'obbligo di risultato stabilito dal regolamento n. 816/70. Il provvedimento della Commissione era infatti sufficiente a determinare un certo afflusso di vino verso la distillazione. Di conseguenza, secondo il ricorrente, il provvedimento di aiuto adottato dalla Francia poteva avere solamente un effetto aggiuntivo rispetto a quello dell'incentivo comunitario. Il Governo francese ritiene che una soluzione equa sia quella che gli vengano rimborsate le somme da esso corrisposte in nome e per conto della Comunità, ma non quelle relative all'incentivo nazionale. b) Inoltre, il Governo francese rileva che, quand'anche l'aiuto in questione fosse realmente in contrasto con gli obblighi imposti dal diritto comunitario, la Commissione avrebbe dovuto perseguire questa violazione del diritto comunitario seguendo il procedimento di cui all'art. 169 del Trattato. Avendo promosso un procedimento siffatto, ma non avendolo portato a termine, la Commissione deve considerare chiuso l'incidente. Riaprendo la discussione in occasione della liquidazione dei conti, essa ha commesso uno sviamento di procedura. c) Quanto alla possibilità di distinguere gli effetti del provvedimento nazionale da quelli del provvedimento comunitario, la Commissione, riallacciandosi alla sua precedente argomentazione, aggiunge che si sarebbero potuti eventualmente distinguere gli effetti dei due provvedimenti se, per esempio, dopo la fine delle operazioni di distillazione e senza che i produttori potessero in alcun modo prevederlo, il Governo francese avesse adottato misure volte ad aumentare, per i produttori che avevano partecipato alla campagna di distillazione, il relativo profitto, in proporzione ai quantitativi effettivamente distillati. d) Quanto al carattere illegittimo dell'aiuto nazionale, la Commissione sostiene che i provvedimenti francesi hanno dato luogo ad un intervento di carattere totalmente diverso da quello contemplato dal regolamento n. 729/70. A suo parere, la fissazione, da parte della Commissione, del prezzo minimo di acquisto del vino non ha solamente lo scopo di precisare le conseguenze finanziarie dell'intervento, ma persegue altresì finalità di equilibrio economico: equilibrio fra produttori e consumatori, equilibrio fra i produttori dei vari Stati membri che debbono essere posti in una situazione di parità sul piano della concorrenza, equilibrio fra il mercato del vino e quello dell'alcool; inoltre, si voleva evitare di incoraggiare la produzione di vino di cattiva qualità, il cui unico sbocco fosse costituito dalla distillazione. Secondo la Commissione, questo complesso equilibrio, quale era stato concepito dal legislatore comunitario, è stato compromesso dai provvedimenti adottati in Francia nell'ambito interno a vantaggio dei viticultori francesi. Oltre al fatto che alla distillazione è stata destinata una quantità eccessiva di vino, i provvedimenti in questione hanno contribuito, insieme alla scarsezza del raccolto 1972, all'impennata dei prezzi che ha caratterizzato la stagione 1972/1973. e) Quanto all'argomento del Governo francese secondo cui la decisione 2 dicembre 1975 è viziata da sviamento di procedura, la Commissione osserva che l'aver essa rinunziato ad agire ai sensi dell'art. 169 non può produrre l'effetto di modificare l'art. 3 del regolamento n. 729/70. La Commissione aggiunge che, nell'ambito del procedimento ex art. 169, essa dispone di un potere discrezionale che non le spetta, invece, nel procedimento per la liquidazione dei conti. Ne consegue che la Commissione avrebbe a sua volta violato le norme relative al finanziamento delle spese d'intervento da parte del FEAOG, sezione garanzia, se avesse accettato di porre a carico del bilancio comunitario le spese di cui trattasi.

I ricorsi sono stati depositati il 13 febbraio 1976.

La fase scritta del procedimento si è svolta ritualmente.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Il procedimento è stato sospeso dal mese di settembre 1976, per dare alle parti la possibilità di addivenire ad una transazione. Poiché la trattativa non ha avuto esito positivo, il procedimento è stato riaperto nel mese di dicembre 1977.

Le due cause sono state riunite ai fini della trattazione orale con ordinanza 7 agosto 1978.

All'udienza del 25 ottobre 1978, il Governo francese, rappresentato dal suo agente Guy Ladreit de Lacharrière, e la Commissione, rappresentata dai suoi consiglieri giuridici sigg. Amphoux e Paulin, in qualità di agenti, hanno svolto osservazioni orali.

Nella causa 15/76, il Governo francese ha prodotto i documenti giustificativi dai quali risulterebbe che, nella maggior parte dei casi, le formalità di prova erano state effettivamente espletate. La Corte ha impartito alla Commissione un termine di due settimane per presentare osservazioni. La convenuta non si è però valsa di tale possibilità di esprimere il proprio punto di vista.

Nella causa 16/76, la Corte aveva invitato la Commissione a fornire informazioni sulle previsioni di bilancio relative al regolamento n. 766/72.

La Commissione ha risposto che il bilancio dell'esercizio 1972 non conteneva disposizioni relative a questo regolamento. Essa ha aggiunto, cionondimeno, che la lettera con cui veniva trasmessa al Consiglio la proposta destinata a divenire il regolamento n. 766/72 era accompagnata dalle seguenti osservazioni:

«Prendendo in considerazione le informazioni che si possono trarre dai risultati delle operazioni simili compiute durante la scorsa stagione vinicola, si può ritenere che verranno distillati durante il periodo in questione i seguenti quantitativi di vino da tavola: Francia: 1500000 hl Italia: 1500000 hl».

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni nell'udienza del 5 dicembre 1978.

Con due ricorsi proposti il 13 febbraio 1976, il Governo della Repubblica francese ha chiesto, ai sensi dell'art. 173, 1o e 3o comma, del Trattato CEE, l'annullamento parziale delle decisioni della Commissione 2 dicembre 1975, n. 76/142 e n. 76/148, relative alla liquidazione dei conti per le spese dell'esercizio 1972 finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (GU n. L 27, del 2. 2. 1976, pagg. 5 e 17);

giacché le due cause sono state riunite ai fini del procedimento, è opportuno mantenerle riunite ai fini della sentenza.

Il Governo ricorrente fa carico alla Commissione di avere rifiutato di porre a carico del FEAOG, per l'esercizio 1971, la somma di 1240514 FF, corrisposta dalle autorità francesi a titolo di aiuti per il latte magro in polvere esportato dalla Francia in Italia e destinato all'alimentazione animale, motivando tale rifiuto col fatto che non sarebbero state rispettate le formalità di prova stabilite dal diritto comunitario.

Dal regolamento del Consiglio 15 luglio 1968, n. 986, che stabilisce le norme generali relative all'attribuzione di questi aiuti (GU n. L 169 del 18. 7. 1968, pag. 4), come modificato dai successivi regolamenti del Consiglio, nonché dai regolamenti della Commissione relativi alle modalità per l'attribuzione degli aiuti risulta che: l'importo dell'aiuto viene, di regola, corrisposto dall'ente d'intervento dello Stato membro nel cui territorio si trova l'azienda che ha denaturato il latte magro in polvere o che l'ha utilizzato per la produzione di alimenti composti; in via temporanea, e cioè fino al 30 giugno 1971, nel caso in cui la polvere fosse stata prodotta in uno Stato membro, ma denaturata o utilizzata in un altro Stato membro, l'aiuto poteva essere corrisposto dal primo di questi Stati; il momento decisivo per la corresponsione dell'aiuto da parte dello Stato speditore era quello in cui ciascuna partita di merce veniva sottoposta a controllo nel territorio dello Stato membro di destinazione; la prova del fatto che lo Stato di destinazione avesse effettivamente sottoposto la merce a controllo poteva essere fornita solamente esibendo l'esemplare di controllo del documento di transito comunitario, alcune caselle del quale dovevano essere compilate in modo specifico.

Le somme in questione riguardano casi in cui la Commissione ha constatato che gli aiuti erano stati corrisposti dall'ente francese competente, mentre non erano stati esibiti o non erano stati debitamente compilati gli originali degli esemplari di controllo del documento di transito comunitario;

il Governo ricorrente contesta la legittimità del rifiuto della Commissione di assumere dette somme a suo carico, sostenendo che le irregolarità constatate attengono solamente a formalità accessorie e che, d'altronde, esse sono state successivamente sanate.

Quanto all'ammissibilità della regolarizzazione successiva, va osservato che, nell'ambito del ricorso per annullamento ai sensi dell'art. 173 del Trattato, la legittimità dell'atto impugnato deve essere valutata in base alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento in cui l'atto è stato adottato;

non si può quindi prendere in considerazione, ai fini di questa valutazione, la regolarizzazione cui si sia proceduto successivamente a tale momento;

per quanto riguarda, in particolare, la valutazione della legittimità delle deci sioni della Commissione in merito alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese finanziate dal FEAOG, va ricordato che una siffatta decisione ha lo scopo di accertare e dichiarare che le spese sono state effettuate dagli organi nazionali in conformità alle disposizioni comunitarie;

nei casi in cui la normativa comunitaria subordina la corresponsione dell'aiuto al fatto che al momento del pagamento siano state osservate talune formalità di prova, l'aiuto corrisposto non tenendo conto di tale condizione non è conforme al diritto comunitario e la relativa spesa non può quindi, in linea di principio, essere posta a carico del FEAOG in occasione della liquidazione dei conti per l'esercizio considerato, salva restando la facoltà della Commissione di tener conto, nel corso di un altro esercizio, della successiva esibizione della prova richiesta;

ne consegue che l'eventuale regolarizzazione delle formalità di prova, intervenuta dopo la corresponsione dell'aiuto da parte dell'ente nazionale competente, non è atta ad inficiare il rifiuto della Commissione di porre la relativa spesa a carico del FEAOG.

È poi opportuno prendere in esame l'argomento del Governo ricorrente secondo cui le irregolarità riscontrate riguardano formalità di carattere puramente accessorio e non possono, pertanto, essere addotte per rifiutare il finanziamento comunitario degli aiuti corrisposti;

in proposito, va osservato che, quale che sia il valore, nel diritto comunitario, della distinzione fra formalità amministrative essenziali e accessorie, questa distinzione non si applica alle prove richieste nel caso di specie;

la normativa comunitaria in questo settore è formulata in termini che non lasciano alle autorità nazionali alcuna facoltà di accettare altre prove relative al fatto che le merci sono state sottoposte a controllo nel Paese di destinazione, diverse dalla prova formale costituita dall'esemplare di controllo del documento di transito, debitamente compilato e timbrato;

lo scopo dei regolamenti in questione è quello di impedire sia il doppio pagamento, sia l'eventuale ritorno della merce nel normale ciclo commerciale; a tale scopo, e soprattutto per impedire qualsiasi pratica fraudolenta volta ad eludere i controlli, s'impone la scrupolosa osservanza delle forme in materia di prova;

senza addentrarsi in un'analisi dettagliata delle irregolarità accertate dalla Commissione, si può constatare ch'esse consistono tutte nell'inosservanza delle rigorose condizioni poste, in materia di prova, dalla normativa comunitaria;

bisogna dunque concludere che il rifiuto, da parte della Commissione, di porre a carico del FEAOG le spese in questione non è illegittimo.

Il Governo ricorrente fa carico alla Commissione di avere rifiutato di porre a carico del FEAOG, per l'esercizio finanziario 1972, la somma di 72590447,90 FF, pagata dalle autorità francesi a titolo di aiuti per la distillazione del vino, motivando tale rifiuto col fatto che queste spese non sarebbero state effettuate in conformità alle norme comunitarie vigenti in materia.

L'art. 7 del regolamento del Consiglio 28 aprile 1970, n. 816, relativo a disposizioni complementari in materia di organizzazione comune del mercato vitivinicolo (GU n. L 99, del 5. 5. 1970, pag. 1), stabilisce che, qualora la sola concessione degli aiuti al magazzinaggio privato rischi di essere inefficace per ottenere un risanamento dei corsi, si possono adottare disposizioni concernenti la distillazione;

il Consiglio, ritenendo che in funzione dell'abbondante raccolto del 1970/1971, ricorressero i presupposti sopra indicati, decideva, col regolamento 17 aprile 1972, n. 766, che stabilisce le norme generali relative ad operazioni di distillazione dei vini da pasto durante il periodo dal 24 aprile al 27 maggio 1972 (GU n. L 91 del 18. 4. 1972, pag. 1), di promuovere una campagna di distillazione e di istituire a tal fine un regime di aiuti;

il Governo francese, ritenendo insufficiente il prezzo minimo e l'importo degli aiuti corrisposti nell'ambito del suddetto regime, istituiva, sul piano nazionale, un aiuto supplementare.

La Commissione riteneva questo provvedimento incompatibile con la normativa comunitaria in materia e, nel luglio 1972, promuoveva contro la Francia il procedimento per inadempimento, ai sensi dell'art. 169 del Trattato;

tuttavia, nel maggio del 1973, essa comunicava al Governo francese che, poiché i provvedimenti in questione si riferivano al passato, essa aveva deciso di non dare seguito al procedimento già instaurato, aggiungendo che questa decisione non pregiudicava la definitiva liquidazione dei conti da effettuare annualmente per il FEAOG.

Nell'ambito del presente procedimento, il Governo francese sostiene che la Commissione, riaprendo la discussione in occasione della liquidazione dei conti, dopo avere rinunziato a dar seguito al procedimento per inadempimento, ha commesso uno sviamento di procedura;

questo mezzo, tuttavia, non può essere accolto;

i due procedimenti, infatti, sono indipendenti l'uno dall'altro, in quanto perseguono finalità diverse e sono disciplinati da norme diverse;

il procedimento per trasgressione, ai sensi dell'art. 169 del Trattato, ha lo scopo di far accertare e far cessare il comportamento di uno Stato membro che sia in contrasto col diritto comunitario, e la Commissione è libera, qualora lo Stato membro ponga fine all'infrazione, di rinunziare a dare seguito al procedimento, senza che, tuttavia, tale rinunzia implichi il riconoscimento della liceità del comportamento criticato;

quanto al procedimento di liquidazione dei conti, esso ha lo scopo, nella fase attuale dell'evoluzione del diritto comunitario, di accertare non soltanto il carattere effettivo e la regolarità delle spese, ma anche la corretta ripartizione, fra gli Stati membri e la Comunità, degli oneri finanziari connessi alla politica agricola comune, e la Commissione non dispone, al riguardo, di alcun potere discrezionale che le consenta di derogare alle norme che disciplinano la ripartizione degli oneri.

Secondo il Governo francese, la somma controversa, che a suo avviso deve essere posta a carico del FEAOG, rappresenta, per la totalità dei quantitativi di vino sottoposti a distillazione, la quota degli aiuti versati corrispondente alle percentuali fissate dalla normativa comunitaria, mentre la quota corrispondente agli aiuti complementari disposti sul piano nazionale dovrebbe restare a carico della Francia;

la Commissione si oppone a questa ripartizione, sostenendo che il provvedimento nazionale ha avuto la conseguenza di snaturare la campagna di distillazione, facendovi rientrare, in Francia, quantitativi di vino ampiamente superiori a quelli che sarebbero stati destinati alla distillazione in base al solo provvedimento comunitario.

In materia di attuazione della normativa comunitaria, gli Stati membri non possono adottare unilateralmente provvedimenti complementari atti a compromettere la parità di trattamento degli operatori economici nell'intera Comunità e ad alterare in tal modo le condizioni di concorrenza fra gli Stati membri;

poiché, quindi, il provvedimento interno francese di cui trattasi era incompatibile col diritto comunitario, è impossibile accertare in qual misura l'effetto complessivo dei provvedimenti adottati in sede comunitaria e sul piano nazionale sia dovuto all'una o all'altra componente;

in particolare, è impossibile stabilire con certezza i quantitativi di vino che sarebbero stati destinati alla distillazione in Francia, nell'ipotesi che il provvedimento interno non fosse stato adottato;

né il metodo di calcolo seguito dal Governo francese, né un metodo che si basasse sulle previsioni di distillazione formulate dalla Commissione nel dare l'avvio all'operazione, permettono quindi di stabilire quali spese siano imputabili alla Comunità o, rispettivamente, allo Stato membro;

stando così le cose, la Commissione non poteva far altro che rifiutare di porre a carico del FEAOG le spese effettuate dalle autorità francesi;

la domanda di annullamento proposta dal Governo francese dev'essere quindi respinta.

Ai sensi dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda;

il Governo ricorrente è rimasto soccombente;

le spese vanno quindi poste a suo carico.