Corte cost., Sentenza n. 260 del 1993

Con ricorso notificato in data 6 marzo 1992 la Provincia autonoma di Bolzano ha impugnato gli artt. 1 e 4 della legge 29 gennaio 1992, n. 58, recante "Disposizioni per la riforma del settore delle telecomunicazioni", per violazione degli artt. 89 e 100 dello statuto speciale per il Trentino- Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), e delle relative norme d'attuazione (d.P.R. 26 luglio 1976, n. 752 e successive modifiche ed integrazioni, di cui in particolare all'art. 20 del d.P.R. 29 aprile 1982, n. 327). Osserva la ricorrente che l'autonomia garantita alla Provincia include fondamentalmente la tutela delle minoranze linguistiche. Ad essa, in particolare, fanno capo gli istituti e i principi stabiliti dagli artt. 89 e 100 dello statuto speciale, cioè la "proporzionale etnica" nell'organizzazione dei pubblici uffici e il bilinguismo nel pubblico impiego e nei servizi pubblici. Tali principi e istituti hanno trovato attuazione e integrazione in vari decreti presidenziali successivi: in particolare d.P.R. 26 luglio 1976, n. 752, e d.P.R. 19 ottobre 1977, n. 846; d.P.R. 31 luglio 1978, nn. 570 e 571; d.P.R. 29 aprile 1982, n. 327; d.P.R. 10 aprile 1984, n. 217; fino ai più recenti d.lgs. 28 settembre 1990, n. 284, e 21 gennaio 1991, n. 32. Nella Provincia di Bolzano è prevista l'istituzione di ruoli locali del personale civile delle amministrazioni dello Stato (anche ad ordinamento autonomo) secondo le tabelle allegate ai decreti contenenti le norme di attuazione dello Statuto. I relativi posti di lavoro sono riservati ai cittadini dei tre gruppi linguistici in proporzione della loro consistenza (v. spec. artt. 89 dello statuto e 8 ss. del d.P.R. n. 752 del 1976). Vige inoltre per questi posti il principio del bilinguismo, per cui la conoscenza della lingua italiana e di quella tedesca è requisito essenziale per l'assunzione (artt. 100 st. e 1 ss. del d.P.R. n. 752 cit.). Con i principi della proporzionale etnica e del bilinguismo - applicabili anche ai ruoli del personale dipendente dal Ministero delle poste e delle telecomunicazioni, ivi compreso quello dell'Azienda di Stato per i servizi telefonici, come espressamente previsto dalle disposizioni di attuazione dello statuto speciale e dalle annesse tabelle - è incompatibile, ad avviso della ricorrente, la normativa impugnata, che ha disposto la soppressione della detta Azienda di Stato e l'affidamento in concessione dei relativi servizi e impianti, prevedendo il passaggio del personale, compreso quello del ruolo locale di Bolzano, alle dipendenze delle società concessionarie, con conseguente trasformazione del rapporto di pubblico impiego in rapporto di lavoro privato (art. 4, comma 4, della legge n. 58 del 1992). È vero che l'art. 4, comma 3, attribuisce al personale il diritto di optare entro un certo termine per la permanenza nel pubblico impiego, ma al personale optante non sarebbe assicurato l'inserimento in nuovi posti di altri ruoli locali. Anche il personale del ruolo locale dell'Amministrazione delle poste e telecomunicazioni, di cui si avvalga la società concessionaria ai sensi dell'art. 4, comma 2, sia che opti per la permanenza nel pubblico impiego, sia che invece transiti alle dipendenze delle concessionarie, sarebbe sottratto al ruolo locale di cui alla tabella n. 16 del d.P.R. n. 752 del 1976. Le norme dei decreti di attuazione dello statuto speciale, siccome espressione di una "competenza legislativa atipica" (sentenze nn. 224 del 1990 e 483 del 1991), non possono essere validamente abrogate o derogate dalla legge ordinaria. E non può dubitarsi che pure le "tabelle" allegate al d.P.R. n. 752 del 1976, che stabiliscono i ruoli locali del personale, abbiano la medesima natura delle norme di attuazione dello statuto, e quindi possano essere modificate solo con la speciale procedura prevista dall'art. 107 dello statuto. La Provincia ricorrente si appella alla sentenza n. 768/1988 di questa Corte, che ha dichiarato l'incostituzionalità degli artt. 20 e 21 della legge n. 210 del 1985 sull'Ente Ferrovie dello Stato, "nella parte in cui non prevedono l'applicazione della disciplina normativa vigente per la Provincia autonoma di Bolzano in materia di proporzionale etnica e di parità linguistica".

In prossimità dell'udienza di discussione, entrambe le parti hanno integrato i rispettivi atti di costituzione con memorie illustrative.

La legge 29 gennaio 1992, n. 58, ha disposto la privatizzazione dei servizi di telecomunicazioni ad uso pubblico gestiti dall'Azienda di Stato per i servizi telefonici (di cui è prevista la soppressione: art. 1, comma 3) e dall'Amministrazione delle poste e delle telecomunicazioni (il cui campo di attività viene corrispondentemente ridotto). In un primo tempo i detti servizi sono affidati in concessione esclusiva a una società per azioni appositamente costituita dall'IRI, che ne è l'azionista unico, la quale per la durata della concessione (non superiore a un anno) si avvale del personale dell'Amministrazione postale addetto ai servizi trasferiti alla società stessa, nonché del personale dipendente dalla cessata Azienda di Stato per i servizi telefonici (art. 4, comma 2). A questo personale l'art. 4, comma 3, attribuisce il diritto di optare, entro un certo termine, per la permanenza nel pubblico impiego secondo le procedure di mobilità di cui al d.P.C.M. 5 agosto 1988, n. 325, e alla legge 29 dicembre 1988, n. 554. Entro la data di scadenza della concessione il personale non optante perde lo status giuridico di dipendente pubblico e passa alle dipendenze della detta società o di altre società concessionarie, che saranno in prosieguo determinate, a titolo di rapporto di lavoro privato. Tali disposizioni, contenute negli artt. 1 e 4 della legge, sono censurate dalla Provincia autonoma di Bolzano perché emanate col semplice procedimento di legge ordinaria, senza osservare il procedimento speciale previsto dall'art. 107 dello statuto per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), anche per la parte in cui incidono sui principi della proporzionale etnica e del bilinguismo garantiti dagli artt. 89 e 100 dello statuto medesimo e dalle relative norme di attuazione di cui al d.P.R. 26 luglio 1976, n. 752.

La questione non è fondata. La stessa Provincia ricorrente riconosce che le norme di autonomia da essa invocate non limitano il potere del Parlamento di procedere a riforme organizzative della pubblica amministrazione, anche nel senso della privatizzazione di servizi pubblici. Data questa premessa, è inevitabile la conseguenza che, ove una legge sottragga un pubblico servizio all'amministrazione diretta o indiretta dello Stato per affidarlo in concessione a società private, l'organico del personale di tali società, la cui libertà di organizzazione del lavoro è garantita dall'art. 41, primo comma, della Costituzione, fuoriesce dall'ambito normativo dell'art. 89 dello statuto speciale, concernente esclusivamente i ruoli del personale degli uffici statali (nel senso ampio dell'art. 8 del d.P.R. n. 752 del 1976) in provincia di Bolzano. In ordine alla soppressa Azienda di Stato per i servizi telefonici la detta conseguenza non implica un effetto abrogativo (in senso tecnico) della tabella n. 14 allegata al decreto, illegittimamente disposto senza l'osservanza della procedura indicata dall'art. 107 dello statuto. Altro è restringere il campo di applicazione di una norma con una legge modificativa della fattispecie normativa che escluda una categoria di soggetti dalla cerchia dei destinatari (ciò che nel nostro caso non accade), e altro incidere non sulla fattispecie astratta, ma sulle condizioni fattuali di concretabilità della medesima. Il secondo caso è estraneo alla previsione del citato art. 107. La legislazione di riforma della pubblica amministrazione è vincolata a far salve le attribuzioni dell'autonomia provinciale solo nella misura in cui le nuove forme organizzative e gestionali rientrino nelle rispettive fattispecie normative. Pertanto la questione dibattuta dalle parti in causa, se le tabelle allegate al d.P.R. n. 752 del 1976 siano fonti di diritto di rango pari a quello delle norme di attuazione dello statuto, è irrilevante ai fini del decidere. La legge n. 58 del 1992 non ha abrogato la tabella concernente la cessata Azienda di Stato per i servizi telefonici, ma piuttosto ha rimosso il presupposto di fatto per la sua applicazione: la tabella è divenuta inapplicabile per la stessa ragione per cui alle società concessionarie del servizio, in quanto persone giuridiche private, non è applicabile l'art. 89 dello statuto.

Infondata è pure la doglianza relativa al comma 3 dell'art. 4, che attribuisce al personale addetto ai servizi affidati in concessione alla società di cui all'art. 1, comma 1, il diritto di opzione tra il mantenimento dello status giuridico di dipendente pubblico e il rapporto di lavoro privato alle dipendenze della società e delle altre concessionarie. Secondo la ricorrente il passaggio del personale optante ad altre amministrazioni avverrebbe "al di fuori dei ruoli locali ex art. 89 statuto speciale per il Trentino-Alto Adige e art. 8 d.P.R. n. 752 del 1976", cioè mediante la creazione di posti in soprannumero. Al contrario, come precisa la disposizione in esame, i trasferimenti dei dipendenti optanti saranno attuati in conformità delle procedure di mobilità nell'ambito delle pubbliche amministrazioni utilizzando i posti di ruolo disponibili, e quindi, per quanto attiene alla Provincia di Bolzano, saranno effettuati nelle piante organiche locali delle amministrazioni statali col rispetto delle aliquote riservate ai gruppi linguistici e subordinatamente al possesso da parte degli interessati dell'attestato di conoscenza delle due lingue.

Manifestamente insussistente è, infine, l'asserita violazione dell'art. 100 dello statuto di autonomia, nel cui ambito normativo sono compresi, a differenza dell'art. 89, anche i concessionari privati di pubblici servizi operanti nel territorio della Provincia. La legge denunciata non tocca questa norma, in forza della quale la società di cui all'art. 1 e le altre concessionarie sono soggette al principio del bilinguismo secondo la disciplina degli artt. 1 ss. del d.P.R. n. 752 del 1976.