Corte giust. UE, Sentenza del 22 febbraio 1979, causa 144/78

Gli antefatti, il procedimento e le osservazioni presentate a norma dell'art. 20 del protocollo sullo Statuto della Corte di giustizia delle Comunità europee possono riassumersi come segue:

La Fremdrentengesetz (legge tedesca 25 febbraio 1960, relativa alle pensioni dovute per surrogazione, FRG) stabilisce, al § 5, n. 1, 1o comma, che spetta una pensione di invalidità ai sensi della legislazione federale sull'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni, anche al lavoratore che abbia subito un infortunio sul lavoro al di fuori del territorio ove si applica l'FRG, qualora egli sia stato assicurato, al momento del sinistro, presso un ente tedesco di assicurazione obbligatoria contro gli infortuni.

L'art. 12, n. 1, di questa legge, stabilisce che la pensione corrisposta ai sensi dell'art. 5 per un incidente sul lavoro o una malattia professionale venga sospesa quando il titolare risiede fuori dell'ambito territoriale dove si applica l'FRG. Nei territori al di fuori di detto ambito non vengono corrisposte le prestazioni in natura.

L'art. 13 stabilisce che la pensione può venire corrisposta ad un tedesco o ad un ex cittadino tedesco che risiede nel territorio di uno Stato estero, qualora l'incidente sul lavoro o la malattia professionale si siano verificati prima del 9 maggio 1945 fuori del territorio in cui si applica l'FRG ed il titolare avesse diritto a questo titolo ad una pensione a carico di un ente tedesco di assicurazione obbligatoria contro gli infortuni. Questa pensione non ha carattere previdenziale. Sono assimilate agli ex cittadini tedeschi le persone che erano state costrette ad abbandonare il territorio del Reich tedesco fra il 30 gennaio 1933 e l'8 maggio 1945.

L'allegato GIA2 del regolamento n. 3, recita:

«L'art. 10 del regolamento e le relative disposizioni degli accordi bilateriali di cui all'allegato D del regolamento non pregiudicano le disposizioni relative alle “Fremdrenten” ed il pagamento delle prestazioni in caso di soggiorno fuori del territorio della Repubblica federale di Germania, in virtù delle quali i periodi compiuti fuori di detto territorio non danno luogo al pagamento delle prestazioni fin quando il titolare risiede fuori della Repubblica federale di Germania».

L'allegato VC1b del regolamento n. 1408/71 recita:

«L'art. 10 del regolamento non pregiudica le disposizioni in virtù delle quali gli infortuni (e malattie professionali) sopravvenuti fuori del territorio della Repubblica federale di Germania, nonché i periodi compiuti fuori di tale territorio, non danno luogo o danno luogo soltanto a determinate condizioni al pagamento di prestazioni quando i titolari risiedono fuori del territorio della Repubblica federale di Germania».

Il Tinelli, cittadino italiano nato nel 1914, subiva, il 24 settembre 1944, un infortunio sul lavoro in qualità di dipendente della Soda-Fabrik Stassfurt, attualmente nel territorio della Repubblica democratica tedesca. Nel 1969, egli chiedeva alla «Berufsgenossenschaft der chemischen Industrie» («Comunità professionale dell'industria chimica», in prosieguo, «l'Ente previdenziale»), la pensione d'invalidità.

L'Ente previdenziale negava, il 14 marzo 1974, le prestazioni al Tinelli, invocando il combinato disposto del § 12, n. 1, dell'FRG e dell'allegato VC1b del regolamento n. 1408/71, con la motivazione che, in quel momento, egli risiedeva in Italia, cioè al di fuori dell'ambito territoriale di applicazione dell'FRG.

L'impugnazione proposta contro questa decisione veniva respinta in primo grado. Dopodiché il 23. 6. 1976 l'attore si era trasferito nella Repubblica federale di Germania, con provvedimento 20. 12. 1977, l'Ente previdenziale liquidava la pensione d'invalidità, per il periodo successivo al 23. 6. 1976, nel 30 % del massimo, persistendo tuttavia nel rifiuto di corrisponderla per il periodo anteriore e invocando anche in questa occasione l'art. 12 dell'FRG.

Il Tinelli non accettava questa liquidazione parziale ed interponeva appello al Landessozialgericht del Baden-Württemberg, chiedendo la pensione d'invalidità anche per il periodo dal 27. 9. 1944 al 23. 6. 1976. Con ordinanza 19 maggio 1978, il Landessozialgericht decideva di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte di giustizia, ai sensi dell'art. 177 del Trattato CEE, la seguente questione pregiudiziale:

«a) Se l'art. 50, in relazione dall'allegato GIA2, del regolamento del Consiglio 25. 9. 1958, n. 3, relativo alla previdenza sociale dei lavoratori migranti, b) l'art. 89, in relazione all'allegato VC1b, del regolamento (CEE) del Consiglio 14. 6. 1971, n. 1408, relativo all'applicazione dei regimi di previdenza sociale ai lavoratori subordinati ed ai loro familiari che si spostano nell'ambito della Comunità, siano compatibili con l'art. 51 del Trattato CEE».

L'ordinanza del Landessozialgericht è pervenuta alla Corte il 19 giugno 1978.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Il Governo tedesco ricorda che, nella sentenza nella causa 79/76 (Fossi, Racc. 1977, pag. 667), la Corte ha considerato lecita l'esclusione dal campo della previdenza sociale della normativa relativa alle pensioni dovute per surrogazione ed a quelle dovute a certe categorie di persone residenti . all'estero, normativa che comprende provvedimenti d'integrazione degli espulsi e dei rifugiati, sotto forma di risarcimento per certi diritti maturati o maturandi, almeno nella parte in cui questa normativa riguarda prestazioni corrisposte per periodi assicurativi maturati fuori del territorio federale, cioè per la parte relativa alle pensioni.

Gli argomenti decisivi che hanno indotto la Corte a questa valutazione valgono altrettanto bene per quella parte della normativa che disciplina il risarcimento degli infortuni sul lavoro:

gli enti previdenziali che erano competenti prima del 1945 hanno cessato di esistere o di essere operativi; la normativa adottata permette di indennizzare per la perdita dei loro diritti i rifugiati e gli espulsi che si sono trasferiti dopo la guerra in territorio federale. Inoltre, questa normativa contempla del pari — il che ne evidenzia molto bene il carattere di disciplina di emergenza — la concessione delle prestazioni ad altre persone, tedesche e non tedesche, a condizione che esse fossero iscritte, al momento dell'infortunio, ad un ente previdenziale tedesco e che esse risiedano attualmente nel territorio federale. Secondo il Governo tedesco, sarebbe stata un'estrema ingiustizia che queste persone dovessero fare le spese della divisione della Germania e della mancanza di una disciplina convenzionale della materia fra i due Stati tedeschi. Grazie al suddetto principio dell'integrazione, il Tinelli riceve le prestazioni da quando si è trasferito nel territorio federale; la corresponsione delle prestazioni di cui trattasi, nei confronti dei cittadini tedeschi è di natura discrezionale quando risiedono all'estero (artt. 12 e 13 dell'FRG). Il Tinelli non possiede i requisiti di cui all'art. 13 sopra menzionato, e si trova nella stessa situazione dell'interessato del procedimento 79/76.

Secondo il Governo italiano, l'allegato VC1b del regolamento n. 1408/71 non contempla alcuna deroga al principio della parità di trattamento e si richiama solo all'art. 10 e non anche all'art. 3 del regolamento n. 1408/71. Esso stabilisce che le prestazioni per infortuni o malattie professionali sono prestazioni aventi natura previdenziale e che la Repubblica federale di Germania è autorizzata ad emanare norme sospensive, ma che queste possono applicarsi solo agli infortuni sopravvenuti dopo l'entrata in vigore del regolamento.

Tuttavia, l'autorizzazione data ad uno Stato membro a derogare al fondamentale principio dell'irrilevanza giuridica della residenza del beneficiario di prestazioni previdenziali appare essere in contrasto con l'art. 51 e coi principi generali del Trattato. Siffatta autorizzazione perviene al risultato paradossale che, per conservare il diritto alle prestazioni, sia necessario trasferire la propria residenza.

La soluzione accolta nella sentenza della causa 79/76 non può utilizzarsi nella presente controversia; quella sentenza concerneva unicamente l'interpretazione, non già la validità; essa concerneva una pensione di invalidità, e non le prestazioni relative ad un infortunio sul lavoro che l'allegato VC1b qualifica espressamente prestazioni previdenziali.

Per la soluzione della presente causa utili indicazioni possono essere desunte dalle sentenze emesse nelle considdette «cause algerine», ed in particolare da quella nella causa 112/75 (Hirardin, Racc. 1976, pag. 553). Quanto detto in questa sentenza per le discriminazioni fondate sulla nazionalità deve valere anche per le discriminazioni fondate sulla residenza, che non sono, nella generalità dei casi, altro che discriminazioni occulte fondate sulla nazionalità.

Ne consegue che l'allegato GIA2 del regolamento n. 3 è valido se interpretato nel senso che esso conferma, salvo nella parte che segue la parola «perché», il principio posto dagli artt. 8 e 10, n. 1, del detto regolamento; quanto all'allegato VC1b del regolamento n. 1408/71, esso è valido salvo che nella parte che recita: «fin quando il titolare risiede fuori della Repubblica federale di Germania».

Il Consiglio richiama la giurisprudenza della Corte in merito all'ambito di applicazione materiale (problema dell'assistenza sociale) e territoriale (cause «algerine») del regolamento n. 1408/71.

A parere del Consiglio, la questione sottoposta alla Corte pone tre diversi problemi:

la validità dell'art. 89 del regolamento n. 1408/71 considerato separatamente dall'allegato V non può essere messa in discussione; quanto alla compatibilità con il Trattato dell'allegato VC1b, il Consiglio dispone, per l'attuazione dell'art. 51 del Trattato, di un certo margine discrezionale per stabilire il grado di coordinamento necessario per l'instaurazione della libera circolazione dei lavoratori; quanto alla compatibilità dell'FRG con l'art. 10 del regolamento n. 1408/71, si può richiamare la sentenza nella causa 79/76, secondo la quale le prestazioni corrisposte all'in teressato non dovevano essere considerate come comprese nella previdenza sociale. La Corte ha precisato in proposito che tale conclusione trovava conferma nella riserva espressa nell'allegato GIA2 del regolamento n. 3 e nell'allegato VB1b del regolamento n. 1408/71, sottolineando, così, in un certo senso, la validità di questi.

La Commissione ricorda che nella causa 79/76 il Bundessozialgericht aveva valutato la compatibilità con il diritto comunitario delle norme sospensive della legislazione tedesca sotto il profilo del principio della parità di trattamento di cui ai regolamenti n. 3 e n. 1408/71, ponendo così in questione solamente quelle norme che limitano le prestazioni ai cittadini della Repubblica federale tedesca, negandole agli stranieri. Invece, nella presente controversia il giudice a quo si occupa esclusivamente della questione della compatibilità delle norme sospensive con la garanzia d'esportazione.

Questa diversità dei punti di partenza è irrilevante, secondo la Commissione, ai fini della soluzione della questione sollevata. Si tratta qui, non diversamente che nella causa 79/76, di una norma destinata a facilitare il reinserimento nella vita sociale ed economica dei rifugiati e degli espulsi, i cui diritti assicurativi non potevano più essere fatti valere dopo la fine della seconda guerra mondiale.

Vale anche qui la conclusione della Corte nella causa sopra citata, secondo la quale non debbono venire considerate come rientranti nella previdenza sociale le prestazioni a persone che risiedono fuori del territorio della Repubblica federale di Germania e di Berlino Ovest. Le riserve contenute negli allegati dei due regolamenti riguardano fatti che esulano dall'ambito di applicazione dei regolamenti. La questione sollevata dal Landessozialgericht in merito alla compatibilità delle dette riserve con le norme comunitarie di rango superiore risulta pertanto, a rigore, priva di oggetto.

Il Governo tedesco, rappresentato dal Prof. K. Jantz e dal sig. M. Seidel, in qualità di agente; il Consiglio delle CC.EE., rappresentato dal sig. M. Frohn, in qualità di agente; e la Commissione delle CC.EE., rappresentata dal sig. N. Koch, in qualità di agente, hanno svolto osservazioni orali all'udienza del 24 gennaio 1979.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 24 gennaio 1979.

Con ordinanza 19 maggio 1978, pervenuta alla Corte il 19 giugno seguente, il Landessozialgericht Baden-Württemberg ha sollevato, in forza dell'art. 177 del Trattato CEE, una questione pregiudiziale vertente sulla compatibilità con l'art. 51 del Trattato dell'art. 50, in relazione con l'allegato GIA2, del regolamento del Consiglio 25 settembre 1958, n. 3, relativo alla previdenza sociale dei lavoratori migranti (GU 1958, pag. 561) e dell'art. 89, in relazione all'allegato VC1b, del regolamento (CEE) del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408, relativo all'applicazione dei regimi di previdenza sociale ai lavoratori subordinati e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità (GU n. L 149, pag. 2);

la questione è stata sollevata nell'ambito di una controversia vertente sul diritto al versamento di una pensione d'invalidità, ai sensi della legislazione tedesca, di un cittadino italiano, attore nella causa principale, il quale, mentre lavorava a Stassfurt (attualmente nel territorio della Repubblica democratica tedesca), aveva subito un infortunio sul lavoro il 27 settembre 1944;

la domanda di pensione da lui presentata nel 1969 alla Berufsgenossenschaft der chemischen Industrie (Comunità professionale dell'industria chimica), convenuta nella causa principale, veniva respinta il 14 marzo 1974 con la motivazione che a quell'epoca egli risiedeva fuori del territorio della Repubblica federale di Germania; avendo trasferito la propria residenza nella Repubblica federale di Germania il 23 giugno 1976, l'Ente previdenziale gli liquidava, con provvedimento 30 dicembre 1977, la pensione d'invalidità pari al 30 % del massimo, per il periodo successivo al 23 giugno 1976; con lo stesso provvedimento, l'Ente previdenziale ribadiva il rifiuto di corrispondere la pensione per il periodo precedente al 23 giugno 1976, invocando il combinato disposto dell'art. 12 della legge tedesca 25 febbraio 1960, relativa alle pensioni dovute per surrogazione e a quelle spettanti a determinate categorie di persone residenti all'estero (Fremdrenten- und Auslandsrentengesetz), e dell'allegato VC1b del regolamento n. 1408/71.

Allo scopo di facilitare l'integrazione economica e sociale dei rifugiati e degli espulsi che non potevano far valere i loro diritti in materia di assicurazioni sociali, in quanto gli enti competenti non esistevano più o avevano sede fuori del territorio della Repubblica federale di Germania, la «Fremdrenten- und Auslandsrentengesetz» garantiva, a determinate condizioni, i diritti degli interessati, tedeschi o meno; secondo quanto stabilito da questa legge, ed in particolare dal § 12, n. 1, queste pensioni vengono sospese quando il titolare risiede fuori del territorio della Repubblica federale di Germania.

Il Landessozialgericht Baden-Würtemberg ha sollevato la questione del se siano compatibili con l'art. 51 del Trattato CEE, l'art. 50, in relazione con l'allegato GIA2, del regolamento n. 3, e l'art. 89, in relazione con l'allegato VC1b, del regolamento n. 1408/71.

L'allegato GIA2 del regolamento n. 3 recita: «L'art. 10 del regolamento e le relative disposizioni degli accordi bilaterali di cui all'allegato D del regolamento non pregiudicano le disposizioni relative alle “Fremdrenten” ed il pagamento delle prestazioni in caso di soggiorno fuori del territorio della Repubblica federale di Germania, in virtù delle quali i periodi compiuti fuori di detto territorio non danno luogo al pagamento delle prestazioni fin quando il titolare risiede fuori della Repubblica federale di Germania»; l'allegato VC1b del regolamento n. 1408/71 recita: «L'art. 10 del regolamento non pregiudica le disposizioni in virtù delle quali gli infortuni (e le malattie professionali) sopravvenuti fuori del territorio della Repubblica federale di Germania, nonchè i periodi compiuti fuori di tale territorio, non danno luogo o danno luogo soltanto a determinate condizioni al pagamento di prestazioni quando i titolari risiedono fuori del territorio della Repubblica federale di Germania».

Il Governo tedesco ha sottolineato, nelle sue osservazioni, che la legislazione sulle pensioni dovute per surrogazione aveva lo scopo di facilitare la reintegrazione, in seguito agli eventi connessi al regime nazionalsocialista ed alla seconda guerra mondiale, degli esiliati e dei rifugiati che contribuivano con il loro lavoro alla ricostruzione nella Repubblica federale di Germania; questa legislazione avrebbe, per i cittadini residenti all'estero, carattere discrezionale, e le relative prestazioni non dovrebbero essere considerate comprese nell'ambito della previdenza sociale.

La sentenza della Corte 31 marzo 1977 (causa n. 79/76, Fossi, Racc pag. 667), ha dichiarato che le norme dei regolamenti nn. 3 e 1408/71, che stabiliscono il principio della parità di trattamento fra i cittadini di un determinato Stato membro e quelli degli altri Stati membri della Comunità, non si applicano alle prestazioni del tipo di quelle contemplate dalla normativa tedesca in questione, in relazione a periodi di assicurazione maturati, prima del 1945, fuori del territorio della Repubblica federale di Germania; queste prestazioni non vanno considerate incluse nell'ambito della previdenza sociale, tenuto conto della circostanza che gli enti assicurativi competenti, cui le persone alle quali si riferisce la norma in questione erano state iscritte, non esistono più o hanno sede fuori del territorio della Repubblica federale di Germania, come pure del fatto che la disciplina tedesca di cui trattasi ha lo scopo di alleviare determinate situazioni dovute ad eventi connessi al regime nazista ed alla seconda guerra mondiale, ed infine del carattere discrezionale del versamento delle prestazioni di cui è causa, nel caso dei cittadini che risiedano all'estero.

L'esclusione dall'ambito della previdenza sociale ai sensi del Trattato vale per la pensione d'invalidità dovuta ad infortunio sul lavoro esattamente come per la pensione d'invalidità non dovuta ad infortunio sul lavoro, poichè entrambe dette prestazioni corrispondono ai criteri sopra indicati, che giustificano tale esclusione; questa conclusione trova d'altronde conferma negli allegati GIA1 e GIA2 del regolamento n. 3, e nell'allegato VC1b del regolamento n. 1408/71, i quali escludono il pagamento di prestazioni per infortuni sul lavoro, del genere di quello in questione, finchè il titolare risiede fuori della Repubblica federale di Germania.

Nella motivazione della domanda il Landessozialgericht ha sollevato la questione del se le norme in questione siano in contrasto con norme di efficacia superiore e quindi se l'art. 10, n. 1, del regolamento n. 3, e l'art. 10, n. 1, del regolamento n. 1408/71, vadano applicati senza le limitazioni poste dagli allegati; l'art. 51 del Trattato precisa che il Consiglio deve adottare in materia di previdenza sociale le misure necessarie per l'instaurazione della libera circolazione dei lavoratori, attuando in particolare un sistema che consenta di assicurare ai lavoratori migranti il pagamento delle prestazioni alle persone residenti nei territori degli Stati membri; la suddetta norma non contempla limitazioni quali quelle contenute nell'art. 50 del regolamento n. 3, nell'art. 89 del regolamento n. 1408/71 e nei citati allegati.

Cionondimeno, l'art. 51 del Trattato si riferisce unicamente alle prestazioni di previdenza sociale, sicché non sussiste alcun obbligo del Consiglio di adottare disposizioni in materia di prestazioni non previdenziali;

la questione pregiudiziale va quindi risolta nel senso che l'esame dell'art. 50, in relazione all'allegato GIA, del regolamento n. 3, nonché dell'art. 89, in relazione all'allegato VClb, del regolamento n. 1408/71, non ha rivelato elementi atti ad inficiare la loro validità.

Le spese sostenute dal Governo della Repubblica federale di Germania, dal Governo della Repubblica italiana, dal Consiglio e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno sottoposto osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione; nei confronti delle parti, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato nel corso della causa davanti al giudice nazionale, cui spetta quindi pronunciarsi sulle spese.