Corte giust. UE, Sentenza del 25 maggio 1982, causa 96/81

Gli antefatti, lo svolgimento del procedimento, le conclusioni, i mezzi e gli argomenti delle parti possono riassumersi come segue:

La direttiva del Consiglio 8 dicembre 1975, n. 76/160/CEE, concernente la qualità delle acque di balneazione (GU 1976, n. L 31, pag. 1) fa obbligo agli Stati membri di adottare taluni provvedimenti volti a ridurre l'inquinamento di tali acque ed a preservarle da un deterioramento ulteriore. La direttiva indica a questo scopo parametri fisico-chimici e microbiologici da applicarsi alle acque di balneazione, stabilendo che gli Stati membri devono fissare, per tutte le zone di balneazione, o per ciascuna di esse, i valori da applicarsi alle acque di balneazione per ciò che concerne detti parametri. In base ad essa, gli Stati membri sono tenuti ad adottare i provvedimenti necessari affinché entro un periodo di dieci anni, la qualità delle acque di balneazione sia resa conforme ai valori ivi indicati e ad adoperarsi affinché tali valori siano osservati nelle nuove zone di balneazione. Le autorità competenti degli Stati membri devono effettuare i campionamenti secondo le modalità stabilite dalla direttiva. Esse sono tenute a comunicare regolarmente, e per la prima volta quattro anni dopo la notifica della direttiva, una relazione sintetica sulle acque di balneazione e sulle loro caratteristiche più significative. L'art. 12, n. 1, della direttiva dispone quanto segue: «Gli Stati membri mettono in vigore le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per conformarsi alla presente direttiva entro due anni dalla sua notifica e ne informano immediatamente la Commissione». Essendo stata effettuata il 10 dicembre 1975 la notifica della direttiva ai Paesi Bassi, il termine stabilito dall'art. 12 è scaduto il 10 dicembre 1977.

Con lettere 24 febbraio 1976 e 13 ottobre 1977, la Commissione chiedeva al Governo dei Paesi Bassi di essere informata sulle disposizioni adottate da questo Stato per l'attuazione della direttiva. Rispondendo, il 28 marzo 1978, a queste lettere, il Ministero olandese dei trasporti, delle acque e dei lavori pubblici (Ministerie van Verkeer en Waterstaat) rendeva noto alla Commissione che era in corso di elaborazione una modifica della legge olandese sull'inquinamento delle acque superficiali (Wet verontreiniging oppervlaktewateren). Tale modifica avrebbe dovuto in particolare permettere di stabilire norme sul piano nazionale in materia di scarico di determinate sostanze e di garantire ovunque il rispetto della qualità minima richiesta per le diverse funzioni delle acque superficiali. Tale modifica della legge avrebbe avuto dunque grande importanza ai fini dell'attuazione della direttiva. Inoltre, una modifica della legge olandese sull'igiene e sulla sicurezza nei luoghi di balneazione (Wet hygiëne en veiligheid zweminrichtingen) avrebbe dovuto consentire di vietare l'utilizzazione ai fini della balneazione di determinate acque superficiali, pur qualificate come acque di balneazione, qualora queste non possedessero i requisiti stabiliti dalla direttiva. D'altronde, erano in corso consultazioni fra le autorità competenti al fine di ampliare il programma di misurazione onde renderlo conforme alle disposizioni della direttiva. Il Governo del Regno dei Paesi Bassi osservava infine che determinati parametri, basati su di un parere del Consiglio di Sanità (Gezondheidsraad) e figuranti nel «rapporto provvisorio sulle acque di balneazione» (Interimrapport Zwemwater) del 25 giugno 1973, erano da tempo obbligatori nei Paesi Bassi per le acque superficiali destinate ad attività ricreative. Il rapporto summenzionato figurava in allegato alla lettera. Il Ministero olandese dei trasporti, delle acque e dei lavori pubblici si dichiarava, infine, a chiusura della lettera 28 marzo 1978, disposto a fornire alla Commissione qualunque ulteriore informazione che questa desiderasse.

Con lettera 8 febbraio 1979, la Commissione informava il Governo olandese di ritenere che il Regno dei Paesi Bassi fosse venuto meno agli obblighi incombentigli in forza della direttiva, in quanto le autorità olandesi non avevano ancora adottato i provvedimenti necessari alla recezione di tale direttiva nel diritto interno, e, contrariamente a quanto stabilito dall'art. 12, n. 1, della direttiva, essa non aveva ancora ricevuto, fino a quel momento, alcuna comunicazione in propósito. Essa invitava pertanto il Governo dei Paesi Bassi, ai sensi dell'art. 169 del Trattato CEE, a presentarle osservazioni in materia entro due mesi. Il Governo olandese rispondeva con lettera 23 maggio 1979 della sua Rappresentanza permanente presso le Comunità europee. Con questa lettera, il Governo olandese forniva talune precisazioni sull'attuale portata della legge sull'inquinamento delle acque superficiali, trasmettendo alla Commissione vari estratti di tale legge, e spiegando che essa contempla un certo numero di strumenti per il controllo della qualità delle acque superficiali. Le disposizioni della direttiva erano riprodotte negli allegati del programma indicativo pluriennale, predisposto, ogni 5 anni, per la lotta contro l'inquinamento delle acque, programma che stabilisce in pratica la politica delle autorità competenti in materia di qualità delle acque. Tale programma figurava in allegato alla lettera. Il Governo olandese sottolineava che, per quanto il preambolo e la relazione introduttiva del disegno di legge destinato a modificare la legge olandese sull'inquinamento delle acque superficiali menzionassero la direttiva, ciò non significava però che, in assenza di tale modifica legislativa, la direttiva non fosse applicata nei Paesi Bassi, giacché già la legge attuale contempla un certo numero di mezzi e di strumenti amministrativi destinati a garantire in larga misura l'applicazione della stessa. Il Governo olandese trasmetteva inoltre alla Commissione un esemplare della legge sull'igiene e la sicurezza nei luoghi di balneazione, la quale permetteva di adottare, con riferimento agli stabilimenti balneari, disposizioni sulla qualità delle acque di balneazione. La modifica della legge allora in esame mirava ad estenderne ulteriormente l'ambito di applicazione. A questo proposito, il Governo olandese menzionava anche la legge sulla lotta contro le malattie infettive e sulla diagnosi precoce delle cause di malattia (Wet bestrijding infectieziekten en opsporing ziekteoorzaken), in base a cui, in tutti i comuni, il sindaco è tenuto a disporre la chiusura — totale o parziale — di stabilimenti balneari qualora ciò sia richiesto dalla competente autorità di controllo in materia di igiene. Alla lettera del Governo dei Paesi Bassi era allegata una relazione sulla situazione delle acque di balneazione nel 1978, nella quale erano elencate le caratteristiche più significative di tali acque. A chiusura della lettera, il Governo olandese si dichiarava convinto che la lettera stessa fosse sufficiente a dimostrare che, con la normativa in vigore, esso aveva già dato attuazione alla direttiva. Esso si diceva infine disposto a fornire alla Commissione, su richiesta di questa, ulteriori informazioni.

Con lettera 27 luglio 1979, la Commissione rivolgeva al Governo olandese un parere motivato ai sensi dell'art. 169 del Trattato CEE, in cui si dichiarava che il Regno dei Paesi Bassi, omettendo di adottare le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per adeguarsi alla direttiva di cui trattasi, era venuto meno agli obblighi incombentigli in forza della direttiva stessa. Con tale parere, la Commissione constatava che il Regno dei Paesi Bassi non l'aveva informata delle disposizioni adottate per conformarsi alla direttiva, e che essa doveva pertanto supporre che tale Stato non avesse ancora adottato i provvedimenti di cui trattasi; le norme della legislazione attuale richiamate dalla Rappresentanza permanente del Regno dei Paesi Bassi nella lettera 23 maggio 1979, nonché il rapporto sulle acque di balneazione, non costituivano attuazione della direttiva ai sensi dell'art. 12 della stessa; la Commissione non era ancora stata informata dell'adozione delle modifiche che si intendevano apportare a tale normativa. Con lettera 26 novembre 1979 della sua Rappresentanza permanente presso le Comunità europee, il Governo olandese rispondeva al parere motivato riaffermando che la normativa vigente forniva già strumenti idonei all'attuazione di una politica volta ad ottenere o a mantenere il rispetto dei requisiti qualitativi stabiliti per le acque superficiali destinate alla balneazione. Certo, ai fini dell'attuazione della direttiva era necessario modificare la legge sull'inquinamento delle acque superficiali, in modo da disporre di uno strumento giuridico che permettesse di impartire istruzioni uniformi e vincolanti a tutte le autorità responsabili della qualità delle acque, ma ciò non significava, contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, che, senza tale modifica, non fosse possibile l'attuazione della direttiva da parte dei Paesi Bassi. Le modifiche in corso della legislazione in materia erano comunque considerate auspicabili e il Governo olandese vi annetteva grande importanza. I Paesi Bassi davano già attuazione alla direttiva mediante gli strumenti legislativi esistenti. Con la stessa lettera, il Governo olandese forniva altre precisazioni sulla normativa vigente, ponendosi a disposizione della Commissione per qualunque ulteriore consultazione. Con lettera 24 marzo 1981, la Rappresentanza permanente del Regno dei Paesi Bassi presso le Comunità europee informava la Commissione dello stato di avanzamento dell'«iter» di approvazione dei summenzionati provvedimenti destinati a modificare la normativa olandese in materia.

Con atto depositato il 24 aprile 1981, la Commissione ha proposto un ricorso contro il Regno dei Paesi Bassi, concludendo che la Corte voglia: dichiarare che, omettendo di adottare entro il termine impartito i provvedimenti legislativi, regolamentari ed amministrativi necessari a conformarsi alle disposizioni della direttiva 8 dicembre 1975, n. 76/160/CEE, il Regno dei Paesi Bassi è venuto meno ad un obbligo incombentegli in forza del Trattato, e condannare il Regno dei Paesi Bassi alle spese. Il Governo del Regno dei Paesi Bassi ha concluso nel senso che la Corte voglia: respingere il ricorso, e condannare la Commissione alle spese.

Al termine della fase scritta del procedimento, svoltasi secondo le modalità consuete, la Corte sentito l'avvocato generale, ha deciso di chiedere alla Commissione di rispondere per iscritto a taluni quesiti e di invitare il Governo dei Paesi Bassi a presentare a sua volta per iscritto le proprie osservazioni in merito a tali risposte. La Corte, sentito l'avvocato generale, ha deciso di passare alla fase orale del procedimento senza procedere ad istruttoria.

La Commissione, nell'atto introduttivo, mette in rilievo che il Governo olandese non ha contestato, né nella lettera di risposta ad esso trasmessa, né nelle lettere successive, che la direttiva rende necessaria la modifica delle disposizioni legislative in vigore nei Paesi Bassi. Dal contenuto di tali lettere risulta che tale modifica legislativa non era stata ancora effettuata e che, di conseguenza, i Paesi Bassi non avevano ancora provveduto ad adottare, conformemente all'art. 12 della direttiva, tutte le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per l'attuazione della stessa. L'affermazione, contenuta nella lettera 26 novembre 1979, secondo cui i Paesi Bassi attuavano la direttiva sia per via amministrativa, valendosi degli strumenti legislativi esistenti, sia imponendo, di fatto, un determinato orientamento, è smentita da alcune considerazioni, contenute nella stessa lettera, secondo cui «l'adozione di tale legge è necessaria ai fini dell'attuazione della direttiva». Tale tesi è contraddetta inoltre dalla posizione adottata dal Governo olandese nella lettera di risposta 28 marzo 1978. La necessità di adottare disposizioni legislative, regolamentari o amministrative risulta anche dal confronto fra la direttiva e la normativa in vigore. In questa fase non è tuttavia necessario procedere all'esame sistematico delle difformità della normativa olandese rispetto alla direttiva; la Commissione si riserva però espressamente di sviluppare ulteriormente questo punto, qualora ciò dovesse risultare necessario nel corso del procedimento. Secondo la Commissione, il Governo dei Paesi Bassi vuol dare l'impressione che la qualità delle acque di balneazione in tale Stato corrisponda di fatto in larga misura a quella prescritta dalla direttiva, ma non può negare che alla base di tale situazione di fatto non vi siano, se non in misura insufficiente, quelle competenze, quelle norme e quelle funzioni definite in modo imperativo che la direttiva contempla. Ai fini del presente procedimento, non ha rilevanza la situazione di fatto che risulta dalla politica attuata dal potere centrale e dalle singole amministrazioni nei Paesi Bassi, bensì la circostanza che la normativa olandese non contempla tutti gli strumenti prescritti dalla direttiva.

Nel controricorso, il Governo olandese sottolinea che la Commissione non ha dato alcuna risposta alle osservazioni da esso presentate a seguito del parere motivato circa il modo in cui avevano già dato attuazione alla direttiva e che essa non ha specificato quali fra le disposizioni della direttiva non erano state attuate dai Paesi Bassi. Il Governo olandese ha già informato la Commissione, con lettera 23 maggio 1979 della Rappresentanza permanente, che il programma di campionatura delle acque di balneazione è stato reso conforme alla direttiva; la Commissione ha già ricevuto relazioni sulle caratteristiche più significative delle acque di balneazione; in allegato al controricorso, il Governo olandese ha trasmesso inoltre i risultati dell'esame batteriologico trimestrale della qualità delle acque di balneazione. Il Governo olandese ricorda poi, che in forza dell'art. 4 della direttiva, la qualità delle acque di balneazione deve essere resa conforme ai valori limite stabiliti dall'art. 3 della stessa solo entro 10 anni. Il disegno di legge recante modifica della legge olandese sull'inquinamento delle acque superficiali è stato considerato rispondente al fine di pervenire ad un regime uniforme, nell'ambito di un sistema in cui la gestione della qualità delle acque spetta ad autorità amministrative decentrate, ed in cui l'amministrazione centrale non ha la facoltà di disciplinare direttamente l'attività di questi enti subordinati per ciò che concerne la concessione delle autorizzazioni e la determinazione di norme di qualità per le acque superficiali. Gli strumenti esistenti, nel loro insieme, possono tuttavia risultare adeguati ai fini dell'attuazione della direttiva. L'attività degli enti subordinati, i quali sono tenuti ad attuare la direttiva, viene svolta utilizzando tutti gli strumenti forniti dalla legge sull'inquinamento delle acque superficiali, ed in particolare attraverso il divieto, la dichiarazione di non conformità, le norme in materia di autorizzazione, la riscossione di una tassa, nonché i vari strumenti della politica globale di risanamento. La normativa attuale fornisce a tutte le autorità responsabili della qualità delle acque gli strumenti per attuare una politica volta a garantire la conformità di tale qualità ai requisiti stabiliti per un determinato uso o una determinata funzione. Non è possibile trarre, dall'esistenza del disegno di modifica della legge, inteso ad integrare il sistema esistente, la conclusione che la direttiva non è stata attuata. Tale modifica legislativa mira ad istituire una disciplina più severa di quella contemplata dalla direttiva. Gli strumenti che si intendono creare nell'ambito della legge olandese sull'inquinamento delle acque superficiali trovano d'altronde il loro fondamento nella direttiva 4 maggio 1976, n. 76/464/CEE, successiva a quella in esame e destinata ad inserire la stessa in uno schema generale. La direttiva in esame ha come destinatarie per eccellenza, per sua stessa natura, le autorità nazionali; gli Stati membri sono liberi di scegliere essi stessi le forme ed i mezzi di attuazione della direttiva. La Commissione non è riuscita a dimostrare che i Paesi Bassi non disponevano degli strumenti necessari per tale attuazione; la direttiva è stata ivi attuata, fino ad oggi, in misura adeguata.

Nella replica, la Commissione sostiene che il Governo olandese non si è attenuto all'oggetto specifico del ricorso e si basa su tesi errate quanto alla natura delle direttive in generale e della direttiva in esame in particolare. L'obbligo di informazione sancito dall'art. 12, n. 1, della direttiva, ed invocato nel ricorso, rappresenta per la Commissione un elemento indispensabile ai fini del controllo, di cui essa è responsabile, sull'applicazione delle direttive, e costituisce una concretazione dell'obbligo generale, imposto agli Stati membri dall'art. 5 del Trattato CEE, di facilitare alla Commissione l'assolvimento dei propri compiti. Non può considerarsi sufficiente, a questo fine, una comunicazione di carattere generale, in cui si affermi che si è data attuazione alla direttiva con una determinata modifica legislativa, o che tale attuazione ha già luogo nell'ambito della normativa esistente. In base al sistema contemplato — come in molte altre direttive — dall'art. 12, n. 1, della direttiva in esame, il controllo, da parte della Commissione, della corretta applicazione della direttiva stessa ha luogo, generalmente, in due fasi. Nel corso della prima fase, consistente in un esame generale e formale, la Commissione verifica se gli Stati membri l'abbiano informata delle disposizioni, già esistenti o di nuova emanazione, che essi considerano necessarie ai fini dell'attuazione della direttiva, e se tali disposizioni siano entrate in vigore entro i termini prescritti. Nel corso della seconda fase, comprendente un esame approfondito e prolungato e il raffronto minuzioso delle normative nazionali con le varie disposizioni della direttiva, essa verifica, in base alle informazioni fornite dagli Stati membri a norma dell'art. 12, n. 1, della direttiva stessa, se gli Stati membri abbiano attuato quest'ultima in modo soddisfacente. L'obbligo di informazione e la verifica in due fasi dell'attuazione della direttiva hanno conseguenze rilevanti ai fini del procedimento contemplato dall'art. 169 del Trattato CEE per il caso di inadempimento. La comunicazione tardiva o incompleta dei provvedimenti di attuazione costituisce una violazione dell'art. 12, n. 1, secondo inciso, della direttiva, atta, di per sé, a giustificare l'avvio di un procedimento ai sensi dell'art. 169 del Trattato CEE. L'inosservanza dell'art. 12, n. 1, secondo inciso, della direttiva, fa sorgere, inoltre, la presunzione che lo Stato membro non si sia conformato all'obbligo di attuare la direttiva, sancito dall'art. 12, n. 1, primo inciso. Nel caso in cui lo Stato membro abbia informato la Commissione der provvedimenti di attuazione necessari, ma non li abbia poi fatti entrare in vigore entro i termini stabiliti, tale Stato non potrà confutare tale presunzione fornendo la prova contraria, in quanto ciò significherebbe rinnegare quanto esso stesso ha in precedenza asserito nella comunicazione indirizzata alla Commissione. In base a tale presunzione, la Commissione può agire, con il procedimento ex art. 169, anche contro la violazione dell'obbligo di attuazione sancito dall'art. 12, n. 1, primo inciso — violazione consistente nell'omissione dello Stato membro di mettere in vigore entro i termini impartiti tutti i provvedimenti di attuazione necessari — senza dover né affermare, né dimostrare, che tale Stato è venuto meno a taluni obblighi specifici sanciti dalla direttiva, verifica, questa, che ha luogo solo nella seconda fase. In ogni caso, è sufficiente che la Commissione dimostri che almeno una delle disposizioni della direttiva è rimasta inattuata o è stata attuata in modo non corretto. Il presente ricorso è stato presentato dalla Commissione nell'ambito della prima fase della sua attività di controllo sull'attuazione della direttiva, in quanto — come essa ha specificato nell'atto introduttivo, senza essere smentita — i Paesi Bassi hanno omesso di informarla, entro i termini stabiliti ed in conformità all'art. 12, n. 1, secondo inciso, dei provvedimenti di attuazione adottati; le parti sono concordi sul fatto che i Paesi Bassi non si sono conformati a tale disposizione della direttiva. La Commissione ha circoscritto l'oggetto della controversia al fatto che i Paesi Bassi non hanno messo in vigore entro i termini prescritti, l'insieme delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative: nell'ambito della controversia così delimitata, l'onere della prova risulta, per la Commissione, assai più circoscritto; inoltre, sussiste la presunzione alla quale si è fatto dianzi riferimento. La presunzione che l'attuazione sia stata tardiva o incompleta trova conferma nella lettera 28 marzo 1978 del Governo olandese, la quale dimostra che, a quella data, tale Governo era persuaso che, per l'attuazione della direttiva, fosse necessaria l'adozione di un certo numero di disposizioni, sommariamente indicate, e la quale non costituiva dunque ancora l'informazione prescritta dall'art. 12, n. 1, secondo inciso. Le informazioni più precise sugli strumenti contemplati dalla normativa olandese in vigore, contenute nelle successive lettere del Governo olandese, anche se costituiscono elementi preziosi ai fini della valutazione della corretta attuazione della direttiva nel corso della seconda fase dell'esame da parte della Commissione, non hanno alcun interesse ai fini della presente controversia, che si colloca nell'ambito della prima fase di tale esame. Solo nel controricorso il Governo olandese ha affermato, per la prima volta, esplicitamente e senza ambiguità, che la direttiva era stata attuata, per il momento, con adeguati provvedimenti nei Paesi Bassi. Tale atteggiamento non può essere accettato, in quanto si pone in contraddizione con le precedenti dichiarazioni sulle quali la Commissione aveva fatto affidamento. La Commissione continua quindi a basarsi sulla presunzione che i Paesi Bassi non hanno adottato tutti i provvedimenti di attuazione, e non si ritiene obbligata a controbattere punto per punto ciascuno degli argomenti svolti dal Governo di tale Stato quanto al presente grado di attuazione della direttiva. Anche ammettendo che il Governo olandese abbia la facoltà di confutare la presunzione di attuazione incompleta della direttiva, esso non l'ha fatto. In particolare, sarebbe spettato a tale Governo dimostrare che ciascuna delle disposizioni della direttiva è stata trasposta nel diritto olandese con provvedimenti di carattere vincolante, dimostrazione che, invece, nel controricorso non è stata data. D'altronde, quand'anche non si ammettesse la sussistenza di questa presunzione, la Commissione ha dimonstrato esaurientemente che i Paesi Bassi non hanno messo in vigore entro il termine stabilito tutte le disposizioni d'attuazione necessarie, mentre la semplice attuazione di fatto e parziale della direttiva è insufficiente per conformarsi a quanto disposto dall'art. 12, n. 1. È evidente che, per l'adempimento degli obblighi sanciti dalla direttiva, si richiede l'adozione di un certo numero di disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative, e che esso non può essere lasciato alla discrezione delle varie autorità responsabili della qualità delle acque; gli Stati membri sono tenuti ad adottare le disposizioni di attuazione necessarie per recepire nel proprio ordinamento il contenuto della direttiva, e non possono sottrarsi all'obbligo di adottare disposizioni di attuazione di carattere vincolante con il pretesto che la direttiva vincola già direttamente le singole amministrazioni e che i risultati pratici da essa perseguiti sono già virtualmente raggiunti. Quanto affermato nelle lettere del Governo olandese anteriori alle proposizioni del presente ricorso dimostra esaurientemente che l'applicazione della direttiva nei Paesi Bassi ha luogo, almeno parzialmente, mediante disposizioni di carattere non vincolante, e che la normativa vigente non fornisce tutti gli strumenti che la direttiva contempla.

Nella controreplica, il Governo olandese contesta che sia pacifico fra le parti che i Paesi Bassi hanno violato l'art. 12, n. 1, secondo inciso, della direttiva, relativo all'obbligo di informazione. Occorre distinguere fra i dati comunicati in base ad un sistema di informazione di carattere generale, quale quello istituito dal Consiglio il 5 maggio 1973 in materia di disposizioni volte alla tutela dell'ambiente (GU C 9, del 5 marzo 1973), nell'ambito del quale la Commissione è informata di qualsiasi disposizione riguardante la protezione o il miglioramento dell'ambiente, e le informazioni relative all'attuazione della direttiva. La direttiva è vincolante non soltanto per l'amministrazione centrale, ma anche per le altre autorità amministrative responsabili del controllo sulla qualità delle acque, e può effettivamente essere attuata da tali autorità. Vi sono, nella normativa di ciascuna provincia, disposizioni relative alle autorizzazioni, alla programmazione, ai prelievi di campioni, ecc., soggette all'approvazione da parte dello Stato, al quale viene, in tal modo, garantita una possibilità di controllo. Il Governo olandese ha dimostrato, con le informazioni da esso fornite, che non è necessaria, al fine di attuare semplicemente la direttiva, la modifica della normativa esistente. Il Governo olandese ammette che, nella sua lettera 28 marzo 1978, le informazioni di carattere generale relative alle nuove disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative, fornite in base all'accordo summenzionato del 5 marzo 1973, erano frammiste alle informazioni relative all'attuazione della direttiva. Esso ha fornito tuttavia, con la lettera 23 marzo 1979, informazioni più dettagliate sul sistema contemplato dalla normativa olandese, insistendo sul fatto che la legge vigente in materia di inquinamento delle acque superficiali forniva già gli strumenti per l'attuazione della direttiva. Il Governo olandese ritiene di aver adempiuto, anche se con un certo ritardo, al proprio obbligo di informazione, e si riserva il diritto di formulare ulteriori osservazioni in merito al grado di attuazione della direttiva, che si pretende insufficiente, nel corso della seconda fase.

Rispondendo ai quesiti sollevati dalla Corte al termine della fase scritta, la Commissione ha dichiarato in particolare che il complesso delle leggi attualmente in vigore nei Paesi Bassi per l'attuazione della direttiva è ancora incompleto dato che, come risulta dalla prima pagina della motivazione del disegno di legge che modifica il Wet hygiëne en veiligheid zweminrichtingen, mancano ancora provvedimenti che stabiliscano la qualità desiderata delle acque di balneazione mediante valori per i parametri indicati nell'allegato della direttiva, come stabiliti nell'art. 3 della direttiva, nonché provvedimenti che fissino le misure necessarie per ottenere la qualità delle acque di balneazione di cui all'art. 4, n. 1, della direttiva, provvedimenti che vanno messi in vigore entro il termine di cui all'art. 12 della direttiva, pur essendo previsto un periodo di dieci anni per ottenere la qualità desiderata dell'acqua. Inoltre i campionamenti e le verifiche contemplate dalla direttiva vengono effettuate solo in parte, e non sempre rispettando la frequenza minima stabilita, e ciò in base a semplici programmi e relazioni che non possono essere considerati come i «provvedimenti legislativi, regolamentari ed amministrativi» contemplati dalla direttiva.

Il Governo olandese ha osservato che, il 1o gennaio 1982, la legge di modifica della Wet verontreiniging oppervlaktewateren era entrata in vigore, e di ciò era stata informata la Commissione con lettera 14 gennaio 1982. Considerato lo stato attuale della legislazione olandese non vi è quindi motivo di continuare la presente causa.

La Commissione, rappresentata dal membro del suo ufficio legale, Auke Haagsma, ed il Governo del Regno dei Paesi Bassi, rappresentato dal consigliere giuridico aggiunto Adriaan Bos, hanno svolto difese orali all'udienza del 2 marzo 1982.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 31 marzo 1982.

Con atto depositato nella cancelleria della Corte il 24 aprile 1981, la Commissione delle Comunità europee ha proposto, a norma dell'art. 169 del Trattato CEE, un ricorso tendente a far dichiarare che il Regno dei Paesi Bassi, omettendo di adottare entro il termine prescritto i provvedimenti legislativi, regolamentari ed amministrativi necessari per conformarsi alla direttiva 8 dicembre 1975, n. 76/160, concernente la qualità della acque di balneazione (GU 1976, n. L 31, pag. 1), è venuto meno ad un obbligo impostogli dal Trattato.

A norma di tale direttiva, adottata per l'attuazione degli artt. 100 e 235 del Trattato CEE, gli Stati membri devono fissare per tutte le zone di balneazione o per ciascuna di esse, i valori da applicarsi alle acque di balneazione per ciò che concerne i parametri fisico-chimici e microbiologici indicati dalla direttiva; adottare i provvedimenti necessari affinché la qualità delle acque di balneazione sia resa conforme a tali valori entro dieci anni; vigilare affinché tali valori vengano osservati nelle nuove zone di balneazione; effettuare campionamenti secondo le modalità stabilite dalla direttiva; e, per la prima volta quattro anni dopo la notifica della direttiva, trasmettere alla Commissione una relazione sintetica sulle acque di balneazione e sulle loro caratteristiche più significative.

L'art. 12, n. 1 della direttiva dispone che gli Stati membri mettono in vigore le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per conformarsi alla presente direttiva entro due anni dalla sua notifica, termine scaduto il 10 dicembre 1977, e che ne informano immediatamente la Commissione.

La Commissione sostiene che il Governo dei Paesi Bassi è venuto meno all'obbligo di informazioni di cui alla disposizione soprammenzionata. Tale inadempienza autorizza la Commissione — nella prima fase della verifica dell'attuazione della direttiva, limitata ad un esame generale sul se i provvedimenti di attuazione necessari siano entrati in vigore entro il termine prescritto, senza implicarne un esame approfondito — a presumere che sia stato trasgredito l'obbligo di porre in vigore i provvedimenti necessari.

II presente ricorso riguarda tuttavia non già la trasgressione dell'obbligo d'informazione, bensì quella dell'obbligo di mettere in vigore i provvedimenti legislativi, regolamentari ed amministrativi necessari per conformarsi alla direttiva.

Si deve osservare che, trattandosi di procedimento per trasgressione ai sensi dell'art. 169 del Trattato CEE, spetta alla Commissione provare l'asserita inadempienza. Ad essa spetta fornire alla Corte gli elementi necessari perché questa accerti l'esistenza della trasgressione, senza potersi basare su alcuna presunzione.

Va tuttavia del pari rilevato che gli Stati membri sono tenuti, ai sensi dell'art. 5 del Trattato CEE, a facilitare alla Commissione l'assolvimento dei suoi compiti, che consistono soprattutto, a norma dell'art. 155 del Trattato CEE, nel vigilare sull'applicazione delle disposizioni del Trattato e delle disposizioni adottate dalle istituzioni in forza dello stesso. A tale scopo la direttiva in questione, alla stessa stregua di altre direttive, impone agli Stati membri, all'art. 12, un obbligo d'informazione.

Le informazioni che gli Stati membri sono così tenuti a fornire alla Commissione devono essere chiare e precise. Devono indicare senza ambiguità quali siano i provvedimenti legislativi, regolamentari ed amministrativi con cui lo Stato membro ritiene di aver adempiuto i vari obblighi impostigli dalla direttiva. In mancanza delle suddette, la Commissione non è in grado di stabilire se lo Stato membro abbia effettivamente e completamente attuato la direttiva. La trasgressione di tale obbligo da parte di uno Stato membro — che non abbia affatto fornito informazioni o le abbia date in modo non abbastanza chiaro e preciso — può giustificare di per sé l'avvio di un procedimento ai sensi dell'art. 169 del Trattato CEE per far dichiarare la trasgressione stessa.

Considerato l'oggetto del presente ricorso ed onde accertarne la fondatezza, bisogna effettuare il raffronto tra dette disposizioni ed i provvedimenti legislativi, regolamentari ed amministrativi vigenti nei Paesi Bassi con i quali il Governo olandese ritiene di aver attuato la direttiva.

In proposito va detto che, rispondendo ad un quesito posto dalla Corte dopo la fase scritta, la Commissione ha precisato che, come si desume dalla motivazione del progetto di legge olandese che modifica la legge sull'igiene e sulla sicurezza nei luoghi di balneazione (Wet hygiene en veiligheid zweminrichtingen) mancano attualmente nei Paesi Bassi disposizioni che stabiliscano la qualità desiderata delle acque di balneazione mediante valori per i parametri indicati nell'allegato della direttiva, come stabilisce l'art. 3 della stessa, nonché disposizioni che contemplino i provvedimenti necessari per ottenere la qualità delle acque di balneazione di cui all'art. 4, n. 1, della direttiva. Il Governo olandese, tanto nelle osservazioni sulla risposta della Commissione, quanto nel corso della fase orale, non ha contestato quanto sopra, né ha fornito alcun elemento atto a dimostrare che siffatte disposizioni siano già attualmente in vigore nei Paesi Bassi.

Il Governo olandese si è richiamato al fatto che la gestione della qualità delle acque viene effettuata, nei Paesi Bassi, nell'ambito di un sistema decentrato. Le disposizioni della direttiva vincolano direttamente le autorità regionali e locali le quali attuano tale direttiva nella gestione di fatto della qualità dell'acqua, sotto il controllo delle autorità nazionali.

Vero è che ciascuno Stato membro è libero di distribuire come meglio crede le competenze a livello interno e di attuare una direttiva mediante provvedimenti adottati dalle autorità regionali o locali. Ciò non può tuttavia esonerarlo dall'obbligo di trasporre le disposizioni della direttiva in disposizioni interne di carattere cogente. La direttiva in questione adottata soprattutto per l'attuazione dell'art. 100 del Trattato CEE, tende al riawicinamento dei provvedimenti legislativi, regolamentari ed amministrativi degli Stati membri in materia. Non possono considerarsi un'attuazione valida degli obblighi imposti dalla direttiva meri atti amministrativi, per loro natura modificabili ad libitum dall'amministrazione.

Il Governo olandese non ha fornito alcun elemento atto a comprovare che siano stati effettivamente adottati provvedimenti di carattere cogente, vuoi dalle autorità nazionali, vuoi da quelle regionali o locali, onde stabilire, per tutte le zone di balneazione o per ciascuna di esse, i valori da applicarsi alle acque di balneazione per ciò che concerne tutti i paramentri indicati nell'allegato della direttiva, e onde garantire la conformità delle acque di balneazione ai valori in tal modo fissati. In particolare, il programma indicativo pluriennale cui il Governo olandese si è richiamato nel carteggio precontenzioso con la Commissione onde dimostrare che il suddetto rispecchiava le disposizioni della direttiva, costituiva a quell'epoca, per i responsabili della gestione della qualità delle acque, una mera indicazione, priva di efficacia giuridica vincolante. Detto programma non poteva quindi ritenersi sufficiente per l'attuazione della direttiva.

Nelle osservazioni sulla soluzione che la Commissione ha fornito dei quesiti proposti dalla Corte prima dell'udienza, nonché durante l'udienza stessa, il Governo olandese si è inoltre richiamato ad una modifica della legge sull'inquinamento delle acque superficiali (Wet Verontreiniging Oppervlaktewalteren), entrata in vigore il 1o gennaio 1982, sostenendo che in forza di tale modifica il programma indicativo pluriennale consentiva la completa attuazione della direttiva. All'udienza, la Commissione, pur mantenendo immutate le proprie conclusioni, ha dichiarato che tale modifica della legge consentirebbe, se sorretta da taluni provvedimenti amministrativi, una valida attuazione della direttiva. Senza che sia necessario esaminare se, per il solo intervento di tale modifica, la trasgressione sia venuta meno nel suo complesso, si deve osservare in proposito che i provvedimenti necessari per garantire la completa attuazione della direttiva non sono stati adottati entro il termine prescritto e che comunque mancavano al momento in cui è stato proposto il presente ricorso.

Da quanto sopra si desume che il Regno dei Paesi Bassi non ha messo in vigore, entro il termine prescritto, i provvedimenti necessari per garantire la completa attuazione della direttiva in questione, e che si deve constatare che esso è venuto meno agli obblighi impostigli dal Trattato.

Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, il soccombente è condannato alle spese. Il convenuto è rimasto soccombente e va quindi condannato alle spese.