Corte di giustizia dell'Unione europea
Corte giust. UE, Sentenza del 18 settembre 1986, causa 116/82
Epigrafe
Sentenza della Corte
18 settembre 1986
Nella causa 116/82,
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai suoi consulenti legali Gianluigi Campogrande e Peter Karpenstein, in qualità di agenti, assistiti da Meinhard Hilf, dell'università di Bielefeld, e con domicilio eletto a Lussemburgo presso Georges Kremlis, edificio Jean Monnet, Kirchberg,
ricorrente,
contro
Repubblica federale di Germania, rappresentata dall'avv. Jochim Sedemund, del foro di Colonia, e con domicilio eletto presso l'ambasciata della Repubblica federale di Germania a Lussemburgo,
convenuta,
causa avente ad oggetto la dichiarazione che la Repubblica federale di Germania, emanando ed applicando le norme della legge vinicola 14 luglio 1971 e del regolamento d'attuazione, « vino », del 15 luglio 1971, è venuta meno agli obblighi che le incombono in virtù delle disposizioni adottate nell'ambito dell'organizzazione comune del mercato vitivinicolo,
LA CORTE,
composta dai signori A. J. Mackenzie Stuart, presidente, T. Koopmans, U. Everling e K. Bahlmann, presidenti di sezione, O. Due, Y. Galmot e C. Kakouris, giudici,
avvocato generale: J. Mischo
cancelliere: K. Riechenberg, amministratore f. f.
vista la relazione d'udienza ed espletata la fase orale del procedimento il 20 febbraio 1986,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale nell'udienza del 17 aprile 1986,
ha pronunziato la seguente
SENTENZA
punto 1
Con domanda depositata presso la cancelleria della Corte il 4 aprile 1982, la Commissione delle Comunità europee, in forza dell'art. 169 del trattato CEE, ha presentato un ricorso volto a far dichiarare che la Repubblica federale di Germania, emanando ed applicando talune disposizioni della legge vinicola 14 luglio 1971 (BGBl. 1971 I, pag. 893) e del regolamento d'attuazione «vino» 15 luglio 1971 (BGBl. 1971 I, pag. 926), è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza delle disposizioni adottate nell'ambito dell'organizzazione comune del mercato vitivinicolo.
punto 2
Nel corso del procedimento la Commissione ritirava gli addebiti relativi a tre delle specifiche infrazioni contestate al governo della Repubblica federale di Germania, mantenendo tuttavia la domanda volta ad ottenere la condanna della parte convenuta alla totalità delle spese. La controversia è quindi circoscritta all'ammissibilità dell'elaborazione di vini di qualità prodotti in regioni determinate (in prosieguo, v.q.p.r.d.) al di fuori delle regioni viticole o delle regioni situate nelle vicinanze delle regioni viticole, in applicazione dell'art. 64 della legge vinicola, anche dopo la data fissata da detta norma come termine ultimo.
SENTENZA › La regolamentazione comunitaria in materia
punto 3
Le disposizioni particolari relative ai v.q.p.r.d. sono stabilite dal regolamento del Consiglio 28 aprile 1970, n. 817 (GU L 99, pag. 20), poi sostituito dal regolamento del Consiglio 5 febbraio 1979, n. 338 (GU L 54, pag. 48). L'art. 3 del regolamento n. 817/70 disponeva che ogni Stato membro compilasse un elenco dei vitigni atti alla produzione dei v.q.p.r.d., e l'eliminazione dei vitigni non compresi in detto elenco. Al n. 3 si contemplava una possibilità di deroga per un periodo di tre anni.
punto 4
L'art. 5 dello stesso regolamento sostanzialmente corrispondente all'art. 6 del citato regolamento n. 33 8/79, disponeva che:
« 1)
a) I v.q.p.r.d. sono ottenuti solo a base di uve provenienti da vitigni compresi nell'elenco di cui al paragrafo 1 dell'articolo 3 e raccolte nella regione determinata.
La disposizione di cui sopra non osta a che un v.q.p.r.d. sia ottenuto alle condizioni previste all'art. 3, paragrafo 3, o prodotto secondo pratiche tradizionali.
b) (...).
2) La trasformazione delle uve di cui al paragrafo 1, a) in mosti e del mosto in vino è effettuata all'interno della regione determinata in cui le uve stesse sono raccolte.
La trasformazione può tuttavia effettuarsi al di fuori di tale regione, fatte salve adeguate disposizioni in materia di controllo e quando la regolamentazione dello Stato membro produttore lo autorizzi.
3) Le modalità di applicazione del presente articolo sono fissate secondo la procedura di cui all'art. 7 del regolamento n. 24.
Esse prevedono in particolare :
le disposizioni secondo cui gli Stati membri possono autorizzare deroghe alla norma secondo la quale la trasformazione di uve in mosti e del mosto in vino ha luogo all'interno della regione determinata,
l'elenco dei v.q.p.r.d. che formano oggetto delle pratiche tradizionali di cui al paragrafo 1. »
punto 5
Sulla base della delega di cui al citato art. 5, n. 3, del regolamento n. 817/70, la Commissione ha adottato il regolamento 25 agosto 1970, n. 1698, relativo a talune deroghe concernenti l'elaborazione dei v.q.p.r.d. (GU L 190, pag. 4). A tenore dell'art. 1, n. 1:
« All'atto dell'elaborazione di un v.q.p.r.d., la trasformazione delle uve in mosti o dei mosti in vino, conformemente alle condizioni di cui all'art. 5, paragrafo 2, 2o comma, del regolamento (CEE) n. 817/70, può essere effettuata solo se è autorizzata. »
Secondo l'art. 2, n. 1 :
« L'autorizzazione alla trasformazione di cui all'art. 1 può essere data dall'organismo competente degli Stati membri produttori solo ai vinificatori che procedono alla elaborazione delle uve o dei mosti di uve destinati ad ottenere un v.q.p.r.d. nei loro stabilimenti situati nelle immediate vicinanze della regione determinata di cui trattasi. »
punto 6
D'altro canto l'art. 3 di detto regolamento contempla che:
« Le uve e i mosti di uve di cui all'art. 1 devono essere detenuti separatamente dalle uve e mosti di uve inutilizzabili per l'elaborazione di un v.q.p.r.d. »,
e l'art. 4 impone agli Stati membri di adottare
« le misure necessarie per assicurare il controllo della detenzione, della circolazione e della vinificazione delle uve e dei mosti di cui all'art. 1. »,
dato che la finalità di queste norme era di evitare i rischi di frode collegati ad una eventuale autorizzazione a vinificare al di fuori della regione determinata di produzione, come enunciato dal terzo « considerando » di detto regolamento, secondo il quale la vinificazione al di fuori della regione determinata di produzione deve essere limitata « al caso in cui le uve e i mosti di uve sono trasformati per ottenere un v.q.p.r.d., in uno stabilimento situato nelle immediate vicinanze della regione determinata ».
SENTENZA › Le norme di diritto nazionale relative all'oggetto della lite
punto 7
L'art. 5, 1o comma, della legge vinicola tedesca, intitolato « trasformazione di vini di qualità al di fuori di una regione determinata », dispone che
« in conformità con le disposizioni dell'art. 5, n. 2, 2o comma, del regolamento (CEE) n. 817/70 e dei regolamenti d'attuazione, emanati dal Consiglio e dalla Commissione delle Comunità europee, la trasformazione dell'uva in mosto e del mosto in vino al fine della produzione di un v.q.p.r.d. può avvenire anche al di fuori della regione determinata dove detta uva è stata raccolta. I governi dei Länder viticoli sui cui territori deve avvenire la trasformazione, designano gli organismi competenti a rilasciare l'autorizzazione ».
Detta autorizzazione, in conformità con l'art. 64 della stessa legge nazionale,
«può essere concessa fino al 31 agosto 1976 anche per una trasformazione effettuata nella regione viticola tedesca (...), in quanto ciò corrisponda ad una pratica tradizionale a tenore dell'art. 5, n. 1 a), 2o comma, del regolamento (CEE) n. 817/70».
SENTENZA › Sul merito
punto 8
II governo della Repubblica federale di Germania contesta la legittimità del citato art. 2, n. 1, del regolamento della Commissione n. 1698/70, in quanto contempla che autorizzazioni in deroga possono essere concesse solo alle imprese situate nelle immediate vicinanze delle regioni determinate. A sostegno dell'illegittimità di detta norma, esso adduce essenzialmente tre mezzi.
SENTENZA › Sul primo mezzo relativo al mancato rispetto da parte della Commissione dei limiti della delega conferitale
punto 9
Secondo il governo della Repubblica federale di Germania il problema delle autorizzazioni al di fuori delle regioni determinate è regolato « ex professo » dall'art. 5, n. 2, del regolamento n. 817/70, il quale consente simili autorizzazioni in tutti i casi in cui siano ravvisabili « delle pratiche tradizionali », con la sola riserva della necessità di assicurare un adeguato controllo. Nessun altro limite, né territoriale, né temporale, sarebbe imposto agli Stati membri. Di conseguenza il contenuto della delega conferita alla Commissione dal n. 3 dell'art. 5 consisterebbe unicamente nell'adozione di misure di sorveglianza volte ad assicurare che gli Stati membri non commettano abusi nell'esercizio delle competenze loro riservate dai nn. 1 e 2. Ebbene, emanando l'art. 2, n. 1, del regolamento ri. 1698/70, la Commissione avrebbe invaso le competenze riservate agli Stati membri dai citati nn. 1 e 2, svuotando così di ogni contenuto e di ogni significato il loro diritto di autorizzare la vinificazione al fuori di regioni determinate, dal momento che essa non avrebbe lasciato agli Stati membri la possibilità di tener conto dei criteri relativi ai fattori tradizionali, delle situazioni particolari e delle diverse strutture delle imprese di trasformazione o degli appezzamenti vitati ad esse appartenenti.
punto 10
Dal punto di vista fattuale, il governo della Repubblica federale di Germania adduce che le imprese situate al di fuori di regioni viticole rappresentano solo lo 0,5% del totale. Si tratterebbe di imprese stabilite da decenni — od addirittura da secoli — e talune di esse disporrebbero di cantine in numerose regioni. Del resto, nella Repubblica federale di Germania il 90% dell'uva prodotta verrebbe trasformata in v.q.p.r.d.. Infine, nelle regioni contestate le possibilità di controllo sarebbero identiche e perfino più efficaci, dato l'elevato numero di controllori.
punto 11
La Commissione ritiene che la delega conferitale dall'art. 5, n. 3, sia più ampia e contenga il potere di precisare le modalità di esplicazione del diritto di concedere autorizzazioni in deroga. La Commissione avrebbe fatto legittimo uso della delega conferitale. Essa sarebbe rimasta entro il margine di discrezionalità che le compete, nella ricerca degli strumenti idonei alla creazione di un mercato unico. Il criterio delle « immediate vicinanze » sarebbe stato prescelto con l'unanime consenso del comitato di gestione, esso costituirebbe un criterio oggettivo e lascerebbe agli Stati membri un margine per definire la forma concreta da dare all'imprecisa nozione giuridica di « immediate vicinanze ». Per contro i criteri proposti dal governo della Repubblica federale di Germania non sarebbero conformi alla politica vinicola della Comunità, volta al miglioramento della qualità della produzione ed alla protezione dei v.q.p.r.d.
punto 12
È opportuno ricordare che il regolamento n. 817/70, come viene precisato nel secondo « considerando» del suo preambolo, si inserisce all'interno della politica perseguita dal regolamento del Consiglio 28 aprile 1970, n. 816, recante disposizioni complementari in materia di organizzazione comune del mercato vitivinicolo (GU L 99, pag. 1) e mira agli stessi obiettivi di quest'ultimo, vale a dire lo sviluppo di una politica di qualità nel settore vinicolo la quale non può che contribuire al miglioramento delle condizioni di mercato e, per ciò stesso, all'incremento degli sbocchi.
punto 13
Secondo il quarto «considerando» del regolamento n. 817/70, «se è necessario tener conto delle condizioni tradizionali di produzione, occorre compiere uno sforzo comune di armonizzazione per quanto riguarda le esigenze di qualità ». Detto regolamento fissa le regole di base che possono consentire di caratterizzare ciascuno dei v.q.p.r.d., accordando tuttavia agli Stati membri la possibilità di derogare in via eccezionale a tali regole.
punto 14
Infatti, per quanto riguarda le disposizioni rilevanti nella presente causa, il regolamento stabilisce all'art. 5, n. 1, la regola che i v.q.p.r.d. sono ottenuti solo a base di uve provenienti da vitigni compresi in un elenco e raccolte nella regione determinata. Sono contemplate due possibili deroghe a questa regola, la prima, volta ad ammettere taluni vitigni per un periodo di tre anni e la seconda concernente il v.q.p.r.d. prodotto secondo pratiche tradizionali. Il n. 2 dello stesso articolo pone inoltre la regola che la trasformazione delle uve in mosti e del mosto in vino sia effettuata all'interno della regione determinata in cui le uve sono state raccolte; deroghe a detta regola possono essere autorizzate dalla legislazione di uno Stato membro, fatte salve adeguate disposizioni in materia di controllo.
punto 15
Tuttavia i summenzionati nn. 1 e 2 enunciano solo delle disposizioni generali, senza definirne le modalità d'attuazione. Il compito di fissare queste ultime è lasciato alla Commissione con la citata delega conferita dal n. 3 dell'art. 5 in questione, secondo il quale le modalità d'attuazione dell'art. 5 riguardano in particolare la possibilità lasciata alle norme nazionali di derogare alla summenzionata regola della trasformazione all'interno della regione determinata e l'elenco dei v.q.p.r.d. prodotti secondo pratiche tradizionali.
punto 16
Dalle finalità e dalla sistematica del sopradescritto regolamento si evince che la disposizione del n. 1 a), 2o comma, dell'art. 5, relativo al v.q.p.r.d. « prodotto secondo pratiche tradizionali », costituisce solo una deroga alla regola dell'uso esclusivo di taluni vitigni e concerne quindi solo i vitigni e non le regioni di raccolta; tale deroga doveva essere precisata dal regolamento d'attuazione con cui la Commissione stabiliva l'elenco di detti v.q.p.r.d. Deve perciò essere respinta in quanto infondata l'interpretazione proposta dal governo della Repubblica federale di Germania secondo la quale detta disposizione autorizza non solo la continuazione « pro tempore » dell'uso di vitigni non compresi nell'elenco, ma anche quella delle pratiche tradizionali di trasformazione dell'uva e del mosto senza il limite imposto dalla regola del rispetto della regione di raccolta.
punto 17
Dal dettato dell'art. 5, n. 3 e dalla sua collocazione all'interno del sopradescritto sistema, si evince altresì che detta norma ha delegato alla Commissione il potere di specificare e delimitare l'ambito entro il quale è consentito alla legislazione degli Stati membri di stabilire le condizioni di concessione delle autorizzazioni alla trasformazione da effettuare al di fuori della regione determinata. Ne consegue che l'interpretazione in base alla quale il governo della Repubblica federale di Germania sostiene che la delega conferita alla Commissione non concerne detta specificazione e delimitazione, ma solo la fissazione di efficaci disposizioni di controllo contro gli abusi, è da respingere in quanto infondata.
punto 18
Deve quindi essere respinto il mezzo del governo convenuto, secondo il quale la Commissione non era legittimata dall'art. 2, n. 1, in questione, del regolamento n. 1698/70, a stabilire che l'autorizzazione potesse essere data solo alle imprese « situate nelle immediate vicinanze della regione determinata di cui trattasi ».
SENTENZA › Sul secondo mezzo relativo alla violazione del principio di proporzionalità
punto 19
Con questo mezzo avanzato in subordine, il governo della Repubblica federale di Germania sostiene che anche qualora, in linea di principio, una limitazione del diritto di vinificazione alle sole regioni « nelle immediate vicinanze » non eccedesse i limiti della delega conferita dall'art. 5, n. 3, del regolamento n. 817/70, essa tuttavia nel caso specifico non costituiva una misura necessaria ed adeguata per evitare i rischi di frode ed assicurare l'autenticità della vinificazione, per gli scopi, cioè, che la Commissione pretende di aver perseguito. I rischi di frode potrebbero essere evitati con lo strumento meno restrittivo di un controllo più rigoroso, efficace indipendentemente dalla distanza del trasporto dell'uva. Del resto l'autenticità della vinificazione non sarebbe legata esclusivamente alle caratteristiche di una regione. Diversamente da quanto potrebbe verificarsi in altri Stati membri, nella Repubblica federale di Germania le tecniche di vinificazione in quanto tali non comportano diversi processi di elaborazione dei vini di qualità, a seconda della loro provenienza da regioni diverse.
punto 20
La Commissione ritiene che la misura in questione sia necessaria ed è idonea rispetto allo scopo di attuare la politica definita dal Consiglio. Detta misura diminuirebbe i rischi di frode. La certezza che le uve ed i mosti provengano dalle regioni determinate sarebbe una delle condizioni economiche indispensabili per la creazione di un mercato distinto da quello degli altri vini. La Commissione osserva infine che la misura contestata si inserisce anche all'interno degli sforzi dispiegati a livello internazionale per assicurare una migliore protezione delle denominazioni d'origine.
punto 21
Occorre ricordare che secondo la giurisprudenza della Corte il principio di proporzionalità esige che le misure imposte dagli atti delle istituzioni comunitarie siano idonee a raggiungere lo scopo perseguito e non eccedano i limiti di quanto sia all'uopo necessario.
punto 22
Come si evince dal terzo « considerando » del preambolo del regolamento n. 1698/70, l'art. 2, n. 1, persegue un duplice scopo: assicurare la qualità dei v.q.p.r.d. che, per definizione, devono essere di regola elaborati nella regione di raccolta ed evitare i rischi di frode connessi alla pratica, ammessa in via di eccezione, di vinificare al di fuori della regione determinata. La limitazione di detta pratica alle sole regioni nelle immediate vicinanze della regione determinata è quindi idonea al raggiungimento di tale scopo.
punto 23
La Commissione, inoltre, ritenendo che tale limitazione fosse necessaria al raggiungimento dello scopo suddetto, non ha ecceduto il margine di discrezionalità conferitole dalla delega in questione. Infatti la libertà di trasformazione indipendentemente dal luogo, anche distante, ove è avvenuta la raccolta, rischierebbe di compromettere l'efficacia della politica di qualità e di creare confusione tra i consumatori che normalmente si attendono che un v.q.p.r.d. sia prodotto nella regione determinata dove sono state raccolte le uve, come risulta dalla sua denominazione. E evidente del resto che l'efficacia dei controlli è compromessa quando vi è la necessità di estenderli ad una regione geografica molto più vasta.
punto 24
Anche il secondo mezzo del governo convenuto deve perciò essere respinto.
SENTENZA › Sul terzo mezzo relativo alla violazione di diritti fondamentali
punto 25
Il governo della Repubblica federale di Germania sostiene che le imprese colpite dal divieto di vinificazione sarebbero condannate a cessare la loro attività, dato che da un punto di vista economico i loro impianti non potrebbero essere riconvertiti né essere venduti a condizioni favorevoli. Anche nel caso in cui talune imprese potessero sopravvivere, il divieto costituirebbe un grave attentato alla proprietà, non giustificato dall'interesse generale della Comunità. Al riguardo il governo della Repubblica federale di Germania fa valere che le diverse soluzioni che la Commissione pretende di aver proposto per venire incontro ai problemi delle imprese interessate, si traducono solo nella concessione di un periodo di transizione in vista della cessazione della loro attività. Ebbene ciò non rappresenterebbe una soluzione. Per la maggior parte delle imprese interessate la vinificazione costituirebbe l'attività caratterizzante e tradizionale. Anche per le imprese diversificate un mutamento di attività comporterebbe spese ed oneri d'investimento insostenibili e privi di giustificazione oggettiva. La misura in questione costituirebbe quindi un grave attentato al diritto di proprietà ed al diritto di libera scelta della professione, attentato che non sarebbe giustificato dall'interesse generale della Comunità.
punto 26
La Commissione ritiene che la misura in questione limiti l'esercizio di diritti fondamentali, in modo lecito e giustificato dall'interesse della Comunità. Il libero esercizio della professione sarebbe limitato unicamente per il legittimo motivo della tutela dell'autenticità della produzione vinicola, indispensabile alla creazione di un mercato dei v.q.p.r.d. finanziariamente autonomo. Anche il diritto di proprietà non verrebbe toccato nella sua struttura essenziale, poiché la misura contestata imporrebbe solo un limite all'esercizio della proprietà, legittimo e proporzionato agli interessi della Comunità. La Commissione adduce che detta misura non comporta che le imprese interessate cessino di esistere. L'elaborazione di vini di qualità non esaurirebbe l'attività di produzione dei vini ed i problemi che potrebbero nascere da un divieto di trasformazione avrebbero potuto essere affrontati durante periodi di transizione tali da consentire alle imprese interessate una riconversione funzionale alla nuova situazione creata dal diritto comunitario. Proprio per questa ragione la Commissione avrebbe lasciato trascorrere un notevole lasso di tempo prima di promuovere la procedura d'inadempimento.
punto 27
In primo luogo è opportuno osservare che la disposizione di cui è causa non attenta all'esistenza delle imprese produttrici dei v.q.p.r.d. o all'essenza della libera scelta della professione. Essa incide solo indirettamente sul diritto a questa relativo, dal momento che i limiti che impone hanno taluni effetti sulle possibilità di sfruttamento delle imprese da parte dei produttori e, solo a causa di ciò, sull'esercizio della professione.
punto 28
Si deve poi constatare che la disposizione controversa si inserisce nel generale contesto dell'organizzazione comune di mercato ed in particolare della politica del vino di qualità. Essa mira a raggiungere con mezzi adeguati le finalità della normativa in materia e, pertanto, quelle indicate dall'art. 39 del trattato, il che rappresenta una finalità d'interesse generale perseguita dalla Comunità.
punto 29
In considerazione di questa finalità d'interesse generale, il limite posto dalla disposizione in questione non costituisce una indebita restrizione dell'esercizio di diritti fondamentali.
punto 30
Anche il terzo mezzo dedotto dal governo convenuto deve quindi essere respinto.
punto 31
Sulla base delle precedenti considerazioni, si riconosce la fondatezza del presente ricorso.
SENTENZA › Sulle spese
punto 32
Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese.
punto 33
Peraltro, ai sensi dell'art. 69, n. 4, 1o comma, del regolamento di procedura, la parte che rinuncia agli atti è condannata alle spese, salvo se la rinuncia è giustificata dal comportamento dell'altra parte.
punto 34
Nel caso di specie occorre rilevare che il ricorso e la successiva rinuncia della Commissione in relazione a taluni addebiti, sono da ricondurre al comportamento della Repubblica federale di Germania che solo in seguito al ricorso della Commissione ha adottato i provvedimenti necessari all'adempimento dei propri obblighi. La Repubblica federale di Germania deve quindi essere condannata al pagamento di tutte le spese processuali, poiché essa è rimasta soccombente in relazione all' unico addebito ancora oggetto del ricorso.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
dichiara e statuisce:
1) La Repubblica federale di Germania, consentendo l'elaborazione di vini di qualità prodotti in regioni determinate, al di fuori di queste e di regioni situate nelle loro immediate vicinanze, è venuta meno agli obblighi impostile dal trattato e dall'art. 2, n. 1, del regolamento della Commissione 25 agosto 1970, n. 1698 (GU L 190, pag. 4).
2) La Repubblica federale di Germania è condannata alle spese.
Firme
Mackenzie Stuart
Koopmans
Everling
Bahlmann
Due
Galmot
Kakouris
Così deciso e pronunziato a Lussemburgo, il 18 settembre 1986.
Il cancelliere
P. Heim
Il presidente
A. J. Mackenzie Stuart