Corte giust. UE, Sentenza del 14 dicembre 1971, causa 7/71

Gli antefatti e lo svolgimento del procedimento si possono così riassumere:

1. In forza dell'art. 2, lettera d) del trattato CEEA, la Comunità deve «curare il regolare ed equo approvvigionamento di tutti gli utilizzatori della Comunità in minerali e combustibili nucleari». L'attuazione di quest'obbligo costituisce oggetto del titolo II, capitolo VI (artt. 52-56), il quale istituisce un regime comune d'approvvigionamento per i minerali, le materie grezze e le materie fissili speciali. La gestione ne è affidata ad un'Agenzia «che dispone di un diritto d'opzione sui minerali, materie grezze e materie fissili speciali prodotte sul territorio degli Stati membri, come anche del diritto esclusivo di concludere contratti relativi alla fornitura di minerali, materie grezze o materie fissili speciali provenienti dall'interno o dall'esterno della Comunità» (art. 52 CEEA), ed è incaricata, previa ponderazione delle offerte e delle domande, di eseguire le ordinazioni ricevute e, in caso di bisogno, ripartire le forniture (art. 60). Il trattato disciplina, agli artt. 57-59, l'e-sercizio del diritto d'opzione e, agli artt. 64-66, l'esercizio del diritto esclusivo dell'Agenzia di concludere accordi per la fornitura di materie fissili provenienti da paesi terzi. Esso disciplina inoltre talune modalità della cooperazione tra l'Agenzia e le competenti autorità degli Stati membri. L'art. 55 fa obbligo agli Stati membri di comunicare, o far comunicare, all'Agenzia tutte le informazioni necessarie per l'esercizio del diritto d'opzione e del diritto esclusivo di concludere contratti di fornitura. L'art. 56 fa loro obbligo di garantire il libero esercizio dei compiti dell'Agenzia nei loro territori e l'art. 70, n. 3, precisa che gli Stati membri sono tenuti ad inviare alla Commissione una relazione annuale riguardante lo sviluppo della prospezione e della produzione, le riserve probabili e gli investimenti minerali in atto o in progetto nei loro territori. 2. Gli autori del trattato hanno preso in considerazione l'eventualità di adattamenti o di modifiche del regime da essi istituito. Appunto per questo l'art. 76 stabilisce che: «Le disposizioni del presente capo, specie quando circostanze impreviste venissero a determinare uno stato di penuria generale, possono essere modificate su iniziativa di uno Stato membro o della Commissione, dal Consiglio, che delibera all'unanimità su proposta della Commissione e previa consultazione dell'Assemblea. La Commissione è tenuta a istruire qualsiasi domanda presentata da uno Stato membro. Allo scadere di un periodo di sette anni a decorrere dall'entrata in vigore del trattato, il Consiglio può confermare l'insieme di tali disposizioni. In caso di mancata conferma, nuove disposizioni relative all'oggetto del presente capo sono stabilite conformemente alla procedura definita dal comma precedente». Il periodo di sette anni di cui sopra è terminato il 31 dicembre 1964. In previsione di questa scadenza, la Commissione sottoponeva al Consiglio, nella seduta del 28 novembre 1964, una proposta di modifica del capitolo VI. Nella stessa seduta, il rappresentante della Francia dichiarava che, qualora il Consiglio non avesse deciso — prima della fine del 1964 — di tener fermo il capitolo VI nel suo complesso, la delegazione francese avrebbe considerato la situazione, a partire dal 1o gennaio 1965, come assolutamente incerta sul piano giuridico e bisognosa di essere risolta il più presto possibile nel corso dell'anno. 3. Il 24 aprile 1969, la Commissione inviava la Commissariat à l'énergie atomique (CEA) francese una lettera in cui era detto fra l'altro quanto segue: «La Commissione è stata informata del fatto che il CEA ha concluso direttamente dei contratti relativi all'importazione di 3555 kg d'uranio arricchito all'1,15 % proveniente dalla centrale di Kahl, di partite di plutonio dal Canadà e di 116 kg di plutonio fornito dall'ENEL come pure alla fornitura al CNEN di circa 2000 kg d'uranio arricchito al 4,7 %. La Commissione ribadisce il proprio punto di vista secondo il quale il capi-tolo VI del trattato Euratom, relativo agli approvvigionamenti, è tuttora in vigore. La Commissione constata che la conclusione diretta dei contratti sopra menzionati costituisce inadempimento degli obblighi imposti dal capitolo VI suddetto, in particolare dagli artt. 52 e 64 (i quali attribuiscono all'Agenzia il diritto esclusivo di stipulare dei contratti per la fornitura di materie nucleari provenienti dall'interno e dall'esterno delle Comunità), dell'art. 57 (che le attribuisce un diritto d'opzione sulle stesse materie), come pure dell'art. 60, che fa obbligo ai consumatori ed ai produttori della Comunità di far conoscere all'Agenzia il loro fabbisogno e, rispettivamente, le loro offerte». 4. Nella risposta del 30 maggio 1969, il Commissariat à l'énergie atomique faceva sapere alla Commissione di essersi unicamente uniformato «all'atteggiamento adottato in sede di governo e ufficialmente portato a conoscenza delle autorità dell'Euratom». Il 5 gennaio 1970, interpellato dall'Agenzia d'approvvigionamento a proposito di una consegna di materie fissili provenienti dalla Gran Bretagna, il governo francese ricordava alla Commissione che «secondo le competenti autorità francesi, il capitolo VI del trattato Euratom ha cessato di aver vigore il 31 dicembre 1964, dal momento che il Consiglio dei ministri delle Comunità europee non l'ha a tutt'oggi confermato né annullato a norma dell'art. 76 del trattato stesso». Il 12 marzo 1970 la Commissione rispondeva al governo francese di non condividere la sua tesi ed aggiungeva che le relazioni annuali contemplate dall'art. 70 non le venivano più inviate e che, oltre ai contratti menzionati nella lettera 24 aprile 1969, un contratto per l'importazione in Francia di uranio naturale dal Sud Africa era stato concluso senza passare attraverso l'Agenzia. Ritenendo che, col non osservare il capitolo VI e con l'imporre al Commissariat à l'énergie atomique di non valersi dell'Agenzia di approvvigionamento, la Repubblica francese veniva meno agli obblighi impostile dal trattato, la Commissione concludeva pregando il governo francese, a norma dell'art. 141 del trattato, di farle conoscere le sue osservazioni entro quarantacinque giorni. Nelle osservazioni presentate il 20 maggio 1970, il governo francese ribadiva la propria tesi ed esponeva il proprio punto di vista sull'invalidità del capitolo VI. Esso sosteneva inoltre che l'inosservanza da parte della Francia non aveva alcuna conseguenza pratica, giacché sin dall'inizio gli altri Stati membri si erano limitati ad applicare detto capitolo in modo puramente formale, data l'inadeguatezza alla situazione reale della maggior parte delle sue disposizioni. Esso precisava inoltre, ad ogni buon fine, che il contratto col Sud Africa riguardava una lavorazione per conto, non già l'acquisto di materie fissili. Non ritenendosi soddisfatta dalle osservazioni del governo francese, la Commissione inviava alla Repubblica francese un parere motivato, in data 14 ottobre 1970, invitandola ad adottare entro 45 giorni i provvedimenti necessari. Nel parere venivano tenuti fermi gli inadempimenti anteriormente addebitati, eccettuato il contratto col Sud Africa, a proposito del quale ci si limitava a far carico al governo francese di non averlo notificato all'Agenzia. Non avendo il governo francese dato seguito al parere, la Commissione ha proposto il presente ricorso il 10 marzo 1971. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di non procedere ad istruttoria. Le parti hanno svolto le loro difese orali nell'udienza del 27 ottobre 1971. L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 18 novembre 1971.

La ricorrente conclude che la Corte voglia:

Dichiarare che la Repubblica francese è venuta meno agli obblighi impostile dal titolo II, capitolo VI, del trattato CEEA, in particolare dagli artt. 55, 56, 57, 60, 64, 70 e 75, col non osservare e con l'impedire al Commissariat à l'énergie atomique di osservare dette disposizioni, in particolare nei seguenti casi:

rifiuto da parte della Repubblica francese d'inviare alla Commissione, dopo l'anno 1964, la relazione annuale riguardante lo sviluppo della prospezione e della produzione, le riserve probabili e gli investimenti minerari in atto o in progetto nel territorio francese; conclusione da parte del Commissariat à l'énergie atomique — all'insaputa dell'agenzia — di contratti relativi all'importazione di 3555 kg d'uranio arricchito all'1,5 % proveniente dalla centrale di Kahl, di partite di plutonio dal Canadà di 116 kg di plutonio fornito dall'Ente nazionale per l'energia elettrica (ENEL), come pure alla fornitura al Comitato nazionale per l'energia nucleare (CNEN) di circa 2000 kg d'uranio arricchito al 4,7 %; rifiuto da parte del Commissariat à l'énergie atomique di notificare all'Agenzia l'esistenza di un impegno relativo alla lavorazione per conto di materie importate dal Sud Africa, come pure la quantità delle materie costituenti oggetto del trasferimento afferente; porre le spese a carico della Repubblica francese.

La convenuta conclude che la Corte voglia:

dichiarare irricevibile il ricorso della Commissione; comunque respingerlo; porre le spese a carico della Commissione.

I mezzi e gli argomenti delle parti si possono riassumere come segue:

La convenuta contesta che il primo inadempimento sussista, sostenendo in proposito che le informazioni contemplate dall'art. 70 e che le si fa carico di non aver comunicato alla Commissione, vengono pubblicate annualmente nelle relazioni del Commissariat à l'énergie atomique, le quali sono regolarmente inviate alla Commissione.

Essa non contesta che i contratti d'importazione, d'esportazione e di lavorazione per conto stipulati dal detto Commissariat siano stati conclusi senza passare attraverso l'Agenzia.

La ricorrente ribatte che i dati contenuti nella relazione del Commissariat sono incompleti.

La Repubblica francese sostiene che il capitolo VI, che le si fa carico di non aver osservato, ha cessato di aver vigore il 1o gennaio 1965 o, quanto meno, una volta scaduto il termine ragionevole entro il quale avrebbe dovuto essere conclusa la procedura di cui all'art. 76.

Secondo la Commissione, il capitolo VI è tuttora in vigore.

Nella controreplica, la convenuta ribatte quanto segue:

La frase «allo scadere di un periodo di sette anni. . .», di cui all'art. 76 del trattato, si può interpretare in tre modi diversi: la decisione di confermare o modificare doveva essere adottata prima del 31 dicembre 1964, oppure andava adottata al più tardi in detto momento, ovvero doveva essere adottata dopo detta data, ma entro un termine piuttosto breve, in mancanza di che non si sarebbe più potuto parlare di «allo scadere di un periodo di sette anni».

Secondo la convenuta, va accolta la prima interpretazione, che del resto è in armonia con la giurisprudenza della Corte la quale, nella sentenza 4 febbraio 1965 (causa 20-64, Albatros; Raccolta XI-1965, 3, pag. 1), ha interpretato la frase analoga «alla fine del periodo transitorio» nel senso di «al più tardi, alla fine del periodo transitorio».

Tuttavia, anche volendo ammettere l'interpretazione più ampia possibile dell'espressione «allo scadere di», si andrebbe oltre il termine contemplato dal trattato, giacché erano passati più di sei anni senza che fosse stata adottata una decisione.

Le conseguenze del superamento del termine contemplato dall'art. 76 sono duplici: si ha carenza del Consiglio e gli Stati membri si trovano in una situazione equivoca.

i) Per quanto riguarda la carenza del Consiglio, questi non era tenuto a confermare il capitolo VI, tuttavia, se non lo confermava, doveva modificarlo, giacché la frase dell'art. 76 «nuove disposizioni . . . sono stabilite» ha carattere imperativo. L'atto che mantenesse in vigore questa disposizione in via provvisoria non sarebbe conforme a quanto prescrive l'art. 76. La carenza del Consiglio è quindi provata e la Commissione avrebbe potuto valersi, nei confronti di esso, del procedimento per carenza di cui all'art. 148. ii) Per quanto riguarda la situazione degli Stati membri, la convenuta sostiene che questi non hanno alcun obbligo giuridico preciso. Non si può sostenere che la mancata conferma possa avere, dopo sei anni, gli stessi effetti di un'eventuale conferma. Ciò significherebbe togliere qualsiasi contenuto a una decisione di conferma; quanto meno, si dovrebbe chiamare «provvisoria» la validità in caso di mancata conferma, rispetto alla validità «definitiva» prodotta dalla decisione di conferma. Se ciò non bastasse, la conferma tacita sarebbe in contrasto con la volontà del Consiglio che si accinge a modificare delle disposizioni che, a parere della stessa Commissione, sono inadeguate. La stessa ricorrente non ha sottoposto al Consiglio alcuna proposta di conferma del capitolo VI. Chiedendo, col presente ricorso, tale conferma, essa ammette la propria carenza per non aver sottoposto al Consiglio alcuna proposta in tal senso. Stando così le cose, gli Stati membri non sono più tenuti ad osservare il capitolo VI, tanto più che esso è divenuto, di fatto, inapplicabile. La Corte di giustizia ha affermato che, qualora uno Stato membro si trovi — a causa della carenza di un'istituzione della Comunità — di fronte ad una situazione giuridica equivoca, non gli si può far carico di un inadempimento (sentenza 9 luglio 1970, 26-69, olio dalla Tunisia; Raccolta XVI-1970, pag. 565. La Corte ha avuto più volte l'occasione di affermare che, se un'istituzione non ha adottato una decisione che avrebbe dovuto adottare, non si può far carico al destinatario dell'atto di non essersi comportato come se l'atto fosse esistito. iii) Senza dubbio, gli indugi del Consiglio hanno avuto come conseguenza il determinarsi di una lacuna; questa circostanza lascia però intatto il punto di vista della convenuta. Se questa lacuna avesse gravi conseguenze, si potrebbe essere tentati di eliminarla valendosi della teoria dell'effetto utile. Non è però questo il caso nostro, in primo luogo perché essa non ha provocato inconvenienti pratici, dato che le disposizioni che la Commissione vuole conservare hanno perduto qualunque senso, e, in secondo luogo, perché il solo effetto ragionevole ed utile sarebbe quello d'impedire l'ulteriore applicazione puramente formale di norme inadeguate ed obbligare il Consiglio ad adottarne di nuove. La convenuta conclude che, in questa situazione equivoca, non le si può far carico di non aver agito come se fosse stata effettivamente adottata una decisione di conferma che il Consiglio in realtà non ha emesso.

L'espressione «allo scadere di» non si può riferire ad una data anteriore al 31 dicembre 1964, giacché gli autori del trattato intendevano mettere alla prova le norme sull'approvvigionamento durante un periodo minimo di sette anni. Se il Consiglio avesse adottato una nuova disciplina anteriormente al 1o gennaio 1965, con effetto da tale data, la conferma o la modifica sarebbero intervenute in un momento tale che il periodo di prova di sette anni ne sarebbe risultato considerevolmente abbreviato.

È del resto errato interpretare l'espressione «allo scadere di . ..» nel senso di «al più tardi alla fine di».

(Questa interpretazione data dalla Corte di giustizia, nella sentenza 4 febbraio 1965 (causa 20-64, Albatros; Raccolta XI-1965, 3, pag. 1), alla frase «alla fine del periodo transitorio» di cui all'art. 37 CEE, non si può estendere all'art. 76, giacché in questo non si tratta del termine ultimo per l'esecuzione di obblighi incombenti agli Stati membri, bensì della data d'inizio di un iter istituzionale per l'elaborazione di nuove norme, iter che, per sua natura, richiede un certo tempo. La Commissione ritiene d'aver contemperato l'obbligo di trarre il massimo profitto dal periodo di sette anni con l'esigenza di giungere in porto ad una data il più possibile prossima al 1o gennaio 1965, sottoponendo al Consiglio le sue proposte il 28 novembre 1964.

La Commissione dichiara che, benché in vista dei difficili problemi sollevati dalla futura attività dell'Euratom essa abbia un'opinione meno recisa di quella del governo francese per quanto riguarda l'eventuale carenza del Consiglio, essa è tuttavia d'accordo nel ritenere che il superamento del termine contemplato dall'art. 76 ha determinato una situazione incompatibile con la corretta applicazione del trattato.

Essa non può tuttavia condividere le conclusioni che la convenuta trae da questa circostanza.

i) La situazione così determinatasi non è equivoca nel senso menzionato dalla sentenza 9 luglio 1970 (causa 26-69). Nel nostro caso si tratta unicamente di una divergenza d'interpretazione circa le conseguenze giuridiche di una mancata decisione del Consiglio. La Commissione ha manifestato chiaramente il proprio punto di vista su questo punto sin dal 28 novembre 1964. Il governo francese, dal canto suo, ha assunto un atteggiamento chiaro sin dal mese di novembre 1965, decidendo unilateralmente di non applicare il capitolo VI e facendosi quindi giustizia da sé. ii) La mancata decisione del Consiglio non equivale, secondo la Commissione, alla decisione implicita di non confermare le disposizioni di cui trattasi. In un campo importante come quello in esame, è inconcepibile il ricorso alla finzione giuridica dell'atto implicito da ritenersi acquisito entro un termine ragionevole. Le decisioni alternative di cui all'art. 76, 2o comma, richiedono in ogni caso un atto espresso e formale del Consiglio. A torto la convenuta sostiene che gli autori del trattato, se avessero voluto che il capitolo VI continuasse ad aver applicazione dopo il termine di cui all'art. 76, avrebbero avuto cura di precisarlo. L'argomento si ritorce contro la convenuta. Gli autori del trattato, se avessero voluto che le disposizioni iniziali cessassero di aver vigore il 1o gennaio 1965 o in qualunque altro momento, l'avrebbero detto espressamente. Solo la tesi della validità provvisoria permette di garantire una continuità giuridica conforme al principio sancito dall'art. 2 del trattato ed allo spirito del regime di approvvigionamento, che gli autori del trattato hanno voluto porre per intero sotto controllo comunitario. Le disposizioni iniziali dell'art. 222 del trattato, relative al periodo anteriore all'insediamento dell'Agenzia, suffragano quest'interpretazione. Lo spirito dell'iter contemplato dall'art. 76, 2o comma, milita del pari per la tesi della validità provvisoria. Il fatto che per l'eventuale conferma sia sufficiente una decisione del Consiglio a maggioranza semplice — mentre per l'adozione di nuove norme è necessaria l'unanimità — dimostra infatti che la conferma può riguardare, ratione materiae, unicamente disposizioni rimaste provvisoriamente in vigore, non già far rivivere norme anteriori cadute nel nulla alla scadenza di un certo termine. Va respinta l'obiezione della convenuta secondo la quale la validità provvisoria caldeggiata dalla Commissione equivarrebbe ad una decisione tacita di conferma. La validità provvisoria del capitolo VI ha, a partire dal 1o gennaio 1965, carattere essenzialmente precario, essendo possibile una modifica in qualunque momento, mentre la conferma avrebbe escluso qualsiasi ulteriore modifica. Infine, onde far salve le ulteriori decisioni del Consiglio, il regime d'approvvigionamento provvisorio va applicato, nella misura del possibile, in modo da non pregiudicare l'avvenire.

I termini usati nell'art. 76 escludono che gli autori del trattato abbiano inteso indicarvi la data d'inizio di un eventuale iter per la modifica del capitolo VI.

Nulla avrebbe vietato di decidere la modifica prima del 31 dicembre 1964, onde metterla in vigore il 1o gennaio 1965. Proprio a questo scopo la Commissione aveva presentato le sue proposte al Consiglio nel novembre 1964.

i) La convenuta aggiunge che, di fronte alla situazione anomala determinatasi, gli Stati membri dovevano valutare i loro obblighi: essi potevano ritenere che il regime anteriore restasse in vigore a tempo indeterminato, oppure, adottando l'interpretazione scelta dalla Francia, considerare il regime come non più in vigore. In entrambi i casi essi si limitavano ad interpretare il trattato, e non si può sostenere ch'essi si siano fatti giustizia da sé in un caso più che nell'altro. Questa divergenza d'opinioni non può essere eliminata con la condanna di una delle due tesi contrapposte, giacché solo il Consiglio può stabilire se le vecchie disposizioni debbano, dopo più di sei anni, restare in vigore o meno. Ci si trova quindi senza dubbio in una situazione equivoca e non si può pretendere che uno Stato membro applichi una norma la quale, non essendo stata confermata, non era manifestamente più in vigore. ii) La disapplicazione del capitolo VI è dovuta alla mancanza del procedimento di conferma imperativamente contemplato dal trattato. Non si può ritorcere l'argomento secondo il quale gli autori del trattato, se avessero voluto che le vecchie disposizioni continuassero ad aver applicazione, avrebbero avuto cura di precisarlo, dato che vi osta il procedimento obbligatorio di conferma.

La convenuta sostiene che la ricorrente non ha alcun interesse pratico, né giuridico, a far accertare l'inadempimento. a) L'accertamento richiesto non può risolversi nell'effettiva applicazione del trattato, dato che le possibilità d'approvvigionamento della Comunità in materie fissili si sono rivelate profondamente diverse da quelle prese in considerazione al momento della stesura del trattato. Mentre le disposizioni del trattato rispecchiano la previsione di un periodo di penuria d'uranio, previsione che consigliava la creazione dell'Agenzia, l'offerta d'uranio naturale sul mercato mondiale ha in prosieguo di tempo superato la domanda. Gli Stati Uniti hanno inoltre autorizzato l'esportazione di uranio arricchito per scopi pacifici. Queste circostanze hanno indotto la Comunità a rinunziare alla politica di approvvigionamento a lungo termine, giacché gli Stati membri hanno preferito valersi, per i loro rifornimenti, dell'accordo stipulato nel 1958 dagli Stati Uniti con l'Euratom. La Francia invece, desiderando di non dipendere dal monopolio straniero, ha deciso di provvedere direttamente alla separazione degli isotopi. Da questo momento, divenuto impossibile applicare per intero le disposizioni originarie del capitolo VI, dato che gli altri Stati membri preferivano approfittare dei prezzi di dumping praticati sul mercato internazionale, anziché acquistare a prezzo normale le eccedenze temporanee rese disponibili dalla politica di approvvigionamento garantito seguita dalla Francia. Stando così le cose, la Commissione ha palesemente rinunziato a dare effettiva applicazione al capitolo VI. Essa ha incoraggiato l'acquisto di uranio naturale sul mercato internazionale dichiarando, in violazione dell'art. 60 del trattato, che i contratti d'acquisto sarebbero stati «considerati come conclusi» da essa, a condizione che le fossero notificati a posteriori. Essa si è astenuta dall'applicare gli artt. 70 e 72 (costituzione di scorte) del trattato. L'Agenzia ha avuto un ruolo puramente simbolico nella stipulazione dei contratti per la fornitura di uranio arricchito con la commissione americana per l'energia atomica, detentrice di un monopolio assoluto in questo campo. Dal fatto che la stessa Commissione ha dovuto rinunziare ad applicare il capitolo VI, se non in modo parziale e puramente pro forma, la convenuta deduce che non le si può far carico di alcun inadempimento. Nessuno Stato membro ha del resto subito un danno economico reale in seguito all'atteggiamento assunto dalla Francia. b) Nemmeno vi è alcun interesse giuridico a far accertare l'inadempimento della Francia, posto che la pronunzia della Corte non può influire sull'adozione, sulla messa in vigore, né sull'applicazione del nuovo capitolo VI.

La ricorrente ribatte di aver interesse a far accertare l'inadempimento. a) Il capitolo VI non è in contrasto con le attuali possibilità di approvvigionamento. La disponibilità di minerali e di combustibili nucleari resta subordinata a condizioni politiche, il che rende molto opportuna — ai fini dell'integrazione e onde poter negoziare da una posizione di forza in un mercato oligopolistico — la conservazione dell'Agenzia. Il capitolo VI e in particolare il sistema d'acquisti in comune non sono stati concepiti unicamente in vista di una situazione di penuria (si veda l'art. 76, 1o comma). Questo sistema, diretto in primo luogo a coprire il fabbisogno dei consumatori a prezzi di mercato (art. 67), ha senza dubbio raggiunto il suo scopo. L'accordo concluso con gli Stati Uniti nel 1958 ha permesso di rifornire l'Europa d'uranio arricchito a condizioni vantaggiose. Il fatto che la Francia si sia provveduta — secondo la ricorrente, per far fronte alle sue esigenze militari — di un im-pianto per la separazione degli isotopi non diminuisce affatto l'interesse, esistente fin dall'inizio e che tuttora sussiste, a trattare col monopolio americano attraverso un organo d'acquisto comune. Il capitolo VI costituisce del resto una parte indispensabile del trittico: approvvigionamento — controllo — proprietà delle materie fissili speciali. L'Agenzia contribuisce attivamente all'efficacia del controllo sull'impiego effettivo, disciplinato dal capitolo VII del trattato. La Commissione non ha poi trascurato di preparare una politica comune d'approvvigionamento a lungo termine, anche se, per motivi di prezzo, non ha potuto accettare un'offerta d'uranio arricchito fattale dal Commissariat francese. b) L'Agenzia non si è inoltre limitata ad applicare il capitolo VI puramente-pro forma. Il fatto che l'Agenzia abbia il diritto esclusivo di stipulare dei contratti di fornitura non significa affatto che gli operatori sul mercato abbiano perso la libertà di valutazione. In conformità al desiderio quasi unanime degli ambienti interessati, il regolamento 5 maggio 1960 (GU 777/60), adottato in forza dell'art. 60 del trattato, orienta essenzialmente l'attività dell'Agenzia verso la raccolta di dati relativi alle previsioni sul fabbisogno dei consumatori e sulle disponibilità dei produttori dei mercati interno ed esterno, come pure verso il fornire informazioni a ciascuna di queste categorie. Per le forniture di uranio naturale e di torio, nel caso in cui l'offerta superi la domanda, il regolamento 5 maggio 1960 ha stabilito un procedimento semplificato, che pone i consumatori a contatto diretto coi fornitori di loro scelta. Questo procedimento. semplificato — che sinora non aveva dato luogo a critiche — non significa affatto che l'Agenzia abbia rinunziato a svolgere i compiti affidatile dal trattato (artt. 52, 60, 67, 68) e non implica affatto libertà assoluta per i consumatori. Questi possono contrattare direttamente solo a patto, in primo luogo, di osservare le condizioni generali stabilite dall'Agenzia circa il contenuto dei contratti e, in secondo luogo, di sottoporre i contratti stessi all'Agenzia la quale, pur non figurandovi come parte, è reputata averli conclusi ove non faccia opposizione entro otto giorni. Grazie a queste condizioni, la cui inosservanza rende i contratti radicalmente nulli, il procedimento semplificato rientra nell'esercizio del diritto esclusivo attribuito all'Agenzia dall'art. 52 del trattato. Per le materie fissili speciali, il compito dell'Agenzia consiste essenzialmente nell'occuparsi delle forniture effettuate nell'ambito dell'accordo Euratom — Stati Uniti. Alle critiche del governo francese, secondo cui la ponderazione delle offerte e delle domande non aveva luogo in questo campo, si deve ribattere che ogni volta che la Comunità ha dovuto negoziare la modifica delle quote massime fissate dall'accordo con gli Stati Uniti, l'Agenzia si è accuratamente informata, prima dei negoziati, presso i produttori della Comunità, di guisa che questi sono stati sempre in grado di far conoscere tempestivamente il loro fabbisogno per l'avvenire. Le trattative si sono quindi svolte fra tre parti (USAEC, Agenzia, consumatori). D'altro canto, le domande dei consumatori non hanno superato la quota massima disponibile nell'ambito dell'accordo Euratom — Stati Uniti. In proposito la Commissione sostiene di non aver autorizzato la conclusione di contratti che vincolassero al fornitore americano per 20 o 25 anni senza possibilità di disdetta. Il fatto che la Commissione abbia proposto di modificare il capitolo VI non significa affatto che questo sia privo d'oggetto ed inutile. La proposta lascia del resto intatti i fondamenti del capitolo VI. L'Agenzia ha operato un costante miglioramento delle possibilità di approvvigionamento, tanto dal punto di vista giuridico quanto da quello commerciale. All'argomento del governo francese secondo cui l'atteggiamento da lui assunto non avrebbe causato danni, la Commissione ribatte poi che la decisione francese ha rotto l'unità d'azione che gli Stati intendevano garantire istituendo la Comunità, in ispecie nel campo della politica di approvvigionamento sui mercati esterni, il che può inoltre porre le imprese degli altri Stati membri in situazione di rilevante inferiorità. La Commissione conclude che, imponendo ai suoi cittadini di non osservare il capitolo VI, la Repubblica francese ha determinato una discriminazione che la Commissione doveva far cessare.

La Repubblica francese, in risposta alle obiezioni della ricorrente, espone argomenti relativi all'inadeguatezza del sistema d'approvvigionamento in comune ed al carattere puramente pro forma degli interventi dell'Agenzia. a) Per quanto riguarda il primo punto, essa deduce che non si sono mai avuti acquisti in comune di uranio naturale e che, benché l'Agenzia d'approvvigionamento sia sempre intervenuta per i contratti stipulati con gli americani per le materie fissili speciali, non è stato tuttavia mai concluso alcun contratto comune a più consumatori. Ciò è dovuto alle condizioni poste dall'USAEC (United States Atomic Energy Commission) la quale esige di concoscere, per ciascun acquisto, il nome del consumatore e l'uso al quale è destinata la materia fissile speciale. I metodi dell'Agenzia si sono d'altro canto rivelati inadeguati a garantire il regolare approvvigionamento della Comunità. Ammettendo in ogni caso che i consumatori stipulassero dei contratti di approvvigionamento per 20 o 25 anni, l'Agenzia ha reso possibile il rapido esaurimento del contingente che l'USAEC si era impegnata a fornire complessivamente nell'ambito dell'accordo Euratom — Stati Uniti. Nel ribattere che i contratti contengono delle clausole di disdetta che compenserebbero la lunghezza dei contratti stessi, la Commissione ha dimenticato di precisare che la disdetta può esser data solo dai consumatori, non già dall'Agenzia. I vincoli creati dall'Euratom ed i metodi dell'Agenzia si sono rivelati estremamente sfavorevoli, non solo per i consumatori, ma anche per i produttori comunitari. In una situazione di mercato in cui l'offerta supera la domanda, l'Agenzia avrebbe dovuto tutelare i legittimi interessi dei produttori della Comunità riservando loro, a parità di prezzo, la preferenza rispetto ai concorrenti stranieri. L'Agenzia non l'ha fatto. Infine, il capitolo VI non è affatto indispensabile ai fini del controllo contemplato dal capitolo VII, giacché questo è autosufficiente. b) Per quanto riguarda il secondo punto, la convenuta ribadisce che l'Agenzia ha rinunziato ad applicare il capitolo VI. Per l'uranio naturale, il procedimento semplificato si risolve nella rinunzia alla ponderazione dell'offerta e della domanda, prescritta dall'art. 60, ed esclude la possibilità di dare, a parità di prezzi, la preferenza alla produzione interna. Lungi dal garantire la trasparenza del mercato prescritta dal trattato, l'Agenzia, adottando il procedimento semplificato, ne ha provocato l'opacità. La convenuta assume inoltre che l'Agenzia non ha praticamente mai esercitato potere affievolito di controllo attribuitole dal regolamento del 1960, in ispecie con la facoltà di fare opposizione a determinati contratti. In una nota del 30 novembre 1962 l'Agenzia ammette poi che il regolamento 5 maggio 1960 tende soprattutto a precisare il procedimento e le modalità per evitare, in determinate situazioni di mercato, l'applicazione della ponderazione dell'offerta e della domanda ai negozi relativi all'uranio naturale. Nemmeno per le materie fissili speciali la ponderazione è stata effettuata; in particolare, uno Stato membro ha ottenuto dagli Stati Uniti la possibilità di acquistare uranio per costituire delle scorte, senza che l'Agenzia ne informasse altri consumatori che potevano avere interesse a un contratto analogo. Infine, grazie ai lavori di prospezione effettuati da taluni Stati membri, la Comunità non è più tributaria dei paesi terzi, il che rende superflue le disposizioni concepite in vista di una situazione di penuria e della necessità di approvvigionarsi all'estero. La convenuta ne inferisce che la Commissione non aveva interesse ad agire, giacché nemmeno essa applica esattamente delle disposizioni divenute di fatto inapplicabili.

La Repubblica francese deduce che il ricorso, proposto nel 1969, è straordinariamente tardivo, dato che i pretesi inadempimenti erano stati accertati già nel 1965. Il ritardo si spiega col fatto che gli Stati membri non hanno subito alcun danno e con la circostanza che la Commissione spera di ottenere — mediante la presente azione dinanzi alla Corte di giustizia — quel che non ha potuto ottenere direttamente dall'istituzione competente, che è il Consiglio.

La Commissione ribatte che per il procedimento di cui all'art. 141 non esistono termini precisi e che l'avvio dello stesso va effettuato tenendo conto di considerazioni di opportunità. La Commissione ha ritenuto per diverso tempo che il procedimento di cui all'art. 76, 2o comma, avrebbe dato dei risultati. Solo con lettera 24 aprile 1967 il governo francese ha reso nota la sua intenzione di non inviare la relazione annuale contemplata dall'art. 70. La Commissione, anche se avrebbe potuto compiere fin d'allora i passi necessari, non l'ha fatto in considerazione dello scarso rilievo pratico dell'inadempimento. Quando viceversa, nel 1968, gli organi di controllo le hanno segnalato l'esistenza di negozi conclusi al di fuori dell'Agenzia, la Commissione ha ritenuto opportuno dare inizio al procedimento del parere motivato.

Secondo la Repubblica francese, il ricorso costituisce sviamento di procedura in quanto si propone scopi in contrasto col trattato. a) Il mezzo d'impugnazione appropriato (ricorso per carenza contro il Consiglio) non può essere sostituito dall'azione contro uno Stato membro per violazione di una decisione di conferma che non è stata adottata. L'azione non è diretta contro il legittimo convenuto ed è quindi irricevibile. La Commissione preferisce l'azione per inadempimento al ricorso per carenza per il fatto che il risultato non è lo stesso. La carenza accertata dalla Corte obbligherebbe il Consiglio ad agire, mentre la condanna della convenuta nella presente causa implicherebbe che il capitolo VI è tuttora in vigore, benché non sia stato confermato. Lo scopo perseguito è illegittimo, giacché spetta unicamente al Consiglio pronunziarsi sul regime da applicarsi. b) Con la sua azione la Commissione cerca d'influire sulle decisioni del Consiglio. L'adozione di nuove disposizioni, meno dirigistiche di quelle contenute nella proposta elaborata dalla Commissione alla fine del 1964, è auspicata dalla convenuta che non ha cessato d'insistere in questo senso. c) Le intenzioni della Commissione e di taluni Stati membri sono meno precise in proposito e tutto si svolge come se la ricorrente e detti Stati, pur ammettendo l'inadeguatezza del capitolo VI, volessero rinviare, senza dirlo, la scadenza di sette anni fissata dal trattato. Vari Stati membri ravvisano un vantaggio nel mantenimento dello statu quo, che evita loro di preoccuparsi — finché non vi è crisi — del loro approvvigionamento a lungo termine, riservandosi di optare per la conferma in caso di crisi. Questa situazione è però in contrasto con lo spirito dell'art. 70 del trattato. La stessa Commissione vede, nel perdurare di questa situazione provvisoria, la possibilità di conservare un monopolio al quale la maggior parte dei paesi occidentali ha tuttavia rinunziato.

La ricorrente ribatte che l'azione per inadempimento di uno Stato non esclude affatto il ricorso per carenza. Essa non intende affatto indurre la Corte a sostituirsi al Consiglio, giacché la pronunzia della Corte può avere valore soltanto provvisorio, fino alla decisione che il Consiglio deve adottare. Essa si preoccupa unicamente di garantire l'osservanza del trattato.

La convenuta replica che una pronunzia della Corte nel senso che il capitolo VI è rimasto in vigore «provvisoriamente» dal 1o gennaio del 1965 e che può continuare a rimanere in vigore a tempo indeterminato, sarebbe cosa completamente diversa da una decisione di applicazione provvisoria: si tratta di una pronunzia che limiterebbe in modo illecito i poteri del Consiglio.

Con atto depositato in cancelleria l'11 marzo 1971, la Commissione ha proposto a questa Corte, in forza dell'art. 141 del trattato CEEA, un ricorso diretto a far accertare che la Repubblica francese è venuta meno agli obblighi impostile dal titolo II, capitolo VI, di detto trattato, in quanto si è rifiutata d'inviare alla Commissione la relazione annuale contemplata dall'art. 70 del trattato, ha stipulato, all'insaputa dell'Agenzia d'approvvigionamento, dei contratti per l'importazione dalla Repubblica federale di Germania, dal Canadà e dall'Italia e per la fornitura all'Italia di materie fissili speciali e, infine, si è rifiutata di notificare all'Agenzia un contratto di lavorazione per conto di uranio importato dal Sud Africa, come pure i quantitativi oggetto del relativo trasferimento.

2/4 Il governo della Repubblica francese eccepisce l'irricevibilità del ricorso, sostenendo ch'esso è stato proposto troppo tardi. Detto governo non avrebbe cessato di ripetere, sin dal 1965, che il capitolo VI del trattato — che gli si fa carico di aver violato — non è più in vigore e si sarebbe, in prosieguo di tempo, comportato in conformità a tale opinione. La Commissione non potrebbe impugnare nel 1971 una situazione in atto, ed a lei nota, sin dal 1965.

5/6 L'azione per l'accertamento dell'inadempimento di uno Stato, di cui all'art. 141 del trattato, non va esperita entro un termine predeterminato, giacché implica, in considerazione della sua natura e del suo scopo, la facoltà della Commissione di valutare quali siano i mezzi e il termine più appropriati onde porre fine ad eventuali inadempimenti. Il fatto che la Commissione abbia indugiato prima di agire in giudizio non può avere come conseguenza di sanare un inadempimento ancora in atto.

7/8 D'altro canto, in base a quanto la Commissione ha affermato senza essere contraddetta, l'esistenza dei negozi di cui è causa è venuta in luce solo in epoca più recente, in seguito ad indagini effettuate soprattutto nel 1968. Il 24 aprile 1969 la Commissione ha segnalato al Commissariat à l'énergie atomique i fatti a lei noti ed il 12 marzo 1970 ha iniziato il procedimento di cui all'art. 141, invitando il governo francese a presentare le sue osservazioni su vari addebiti da lei esattamente indicati.

9/11 Secondo la convenuta, il ricorso è inoltre irricevibile in quanto costituisce sviamento di procedura. La situazione determinatasi a partire dal 1o gennaio 1965, per il fatto che il Consiglio non ha confermato il capitolo VI del trattato né ha adottato nuove disposizioni, avrebbe dovuto dar luogo ad un ricorso per carenza diretto contro le stesso Consiglio. Esperendo in luogo di questo un'azione per l'accertamento dell'inadempimento di uno Stato membro, la Commissione intenderebbe far dichiarare «che il capitolo VI, benché non confermato dal Consiglio, è rimasto in vigore», mentre per contro si dovrebbe «ribadire l'obbligo di agire imposto dal trattato al Consiglio».

12/13 La circostanza che il Consiglio non si sia pronunziato sul se, dopo il 31 dicembre 1964, si dovesse confermare il capitolo VI ovvero sostituirvi un diverso regime d'approvvigionamento non può impedire alla Commissione di tutelare l'osservanza di norme ch'essa considera ancora in vigore. Di conseguenza, nella misura in cui gli Stati membri erano tenuti, nel periodo di cui trattasi, ad osservare il capitolo VI — questione che verrà esaminata più avanti — l'azione diretta a far accertare che uno Stato membro non ha adempiuto gli obblighi sanciti in detto capitolo tende a garantire il rispetto del trattato e non può essere considerata come uno sviamento di procedura.

14/15 È infine non pertinente l'obiezione secondo cui la Commissione cercherebbe d'influire sulle future deliberazioni del Consiglio. Il ricorso è ricevibile.

16/17 La convenuta assume in primo luogo che — come si desumerebbe fra l'altro dall'uso delle parole «allo scadere di» — in forza dell'art. 76, 2o comma, del trattato, il capitolo VI avrebbe cessato di aver vigore se il Consiglio non l'avesse confermato, o non l'avesse sostituito, il 31 dicembre 1964 o, quanto meno, entro un termine ragionevole a partire da questa data. La disapplicazione di detto capitolo non potrebbe quindi costituire inadempimento ai sensi dell'art. 141.

18/20 La caducità delle disposizioni del trattato non si può presumere. Gli Stati membri hanno convenuto d'istituire una Comunità di durata illimitata, dotata di organi permanenti investiti di poteri effettivi, poteri derivanti da una limitazione di competenze o da un trasferimento di attribuzioni dagli Stati alla Comunità stessa. Di conseguenza, solo un'espressa disposizione del trattato potrebbe ritogliere alla Comunità le attribuzioni così conferitele e restituirle ai singoli Stati membri.

21/23 Non è questa la funzione dell'art. 76. Questo, collocato alla fine del capitolo VI, il quale dà attuazione all'obbligo generale — imposto agli organi della Comunità dall'art. 2, lettera d) — di curare il regolare ed equo approvvigionamento di minerali e di combustibili nucleari per tutti i consumatori, ha precisamente lo scopo di consentire l'adattamento del sistema di approvvigionamento al mutare delle circostanze, e non può quindi essere inteso come diretto a privare la Comunità di uno strumento destinato al perseguimento di una delle finalità del trattato. Nemmeno l'eventuale omissione, da parte del Consiglio, di esercitare i poteri attribuitigli dall'art. 76, 2o comma, allo scopo di adeguare le disposizioni di detto capitolo ai risultati dell'esperienza, può sciogliere i vincoli che gli Stati membri hanno convenuto di stringere fra loro, né porre nel nulla gli obblighi che ne derivano per ciascuno di essi.

24/26 Ammettere la caducità del capitolo VI nel suo complesso, senza che altre disposizioni l'abbiano sostituito, significherebbe ammettere una soluzione di continuità in un campo in cui il trattato prescrive, in ispecie all'art. 2, che venga seguita una politica comune. Il tenore dell'art. 76 — benché questo disponga che, trascorsi sette anni, il Consiglio e la Commissione possono procedere alle modifiche rivelatesi necessarie in base all'esperienza ovvero confermare le disposizioni originarie — non implica affatto che si possa stabilire un nesso qualsiasi fra l'eventuale mancato esercizio di tali facoltà e la caducità, immediata o a termine, delle disposizioni originarie stesse. L'art. 76 non contiene infatti alcuna clausola che stabilisca espressamente che alla Comunità sarà tolto il compito assegnatole dall'art. 2,né che questo compito tornerà ad essere di comptenza degli Stati membri.

27/29 Nemmeno può essere accolta l'eccezione secondo la quale il mantenere in vigore la disposizioni di cui è causa significherebbe confermarle in una forma e secondo modalità diverse da quelle espressamente prescritte dall'art. 76, 2o comma, di guisa che questo diverrebbe superfluo. Fino al momento in cui sarà adottata la decisione di rendere permanenti le norme esistenti ovvero di sostituirle con norme nuove, il capitolo VI resta infatti in vigore solo in via provvisoria, con la conseguenza che sarà sempre possibile sostituirvi un complesso di norme nuove, onde instaurare un diverso regime d'approvvigionamento. Il mezzo tratto dall'art. 76 del trattato va quindi disatteso.

30/32 La Commissione fa in primo luogo carico alla convenuta di aver omesso d'inviarle, a partire dal 1965, la relazione annuale contemplata dall'art. 70 del trattato. Il governo francese ribatte che i dati di cui detto articolo prescrive la comunicazione sono pubblicati nella relazione annuale del Commissariat à l'energie atomique francese, che viene inviata alla Commissione. La ricorrente ha dedotto in corso di causa che dette relazioni non contenevano tutti i dati prescritti, senza tuttavia precisare quali fossero i dati mancanti.

33/35 Dalle relazioni prodotte in corso di causa emerge ch'esse contengono, quanto meno in fatto di prospezione, produzione e probabile andamento delle riserve, dei dati che possono giovare all'azione della Commissione. Questa non ha poi sostentuo di aver mai chiesto ulteriori dati. Stando così le cose, le deduzioni della Commissione non sono sufficienti a dimostrare l'inadempimento dell'art. 70.

Viene fatto inoltre carico alla convenuta di aver effettuato diverse vendite o compere di materie fissili speciali violando il diritto d'opzione e il diritto esclusivo della Commissione di stipulare siffatti contratti di fornitura, come pure di aver omesso di notificare all'Agenzia un contratto di lavorazione per conto relativo ad uranio proveniente dal Sud Africa.

Non avendo il governo francese negato che i negozi di cui sopra siano stati stipulati al di fuori dell'Agenzia, si deve constatare che le prerogative di questa non sono state rispettate.

38/39 La convenuta deduce indi che il capitolo VI, anche se è rimasto in vigore, è sempre stato applicato solo pro forma e senza effetti concreti. Posto che gli asseriti inadempimenti riguardano essenzialmente l'acquisto o la vendita di materie fissili speciali, la convenuta eccepisce che il quasi monopolio detenuto dal principale fornitore della Comunità escludeva, in questo campo, qualsiasi ponderazione delle offerte e delle domande, mentre proprio questa ponderazione giustificherebbe il diritto d'opzione dell'Agenzia e il suo diritto esclusivo di stipulare contratti di fornitura.

40/41 Indubbiamente, date le caratteristiche del mercato delle materie fissili speciali, la ponderazione delle offerte e delle domande da parte dell'Agenzia non si è risolta, nel periodo di cui trattasi, nella fissazione di un prezzo di mercato. Ciò non significa tuttavia che la mediazione dell'Agenzia, in quanto organo comunitario che tratta per i consumatori nel loro complesso, non contribuisca più al conseguimento delle finalità del trattato.

42/43 Questa mediazione, in particolare nell'ambito dell'accordo di collaborazione stipulato l'8 novembre 1958 dall'Euratom con gli Stati Uniti d'America, era atta a garantire ai consumatori dei vari Stati membri la parità di accesso alle materie fissili speciali. Il fatto che la situazione di mercato abbia potuto rendere meno necessario, per un determinato periodo, il ricorso alle modalità d'approvvigionamento contemplate dal trattato, non è comunque sufficiente a privare della loro forza obbligatoria le disposizioni ad esse afferenti.

44/46 la convenuta deduce ancora che la mancanza di decisioni del Consiglio, al termine del periodo di sette anni di cui all'art. 76 del trattato, ha creato una situazione giuridica equivoca, dato che l'ulteriore validità del capitolo VI è quanto meno incerta, essendo possibili varie interpretazioni del 2o comma di detto art. 76. Il comportamento della convenuta non avrebbe del resto recato alcun danno agli altri Stati membri. Queste circostanze escluderebbero l'inadempimento ai sensi dell'art. 141.

47/48 Per giustificare un inadempimento non si può invocare l'incertezza della situazione giuridica nella quale lo Stato membro si sarebbe trovato e contro la quale il trattato gli offre i mezzi per reagire. In primo luogo, infatti, l'obbligo generale di collaborare sancito dall'art. 192, avrebbe dovuto indurre la convenuta a far cessare l'incertezza ch'essa invoca valendosi dei mezzi offertile dal trattato, il quale mette a disposizione di ciascuno Stato, in particolare con l'art. 148, le azioni atte a porre rimedio all'eventuale inerzia del Consiglio.

49/51 In secondo luogo, l'azione per inadempimento di uno Stato consente appunto di determinare l'esatta estensione degli obblighi degli Stati membri in caso d'interpretazioni divergenti. Infine, l'art. 141 non subordina l'esercizio di detta azione alla condizione che gli altri Stati membri abbiano subito un danno. Il mezzo va disatteso.

52/53 A norma dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura della Corte di giustizia, il soccombente à condannato alle spese. La convenuta è rimasta soccombente sui punti principali.