Corte giust. UE, Sentenza del 5 dicembre 1978, causa 14/78

Gli antefatti e gli argomenti esposti dalle parti nel corso della fase scritta possono essere riassunti come segue:

La direttiva del Consiglio 17 dicembre 1973 n. 74/63 (GU 1974, n. L 38, pag. 31) fissa quantità massime per alcune sostanze e prodotti indesiderabili negli alimenti per animali: tali sostanze e prodotti sono tollerati in questi alimenti solo alle condizioni stabilite nell'allegato della stessa direttiva (art. 3). Gli alimenti conformi a quanto disposto dalla direttiva non possono essere assoggettati ad altre restrizioni, in materia di vendita, per quanto concerne la presenza di sostanze e prodotti indesiderabili (art. 7). Tuttavia, a norma dell'art. 5, qualora un prodotto non menzionato nell'allegato minacci la salute degli animali o dell'uomo, gli Stati membri possono vietarne, con provvedimento immediatamente efficace, la presenza negli alimenti per animali e fissare dei limiti di tolleranza. Se si avvale di tale facoltà, lo Stato membro interessato deve comunicare senza indugio agli altri Stati membri e alla Commissione il testo e la motivazione del provvedimento adottato. L'art. 5 dispone inoltre, al n. 2, che «secondo la procedura prevista dall'art. 10, viene immediatamente deciso se l'allegato debba essere modificato. Fino a quando il Consiglio o la Commissione non adottino alcuna decisione, lo Stato membro può mantenere le misure da esso poste in applicazione». Il procedimento di cui al suddetto art. 10 comporta una decisione della Commissione previa consultazione del «comitato permanente degli alimenti per gli animali». Tuttavia, la Commissione, in mancanza del parere del comitato, o qualora intenda emanare provvedimenti non conformi al parere del comitato, deve rivolgersi al Consiglio che delibera a maggioranza qualificata. Se il Consiglio non adotta alcun provvedimento entro quindici giorni, la Commissione emana i provvedimenti proposti e ne garantisce l'immediata applicazione, a meno che il Consiglio non si sia pronunziato a maggioranza semplice contro di essi.

Il 7 settembre 1976, il governo italiano, avvalendosi della facoltà contemplata dall'art. 5 della direttiva, vietava, con biglietto urgente del ministro della sanità, la vendita di mangimi contenenti latte in polvere o siero di latte con un tenore di nitrati superiore a 30 e, rispettivamente, 50 ppm (milligrammi per chilogrammo). In forza di tale provvedimento veniva bloccata alla frontiera italiana, nel settembre 1976, una partita di mangime spedita dalla Denkavit B.V. alla ditta Tedeschi. Ciò dava origine ad una controversia dinanzi al Pretore di Lodi, il quale, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, sottoponeva talune questioni pregiudiziali alla Corte di giustizia (causa 5/77, Carlo Tedeschi c/Denkavit Commerciale s.r.l.).

Con sentenza 5 ottobre 1977 (Racc, pag. 1555), la Corte dichiarava valido l'art. 5 della direttiva precitata e, in relazione al divieto di vendita dei prodotti non conformi ai criteri stabiliti dal provvedimento provvisorio nazionale, affermava che «per i prodotti provenienti dagli altri Stati membri questo divieto di smercio può assumere l'aspetto di un divieto d'importazione». A proposito del procedimento contemplato dall'art. 10 della direttiva, mirante a permettere alle autorità comunitarie di controllare l'uso fatto dagli Stati membri della facoltà attribuita loro dall'art. 5, la Corte dichiarava che il suddetto art. 10 non ha l'effetto di consentire una proroga di durata indefinita del provvedimento nazionale provvisorio e pertanto non è illegittimo: infatti, sebbene l'ultimo comma di tale articolo impedisca alla Commissione di mettere in vigore la sua proposta quando essa sia stata respinta dal Consiglio e perfino quando quest'ultimo si astenga dal formulare una soluzione alternativa, la Commissione rimane tuttavia competente ad emanare, seguendo il procedimento di cui all'art. 10, n. 4, 1o comma, ogni altro provvedimento ch'essa ritenga adeguato (punti 51-56 della motivazione).

Nel frattempo, il provvedimento provvisorio italiano era stato sottoposto, a norma del citato art. 10, all'esame dapprima del «comitato permanente degli alimenti per gli animali» — istituito con decisione del Consiglio 20 luglio 1970 n. 70/372/CEE (GU n. L 170, pag. 1) — e successivamente del «comitato scientifico dell'alimentazione animale», istituito con decisione della Commissione 24 settembre 1976 n. 76/791 (GU n. L 279, pag. 35) e avente il compito di fornire pareri sui problemi scientifici e tecnici relativi all'alimentazione e alla salute degli animali in generale, e agli additivi, alle sostanze e ai prodotti indesiderabili nei mangimi in particolare (art. 2). Tuttavia nessuna decisione veniva adottata dalla Commissione o dal Consiglio, a seguito di tali consultazioni, in merito all'iscrizione o meno dei nitrati nell'elenco dei prodotti indesiderabili contemplati dalla direttiva n. 74/63.

Il 9 novembre 1977, la Denkavit Commerciale importava nuovamente in Italia dai Paesi Bassi una partita di mangime contenente un quantitativo di nitrato di potassio superiore a quello consentito dal provvedimento italiano; anche tale partita, però, veniva bloccata alla frontiera italiana. La ditta importatrice, ritenendo che, a seguito della sopra menzionata sentenza della Corte 5 ottobre 1977, la Commissione fosse tenuta ad imporre al governo italiano l'abrogazione del provvedimento provvisorio emanato il 7 settembre 1976, chiedeva alla stessa, con lettera 23 novembre 1977 (allegato 12 dell'atto introduttivo), di adottare entro due mesi le misure contemplate dall'art. 10 della direttiva n. 74/63 e di ingiungere nel contempo al governo italiano di abrogare il provvedimento suddetto; in mancanza, essa avrebbe adito la Corte di giustizia per chiedere il risarcimento dei danni. Non avendo ottenuto soddisfazione, il 3 febbraio 1978 essa presentava, unitamente alla società Denkavit Nederland B.V. (venditrice del mangime), un ricorso contro la Commissione ai sensi dell'art. 215, 2o comma, del Trattato CEE. Il 30 maggio 1978, nelle more del giudizio, la Commissione ha adottato una decisione che obbligava il governo italiano ad abrogare l'impugnato provvedimento provvisorio.

La Corte, sentito l'avvocato generale, ha deciso di passare, alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Le ricorrenti concludono che la Corte voglia:

1. Accertare l'illegittimità del comportamento della Commissione per aver omesso di adottare un provvedimento nei confronti dello Stato italiano diretto ad imporre l'abolizione del biglietto urgente 7 settembre 1976, per quanto riguarda i mangimi destinati ai vitelli, dichiarando la sussistenza di tale illegittimità a partire, in linea principale, dal 7 ottobre 1976 (trentesimo ed ultimo giorno di scadenza della procedura urgente di cui all'art. 10 della direttiva 74/63) oppure, in linea subordinata, a partire dal 5 novembre 1977 (trentesimo ed ultimo giorno di scadenza della medesima procedura urgente a partire dalla data di emissione della sentenza nella causa 5/77. 2. Imporre, in ogni caso, alla Commissione, anche allo scopo di evitare l'aggravamento dei danni, di adottare con urgenza un provvedimento sulla base del combinato disposto dagli artt. 5 e 10 della direttiva n. 74/63, volto a ristabilire la libertà di circolazione dei mangimi per vitelli verso l'Italia, libertà di circolazione impedita dal biglietto urgente del 7 settembre 1976. 3. Condannare, conseguentemente, la Comunità economica europea e per essa la Commissione CEE a rifondere alle ricorrenti, a titolo di risarcimento del danno, le somme che verranno determinate nel corso del giudizio e che risulteranno: a) per quanto riguarda la Denkavit Commerciale s.r.l.: da quanto essa ha dovuto pagare in più del dovuto (e pari a L. 2500 per tonnellata) per tutte le importazioni di mangimi effettuate in Italia a partire dal momento in cui la Corte di giustizia dichiarerà l'illegittimità del comportamento della Commissione secondo le conclusioni di cui al punto I; b) per quanto riguarda la Denkavit Nederland B.V.: da quanto essa ha dovuto pagare per il trasporto delle merci rifiutate alla frontiera italiana e rispedite in Olanda, oltre che per le analisi supplementari fatte. 4. Condannare la Commissione al pagamento delle spese del presente giudizio.

La convenuta conclude che la Corte voglia :

dichiarare il ricorso irricevibile; in subordine, respingerlo; porre le spese del giudizio a carico delle ricorrenti.

Secondo la convenuta, il ricorso è irricevibile in quanto è diretto non contro un atto o un comportamento omissivo di un'istituzione comunitaria, ma contro un atto di uno Stato membro. A questo proposito, essa si richiama alla sentenza della Corte 2 marzo 1978 (cause riunite 12, 18 e 21/77, Debayser; Racc. 1978, pag. 553).

Nella replica, le ricorrenti invocano la stessa sentenza Debayser, nonché la già citata sentenza 5 ottobre 1977 (causa 5/77, Tedeschi c/ Denkavit Commerciale) per dimostrare che il ricorso è ricevibile: se in quest'ultima sentenza — concernente anch'essa i provvedimenti italiani relativi al tenore di nitrato del latte in polvere o del siero di latte — la Corte avesse considerato illegittimo il comportamento dello Stato italiano, le imprese danneggiate non avrebbero avuto alcuna difficoltà a chiedere che questo risarcisse i danni; poiché, invece, la Corte ha deciso che il provvedimento italiano era giustificato, lo Stato italiano non può essere considerato responsabile.

Ne consegue che nel caso di specie, tenuto conto dell'art. 5, n. 2, della direttiva n. 74/63 e conformemente al sistema della stessa, la Commissione è interamente responsabile delle conseguenze derivanti dal mantenimento in vigore del provvedimento italiano di cui trattasi.

Nella controreplica, la Commissione ribatte che, contrariamente a quanto sostengono le ricorrenti, può darsi che ci si trovi in una sfera in cui non vi sono diritti soggettivi dei singoli e non possono esservi, quindi, danni in senso giuridico, tranne in caso di violazione di un principio superiore di diritto che, nella fattispecie, non sussiste.

Nell'atto introduttivo, le ricorrenti assumono che il comportamento della Commissione è illegittimo:

1) in via principale, in quanto essa ha omesso di vietare al governo italiano, in esito al procedimento contemplato dagli artt. 5 e 10 della direttiva n. 74/63 ed entro 30 giorni dalla data in cui è stata informata del biglietto urgente 7 settembre 1976, di mantenere in vigore il provvedimento di cui trattasi; 2) in subordine, in quanto essa ha omesso di ordinare l'abrogazione dello stesso provvedimento almeno entro 30 giorni a partire dalla data di emissione della sentenza della Corte di giustizia in causa 5/77 (Tedeschi c/ Denkavit), cioè dal 5 ottobre 1977.

Nel controricorso, la Commissione sostiene che il termine di 30 giorni cui si riferiscono le ricorrenti non esiste. È vero che i termini stabiliti dall'art. 10 della direttiva n. 74/63 sono molto brevi, ma essi si applicano solo dopo che la Commissione ha sottoposto al comitato permanente per gli alimenti per animali un progetto dei provvedimenti da adottare. Quando si presenta una situazione imprevista, non è sempre possibile adottare rapidamente una decisione, ma spesso è necessario procedere ad uno studio approfondito, come nel caso di specie. Infatti, poiché le ricerche bibliografiche si sono rivelate insufficienti per l'elaborazione di una soluzione nell'ambito del comitato permanente per gli alimenti per animali, è apparso necessario procedere a degli esperimenti in vivo. A tal fine è stato istituito, con decisione 24 settembre 1976, il comitato scientifico per l'alimentazione degli animali, il quale ha formulato un parere definitivo solo nell'aprile 1978. La prudenza di cui si fa carico alla Commissione è giustificata dalla preoccupazione di tutelare la salute delle persone e degli animali, anche a scapito della libera circolazione di un prodotto.

Nella replica, le ricorrenti ribattono che le considerazioni svolte dalla Commissione potrebbero essere giustificate se riferite al procedimento di cui agli artt. 6 e 9 della direttiva n. 74/63, destinato a consentire la modifica o l'adeguamento dell'allegato della stessa direttiva in ragione dell'evoluzione delle conoscenze scientifiche. Nel caso presente, però, la situazione è del tutto diversa: si tratta infatti di valutare il comportamento della Commissione nell'ambito di applicazione del procedimento urgente contemplato dagli artt. 5 e 10 della direttiva, i quali fanno riferimento ad un termine brevissimo che, secondo i calcoli delle ricorrenti, non supera i 30 giorni. D'altra parte, nella sentenza Tedeschi (punto 50 della motivazione) la Corte ha ammesso esplicitamente che la decisione della Commissione, in tale procedimento, deve intervenire immediatamente. Appare ovvio, infatti, che detto procedimento urgente ha lo scopo di ristabilire nel più breve tempo possibile l'uniformità di trattamento dello stesso prodotto all'interno del Mercato Comune. Di conseguenza, gli Stati membri, quando chiedono la modifica dell'allegato della direttiva perché venga aggiunta una nuova sostanza a quelle ivi elencate, devono già dall'inizio fornire le giustificazioni scientifiche del provvedimento restrittivo ch'essi hanno emanato. Peraltro, le ragioni attinenti alla tutela della sanità pubblica addotte dalla Commissione sono assolutamente inconferenti. La direttiva n. 74/63 mira infatti a tutelare la sanità pubblica in tutti gli Stati membri e non solo in Italia; pertanto, la Commissione dovrebbe piuttosto preoccuparsi, qualora esistessero ragioni valide per considerare fondata la richiesta italiana, di disporre immediatamente la modifica dell'allegato per tutta la Comunità, giacchè ciò che può danneggiare il consumatore italiano può senz'altro danneggiare anche i consumatori degli altri Stati membri. La Commissione non può invocare il suo potere discrezionale in materia poichè nel caso di specie non le sarebbe stato in alcun modo possibile emettere una decisione che consentisse il mantenimento in vigore del provvedimento italiano. Infatti, i tassi di tolleranza delle sostanze indesiderabili variano a seconda della specie di animali cui i prodotti contenenti tali sostanze devono essere somministrati; orbene, proprio dall'allegato I del controricorso risulta che non è stato ritenuto opportuno stabilire limiti per quanto concerne i quantitativi di nitrato presenti nei mangimi per vitelli.

Nella controreplica, la Commissione osserva che l'argomentazione delle ricorrenti non tiene conto del fatto che possono esservi divergenze di opinioni fra gli esperti a proposito di un determinato problema scientifico, come è accaduto per l'appunto nella fattispecie. Per sbloccare la situazione, la Commissione si era in un primo momento orientata verso l'estensione a tutta la Comunità del divieto — totale o parziale — dell'uso dei nitrati; essa aveva ritenuto che, nel dubbio, le esigenze della sanità pubblica dovessero prevalere e che un eccesso di tutela fosse preferibile a un difetto. Tali considerazioni non furono condivise da numerosi Stati membri, i quali chiesero che si procedesse a ricerche più approfondite in materia; per questo motivo, la Commissione ritenne preferibile lasciare la situazione com'era. È ovvio però che questa situazione non poteva condurre alla proroga a tempo indeterminato del provvedimento nazionale emanato in via provvisoria: la Commissione, pertanto, acquisita una seria base scientifica, ha adottato una decisione in cui è dichiarato che non è necessario modificare l'allegato della direttiva n. 74/63 e che, di conseguenza, le misure adottate dal governo italiano devono essere soppresse entro un mese dalla notifica della decisione stessa.

Per quanto concerne infine la portata del suo potere discrezionale, la Commissione osserva che, siccome il comitato scientifico ha terminato i suoi lavori solo il 19 aprile 1978, non è esatto che essa fosse convinta, sin dall'aprile 1977, che per i mangimi destinati ai vitelli non fosse ammissibile nessuna limitazione in relazione al tenore di nitrati.

Le ricorrenti sostengono di avere il diritto, nell'ambito di un'azione di responsabilità, di chiedere alla Corte, al fine di evitare l'aggravamento del danno, di ordinare che la Commissione imponga al governo italiano di adoperarsi con urgenza per ristabilire la libera circolazione del prodotto di cui trattasi.

Secondo le ricorrenti il danno subito dalla Denkavit Commerciale (compratore) risiede nel maggior costo dei mangimi importati, dovuto alla necessità di rispettare il limite imposto dal governo italiano relativamente al tenore di nitrati. Per quanto concerne la Denkavit Nederland (venditore), il danno è rappresentato dalle spese di trasporto della merce bloccata alla frontiera italiana. Le ricorrenti si riservano di fornire a questo proposito la documentazione necessaria nel corso del giudizio.

La Commissione ribatte che un danno economico, per essere risarcibile, dev'essere ingiusto, cioè causato da un comportamento illegittimo o quanto meno in contrasto con un principio superiore di diritto; orbene questo non è il caso della fattispecie giacché il provvedimento italiano di cui trattasi è valido e l'obbligo di abrogarlo ha effetto solo ex nunc. Del resto, i danni assertivamente subiti dalle ricorrenti non sussistono: infatti la Denkavit Commerciale e la Denkavit Nederland costituiscono un'unità economica.

Nella replica, le ricorrenti sostengono che nel caso di specie la responsabilità della Commissione deriva non già dall'esercizio di un'attività normativa, bensì dal fatto che essa ha omesso di adottare una decisione. Nel presente procedimento la Commissione è chiamata a rispondere della sua inerzia, a causa della quale la direttiva n. 74/63 è applicata, in Italia, in modo diverso che negli altri Stati membri. Per quanto concerne l'assunto della convenuta secondo cui la Denkavit Commerciale e la Denkavit Nederland costituiscono una unità economica, le ricorrenti precisano quanto segue. La Denkavit Nederland B.V. è costretta ad acquistare, per la fabbricazione dei suoi mangimi, un tipo di siero di latte in polvere che contiene un limitato quantitativo di nitrati ed ha quindi un prezzo molto più elevato; la conseguenza dell'aumento del costo della materia prima è l'aumento del costo del prodotto finito e quindi del prezzo di vendita. D'altra pane, la Denkavit Commerciale s.r.l., dopo aver comprato i prodotti finiti ad un prezzo maggiorato, deve, a sua volta, collocarli al prezzo determinato dalla concorrenza su un mercato libero. Pertanto, anche considerando le operazioni effettuate dalla stessa unità economica, si verifica una perdita perché all'aumento dei costi non fa riscontro l'aumento dei ricavi. Tradotto in cifre, tale danno ammonta a 15000 fiorini, pari a 6 milioni di lire al mese. I danni subiti dalla Denkavit Nederland B.V. in relazione alle spese di trasporto supplementari ammontano a 50000 fiorini (20 milioni di lire) e quelli rappresentati dal costo di ulteriori analisi chimiche a circa 3775 fiorini (un milione e mezzo di lire) al mese. Tuttavia, considerato che a seguito della mancata decisione della Commissione i danni continuano a verificarsi, non è possibile stabilirne l'ammontare definitivo.

Nella controreplica, la Commissione osserva che nessuna delle norme invocate dalle ricorrenti nella replica costituisce espressione di un principio superiore di diritto la cui violazione potrebbe legittimare un'azione di risarcimento. Inoltre, l'asserzione delle ricorrenti secondo cui l'attività della Commissione nella materia di cui trattasi è di indole amministrativa è errata, giacché la modifica di una direttiva costituisce attività normativa, anche se l'ambito di discrezionalità del legislatore può essere più o meno ampio.

Infine la Commissione sostiene che gli elementi forniti dalle ricorrenti a proposito dell'ammontare del danno sono insufficienti.

Le parti hanno svolto osservazioni orali nell'udienza del 10 ottobre 1978.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni nell'udienza dell'8 novembre 1978.

Il ricorso, pervenuto alla cancelleria della Corte il 13 febbraio 1978, tende, secondo la sua formulazione e ai sensi dell'art. 215 del Trattato: 1) a far accertare l'illegittimità del comportamento della Commissione, che avrebbe omesso di adottare, nei confronti dello Stato italiano, un provvedimento diretto ad imporre la revoca del «biglietto urgente»7 settembre 1976, con cui le autorità italiane stabilivano il tenore massimo di nitrati per taluni alimenti per animali e vietavano la vendita e l'importazione degli alimenti non conformi alle suddette disposizioni; 2) a far ingiungere alla Commissione di adottare urgentemente il provvedimento richiesto; 3) a far condannare la Commissione a versare alle ricorrenti importi da determinarsi, a titolo di risarcimento del danno da esse assertivamente subito per l'omissione o il ritardo della Commissione nell'intervenire nel senso indicato, nonché a far condannare la Commissione alle spese del giudizio.

Il primo capo della domanda non riguarda l'oggetto del ricorso, bensì il fondamento giuridico in base al quale potrebbero giustificarsi i due capi seguenti, cosicché il suo esame si confonde con quello relativo a questi capi.

Quanto al secondo capo, con decisione 30 maggio 1978 (GU n. L 159, pag. 45) — adottata nelle more del giudizio — la Commissione stabiliva, fondandosi sulla direttiva del Consiglio 17 dicembre 1973, n. 74/63 (GU 1974, n. L 38, pag. 31) relativa alla fissazione di quantità massime per le sostanze e per i prodotti indesiderabili negli alimenti per animali, che non devono essere fissate quantità massime per i nitrati presenti negli alimenti per animali (art. 1) ed ingiungeva alla Repubblica italiana di adottare i provvedimenti necessari per conformarsi alla decisione stessa entro il termine di un mese dalla data della notifica (art. 2), il che implica, per il governo di questo Stato membro, l'obbligo di revocare il biglietto urgente di cui sopra nel termine indicato;

il primo capo della domanda è perciò divenuto privo di oggetto.

Nel terzo capo, il ricorso mira al risarcimento del danno assertivamente subito dalle ricorrenti per il fatto che certe forniture di alimenti per animali, effettuate dalla Denkavit Nederland — seconda ricorrente — alla sua affiliata italiana Denkavit Commerciale — prima ricorrente —, ed in particolare la partita di 12 tonnellate giunta alla frontiera italiana il 9 novembre 1977, sono state bloccate colà in quanto presentavano un tenore di nitrati di potassio superiore a quello consentito dal «biglietto urgente» emesso dal ministro italiano della sanità il 7 settembre 1976;

le ricorrenti sostengono che la Commissione, avendo omesso — dopo il 7 ottobre 1976 (un mese dopo l'adozione del «biglietto urgente») e, comunque, dopo il 5 novembre 1977 (un mese dopo la sentenza della Corte nella causa 5/77, Tedeschi c/ Denkavit, Racc. pag. 1555) — di obbligare il governo italiano ad abrogare il provvedimento contestato, ha tenuto un comportamento tale da impegnare la sua responsabilità a norma dell'art. 215, 2o comma, del Trattato.

Dall'emanazione del provvedimento italiano — 7 settembre 1976 — alla data — 30 maggio 1978 — in cui la Commissione ha adottato la decisione che imponeva al governo interessato di revocarlo sono trascorsi quasi 21 mesi;

tenuto conto della circostanza che il provvedimento controverso rappresentava un ostacolo frapposto agli scambi tra Stati membri, è quindi d'uopo accertare se la Commissione, con un comportamento ingiustificato, non abbia contribuito a conservare indebitamente in vita questo ostacolo, impegnando così la propria responsabilità.

Allorché il provvedimento di cui trattasi veniva adottato dal governo italiano, il 7 settembre 1976, era incerto, sotto il profilo giuridico, se esso potesse fondarsi sulla direttiva del Consiglio 23 novembre 1970, n. 70/524, relativa agli additivi nell'alimentazione degli animali (GU 1970, n. L 270, pag. 1) — nel qual caso avrebbe avuto, salvo il controllo della sua legittimità, carattere definitivo — oppure sulla direttiva del Consiglio 17 dicembre 1973, n. 74/63, relativa alla fissazione di quantità massime per le sostanze e i prodotti indesiderabili negli alimenti per animali — nel qual caso esso avrebbe avuto carattere provvisorio, nell'ambito delle facoltà attribuite agli Stati membri, per i casi d'emergenza, dall'art. 5 della direttiva, finché la Commissione non avesse deciso, secondo il procedimento ex art. 10 della stessa direttiva, se fosse o meno opportuno completare l'elenco di «sostanze e prodotti indesiderabili» includendovi i nitrati.

L'incertezza di cui sopra è stata dissipata solo con la summenzionata sentenza 5 ottobre 1977, emessa dalla Corte in via pregiudiziale, con cui si dichiarava che il provvedimento italiano rientrava nella sfera d'applicazione della direttiva 74/63, talchè è solo da quella data che si poteva ragionevolmente esigere dalla Commissione ch'essa applicasse il procedimento previsto dall'art. 10 della stessa direttiva.

in forza dell'art. 5 della direttiva 74/63, qualora uno Stato membro, fondandosi in particolare sul fatto che la presenza negli alimenti per animali di sostanze o prodotti da esso ritenuti indesiderabili, e la cui percentuale massima consentita non è ancora stata fissata mediante direttiva, è nociva per la salute delle persone o degli animali, emani un provvedimento provvisorio che ostacoli la libera circolazione delle merci, «si decide immediatamente», secondo il procedimento previsto dall'art. 10 della direttiva, se l'allegato della stessa debba o meno essere completato o modificato;

nel frattempo, lo Stato membro può mantenere provvisoriamente in vigore i provvedimenti da esso emanati;

l'art. 10 della direttiva 74/63 dispone che la decisione relativa all'inclusione o meno della sostanza in questione nell'elenco dei prodotti indesiderabili spetta alla Commissione, se questa si conforma in proposito al parere previamente emesso da un comitato permanente degli alimenti per animali (in prosieguo comitato permanente);

se invece intende discostarsi da detto parere, la Commissione deve limitarsi a presentare una proposta al Consiglio, cui spetta la decisione; la Commissione riacquista, in parte, la sua libertà solo nell'ipotesi in cui il Consiglio non si pronunci entro il termine di 15 giorni.

Il comitato permanente veniva già convocato per il 7 settembre 1976 e, fin dalla prima riunione, esso decideva che il problema dell'eventuale nocività dei nitrati negli alimenti per animali doveva essere sottoposto ad un «comitato scientifico per l'alimentazione animale», di cui auspicava la costituzione;

fin dal 24 settembre 1976 la Commissione istituiva detto comitato scientifico, che si riuniva nove volte, tra il 1976 e il 1978, prima di essere in grado di redigere, come risulta dai suoi verbali dell'8 dicembre 1977 e del 19 aprile 1978, un parere definitivo in cui veniva dichiarata l'innocuità della presenza di nitrati negli alimenti per animali;

dal canto suo, il 27 febbraio 1978 il comitato permanente constatava in un verbale che «otto delegazioni si oppongono ad una modifica dell'allegato della direttiva 74/63», ed aggiungeva che «pertanto … i servizi della Commissione si adopereranno al fine di trovare una soluzione soddisfacente», astenendosi così dal prendere una posizione netta;

un parere da cui risulti con sufficiente chiarezza che i nitrati non vanno inseriti nell'allegato della direttiva 74/63 è reperibile solo nei verbali congiunti del comitato permanente del 3 e 11 maggio 1978;

subito dopo, cioè il 30 maggio 1978, la Commissione adottava una decisione conforme alla valutazione del comitato permanente e del comitato scientifico;

così stando le cose, non si può far carico alla Commissione di aver atteso fino a che non le fossero pervenute informazioni esaurienti prima di adottare una decisione in una materia tanto complessa come quella attinente alla presenza, negli alimenti per animali, di sostanze che potrebbero risultare indesiderabili sotto il profilo della salute delle persone o degli animali.

Le ricorrenti osservano inoltre che il lungo procedimento seguito è stato inutile, giacché fin dall'inizio era evidente che la presenza di nitrati di potassio era innocua.

Questa asserzione è smentita sia dal rifiuto del comitato scientifico di pronunziarsi prima che fossero stati effettuati esperimenti, sia dal fatto che la Commissione aveva preparato un progetto il quale limitava il tenore di nitrati di potassio, quanto meno per gli alimenti destinati ad alcuni animali;

inoltre, le ricorrenti non tengono conto che le responsabilità della Commissione in materia sono di ordine diverso rispetto a quelle di un operatore economico come quello che, nella suddetta causa 5/77, conclusasi con la sentenza 5 ottobre 1977, aveva ammesso che il siero di latte in polvere ad alto tenore di nitrati, in precedenza ritenuto scarto industriale, era stato aggiunto agli alimenti per animali, non già per migliorarne la qualità, bensì per ragioni inerenti alla riduzione dei costi consentita da tale operazione;

il fatto che, nell'intero ambito della Comunità, sia garantito che le istituzioni comunitarie vegliano con solerzia affinché la libera circolazione delle merci non possa avere ripercussioni nocive sulla salute delle persone o degli animali è un elemento atto a favorire detta libera circolazione;

dalle considerazioni suesposte risulta che il comportamento della Commissione non è tale da impegnare la sua responsabilità e, di conseguenza, il ricorso va respinto.

A norma dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura la parte soccombente è condannata alle spese;

le ricorrenti sono rimaste soccombenti; le spese vanno quindi poste a loro carico.