Corte cost., Sentenza n. 444 del 1997

Con ricorso notificato il 1 aprile 1996, il Commissario dello Stato per la regione siciliana ha impugnato la legge approvata dall'Assemblea regionale il 24 marzo 1996, recante "Interventi urgenti per assicurare la funzionalità del Policlinico di Palermo. Norme in materia di personale delle aziende sanitarie e di centri trasfusionali". Oggetto di censura sono, innanzitutto, gli artt. 1 e 2, con i quali il legislatore regionale persegue, ad avviso del Commissario dello Stato, lo scopo di procedere ad un nuovo incremento del contingente di personale collocato nei ruoli del Servizio sanitario regionale e destinato ad assicurare la funzionalità delle strutture assistenziali del Policlinico di Palermo, eludendo però l'obbligo gravante sulla pubblica amministrazione di verificare preventivamente i carichi di lavoro dei propri dipendenti e di razionalizzare le procedure di assunzione. Le disposizioni impugnate violerebbero l'art. 2, lettera r), della legge n. 421 del 23 ottobre 1992 (Delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza territoriale), l'art. 6 del decreto legislativo n. 502 del 30 dicembre 1992 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell'art. 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421) e l'art. 22, comma 6, della legge n. 724 del 23 dicembre 1994 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), e si porrebbero in contrasto anche con l'art. 81, quarto comma, della Costituzione, perché non sarebbe prevista una idonea ed effettiva copertura finanziaria degli oneri derivanti dalla attuazione della legge regionale. Il Commissario dello Stato dubita ancora della legittimità costituzionale dell'art. 3 della legge regionale, il quale costituirebbe la riproposizione, sia pure in termini lessicali differenti, della disposizione contenuta nell'art. 8 del disegno di legge approvato dall'Assemblea regionale il 1 maggio 1991 e dichiarata illegittima con sentenza n. 484 del 1991 di questa Corte. Con la norma censurata, il legislatore regionale, al fine di consentire l'immissione definitiva nei ruoli di dipendenti già assunti in qualità di supplenti nelle Unità sanitarie locali, dispone l'ammissione di questi ultimi ad un concorso riservato, facendo riferimento alle norme derogatorie relative alle assunzioni negli enti locali contenute nell'art. 1, comma 15, della legge n. 549 del 28 dicembre 1995 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica). In tal modo, ad avviso del Commissario, la disposizione si porrebbe in contrasto con la normativa nazionale in materia di collocamento e di ammissione nei ruoli delle pubbliche amministrazioni e, in particolare, con gli artt. 16 della legge n. 56 del 28 febbraio 1987 (Norme sull'organizzazione del mercato del lavoro), 9 e 12 del decreto del Presidente della Repubblica n. 761 del 20 dicembre 1979 (Stato giuridico del personale delle unità sanitarie locali), nonché con gli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione. La stessa disposizione, inoltre, estendendo l'ambito di applicazione di una legge statale, esorbiterebbe dalle competenze regionali statutariamente previste e, riproducendo una precedente disposizione già dichiarata costituzionalmente illegittima, violerebbe anche l'art. 136 della Costituzione. Il Commissario dello Stato censura, infine, l'art. 4 della legge regionale, il quale attribuirebbe ultrattività ad una disposizione statale transitoria, l'art. 19 della legge n. 107 del 4 maggio 1990 (Disciplina per le attività trasfusionali relative al sangue umano ed ai suoi componenti e per la produzione di plasmaderivati), relativa all'assunzione di personale in servizio presso centri trasfusionali gestiti dall'AVIS. La norma impugnata pretenderebbe poi di estendere quanto stabilito dalla disciplina statale ad unità di personale in servizio in epoca successiva a quella prevista nella stessa legge statale, ed autorizzerebbe un concorso riservato, in palese contrasto con l'art. 47, quarto comma, della legge n. 833 del 23 dicembre 1978 (Istituzione del servizio sanitario nazionale), il quale pone il principio del concorso pubblico, che potrebbe essere derogato da norme di legge statale, ma non da leggi adottate dalle Regioni nell'esercizio della competenza attuativa ad esse spettanti in materia di impiego sanitario. Il Commissario, al termine del ricorso, precisa come tutte le censure avanzate nei confronti della legge regionale debbano intendersi svolte in riferimento all'art. 17, lettere b) e c), dello statuto speciale della regione siciliana, che attribuisce a quest'ultima competenza legislativa concorrente in materia di igiene, sanità pubblica ed assistenza sanitaria.

Si è costituita in giudizio la regione siciliana, eccependo la inammissibilità della questione concernente l'incremento delle dotazioni organiche del Policlinico di Palermo, per non essere stato indicato il parametro costituzionale che si assume violato, e contestando comunque la fondatezza di tutte le questioni sollevate dal Commissario dello Stato. Quanto alla prima, la regione rileva che, pur ammettendo che la regola della rideterminazione della pianta organica e della preventiva verifica dei carichi di lavoro quale presupposto di nuove assunzioni possa considerarsi norma fondamentale di riforma economico-sociale (il che peraltro dovrebbe escludersi sulla base del rilievo che tale regola sarebbe stata derogata dalla legislazione statale successiva e non sarebbe comunque positivamente prevista dalla normativa specifica del settore del pubblico impiego sanitario), dovrebbe comunque considerarsi legittima la disposizione se si verifichi che effettivamente l'incremento della pianta organica corrisponda ad obiettive esigenze di efficiente funzionamento dell'assistenza sanitaria. Una diversa soluzione rischierebbe di contrastare con il principio di buon andamento della pubblica amministrazione, di cui all'art. 97 della Costituzione, ed anche con il diritto alla salute dei cittadini. Né, ad avviso della regione, potrebbe essere sottovalutata la circostanza che, ai sensi dell'art. 6 del decreto legislativo n. 502 del 1992, i rapporti tra Università e Servizio sanitario nazionale si svolgono secondo moduli organizzativi elastici, attraverso i quali sarebbe possibile introdurre un principio di discrezionalità contrattuale finalizzato ad una migliore rispondenza alle esigenze delle realtà locali. Quanto alla censura concernente l'asserita violazione dell'art. 81 della Costituzione, la regione ne contesta la fondatezza, rilevando che la relazione al disegno di legge, così come l'art. 1, comma 3, della legge regionale, indicano l'onere finanziario in lire 3.500 milioni e prevedono che la copertura sia assicurata dal Fondo sanitario regionale; l'art. 2 della legge si limiterebbe poi a regolare le relazioni finanziarie tra università e regione. La regione contesta altresì l'impugnazione dell'art. 3 della legge regionale: si tratterebbe di una disposizione finalizzata a porre rimedio ad una situazione di ingiustizia nella quale si sarebbe venuto a trovare, a seguito dell'entrata in vigore della legge 28 febbraio 1987, n. 56, il personale che, inserito nelle graduatorie dei supplenti, non aveva potuto partecipare a concorsi pubblici. In relazione alla censura fondata sull'argomento che la disposizione impugnata sarebbe riproduttiva di una precedente norma già dichiarata costituzionalmente illegittima, la regione rileva che le disposizioni considerate avrebbero portata normativa differente. Circa la violazione dei principii fondamentali in materia di collocamento e immissione nei ruoli della pubblica amministrazione, la regione osserva che la normativa statale sull'avviamento al lavoro per il tramite degli uffici di collocamento non costituirebbe principio fondamentale della materia; peraltro, pur a voler aderire alla prospettazione del Commissario, in ogni caso la disposizione impugnata non sarebbe illegittima, dal momento che anche la legislazione statale conoscerebbe deroghe a quel principio, se ragionevolmente fondate, e che la disposizione impugnata andrebbe a disciplinare una fattispecie che si è realizzata nella sua parte prevalente quando ancora non era stato introdotto il principio in questione. Quanto alla impugnazione dell'art. 4 della legge regionale, relativo ai centri trasfusionali del Policlinico di Palermo, di Sciacca e di Trapani, la regione replica che la disposizione impugnata avrebbe inteso adattare la disciplina statale, che prevede il trasferimento alle Unità sanitarie del personale dipendente e convenzionato in servizio presso i centri trasfusionali gestiti da associazioni di volontariato o da privati, alla peculiarità delle strutture sanitarie siciliane.

Il Commissario dello Stato per la regione siciliana ha depositato una memoria ed ulteriore documentazione, insistendo nella richiesta avanzata con il ricorso. Il Commissario dello Stato fa presente in particolare che, con decreto del rettore dell'Università del 17 ottobre 1996, il Policlinico di Palermo è stato costituito in azienda ospedaliera. Non apparirebbe compatibile con la disposta autonomia economico-finanziaria delle aziende ospedaliere porre a carico del Policlinico l'onere finanziario dell'ampliamento del personale previsto dall'art. 1 della legge impugnata, senza che il Policlinico stesso si sia dotato di una propria pianta organica redatta sulla base di una verifica dei carichi di lavoro dei dipendenti in servizio.

La regione siciliana ha depositato documentazione ritenuta utile all'approfondimento delle tematiche in questione.

Oggetto del presente giudizio è il ricorso proposto dal Commissario dello Stato per la regione siciliana nei confronti della legge approvata dall'Assemblea regionale il 24 marzo 1996, recante "Interventi urgenti per assicurare la funzionalità del Policlinico di Palermo. Norme in materia di personale delle aziende sanitarie e di centri trasfusionali". Il Commissario dello Stato censura in primo luogo l'art.1, commi 1 e 2, della legge regionale, il quale prevede, al fine di far fronte alle esigenze del Policlinico di Palermo, l'assunzione di ottantotto unità di personale ausiliario socio-sanitario e di ventuno unità di personale con qualifica di autista di ambulanze, e il loro inserimento nei ruoli del Servizio sanitario regionale. Tale articolo violerebbe l'art. 6 del decreto legislativo n. 502 del 1992, nonché gli artt. 22, comma 6, della legge n. 724 del 1994, e 2, lettera r), della legge n. 421 del 1992, in quanto, consentendo le indicate assunzioni in assenza di una previa verifica dei carichi di lavoro e di una conseguente rideterminazione della pianta organica, contrasterebbe con i principi posti dalle citate disposizioni statali, che si configurerebbero come norme fondamentali di riforma economico-sociale. L'art. 1, comma 3, della legge regionale è poi impugnato dal Commissario dello Stato insieme all'art. 2, il quale ultimo, allo scopo di regolare i rapporti finanziari relativi alla utilizzazione del personale di cui all'art. 1, autorizza l'assessore regionale alla sanità a trattenere gli importi degli oneri connessi con le retribuzioni dalle somme dovute dalla regione al Policlinico per le prestazioni assistenziali rese da quest'ultimo nell'ambito del rapporto convenzionale. In tal modo sarebbe violato l'art. 81, quarto comma, della Costituzione, dal momento che non risulterebbe indicato l'onere derivante dall'applicazione della legge, né assicurati idonei mezzi di copertura finanziaria. Il Commissario dello Stato impugna ancora l'art. 3 della citata legge regionale, il quale rende applicabili le disposizioni di cui all'art. 1, comma 15, della legge n. 549 del 1995, in materia di assunzioni negli enti locali, anche al personale delle aziende unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere già in servizio in qualità di supplente, in base alla legge regionale n. 121 del 13 dicembre 1983 (Provvedimenti urgenti in materia di assistenza sanitaria), nelle qualifiche per le quali sia richiesto un titolo di studio non superiore a quello di scuola secondaria di primo grado. Tale articolo contrasterebbe con l'art. 136 della Costituzione, poiché riprodurrebbe una disposizione già dichiarata costituzionalmente illegittima con sentenza n. 484 del 1991; violerebbe altresì gli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione, e gli artt. 16 della legge n. 56 del 1987 e 9 e 10 del decreto del Presidente della Repubblica n. 761 del 1979, dal momento che la previsione della estensione di una normativa statale derogatoria inciderebbe sulle disposizioni generali in materia di collocamento e di ammissione nei ruoli della pubblica amministrazione ed esorbiterebbe dall'ambito della competenza regionale. L'ultima censura del Commissario dello Stato riguarda l'art. 4 della legge regionale, il quale attribuirebbe ultrattività ad una disposizione statale transitoria, l'art. 19 della legge n. 107 del 1990, concernente l'assunzione presso aziende unità sanitarie locali o aziende ospedaliere di personale in servizio presso i centri trasfusionali gestiti dall'AVIS, in violazione dell'art. 47, quarto comma, della legge n. 833 del 1978, e degli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione, essendo consentito dalla disposizione censurata un concorso riservato in luogo di un concorso pubblico, pur nell'esercizio di una competenza legislativa regionale meramente attuativa. Le censure del Commissario dello Stato sono tutte svolte in riferimento all'art. 17, lettere b) e c), dello statuto speciale della regione siciliana, che è fondamento, e stabilisce i limiti, della potestà legislativa regionale in materia di igiene, sanità pubblica e assistenza sanitaria.

Deve essere in primo luogo respinta l'eccezione di inammissibilità per omessa indicazione del parametro costituzionale avanzata dalla regione in relazione alla parte del ricorso che ha ad oggetto l'art. 1, commi 1 e 2, della legge impugnata. In realtà, nel ricorso sono enumerati in maniera chiara e comprensibile i termini della questione e l'ordine di rilievi che si intende muovere: l'incremento del contingente aggiuntivo di personale da destinare alle strutture assistenziali del Policlinico universitario è stato disposto, ad avviso del Commissario, in assenza di pianta organica rideterminata e senza una preventiva verifica dei carichi di lavoro del personale attualmente impiegato. Le fonti statali alle quali conseguono i corrispondenti vincoli sono state puntualmente indicate, e nella parte finale del ricorso, con richiamo generale riferibile a tutte le censure svolte, è menzionato l'art. 17 dello statuto speciale concernente, come si è detto, i limiti della potestà legislativa regionale in materia di assistenza sanitaria, igiene e sanità.

Nel merito, la censura relativa all'art. 1, commi 1 e 2, della legge regionale è fondata. In materia di impiego sanitario la regione siciliana, diversamente da quanto sostenuto dalla sua difesa, è vincolata, a mente dell'art. 17 dello statuto speciale, al rispetto dei principii della legislazione statale di riforma, fra i quali vengono nella specie in considerazione quelli risultanti dall'art. 2, lettera r), della legge n. 421 del 1992, che vieta di procedere a nuove assunzioni in assenza di provvedimenti di rideterminazione delle piante organiche, e dall'art. 22, comma 6, della legge n. 724 del 1994, che impone l'onere della previa verifica dei carichi di lavoro; divieto ed onere che, come già rilevato da questa Corte (sentenze nn. 191, 153 e 59 del 1997 e n. 205 del 1996), prima ancora che dai principii fondamentali della legislazione statale di riforma, promanano dal canone generale di buon andamento, e dal vincolo che ne scaturisce a carico della legge regionale quando questa assuma il carattere di misura organizzativa e provvedimentale, come indubbiamente avviene nelle ipotesi di ampliamento degli organici di acquisire, attraverso adeguata istruttoria, gli elementi di conoscenza necessari al provvedere. Dalla relazione della divisione sanitaria del Policlinico, le cui valutazioni sono state fatte proprie dal rettore dell'Università di Palermo con nota indirizzata all'assessore alla sanità il 30 novembre 1995, si evince che lo stesso Policlinico universitario, per le cui esigenze l'art. 1 della legge impugnata ha incrementato di centonove unità il preesistente personale appartenente ai ruoli del Servizio sanitario regionale, "non dispone ancora di una pianta organica determinata sulla base degli effettivi carichi di lavoro e delle valutazioni necessarie per l'attuazione dei piani di sviluppo". La stessa relazione argomenta un qualche fabbisogno di personale da adibire al servizio ambulanze, calcolato considerando la dotazione dei mezzi, del personale attualmente disponibile e delle normali necessità di un servizio efficiente. Resta però totalmente ingiustificata, in assenza di una valutazione dei carichi di lavoro, la reale entità di tale fabbisogno e, ancor più, la dichiarata necessità di un così alto numero di nuovi ausiliari socio-sanitari (ben ottantotto, sulle centonove unità corrispondenti all'incremento). Tanto basta a far ritenere meritevole di accoglimento l'impugnazione statale, restando assorbita l'ulteriore censura, di mancanza di copertura finanziaria del provvedimento, avanzata dal Commissario dello Stato nei confronti del medesimo art. 1, comma 3, e dell'art. 2 della legge regionale.

Infondate sono invece le censure indirizzate contro l'art. 3 della medesima legge secondo il quale, al personale sanitario assunto in qualità di supplente nelle aziende unità sanitarie locali e nelle aziende ospedaliere, già in servizio ai sensi dell'art. 2, comma 3, della legge regionale 13 dicembre 1983, n. 121, si applicano le disposizioni indicate nell'art. 1, comma 15, della legge 28 dicembre 1995, n. 549. Ad avviso del Commissario, sarebbe violato l'art. 136 della Costituzione poiché la disposizione impugnata altro non sarebbe che la riproposizione dell'analoga disposizione contenuta nell'art. 8 della legge regionale approvata il 1 maggio 1991 e dichiarata costituzionalmente illegittima con sentenza n. 484 del 1991. Il rilievo non può essere condiviso. La precedente sentenza di questa Corte aveva ad oggetto una disposizione che consentiva la sistemazione in ruolo, anche in soprannumero e senza concorso, di personale che aveva prestato servizio precario nel biennio 1988-1989, laddove, in base alla legge n. 56 del 1987 e ai relativi decreti attuativi, l'assunzione di tale personale sarebbe potuta avvenire solo tramite liste di collocamento. La disposizione impugnata con il ricorso odierno non prevede immissioni in ruolo in soprannumero, ma su posti esistenti e istituisce un concorso, seppure riservato; essa riguarda inoltre personale in servizio ai sensi della legge regionale n. 121 del 1983, anteriormente, cioè, alla entrata in vigore della legge 28 febbraio 1987 n. 56 relativa al collocamento. Che si tratti di personale in servizio prima di questa ultima legge risulta dallo stesso art. 3 impugnato, che, quasi a motivare le ragioni della misura legislativa e a prevenire la possibile censura di violazione dell'art. 136 della Costituzione, chiarisce che all'attuale intervento la regione si è indotta per la particolare situazione venutasi a creare con l'entrata in vigore della legge 28 febbraio 1987, n. 56. Al di là della singolare tecnica legislativa (anziché precisare in maniera diretta ed esplicita il periodo utile del servizio precario, si richiama, come termine finale, una situazione legislativa sopravvenuta all'assunzione in servizio), è innegabile la diversità di disciplina rispetto a quella tenuta presente da questa Corte nella citata sentenza: in questo caso si tratta di personale assunto prima della legge sul collocamento. I precedenti rilievi rendono ragione anche dell'infondatezza dell'ulteriore censura svolta sul punto dal Commissario dello Stato, secondo il quale l'art. 3 si porrebbe in contrasto con la normativa statale in materia di collocamento e di immissione nei ruoli della pubblica amministrazione ed estenderebbe illegittimamente la normativa posta dall'art. 1, comma 15, della legge n. 549 del 1995, concernente la possibilità per gli enti locali non dissestati e non strutturalmente deficitari di bandire concorsi, per la copertura dei corrispondenti posti vacanti, riservati al personale che abbia prestato servizio per un periodo determinato e in particolari settori. Il richiamo a quest'ultima disposizione, contenuto nell'impugnato art. 3, deve intendersi effettuato unicamente con riguardo alle modalità e ai presupposti dell'assunzione, e non denota l'intento del legislatore regionale di estendere l'ambito di operatività della disciplina statale. La sistemazione del personale supplente in servizio presso le strutture sanitarie e ospedaliere corrisponde all'autonoma scelta della legge regionale di offrire a chi a suo tempo non aveva potuto iscriversi nelle liste di collocamento, in quanto in servizio in qualità di supplente, l'opportunità di una immissione in ruolo a seguito di concorso riservato. Quanto alle regole sull'immissione nei ruoli della pubblica amministrazione, invocate dal Commissario, è da ricordare che al reclutamento attraverso liste di collocamento, che costituiva la regola allora vigente, la regione non avrebbe potuto procedere per il personale già in servizio, seppure "precario". Alla regola generale del pubblico concorso il legislatore può comunque derogare, salvo il limite del buon andamento della pubblica amministrazione (sentenza n. 205 del 1996), facendo ricorso a procedure congrue e ragionevoli in rapporto al fine da raggiungere (sentenze n. 487 del 1991 e n. 81 del 1983). Se si considerano le evidenti anomalie che la sopravvenuta regola del reclutamento tramite liste di collocamento ha comportato per il personale supplente già in servizio, un concorso riservato non può dirsi nella specie né incongruo, né irragionevole, né di per sé lesivo del buon andamento, avuto anche riguardo al carattere elementare delle mansioni in questione.

Neppure l'ultima censura svolta dal Commissario nei confronti dell'art. 4 della legge impugnata appare fondata. La regione, seppure in ritardo, ha dato attuazione all'art. 19 della legge n. 107 del 1990, concernente il dovere delle regioni di trasferire alle USL e ai Policlinici universitari i centri trasfusionali gestiti per convenzione dalle associazioni di volontariato o dalle strutture private. Il trasferimento del personale dipendente o convenzionato, in servizio presso i preesistenti centri trasfusionali alla data dell'entrata in vigore della legge regionale n. 25 del 1 settembre 1993 (Interventi straordinari per l'occupazione produttiva in Sicilia), risponde a una specifica indicazione della stessa legge statale. La circostanza che l'individuazione del personale da immettere nei ruoli a domanda è stata fatta in relazione alla presenza in servizio nel 1993 consegue evidentemente al ritardo con il quale la regione siciliana ha adempiuto al dovere posto dalla legge statale.