Corte cost., Sentenza n. 376 del 1988

Con ordinanza emessa i l 15 ottobre 1986 (reg.ord. n. 225/1987) sul ricorso proposto dal prof. Silvio Romano ed altri contro l'Università degli studi di Torino ed altri, il T.A.R. del Piemonte sollevava questione di legittimità costituzionale dell'art. 36 d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382 ("Riordinamento della docenza universitaria"), nella parte in cui prevede a favore dei professori universitari a tempo pieno la maggiorazione del 40% della retribuzione spettante ai professori a tempo definito, senza comprendervi anche l'indennità integrativa speciale. Così omettendo, secondo il giudice a quo, di attuare compiutamente, in riferimento agli artt. 76 e 77 Cost., il precetto della norma delegante (art. 4, primo comma, lett. c, legge 21 febbraio 1980, n. 28). Secondo il giudice rimettente il dubbio di costituzionalità risiedeva nel fatto che, mentre il Governo era stato delegato a rivedere lo stato giuridico dei professori a tempo pieno mediante la previsione di un trattamento economico superiore di almeno il 40% del trattamento economico complessivo del personale a tempo definito, la norma impugnata non attuava integralmente la delega, in quanto trovava applicazione solo con riguardo allo stipendio base, non contemplando l'ipotesi di eventuali indennità aggiuntive, come l'indennità integrativa speciale.

Si costituivano in giudizio davanti alla Corte il prof. Silvio Romano e gli altri ricorrenti chiedendo l'accoglimento della questione e osservando al riguardo, tra l'altro, che la necessità di calcolare la maggiorazione sulla base dello stipendio e dell'indennità integrativa speciale discendeva dalla natura di quest'ultima, che costituiva un emolumento diretto a preservare lo stipendio dal rischio della svalutazione, e che come tale era parte integrante dello stipendio stesso seguendone, salva espressa disposizione contraria, la sorte.

Interveniva in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, chiedendo che la questione fosse dichiarata infondata. Osservava, in proposito, l'Avvocatura generale dello Stato come la mancata previsione dell'indennità integrativa speciale nella maggiorazione della retribuzione spettante ai professori a tempo pieno si giustificasse con la particolare natura di essa, che entrava a far parte della retribuzione solo per effetto di distinta regolamentazione legislativa.

Con ordinanza emessa il 24 giugno 1986 (reg.ord. n. 394/1987) sul ricorso proposto da Bellinello Pier Francesco contro l'Università degli studi della Calabria ed altri, il T.A.R. per la Calabria - Catanzaro sollevava questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 36, 76 e 77 Cost., degli artt. 36 e 119 del d.P.R. 11 febbraio 1980, n. 382 cit., nella parte in cui svincolano il trattamento economico degli assistenti universitari da quello dei professori, per i quali è stato disposto l'aggancio al trattamento dei dirigenti statali. Secondo il giudice a quo, ne deriverebbe la violazione dell'art. 5, sesto comma, della citata legge delega 21 febbraio 1980, n. 28, che vieta una modifica in peius della posizione degli assistenti, nonché il mancato rispetto del principio costituzionale di proporzionalità della retribuzione alla qualità del lavoro (art. 36 Cost.).

Si costituiva in giudizio davanti alla Corte Bellinello Pier Francesco, chiedendo la dichiarazione di fondatezza della questione.

Interveniva in giudizio la Presidenza del Consiglio dei ministri, chiedendo che la questione fosse dichiarata infondata. Osservava l'Avvocatura come, da un lato, non sussistesse alcuna violazione della delega, attesa l'identica formulazione dell'art. 119 d.P.R. n. 382 del 1980 e dell'art. 5, sesto comma, della legge n. 28 del 1980 e, dall'altro lato, come in nessun caso potesse dedursi la inadeguatezza della retribuzione degli assistenti dal mancato aggancio allo stipendio dei professori di ruolo, rientrando nella discrezionalità del legislatore differenziare il trattamento economico di categorie prima egualmente retribuite, senza per questo incorrere nella violazione degli artt. 3 e 36 Cost.

Le ordinanze in epigrafe sollevano due questioni concernenti la medesima normativa; pertanto i relativi giudizi possono essere riuniti e decisi con unica sentenza.

Con la prima di dette questioni il T.A.R. del Piemonte ha impugnato l'art. 36 d.P.R. 11 luglio 1980, n.382 ("Riordinamento della docenza universitaria") nella parte in cui prevede a favore dei professori universitari a tempo pieno la maggiorazione del 40% della retribuzione spettante ai professori a tempo definito, senza comprendervi anche l'indennità integrativa speciale, e così omettendo - sempre ad avviso del giudice a quo - di attuare compiutamente, in riferimento agli artt. 76 e 77 Cost., il precetto della norma delegante (art.4, primo comma, lett. c, legge 21 febbraio 1980 n. 28). La questione non è fondata. È vero che la legge delega, nel citato art. 4, dispone che al docente universitario a tempo pieno deve essere assicurato un trattamento economico superiore di almeno il quaranta per cento del "trattamento economico complessivo" del corrispondente personale a tempo definito; mentre la norma delegata, oggetto dell'impugnazione, non comprende nel calcolo della maggiorazione anche l'indennità integrativa speciale. Tuttavia non è possibile ritenere che sussista la lamentata violazione della delega, in quanto deve escludersi che nell'espressione "trattamento economico complessivo" possa rientrare la detta indennità. Questa Corte con la recente sentenza n. 220 del 1988 ha, con ampia ed analitica motivazione, escluso che, allo stato della legislazione vigente, l'indennità integrativa speciale possa costituire un elemento della retribuzione spettante all'impiegato statale, avendo invece di regola, per la sua natura e funzione, una propria autonomia. Né in contrario vale l'unico argomento addotto, che fa perno sull'espressione "complessivo", usata, come s'è detto, dalla legge delega. Il rilievo, invero, si ancora ad un elemento puramente letterale, trascurando quello logico, che per converso non può essere omesso in un corretto procedimento ermeneutico. Al riguardo è decisiva l'osservazione che, a seguire la tesi del giudice a quo, il docente universitario a tempo pieno percepirebbe due volte (una volta parzialmente, e cioè per il 40%, e, l'altra, completamente per la sua qualità di pubblico dipendente) l'indennità integrativa speciale. Per contro, quest'ultima, in quanto strettamente e specificamente correlata all'esigenza di compensare l'aumentato costo della vita, non può essere, per definizione, percepita che una sola volta. Trattasi di una regola generale che consegue di necessità alla funzione di detta indennità e che peraltro è ribadita anche legislativamente (arg. ex art. 1, quarto comma, e 2, sesto comma, legge 27 maggio 1959, n. 324). Deve quindi concludersi che nell'espressione "trattamento economico complessivo", usata dal citato art. 4, non rientra l'indennità integrativa speciale e che la norma impugnata non si discosta affatto dall'ambito della delega.

Per quanto possa sembrare ultroneo, ritiene la Corte di dover rilevare come la differenza del trattamento economico, che forma oggetto di questo giudizio, abbia una consistenza minima, se non addirittura irrisoria. Pertanto la sua esclusione non è affatto idonea ad incidere negativamente su uno degli scopi essenziali della riforma universitaria, ossia quello, autorevolemte posto in rilievo, di ricondurre gli studiosi ai doveri primari della ricerca e dell'insegnamento sulla base di una libera scelta, sostenendone anche con un'adeguata retribuzione la vocazione esclusiva agli studi. La mancata realizzazione di tale finalità, suscettibile di compromettere l'effettivo progresso culturale e quindi l'evoluzione socio-economica del Paese, si ricollega ad un complesso di cause, tra cui rientra sicuramente anche la mancata previsione di una congrua retribuzione, tale da compensare i mancati guadagni della libera professione. Perciò la Corte, pur non potendo riconoscere, per insuperabili ragioni tecnico-giuridiche, la fondatezza della questione, relativa ad un emolumento economicamente insignificante, non può non auspicare che la riforma universitaria possa avere, nell'ulteriore fase di attuazione, i necessari ed opportuni miglioramenti anche sotto l'aspetto retributivo.

Pure infondata è l'altra questione con cui il T.A.R. della Calabria-Catanzaro, ha dedotto, in riferimento agli artt.36, 76 e 77 Cost., l'illegittimità costituzionale degli artt. 36 e 119 d.P.R. 11 febbraio 1980, n. 382 cit., nella parte in cui svincolano il trattamento economico degli assistenti universitari da quello dei professori, per i quali è stato disposto l'aggancio al trattamento dei dirigenti statali; risulterebbe così violato l'art.5, sesto comma, della citata legge delega 21 febbraio 1980, n.28, che vieta una modifica in peius della posizione degli assistenti e non sarebbe altresì osservato il principio di proporzionalità della retribuzione alla qualità del lavoro, sancito dall'art. 36 Cost. Per quanto concerne il primo profilo, è sufficiente notare come la formula della legge delega ("gli assistenti dell'attuale ruolo ad esaurimento... conservano il loro stato giuridico ed economico") coincide esattamente con quella accolta dal cit. art. 119 del provvedimento delegato ("gli assistenti del ruolo ad esaurimento... conservano il loro stato giuridico ed economico"). Pertanto, data la corrispondenza addirittura letterale dei due precetti, non si vede come possa adombrarsi una violazione della delega. In effetti, quel che viene in discussione non è un contrasto tra la norma delegante e quella delegata, bensì il coordinamento della intera normativa in dipendenza del sopravvenuto aggancio dei docenti universitari ai dirigenti statali. In una tale ottica, si tratta quindi di stabilire se l'indicata equiparazione debba avere automaticamente effetto anche sugli assistenti ovvero se possa rimanere circoscritta soltanto ai docenti. La scelta in questo secondo senso rientra nei compiti del legislatore e non può certo ritenersi viziata di illegittimità costituzionale, data la notevole differenza esistente tra le due categorie, certamente non equiparabili. Né regge l'altra censura, relativa all'art. 36 Cost., in quanto non può ritenersi che venga violato il principio della proporzionalità della retribuzione per il solo fatto che non sia esteso ad una categoria, ben differenziata e con funzioni certamente di minor rilievo (quella degli assistenti universitari), un vantaggio accordato ad altra categoria (dei professori), a cui è affidata la funzione fondamentale nell'ambito del sistema universitario, ossia quella della direzione della ricerca e della didattica. Invero, non è sufficiente addurre un mutamento favorevole della disciplina giuridica relativa a determinati soggetti (docenti) perché ciò, di per sé, implichi necessariamente, nei confronti di una altra e diversa categoria, la violazione del principio sancito dall'art.36 Cost. Ed, in particolare, può aggiungersi che non è affatto escluso che la retribuzione degli assistenti possa risultare ancora proporzionata alla qualità e quantità del lavoro (peraltro sul punto manca qualsiasi specifica contestazione). Ne consegue che anche tale censura non può trovare accoglimento.