Corte giust. UE, Sentenza del 18 marzo 1975, cause riunite C-44/74, C-46/74 e C-49/74

I fatti della causa e gli argomenti svolti dalle parti nella fase scritta del procedimento si possono riassumere come segue:

In occasione d'alcuni scioperi del personale avvenuti nel 1970, la Commissione si riuniva il 16 dicembre 1970 e, dopo aver definito ovvio il principio di non retribuire le giornate di sciopero, stabilendo inoltre che rientrava nelle proprie competenze l'applicazione delle conseguenti trattenute, decideva che tale principio sarebbe stato applicato inderogabilmente a partire dall'11 gennaio 1971. La decisione veniva portata a conoscenza del personale e, più tardi, ancora ricordata in tre circolari del direttore generale del personale e dell'amministrazione, diffuse rispettivamente durante il 1971, il 20 marzo 1972 ed il 29 novembre 1972. Nel pomeriggio del 30 novembre ed il 1o dicembre 1972 i dipendenti delle istituzioni comunitarie effettuavano uno «sciopero d'avvertimento», cui seguiva, nei giorni dall'11 al 15 dicembre, uno sciopero «vero e proprio». Il motivo dei predetti scioperi andava ricercato nell'atteggiamento assunto dal Consiglio in occasione delle trattative col personale e dell'adozione del regolamento 12 dicembre 1972 concernente l'adeguamento degli stipendi in rapporto all'evoluzione del potere d'acquisto. La Commissione esprimeva, l'11 dicembre 1972, la propria solidarietà al personale in sciopero; invitava, il 13 dicembre, i dipendenti a riprendere il lavoro il giorno successivo ed infine presentava, il 15 dicembre, alla Corte di giustizia un ricorso per l'annullamento del regolamento del Consiglio 12 dicembre 1972. Nella riunione del 20 dicembre 1972 la Commissione decideva di procedere a consultazioni con le altre istituzioni per concordare un atteggiamento comune sul problema delle trattenute. Da parte sua, essa stabiliva che le trattenute dovevano effettuarsi per ciascuna giornata di sciopero, pur riservandosi, qualora il ricorso presentato alla Corte venisse accolto, di pagare ugualmente i giorni: lunedì 11, martedì 12 e mercoledì 13 dicembre. Il 28 febbraio 1973 la Commissione, informata dei risultati cui avevano portato gli scambi di vedute con le altre istituzioni, decideva di applicare la trattenuta sugli stipendi degli scioperanti, con una «franchigia» per tre giorni di sciopero, indipendentemente dalla loro data. Dopo gli incontri svoltisi il 1o ed il 7 marzo tra alcuni suoi membri e rappresentanti sindacali del personale, la Commissione confermava, nella riunione del 21 marzo, la propria decisione ed incaricava la direzione generale del personale e dell'amministrazione di applicare la trattenuta. Quanto sopra veniva reso noto ai rappresentanti delle organizzazioni sindacali e professionali del personale. Il 26 marzo 1973 il Comitato di collegamento delle predette organizzazioni informava il personale sia della decisione adottata dalla Commissione, sia della propria intenzione di impugnare tale decisione dinanzi alla Corte di giustizia. Il 28 marzo 1973 il sig. Borschette, membro della Commissione, faceva diffondere a mezzo dell'«informafono» un comunicato in cui si ricordavano le decisioni 16 dicembre 1970, 20 dicembre 1972, 28 febbraio e 21 marzo 1973, e se ne forniva la motivazione. Detto comunicato veniva ripetuto sul Corriere del personale del 12 aprile 1973. Il 21 settembre 1973 veniva pubblicato sul Corriere del personale il seguente comunicato della direzione generale del personale e dell'amministrazione: «In relazione agli scioperi del dicembre 1972 la Commissione aveva confermato, in data 21 marzo 1973, la decisione di effettuare una trattenuta sugli stipendi degli scioperanti ed aveva incaricato dell' applicazione di tale provvedimento la direzione generale del personale e dell'amministrazione. La Commissione concedeva tuttavia una «franchigia» per tre giorni di sciopero, indipendentemente dalla loro data. La decisione della Commissione è stata resa nota al personale, come ricorderete, con un messaggio del sig. Borschette in data 28 marzo 1973. I preparativi per l'applicazione della decisione sono ormai stati compiuti; il personale viene perciò informato che la trattenuta sarà effettuata sullo stipendio del mese d'ottobre per i dipendenti di stanza a Bruxelles e sullo stipendio del mese di novembre, al più tardi, per i dipendenti di stanza a Lussemburgo. La trattenuta, pari ad 1/30 dello stipendio per giorno di sciopero, verrà indicata sul foglio-paga mediante i seguenti codici: … Nel successivo mese d'ottobre venivano effettuate le trattenute sugli stipendi dei numerosissimi dipendenti che avevano partecipato agli scioperi.

Tutti gli interessati hanno in precedenza presentato reclamo ai sensi dell' art. 90, n. 2, dello statuto del personale, chiedendo il rimborso delle trattenute effettuate sui loro stipendi. Avendo la Commissione respinto espressamente i reclami, essi hanno proposto, in varie date (20 giugno, 26 giugno e 5 luglio 1974), dei ricorsi collettivi, pervenuti in cancelleria rispettivamente il 25 giugno, il 27 giugno e 18 luglio 1974. Con ordinanza 22 luglio 1974 la Corte, Seconda Sezione, ha riunito i tre procedimenti. La fase scritta s'è svolta ritualmente. Con ordinanza 22 gennaio 1975 la Seconda Sezione ha deciso, in applicazione dell'art. 95 del regolamento di procedura, di rinviare la causa dinanzi alla Corte in seduta plenaria. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte, in seduta plenaria, ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

I ricorrenti concludono che la Corte voglia:

annullare la decisione 21 settembre 1973, nonché le decisioni individuali adottate il 15 ottobre 1973, con cui la Commissione delle Comunità europee ha effettuato trattenute sul loro stipendio del mese d'ottobre 1973, pagato il 15 dello stesso mese, e le decisioni di rigetto dei loro reclami; di conseguenza, condannare la convenuta a versare alle ricorrenti le somme trattenute, più gli interessi al 6,5 %; condannare la convenuta alle spese.

La Commissione conclude che la Corte voglia:

dichiarare irricevibili i ricorsi; in via subordinata, respingerli; condannare i ricorrenti alle spese.

Circa la ricevibilità dei ricorsi la Commissione, nel controricorso, osserva in particolare quanto segue: a) Sulla domanda d'annullamento della «decisione»21 settembre 1973 I ricorsi non sono stati preceduti da reclami amministrativi ai sensi dell'art. 90, n. 2, dello statuto. Infatti i reclami presentati dai ricorrenti si limitavano ad impugnare le singole decisioni di trattenuta, senza minimamente mettere in dubbio la legittimità dell'asserita «decisione»21 settembre 1973. Il ricorso contro un atto, che non sia stato fatto oggetto d'un reclamo amministrativo, è, come si sa, irricevibile. Per di più la presunta «decisione» non è un atto pregiudizievole, tale da far decorrere il termine per la presentazione d'un ricorso d'annullamento. Nella fattispecie si tratta infatti d'una semplice comunicazione al pubblico delle future modalità d'esecuzione d'una precedente decisione. A rigor di termini l'atto impugnato sarebbe addirittura superfluo, dal momento che non è affatto indispensabile per rendere valide le trattenute individuali. Il vero provvedimento controverso, fondamento necessario e sufficiente delle decisioni individuali di trattenuta, è invece la decisione 21 marzo 1973. Non essendo stata tempestivamente impugnata da alcuno dopo la sua diffusione tramite l' «informarono» (28 marzo 1973) e la sua pubblicazione sul Corriere del personale (12 aprile 1973), essa era, alla data del21 settembre 1973, divenuta inattaccabile. Orbene, secondo la giurisprudenza della Corte, un atto puramente confermativo di un precedente provvedimento non riapre i termini d'impugnazione. b) Sulla domanda d'annullamento delle decisioni individuali di trattenuta Anche la ricevibilità di questa domanda può essere contestata. Le decisioni controverse sono infatti semplici provvedimenti d'attuazione di decisioni di portata generale adottate il 16 dicembre 1970 ed il 21 marzo 1973, contro le quali non è stata sollevata, né espressamente né implicitamente, alcuna eccezione di illegittimità. Per ottenere l'annullamento d'un atto individuale adottato in applicazione d'un provvedimento di portata generale occorre evidentemente che il ricorrente contesti, con appositi mezzi di gravame, proprio quest'ultimo. Il giudice non potrebbe, senza pronunziarsi «ultra petita», dichiarare d'ufficio illegittimo un atto di portata generale, la cui validità non fosse stata contestata dal ricorrente medesimo. Di conseguenza — conclude la Commissione — non essendo stata impugnata la legittimità delle decisioni di base, non può essere consentito d'usare i mezzi che si sarebbero dovuti e potuti invocare, allora, contro le predette decisioni per contestare, ora, la legittimità delle decisioni individuali adottate nel mese d'ottobre. Se invece la decisione 21 marzo 1973 andasse ritenuta, in quanto indirizzata agli scioperanti del dicembre 1972, cioè ad un numero limitato e determinabile di dipendenti, non già un atto di portata generale, bensì un provvedimento di carattere «individuale-collettivo», si dovrebbe allora ammettere la proponibilità dei ricorsi. Essi rimarrebbero tuttavia ugualmente irricevibili in quanto presentati fuori termine. c) Sulle domande d'annullamento delle decisioni espresse di rigetto dei reclami Le decisioni in esame si sono limitate a confermare i provvedimenti individuali adottati nell'ottobre 1973. Nella misura in cui sono diretti contro di esse i ricorsi risultano irricevibili, giacché l'irricevibilità dei ricorsi contro gli atti confermati si ripercuote sui ricorsi contro gli atti confermati.

La replica dei ricorrenti si fonda, per quanto attiene al problema dell'irricevibilità, sulle seguenti considerazioni: Nel presente caso la Corte esercita la competenza di merito che le spetta in qualsiasi controversia tra la Comunità ed i suoi agenti. In effetti si tratta, sostanzialmente, d'una controversia pecuniaria sorta fra una istituzione della Comunità ed alcune persone cui si applica lo statuto. La Corte può quindi sindacare la legittimità di tutti gli atti menzionati dalla Commissione, senza che i ricorrenti debbano chiederne l'annullamento. Del resto i ricorrenti non hanno bisogno di sollecitare l'annullamento della decisione generale 16 dicembre 1970, né delle decisioni 28 febbraio e 21 marzo 1973, anzitutto in considerazione del fatto che esse sono state adottate dalla Commissione al di fuori della sua sfera di competenza. Secondo l'art. 212 del trattato CEE, infatti, lo statuto del personale è stabilito dal Consiglio in collaborazione con la Commissione. Lo statuto emanato dal Consiglio non fa cenno al diritto di sciopero, né autorizza la Commissione a disciplinarne l'esercizio. Si aggiunga che la regolamentazione del diritto di sciopero è un elemento essenziale dello statuto di tutte le categorie di lavoratori. Appare quindi inconcepibile che la Commissione possa disciplinare il diritto di sciopero senza prima consultarsi coi rappresentanti del presonale, come previsto dall'art. 110 dello statuto. In realtà, però, è accaduto proprio questo. Dalle considerazioni sopra esposte si può desumere che le decisioni 16 dicembre 1970, 28 febbraio e 21 marzo 1973 vanno ritenute «inesistenti», nel significato attribuito a tale termine dal diritto amministrativo francese. Oltre al mezzo dell'inesistenza, i ricorrenti fanno espressamente valere contro le tre decisioni di portata generale gli stessi mezzi di illegittimità dedotti in rapporto alle decisioni individuali. In proposito i ricorrenti mettono in evidenza l'atteggiamento contraddittorio della Commissione che, dopo aver proclamato il 16 dicembre 1970 di non voler più retribuire le giornate di sciopero, decideva il 28 febbraio 1973 di pagare, nonostante tutto, i primi tre giorni di sciopero. La Commissione aveva infatti approvato, perlomeno implicitamente, come la stessa decisione appena ricordata sembra confermare, l'iniziativa dello sciopero contro il provvedimento del Consiglio. Il personale era perciò sceso in sciopero, sentendosi, alla luce di vari indizi, appoggiato dalla Commissione. Lo sciopero sarebbe però durato più a lungo di quanto desiderasse la Commissione, che avrebbe conseguentemente deciso di non retribuire i giorni di sciopero successivi al terzo. Anche la procedura seguita dalla Commissione per adottare le decisioni appare curiosa. La prima decisione fu emanata il 28 febbraio 1973 senza previa consultazione dei sindacati; la seconda, confermativa della precedente, il 21 marzo 1973 dopo aver sentito i sindacati. Un simile atteggiamento non poteva non creare, sotto l'aspetto giuridico, incertezze in ordine al problema di stabilire quale delle decisioni fosse realmente determinante. I ricorrenti sottolineano che, oltre le due decisioni 28 febbraio e 21 marzo 1973, la Commissione aveva già emanato una decisione il 20 dicembre 1972; se si tien conto pure del comunicato 21 settembre 1973, si giunge a ben quattro decisioni per lo stesso identico avvenimento.

Nella controreplica la Commissione rileva che i ricorrenti non hanno addotto il benché minimo argomento contro le sue conclusioni volte a far dichiarare l'irricevibilità dei ricorsi per quanto concerne la «decisione»21 settembre 1973. Da parte sua, la Commissione nega che la competenza di merito spettante alla Corte nel presente caso consenta un controllo di legittimità su atti non impugnati mediante i ricorsi. Il giudice, infatti, è tenuto a non statuire «ultra petita» tanto nei casi in cui ha solo competenza di puro diritto quanto nei casi in cui ha competenza di merito. La Commissione contesta poi gli argomenti con cui i ricorrenti intendono far valere una pretesa inesistenza delle decisioni generali da essa emanate. Il vizio d'inesistenza può essere accertato dal giudice soltanto su iniziativa (azione o eccezione) delle persone che si ritengano lese da un atto viziato. Per di più, sia il mezzo dell'inesistenza, sia i mezzi di illegittimità delle decisioni generali, sono stati dedotti in sede di replica e costituiscono pertanto mezzi nuovi, in quanto tali irricevibili ai sensi dell'art. 42, n. 2, del regolamento di procedura. Entrando nel merito dei predetti mezzi, la Commissione sostiene che le decisioni del dicembre 1970 e del febbraio — marzo 1973 rientravano nella sua sfera di competanza. Fondandosi su di un principio generale di diritto, espresso nella regola della corrispondenza tra retribuzione e servizio effettivamente prestato, ed ispirandosi al medesimo nelle decisioni generali del dicembre 1970 e del marzo 1973, la Commissione non ha assolutamente usurpato competenze proprie del Consiglio, ma ha in realtà esercitato, come le spettava, i poteri che l'art. 85 dello statuto attribuisce all'autorità gerarchica. I ricorrenti stessi — osserva la Commissione — ammettono che le trattenute sono state applicate in forza dell'art. 85. In definitiva, le decisioni controverse miravano semplicemente a dichiarare che, in determinate circostanze, il pagamento della retribuzione darebbe luogo ad un arricchimento indebito. Esse non sono pertanto viziate d'inesistenza in ragione d'una pretesa incompetenza dell'autorità che le ha emanate. Per quanto concerne il mezzo relativo alla mancata consultazione dei rappresentanti del personale in ispregio all'art. 110 della statuto, la Commissione afferma d'aver proceduto a consultazioni sia prima di emanare la decisione 16 dicembre 1970, sia prima di emanare la decisione 21 marzo 1973. La Commissione si domanda poi quale importanza le osservazioni dei ricorrenti circa un suo preteso «atteggiamento contraddittorio» possano avere per la ricevibilità dei ricorsi. Le predette osservazioni sono per di più completamente nuove e prive di qualsiasi collegamento coi mezzi di gravame. Da ultimo, la Commissione ne contesta altresì la fondatezza.

I ricorrenti ricordano innanzitutto che gli scioperi del novembre e del dicembre 1972 rappresentavano una protesta contro una decisione del Consiglio ritenuta illegittima dal personale. Tale opinione era condivisa dalla Commissione ed ha trovato successivamente conferma in una sentenza della Corte di giustizia. La decisione di effettuare una trattenuta — proseguono i ricorrenti — è non solo giuridicamente infondata, ma addirittura in contrasto con i principi enunciati nello statuto del personale. Le trattenute non possono infatti ispirarsi al principio della ripetizione dell'indebito (art. 85 dello statuto), dal momento che il carattere indebito del pagamento della parte di stipendio relativa ai giorni di sciopero è ancora da dimostrare. Si deve inoltre tener conto del lasso di tempo assai lungo trascorso fra lo sciopero e l'applicazione delle trattenute. Le trattenute sono altresì in contraddizione coi principi di cui al titolo VI dello statuto, posto che esse non si ricollegano ad alcuna delle sanzioni disciplinari contemplate dall'art. 86. In diritto privato due debiti possono compensarsi soltanto se entrambi liquidi, esigibili e certi. Nella fattispecie le due ultime condizioni non risultano soddisfatte. Le trattenute violano poi l'art. 60 dello statuto, in base al quale ogni assenza irregolare di un dipendente viene imputata sulla durata del congedo ordinario dell' interessato. Ogni deroga all'art. 62 dello statuto, che sancisce il diritto alla retribuzione, può infatti fondarsi soltanto su di una disposizione espressa e va quindi interpretata restrittivamente. Ne consegue che non si può disapplicare l'art. 60 in forza d'un semplice richiamo ad un asserito principio generale di diritto. Considerato in particolare il mancato ricorso alla procedura prevista dall'art. 110 dello statuto, il provvedimento della Commissione discrimina i dipendenti della medesima nei confronti dei dipendenti delle altre istituzioni, le quali non hanno operato trattenute. I ricorrenti osservano infine che con la «franchigia» per i giorni 11, 12 e 13 dicembre 1972, prevista dalla decisione del 20 dicembre, si sono voluti punire i dipendenti che, nonostante l'invito della Commissione, non erano tornati al lavoro il 14 dicembre. Vista in questa luce, la trattenuta appare non già come una normale conseguenza amministrativa dello sciopero, bensì come un illecito mezzo di pressione inteso a coartare il libero esercizio del diritto di sciopero.

Nel controricorso la Commissione fa osservare, sulla base d'un dettagliato esame comparativo delle legislazioni degli Stati, membri, che la trattenuta appare giustificata — lasciando da parte la decisione 21 marzo 1973, che ne costituisce il fondamento giuridico immediato — dal principio generale di diritto secondo cui la retribuzione non è dovuta quando, in particolare a causa d'una astensione collettiva dal lavoro, sia venuta meno la prestazione del servizio. Il principio testé enunciato è riconosciuto in tutti gli Stati membri e viene largamente applicato in forza talora della legge, talora della giurisprudenza, talora semplicemente d'una prassi amministrativa costante. La sua applicazione nel caso di assenza per sciopero è riconosciuta come legittima dalla giurisprudenza anche quando la legge non si riferisca espressamente all'ipotesi dello sciopero. È senz'altro corretto — conclude la Commissione — tener conto dell'orientamento dei diritti nazionali quando si tratta di risolvere questioni di principio in merito alle quali lo statuto del personale non fornisce alcuna indicazione. Il richiamo alla regola del servizio effettivamente prestato appare inoltre giustificato da numerosi esempi tratti sia dallo statuto (cfr. in particolare art. 3, art. 55 bis, art. 62, art. 3 dell'allegato IV bis), sia dalla giurisprudenza della Corte (ordinanza 30 novembre 1972 nella causa 75-72; Racc. 1972, pag. 1201), esempi da cui s'evince che il diritto alla remunerazione può nascere soltano dalla effettiva prestazione del servizio. Per quanto riguarda le diverse disposizioni dello statuto che i ricorrenti le rimproverano d'aver violato, la Commissione formula anzitutto delle riserve sul metodo interpretativo seguito dai ricorrenti, i quali cercano la disciplina giuridica di situazioni di fatto createsi al di fuori dello statuto in formali norme statutarie atte, per definizione, a regolare soltanto situazioni previste dallo statuto. Quanto sopra risulta evidente in relazione al mezzo tratto dall'art. 62 dello statuto. A parte ciò, l' «espressa disposizione contraria», cui il predetto articolo fa riferimento, può essere rinvenuta nell'art. 85 dello statuto. Un'analoga considerazione circa la pertinenza vale per il mezzo tratto dall'art. 60 dello statuto, relativo all' «assenza irregolare» del dipendente. La Commissione non ignora gli orientamenti generali della normativa sul pubblico impiego vigente negli Stati membri e non intende assolutamente vietare e considerare illecito lo sciopero dei propri dipendenti. Essa esclude perciò qualsiasi interpretazione che, allo scopo di colmare la lacuna per ora esistente nello statuto, cerchi di scoprire in quest'ultimo la proibizione dello sciopero. In merito al mezzo tratto dall'art. 85 dello statuto la Commissione osserva che il carattere indebito del pagamento è incontestabile. Essa rinvia al principio universalmente riconosciuto della corrispondenza fra retribuzione e prestazione del servizio ed al principio non meno generalmente accettato che esclude la retribuzione delle giornate di sciopero. Su tale principio era stata inoltre più volte richiamata l'attenzione del personale. Per quanto riguarda la censura relativa al lasso di tempo intercorso fra lo sciopero e l'applicazione delle trattenute — censura, a suo avviso, troppo vaga e sommaria — la Commissione osserva, in primo luogo, che l'art. 85 non prevede termini per la ripetizione dell'indebito; in secondo luogo, che vari fattori (l'attesa della sentenza della Corte nella causa 81-72, la necessità di calcoli complessi, le sopravvenute vacanze) giustificano la data scelta per l'effettuazione delle trattenute. A parere della Commissione il mezzo relativo alla compensazione dei debiti è di assai scarso peso. I presupposti della compensazione erano presenti e l'operazione è stata condotta nel pieno rispetto delle norme sul bilancio. Si rinvia in proposito all'art. 22 del regolamento finanziario 25 aprile 1973 sul bilancio generale delle Comunità (GU n. L 116/73). Circa il mezzo tratto dall'art. 86 dello statuto, la Commissione afferma d'aver visto nella trattenuta non già una sanzione, bensì la normale conseguenza d'uno sciopero, come del resto fu detto chiaramente nel comunicato al personale del 28 marzo 1973. In relazione al rimprovero di aver tenuto nei confronti dei propri dipendenti un comportamento meno favorevole di quello tenuto dalle altre istituzioni nei confronti del loro personale, la Commissione fa osservare che entra qui in giuoco la discrezionalità d'ogni singola istituzione e che il diverso atteggiamento assunto dalle altre istituzioni in merito alla trattenuta non implica che la Commissione abbia posto in essere un provvedimento discriminatorio. Un provvedimento evidentemente legittimo non può cessare d'essere tale per il semplice fatto che altre istituzioni si siano astenute, per motivi più che altro d'opportunità, dall' adottarlo. La Commissione ribadisce in proposito ch'essa non è competente ad emanare, in forza dell'art. 110 dello statuto, disposizioni generali concernenti lo sciopero, cioè una situazione ignorata dallo statuto. Per quanto riguarda l'affermazione dei ricorrenti secondo cui la franchigia, per i giorni 11, 12 e 13 dicembre era destinata a punire i dipendenti che non erano tornati al lavoro il 14 dicembre, la Commissione si limita a far presente che la propria decisione iniziale fu modificata dalla decisione 21 marzo 1973, che accordò una «franchigia» per i primi tre giorni di sciopero, indipendentemente dalla loro data. Circa la richiesta degli interessi di mora, la Commissione, dopo aver osservato che tali interessi potrebbero decorrere soltanto dalla data di presentazione dei ricorsi, afferma che, in ogni caso, la mancanza nel diritto comunitario di qualsiasi indicazione circa l'esistenza, l'ammissibilità ed il tasso degli interessi di mora rende impossibile una pronunzia in proposito.

Nella replica i ricorrenti rilevano alcune contraddizioni nel ragionamento della Commissione. A loro parere, se si accetta la regola della corrispondenza fra la retribuzione ed il servizio effettivamente prestato, non è più possibile spiegare perché si sia deciso di retribuire egualmente tre giorni di sciopero. D'altronde, se si esaminano le norme vigenti negli Stati membri in tema di sciopero dei pubblici dipendenti, si può constatare che esse pressoché ignorano lo sciopero, rinviando in proposito alla disciplina delle assenze irregolari. La Commissione dovrebbe quindi conseguentemente applicare ai propri dipendenti la suddetta disciplina, cosa che essa rifiuta di fare col pretesto di trovarsi dinanzi ad una situazione di fatto, ignorata dallo statuto. I ricorrenti affermano invece che gli autori dello statuto hanno considerato lo sciopero come un'assenza irregolare. A meno di ritenere — ipotesi assurda — che i suddetti autori non abbiano nemmeno preso in considerazione la possibilità d'uno sciopero dei dipendenti comunitari, non si può negare che lo sciopero sia disciplinato dallo statuto. In mancanza di altre disposizioni si deve perciò far ricorso alle norme statutarie che contemplano le assenze non autorizzate dal superiore gerarchico. Ogni diversa interpretazione condurrebbe a soluzioni arbitrarie. Ciò non implica tuttavia che i ricorrenti sostengano l'assoluta illiceità dello sciopero e la necessità di proibirlo; una simile conclusione significherebbe dedurre dal ragionamento da essi svolto conseguenze né dirette, né inevitabili. Posto che la Commissione definisce la trattenuta come una ripetizione dell'indebito e che l'assenza dei dipendenti s'è verificata nel dicembre 1972, sarebbe stato giusto che la trattenuta avesse avuto luogo sullo stipendio dello stesso mese o, al più tardi, del mese successivo (gennaio 1973). Effettuando la trattenuta nell'ottobre 1973, la Commissione ha lasciato che nel frattempo sorgessero dei dubbi sulle sue reali intenzioni e, quindi, sull'asserita evidenza del suo diritto a ripetere le somme indebitamente versate. La mancata consultazione del Comitato del personale, nonostante quanto espressamente previsto dall'art. 110 dello statuto, ha del resto necessariamente comportato che i dipendenti della Commissione sono stati discriminati nei confronti di quelli delle altre istituzioni. Da ultimo, i ricorrenti fanno notare che la modifica della decisione 20 dicembre 1972 nella parte relativa alla «franchigia» di tre giorni poteva praticamente interessare soltanto qualche dipendente isolato, entrato in sciopero dopo gli altri. Si potrebbe addirittura pensare che la modifica non sia stata che un mezzo per mascherare, senza tuttavia eliminarlo, lo sviamento di potere compiuto dalla Commissione. Non è ammissibile che la Commissione si serva d'una sua pretesa facoltà di disciplinare il diritto di sciopero per riservarsi un potere di decisione arbitrario che le permetta di dichiarare leciti solo gli scioperi utilizzabili come mezzo di pressione nei confronti del Consiglio.

Nella controreplica la Commissione osserva innanzitutto che la «franchigia» di tre giorni, interpretata dai ricorrenti in modo piuttosto capzioso, non può assolutamente venir intesa come una smentita alla regola sempre valida della corrispondenza tra retribuzione e servizio prestato. La remissione d'una parte d'un debito non attribuisce infatti al debitore il diritto di pretendere la remissione dell' intero debito. La «franchigia» è stata dettata da considerazioni d'opportunità che non si prestano ad essere trasferite sul piano d'una discussione in termini di diritto. La Commissione ribadisce poi che la tendenza generale degli ordinamenti dei singoli Stati membri è nel senso di riconoscere la liceità dello sciopero e di non ricollegarvi alcuna sanzione disciplinare. Non si riesce quindi a capire perché i ricorrenti, in pieno contrasto con l'opinione generalmente affermatasi, vogliano configurare lo sciopero come un'assenza irregolare, non autorizzata dai superiori e quindi proibita dallo statuto. Sarebbe illogico colmare una lacuna dello statuto con un'interpretazione non corrispondente agli orientamenti giuridici generalmente adottati negli Stati membri. Per quanto riguarda il lasso di tempo trascorso fra lo sciopero e l'applicazione della trattenuta, la Commissione osserva che in realtà l'esistenza d'un provvedimento esecutorio, da applicarsi non appena fossero stati conclusi i lunghi e complicati preparativi d'attuazione, era nota al personale già a partire dalla fine del mese di marzo. La Commissione s'è infine domandata che cosa vogliano dire e quale portata giuridica possano avere le osservazioni dei ricorrenti sulle due decisioni concernenti la «franchigia» di tre giorni. Tanto nelle disposizioni della prima quanto in quelle della seconda decisione essa non è riuscita ad individuare l'asserito effetto punitivo o il presunto sviamento di potere. Si deve perciò concludere che si è di fronte ad argomenti di puro interesse polemico, irrilevanti sul piano giuridico. I ricorrenti, con l'avv. J. Hirsch, del foro di Bruxelles, e la Commissione, rappresentata dal suo agente, J. Griesmar, hanno svolto le loro osservazioni orali durante l'udienza del 18 febbraio 1975. L'avvocato generale ha presentato le proprie conclusioni all'udienza del 26 febbraio 1975.

Un certo numero di dipendenti della Commissione delle Comunità europee hanno presentato ricorso per ottenere l'annullamento delle decisioni della Commissione 21 settembre e 15 ottobre 1973, in forza delle quali è stata operata una trattenuta sui loro stipendi del mese d'ottobre 1973 in relazione al fatto che i predetti dipendenti avevano partecipato ad uno sciopero nel dicembre 1972.

La trattenuta ammonta ad 1/30 della remunerazione mensile per ogni giorno di sciopero, salvo una «franchigia» di tre giorni.

8/9 L'eccezióne sollevata dalla Commissione mira ad ostacolare indebitamente l'esercizio del diritto di ricorso da parte dei dipendenti e va perciò disattesa.

La Commissione sostiene, in via principale, che i ricorsi sono irricevibili.

Per quanto riguarda il provvedimento del 21 settembre 1973, considerato dai ricorrenti come una decisione, la Commissione sostiene ch'esso non costituisce se non un atto di pubblicità relativo alle modalità d'esecuzione della decisione da essa adottata il 21 marzo 1973 con riferimento alla trattenuta per sciopero. Contro il citato provvedimento — aggiunge la Commissione — non è stato, in ogni caso, presentato alcun reclamo ai sensi dell'art. 90, n. 2, dello statuto del personale.

In quanto diretti contro le decisioni individuali dell'ottobre 1973 i ricorsi sono — a parere della Commissione — irricevibili perché le decisioni impugnate rappresentano semplici provvedimenti d'attuazione della decisione 21 marzo 1973 e della decisione di portata generale 16 dicembre 1970, contro le quali i ricorrenti non hanno sollevato alcuna eccezione formale di illegittimità.

Con i ricorsi in esame ci si propone sostanzialmente d'ottenere l'annullamento delle decisioni individuali adottate nei confronti dei ricorrenti.

Qualora un atto di portata generale trovi attuazione in una serie di decisioni individuali concernenti la totalità o gran parte dei dipendenti d'una istituzione, non si può negare al singolo dipendente, che intenda valersi del rimedio previsto dall'art. 91 dello statuto del personale, il diritto di eccepire l'illegittimità dell'atto di portata generale nell'impugnare la decisione individuale, che sola gli permette di sapere con certezza come ed in quale misura vengano lesi i suoi specifici interessi.

18/19 Tuttavia, come s'è già detto, nessuno contesta che l'astensione dal lavoro nel dicembre 1972 sia stata un'azione collettiva intrapresa dai dipendenti per la tutela dei loro interessi. Di conseguenza, la partecipazione allo sciopero non si può far rientrare nella sfera d'applicazione dell'art. 60.

22/24 La circostanza che la Commissione abbia concesso una franchigia per tre giorni di sciopero, rinunciando ad applicare la corrispondente trattenuta, non modifica affatto la situazione. La franchigia, accordata a tutti gli scioperanti senza tener conto della data in cui s'erano assentati dal lavoro, non mirava, in realtà, a colpire quegli scioperanti che non avevano seguito l'invito della Commissione a riprendere il lavoro dopo i primi tre giorni di sciopero. Essa non può quindi venire considerata come una sanzione disciplinare, sia pure dissimulata, nei confronti di questi ultimi.

27/30 Ai sensi dell'art. 85 dello statuto, qualsiasi somma percepita indebitamente dà luogo a ripetizione se il beneficiario ha avuto conoscenza dell'irregolarità del pagamento o se tale irregolarità era così evidente che egli non poteva non accorgersene. Come risulta dalle considerazioni sopra svolte, l'insussistenza d'un diritto alla retribuzione per i giorni di sciopero era talmente palese che, nella fattispecie, non può sorgere alcun dubbio circa l'applicabilità dell'art. 85. Poiché il predetto articolo non stabilisce un termine di ripetizione ed il tempo trascorso tra lo sciopero e l'effettuazione della trattenuta non è stato, d'altra parte, così smisuratamente lungo da mettere in forse la validità delle decisioni controverse, i ricorsi vanno respinti.

I ricorrenti contestano la legittimità della trattenuta operata sui loro stipendi in conseguenza della loro partecipazione allo sciopero del dicembre 1972.

In proposito occorre anzitutto esaminare se, in generale, chi abbia partecipato ad una astensione collettiva dal lavoro qualificata come sciopero conservi il diritto alla retribuzione, nonostante la mancata prestazione del servizio.

Secondo un principio affermatosi nel diritto del lavoro degli Stati membri, gli scioperanti non hanno diritto a percepire la retribuzione corrispondente ai giorni di sciopero.

Nulla impedisce di applicare il suddetto principio ai rapporti fra le istituzioni delle Comunità ed i loro dipendenti, come ha già avuto modo di constatare, in una precedente occasione, la Commissione che, nella decisione del 16 dicembre 1970, affermava che «la mancata retribuzione dei giorni di sciopero è un principio ovvio».

Il rilievo di cui sopra non implica alcuna presa di posizione sull'esistenza d'un diritto di sciopero dei dipendenti, né sulle eventuali modalità d'esercizio dello stesso diritto.

Mentre taluni Stati membri negano il diritto di sciopero ai dipendenti pubblici o a talune categorie dei medesimi ed altri, invece, lo riconoscono, lo statuto del personale delle Comunità europee non contiene in proposito alcuna norma.

Nella fattispecie si può osservare che l'astensione collettiva dal lavoro, cui si ricollegano le impugnate decisioni individuali, è stata considerata da entrambe le parti come uno strumento di difesa degli interessi collettivi del personale, vale a dire come uno sciopero.

Ciononostante, i ricorrenti affermano che la trattenuta è incompatibile con l'art. 60 dello statuto, secondo cui ogni assenza irregolare del dipendente è imputata sulla durata del suo congedo annuale.

I ricorrenti sostengono, in secondo luogo, che la trattenuta è incompatibile con le disposizioni in materia di sanzioni disciplinari, contenute nel titolo VI dello statuto.

Si deve però osservare che la trattenuta ha avuto carattere non già di sanzione disciplinare, bensì di semplice conseguenza della mancata prestazione del servizio. Non è quindi possibile applicare alla fattispecie le disposizioni del citato titolo VI.

I ricorrenti sostengono, infine, d'essere vittime d'una discriminazione da parte della Commissione, che è stata l'unica istituzione comunitaria ad effettuare una trattenuta per sciopero sugli stipendi dei propri dipendenti.

La validità delle decisioni impugnate non può tuttavia venire inficiata dalla circostanza che le altre istituzioni comunitarie si siano astenute dall'adottare provvedimenti incontestabilmente legittimi.

31/33 I ricorrenti sono rimasti soccombenti. A norma dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, il soccombente è condannato alle spese. Tuttavia, a norma dell'art. 70 dello stesso regolamento, nelle cause promosse da dipendenti delle Comunità, le spese sostenute dalle istituzioni restano a carico di queste.