Corte giust. UE, Sentenza del 28 giugno 1984, causa 36/83

Gli antefatti, il procedimento e le osservazioni presentate a norma dell'art. 103, § 3, del regolamento di procedura della Corte di giustizia possono così riassumersi :

Nel 1958 il mercato comune del carbone è stato colpito da gravi perturbazioni, dovute, da un lato, a una recessione notevole della domanda per effetto di una fase di depressione congiunturale e, dall'altro, alla preferenza riservata al gasolio. Questa crisi ha indotto determinati paesi produttori, tra i quali il Belgio e la Repubblica federale di Germania, a istituire restrizioni all'importazione di carbone proveniente dai paesi terzi.

L'Alta Autorità adottava una serie di raccomandazioni mediante le quali i provvedimenti di tutela previsti da determinati stati membri sono stati autorizzati, a condizione di non superare determinati limiti.

Per quel che riguarda la Repubblica federale di Germania, il 28 gennaio 1959, previa consultazione con il governo tedesco, L'Alta Autorità adottava, in base all'art. 74, n. 3, del trattato CECA, una raccomandazione pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'11 febbraio 1959, pag. 197, con la quale si raccomanda:

al governo della Repubblica federale di Germania di istituire in via temporanea, sui carboni provenienti dai paesi terzi e destinati alla Repubblica federale, dazi doganali gravanti sulle importazioni eccedenti un contingente esente da tributi (l'importo di questo dazio non avrebbe dovuto essere superiore a 20 DM per tonnellate) e di prevedere, per il 1959, un contingente esente dai dazi doganali non inferiore a 5 milioni di tonnellate; ai governi degli altri stati membri, di prestare alla Repubblica federale la collaborazione indispensabile per la riscossione dei dazi doganali.

Con la raccomandazione del 3 novembre 1959 (GU 14.11.1959, pag. 1150) il contingente esente da dazi doganali da prevedersi per il 1960 è stato nuovamente fissato a un minimo di 5 milioni di tonnellate.

La legge tedesca del 3 dicembre 1959, relativa al contingentamento tariffario dei combustibili solidi per gli anni 1959 e 1960, stabiliva un contingente leggermente superiore ai 5 milioni di tonnellate.

Con raccomandazioni del 3 novembre 1960 (GU 19.11.1960, pag. 1425), del 13 dicembre 1961 (GU 19.12.1961, pag. 1600) e del 30 ottobre 1962 (GU 12.11.1962, pag. 2683), l'Alta Autorità ha, di volta in volta, precisato che i contingenti che la Repubblica federale poteva fissare per gli anni 1961, 1962 e 1963 non dovevano essere inferiori a 6 milioni di tonnellate. Le leggi tedesche del 23 dicembre 1960, relativa al contingentamento tariffario dei combustibili solidi per gli anni 1961 e 1962, e del 27 dicembre 1962, relativa al contingentamento tariffario dei combustibili solidi per gli anni 1963 e 1964, stabilivano i contingenti conformemente alle raccomandazioni summenzionate. Dopo un nuovo esame effettuato alla fine del 1963, l'Alta Autoritá, a quanto ha dichiarato la Commissione, riteneva che non fosse necessario adottare una raccomandazione per il 1964, dato che la legge tedesca summenzionata del 27 dicembre 1962 era sufficiente a garantire, per il 1964, l'importazione in franchigia di almeno 6,2 milioni di tonnellate.

Durante gli anni successivi, l'Alta Autorità non ha più indirizzato raccomandazioni al governo della Repubblica federale, che, dal canto suo, ha osservato il minimo stabilito dalle raccomandazioni precedenti dell'Alta Autorità; in seguito, con la legge del 14 dicembre 1970, il contingente è stato portato a 7 milióni di tonnellate.

Con una legge di emendamento adottata onde tener conto delle conseguenze dell'adesione della Gran Bretagna, le cui esportazioni di carbone negli altri stati membri non erano ormai più soggette ad alcuna restrizione, il contingente per il 1976 è stato fissato a 5 milioni di tonnellate e la durata del regime istituito da questa legge è stata prorogata fino al 1981.

La disciplina attualmente vigente nella Repubblica federale di Germania, per quel che riguarda le importazioni di carbone provenienti dai paesi terzi, è costituita dall'art. 3 della seconda legge che modifica le disposizioni in materia di energia. Questa legge del 25 agosto 1980 tra l'altro ha.

prorogato fino al 1995 la validità della disciplina attuale; aumentato notevolmente i contingenti (7 milioni di tonnellate annue); istituito un nuovo regime di licenza d'importazione.

I dazi doganali sulle importazioni eccedenti il contingente esente da dazi doganali sono stati mantenuti anche dalla disciplina più recente.

È opportuno ancora ricordare la raccomandazione della Commissione 77/ 328/CECA del 15 aprile.1977 (GU L 114 del 5.5.1977, pag. 4). Questa raccomandazione, che istituisce per tutti i prodotti CECA provenienti dai paesi terzi una procedura d'informazione e di consultazione reciproca, prescrive che gli stati membri possano adottare provvedimenti nazionali solo se hanno osservato la procedura di cui sopra.

Nel 1977 e nel 1978 la società in accomandita Fisser van Doornum Köln GmbH (in prosieguo: FiDo Köln), della quale la società Mabanaft è l'avente causa, acquistava presso l'impresa olandese LVÓB carbone designato come «merce CEE, d'origine olandese, proveniente da scorte a bocca di miniera o da scorte di magazzino». Il fornitore produceva certificati d'origine delle miniere nazionali olandesi, quindi il carbone in questione poteva venire importato nella Repubblica federale di Germania senza alcun onere di dazi doganali.

Da indagini effettuate dal servizio tedesco per la repressione delle frodi doganali, è emerso in seguito che, contrariamente alle dichiarazioni della FiDo Köln, il carbone proveniva in realtà da vari paesi terzi e che i certificati d'origine prodotti negli anni 1977/78 erano stati falsificati. L'Hauptzollamt di Emmerich reclamava allora alla Mabanaft, avente causa della società FiDo Köln, disciolta il 1° gennaio 1979, il versamento di dazi doganali integrativi, per un importo complessivo di 1382829 DM.

La Mabanaft impugnava dinanzi al Finanzgericht di Dusseldorf queste ingiunzioni di pagamento di dazi arretrati, chiedendone l'annullamento, in quanto la riscossione dei dazi doganali su carbone già in libera pratica nella Comunità era incompatibile con l'art. 4, lett. a), del trattato CECA. L'Hauptzollamt di Emmerich obiettava che il dazio doganale integrativo era legittimo, in quanto effetto di un provvedimento di politica commerciale di competenza degli stati membri ai sensi dell'art. 71, 1° comma, del trattato CECA.

Il Finanzgericht di Düsseldorf si è chiesto se le raccomandazioni emesse dall'Alta Autorità tra il 1959 e il 1962, che esso considera d'altronde incompatibili col principio della libera circolazione tra gli stati membri, siano sempre in vigore e possano così fornire una base giuridica alla disciplina tedesca vigente al momento delle importazioni litigiose. Con ordinanza 7 febbraio 1983, sospendeva quindi il procedimento per chiedere alla Corte, a norma dell'art. 41 del trattato CECA, di pronunciarsi sulla seguente questione:

«Se le raccomandazioni dell'Alta Autorità 28 gennaio 1959 (GU 11.2.1959, pag. 197) e 30 ottobre 1962 (GU 12.11.1962, pag. 2683) siano compatibili con l'art. 4, leu. a), del trattato CECA e se — ed eventualmente per quanto tempo — possano autorizzare l'emanazione di una normativa nazionale, in base alla quale viene riscosso un dazio integrativo per il carbon fossile originario di un paese terzo ed importato da uno Stato membro nel quale si trovava in libera pratica».

L'ordinanza di rinvio è giunta alla Corte di giustizia 1'8 marzo 1983.

A norma dell'art. 103, § 3, del regolamento di procedura della Corte di giustizia, hanno presentato osservazioni scritte la società Mabanaft, con l'avv. Krause-Ablass del consorzio d'avvocati Bruckhaus, Kreifels, Winkhaus & Lieberknecht di Düsseldorf, il governo della Repubblica federale di Germania, rappresentato dai sigg. Martin Seidel e Albert Bleckmann, in qualità di agenti, la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai suoi consiglieri giuridici Peter Gilsdorf e Peter Karpenstein, in qualità di agenti.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

La Commissione, unica dei partecipanti che esamini questo argomento, osserva che la questione pregiudiziale è incontestabilmente una questione vertente sulla «validità» di una deliberazione dell'Alta Autorità, ai termini dell'art. 41 del trattato CECA, in quanto essa mira a stabilire se le raccomandazioni dell'Alta Autorità del 28 gennaio 1959 e del 30 ottobre 1962 siano compatibili con l'art. 4, lett. a), del trattato CECA e se dette raccomandazioni possano servire come fondamento giuridico ad una disciplina nazionale che istituisce un dazio doganale integrativo per l'importazione di carbone in libera pratica in uno stato membro ed originario di un paese terzo, il che equivale a privare genericamente di contenuto le autorizzazioni concesse mediante dette raccomandazioni.

La questione pregiudiziale è invece una questione interpretativa in quanto mira a stabilire fino a qual momento le raccomandazioni menzionate potevano costituire un fondamento giuridico per la disciplina nazionale. Si tratta infatti di interpretare l'espressione «a titolo provvisorio» che figura nella raccomandazione del 28 gennaio 1959.

La Commissione ritiene tuttavia che anche questa parte della questione possa comprendersi nel senso che il Finanzgericht chiede se le raccomandazioni contemplate fossero ancora compatibili con l'art. 4, lett. a), del trattato CECA al momento delle importazioni litigiose (cioè nel 1977/78) e, quindi, esser considerata come questione di validità di una disposizioni del diritto comunitario.

Premesse queste considerazioni, la Commissione non solleva obiezioni formali nei confronti della ricevibilità del provvedimento di rinvio.

La Mabanaft sostiene che la legge della Repubblica federale di Germania sul contingente tariffario per il carbone è incompatibile con l'art. 4, lett. a), del trattato CECA, in base al quale i dazi doganali all'entrata e all'uscita o le tasse d'effetto equivalente e le restrizioni quantitative alla circolazione dei prodotti sono incompatibili col mercato comune del carbone e dell'acciaio e di conseguenza sono abolite e vietate all'interno della Comunità, salvo le deroghe contemplate dal trattato. Questo principio, che è stato confermato dalla Corte nella sua sentenza 14 luglio 1961 nelle cause riunite 9 e 12/60 (A. Vloeberghs SA/Alta Autorità, Race. 1961, pag. 391) si applica a tutti i prodotti chi si trovano in libera pratica in uno stato membro e ciò indipendentemente dalla loro origine.

Esaminando poi l'argomento svolto dal-l'Hauptzollamt, secondo il quale la riscossione di un dazio doganale integrativo è comunque giustificata dalle disposizioni del capitolo X del trattato CECA relativo alla politica commerciale, la Mabanaft contesta che gli Stati membri abbiano un diritto autonomo a riscuotere detti dazi.

Essa osserva in proposito che la contraddizione tra l'art. 72 del trattato CECA, in base al quale il Consiglio può fissare, su richiesta di uno stato membro, aliquote minime e massime per i dazi doganali, da una parte, e l'art. 71, n. 1, secondo il quale il trattato non incide sulla competenza dei governi degli stati membri in materia di politica commerciale, dall'altra, si può superare soltanto interpretando quest'ultima disposizione nel senso che la libertà riconosciuta in linea di massima agli stati membri nel settore della politica commerciale esclude per l'appunto la riscossione dei dazi doganali.

A sostegno di siffatta interpretazione la Mabanaft osserva:

che il fatto di riservare al Consiglio la competenza di autorizzare la riscossione di dazi doganali si giustifica con le gravi ripercussioni che hanno questi dazi sugli scambi con i paesi terzi; questo risultato è anche frutto di un'interpretazione coerente dei trattati comunitari e di un'applicazione sussidiaria delle disposizioni del trattato CEE, in materia di unione doganale e di politica commerciale comune, quanto meno nei limiti in cui le disposizioni del trattato CECA non vi si oppongono; che la prassi comunitaria è conforme a questo punto di vista, come dimostra la menzione di una «tariffa CECA unificata» nell'ambito del GATT, dalla partecipazione dell'Alta Autorità ai negoziati doganali nell'ambito del Dillon Round (1960/61) e del Kennedy Round (1964-1967) e dal parere della Corte di giustizia 1/75 dell'11 novembre 1975, con il quale si è riconosciuta la competenza esclusiva della Comunità per la stipulazione di accordi nel settore della politica commerciale per le materie disciplinate dalla CECA.

Anche se si dovesse interpretare l'art. 71 nel senso che conferisce agli stati membri un diritto autonomo a percepire dazi doganali, la Mabanaft conclude che esso non potrebbe comunque prevalere rispetto all'art. 4 del trattato, poiché non si deve dimenticare, da un lato, che quest'ultimo fa parte delle disposizioni che definiscono le missioni della Comunità e ne determinano i fondamenti, non risente di eventuali modifiche delle norme del trattato adottate in virtù dell'art. 95 e non contiene riserve a favore di disposizioni in senso contrario, riserve che invece sono contemplate nell'art. 71.

La Mabanaft contesta pure che nella fattispecie si possa applicare l'art. 73, n. 1, in base al quale «l'amministrazione delle licenze d'importazione e d'esportazione nelle relazioni con i paesi terzi spetta al governo nel territorio del quale si trova il luogo di destinazione delle importazioni o il luogo d'origine delle esportazioni». Quest'articolo fa infatti richiamo soltanto alle importazioni dirette dai paesi terzi e mira ad evitare che ogni Stato, sul cui territorio transita la merce, possa ostacolarne la circolazione prescrivendo una licenza. Non è quindi lecito desumere da quest'articolo un diritto degli Stati membri ad autorizzare o meno l'importazione di merci che sono già in libera pratica nella Comunità.

Secondo la Mabanaft, la prerogativa di cui, secondo l'Hauptzollamt, disporrebbe la Repubblica federale di Germania, di tutelarsi contro le «importazioni indirette» mediante provvedimenti nazionali, senza il previo consenso della Commissione, è un diritto inesistente. Orbene, se gli stati membri avessero facoltà di tutelarsi unilateralmente contro le importazioni indirette, il sistema contemplato dall'art. 71, 3° comma, in base al quale «i governi degli stati membri si danno reciprocamente la collaborazione necessaria per l'applicazione dei provvedimenti riconosciuti dall'Alta Autorità conformi al presente trattato e agli accordi internazionali in vigore», sarebbe svuotato di contenuto, quanto meno in materia di restrizioni quantitative delle importazioni. L'inesistenza di siffatto diritto è stata inoltre anche presupposta dal § 15 della convenzione relativa alle disposizioni. transitorie, che ha contemplato che, dopo la scadenza del periodo transitorio, gli stati membri ai quali è stato consentito di applicare nei confronti dei paesi terzi dazi doganali superiori, devono chiedere all'Alta Autorità un'autorizzazione ad adottare autonomamente provvedimenti idonei a tutelarsi contro le importazioni indirette, effettuate tramite altri Stati membri a dazio ridotto, onde assicurare condizioni equivalenti a quelle di cui godrebbero applicando il dazio nazionale all'importazione diretta.

Resta quindi solo la questione del se il diritto di riscuotere dazi doganali sul carbone proveniente dai paesi terzi e precedentemente posto in libera pratica in un altro stato membro fosse conferito dalla raccomandazione dell'Alta Autorità del 28 gennaio 1959.

La Mabanaft ritiene, a questo proposito, che la raccomandazione summenzionata sia incompatibile con l'art. 72 del trattato, che attribuisce al solo Consiglio la facoltà di fissare, su proposta dell'Alta Autorità, i minimi e i massimi entro i quali gli Stati membri devono contenere le eventuali aliquote nazionali.

Esso aggiunge che, pur se questo modo di vedere non venisse accolto, la raccomandazione del 28 gennaio 1959 non rappresenta più, in ogni caso, un fondamento giuridico adeguato per la riscossione di dazi doganali durante il periodo compreso fra il 1977 e il 1979.

Le raccomandazioni alla Repubblica federale di Germania, fondate sull'art. 74 del trattato CECA, possono considerarsi legittime solo se il carbone originario dei paesi terzi è stato importato «in quantità comparativamente aumentate e á condizioni tali che queste importazioni portino o minaccino di portare un pregiudizio serio alla produzione, nel mercato comune, dei prodotti similari o direttamente concorrenti» (art. 74, n. 1, 3° comma). Nel 1959 l'Alta Autorità constatava una situazione del genere. Nella sua ultima raccomandazione del 30 ottobre 1962, essa è partita dall'idea che la situazione non si sarebbe probabilmente migliorata in modo sensibile nel 1963. È però opportuno ricordare che negli anni successivi l'Alta Autorità non ha più constatato fenomeni analoghi ed inoltre che le circostanze sono radicalmente mutate.

La Mabanaft osserva a questo proposito che, superata la drammatica crisi carbonifera, che in Germania federale ha. raggiunto il suo acme verso la fine degli anni 50, vi è stata una ripresa congiunturale il cui punto culminante si è avuto verso la fine degli anni '60 e che ha portato ad un aumento del consumo di carbone, che talvolta ha perfino scarseggiato sul mercato tedesco, data la chiusura di questo mercato alle importazioni dai paesi terzi.

Questo andamento dimostra con quale rapidità possono mutare le circostanze che possono indurre l'Alta Autorità a formulare raccomandazioni a norma dell'art. 74 del trattato CECA e induce a concludere inevitabilmente che l'Alta Autorità ha facoltà di formulare siffatte raccomandazioni solo per un periodo limitato, come ha fatto anche nella fattispecie.

Secondo la Mabanaft, l'espressione «a titolo provvisorio» che compare nella raccomandazione del 28 gennaio 1959 per limitare il periodo per il quale la Repubblica federale era autorizzata a riscuotere un dazio doganale sull'importazione di carbone originario dei paesi terzi, non poteva dunque andar oltre, data la stretta correlazione economica tra il contingentamento e la riscossione dei dazi doganali, l'anno per il quale l'Alta Autorità aveva imposto il minimo per il contingente da importarsi in franchigia. Il contingente minimo è stato fissato per l'ultima volta nel 1963. Con il 1963 è dunque terminato anche il periodo «provvisorio» di cui alla raccomandazione.

Indipendentemente da ciò, si può al massimo ritenere come «provvisorio» il periodo durante il quale sono rimaste immutate le circostanze che, a giudizio dell'Alta Autorità, avevano giustificato la raccomandazione del 28 gennaio 1959. Orbene, queste circostanze sono fondamentalmente cambiate al più tardi alla fine degli anni '60.

Poco importa che l'Alta Autorità e poi la Commissione, come sostiene l'Hauptzollamt, abbiano tacitamente consentito la riscossione di un dazio doganale da parte della Repubblica federale di Germania. La Mabanaft osserva a questo proposito che, secondo la giurisprudenza della Corte (sentenza 16 dicembre 1981, causa 269/80, Tymen, Race. 1981, pag. 3079), uno stato membro non ha più il diritto, in un settore riservato alla competenza della Comunità, di adottare unilateralmente provvedimenti di indole nazionale se le istituzioni comunitarie rimangono passive.

Sulla base delle considerazioni che precedono, la Mabanaft propone di risolvere come segue la questione sottoposta:

1. la riscossione di un dazio doganale integrativo sul carbone che era già in libera pratica in uno stato membro è incompatibile con le disposizioni dell'art. 4, lett. a), del trattato CECA; 2. le raccomandazioni dell'Alta Autorità del 28 gennaio 1959 e del 30 ottobre 1962 non sono compatibili con l'art. 4, lett. a), del trattato CECA e non hanno autorizzato la Repubblica federale di Germania a riscuotere per gli anni 1977-1979 un dazio doganale integrativo sul carbone originario dei paesi terzi, importato allorché si trovava già in libera pratica in uno stato membro.

Il governo della Repubblica federale di Germania ritiene che la competenza della Repubblica federale in materia di dazi doganali sussista in caso di diversità tra i dazi doganali esterni, in quanto la CECA si ispira sotto questo profilo non già al principio dell'unione doganale, bensì soltanto a quello della zona di libero scambio. Se tuttavia fosse sancito che l'art. 4, leu. a), del trattato CECA esclude la riscossione di dazi doganali sulle merci originarie dei paesi terzi in libera pratica sul territorio della Comunità, il governo federale ritiene che la Repubblica federale di Germania avrebbe il diritto di riscuotere dazi doganali in forza di un'applicazione analogica dell'art. 73 del trattato CECA oppure in virtù della raccomandazione dell'Alta Autorità del 28 gennaio 1959.

Il governo federale osserva che, se nella sua sentenza del 14 luglio 1961 (cause riunite 9-12/60, Vloeberghs) la Corte ha sancito, uniformandosi alle conclusioni dell'avvocato generale, che il principio della libera circolazione delle merci sancito dall'art. 4, leu. a), vale pure per i prodotti provenienti dai paesi terzi, non ha tuttavia ripreso la parte delle conclusioni nella quale l'avvocato generale estendeva la portata della disposizione summenzionata anche alle barriere doganali.

Così stando le cose, vi è quindi motivo di chiedersi se, allorché la Corte elabora una norma generale per apportare una soluzione a determinate ipotesi specifiche, questa norma sia realmente d'applicazione generale o se valga solo per il caso singolo sul quale la Corte si è pronunciata.

Bisognerebbe tuttavia escludere che la Corte debba attenersi ad una siffatta regola generale anche allorché deve conoscere di nuove categorie di ipotesi, e ciò tanto in ragione del fatto che la Corte non dispone né del tempo né dei mezzi istruttori necessari per accertare se una norma generale si confà a tutte le categorie di casi singoli quanto a motivo del fatto che una soluzione diversa rischie-rebbe di indurre i tribunali supremi degli stati membri ad applicare indistintamente la norma generale a nuove situazioni senza più fornire alla Corte la possibilità di pronunciarsi, mentre ciò è necessario, almeno nell'ipotesi in cui esistano dubbi seri quanto all'applicazione di detta norma.

Inoltre, la Corte stessa ha fatto comprendere nella sentenza precitata che il principio che essa aveva enunciato doveva eventualmente venire interpretato, per quel che riguardava le merci originarie dei paesi terzi, in modo diverso da quanto non si interpretasse per le merci originarie della Comunità. Infatti, fondando il principio anzitutto sull'opinione concordante delle parti e fondando la sua pronuncia su una disposizione come l'art. 73 del trattato CECA, il che rendeva inutile una pronuncia circostanziata sul principio stesso, la Corte ha dimostrato che intendeva la sua affermazione solo come un obiter dictum.

Il governo federale ammette che il fatto che la Corte ha in definitiva fondato sull'art. 73 del trattato CECA la competenza di uno stato membro a prescrivere un divieto d'importazione o restrizioni quantitative pare giustifichi a prima vista l'idea che il principio generale cui devono ispirarsi pure i dazi doganali è quello della libera circolazione delle merci all'interno della Comunità, anche se provengono da paesi terzi e l'art. 73 rappresenta solo una deroga a questa norma.

Esso osserva tuttavia che, contrariamente all'opinione dell'avvocato generale, la Corte ha interpretato in modo molto ampio l'art. 73, attribuendo alla nozione di luogo di destinazione che compare in quest'articolo il senso di luogo di destinazione definitiva cui si riferisce l'importatore, il che esclude l'applicazione dell'art. 4, leu. a), per tutte le merci importate in uno stato membro via un secondo stato membro.

La Corte doveva'quindi avere delle ragioni molto gravi per pronunciarsi in antitesi con le conclusioni del suo avvocato generale ed interpretare in maniera estensiva l'art. 73. La vera, profonda ragione di questo atteggiamento risiede nel fatto che gli interessi tutelati del trattato CECA non bastano a prescrivere una limitazione delle competenze degli stati membri.

Ne consegue che, nell'ambito dell'art. 4, lett. a), è opportuno, pure per quanto riguarda i dazi doganali, vagliare gli interessi tutelati dal trattato, soprattutto quelli delle imprese della Comunità, contrapponendoli all'interesse degli stati alla tutela contro la concorrenza di prodotti originari dei paesi terzi, tutelato dal capitolo X. Anche sotto questo aspetto, si tratta quindi soltanto di un obiter dictum.

Si potrebbe indubbiamente ancora interpretare la sentenza della Corte nel senso che essa si riferisce alla circolazione comunitaria delle merci nel senso puramente materiale, in quanto circolazione tra gli stati membri, e riconosce quindi in linea di massima che possano circolare anche le merci originarie dei paesi terzi in genere. L'art. 73, anche se interpretato estensivamente, costituisce soltanto una eccezione a questa norma.

A questo proposito, il governo federale osserva anzitutto che, anche accogliendo questa interpretazione, ci si dovrebbe ancora chiedere se il capitolo X non contenga, per i dazi doganali, deroghe come l'art. 73 ne contiene per le restrizioni quantitative.

Esso osserva poi che un'analisi approfondita della sentenza in questione mette in luce che la Corte intende la nozione di circolazione intracomunitaria non già nel senso puramente materiale, bensì nel senso giuridico. Il tener conto del luogo di destinazione delle merci dimostra che si va oltre il senso puramente materiale della nozione di circolazione intracomunitaria. Questa considerazione acquista maggior peso se, come è previsto dalla disciplina del trattato CEE, la merce proveniente dai paesi terzi si considera in libera pratica nella Comunità solo allorché è stata regolarmente sdoganata nel primo Stato d'importazione.

L'art. 73 presuppone, in particolare nell'interpretazione estensiva che ne ha dato la Corte, che allorché il luogo di destinazione della merce si trova sul territorio di uno stato diverso da quello della prima importazione, lo scambio avvenga con paesi terzi, ai sensi del capitolo X del trattato, di cui l'art. 73 fa logicamente parte e non vi sia interscambio puramente comunitario ai sensi dell'art. 4, lett. a). L'interpretazione dell'art. 4, lett. a), determina quindi quella dell'art. 73, e per converso l'interpretazione del capitolo X, ed in particolare dell'art. 73, influisce a sua volta su quella dell'art. 4. Infatti solo un'interpretazione restrittiva dell'art. 4, lett. a), alla luce di un'analisi degli interessi tutelati da questa disposizione, consente l'interpretazione estensiva dell'art. 73, come gli interessi dello stato a salvaguardare la propria competenza, tutelati dall'art. 73, hanno in definitiva avuto un certo peso sull'interpretazione restrittiva dell'art. 4, leu. a).

Se si interpretasse l'art. 4, leu. a), considerandolo a sé stante in modo tanto estensivo da comprendervi anche ogni effettivo movimento di merci nella Comunità, l'art. 73 risulterebbe essere una deroga al sistema generale del trattato CECA che non potrebbe più venir spiegata mediante gli obiettivi del trattato CEE.

Il governo federale giunge perciò a questa conclusione: se l'art. 4, leu. a), esclude indubbiamente, in linea di massima, l'applicazione del capitolo X a un prodotto proveniente da un paese terzo e che si trova in libera pratica nella Comunità, la soluzione del problema del se detto prodotto sia in libera pratica va a sua volta ricercata nel capitolo X, cioè nella suddivisione delle competenze contemplate del trattato CECA in materia di dogane e nei provvedimenti che sono stati adottati in base a detta competenza.

Data l'interpretazione oltremodo estensiva dell'art. 73 fornita dalla Corte, si sarebbe indotti, allorché si opera la necessaria analisi del contenuto del capitolo X del trattato CECA, a esaminare anzitutto la possibilità di applicare in via analogica questa disposizione ai dazi doganali. Infatti, se questo articolo può giustificare restrizioni quantitative che colpiscono gravemente gli scambi tra gli stati, si sarebbe indotti, per incidere meno sensibilmente sugli interessi tutelati dall'art. 4, leu. a), ad applicarlo in via analogica ai dazi doganali, conformemente alla norma a majore ad minus, dato che, in maniera generale, tanto i trattati europei quanto il diritto internazionale in materia economica partono dall'idea che le restrizioni quantitative rappresentano un ostacolo maggiore per gli scambi tra gli stati che non i dazi doganali.

Per analizzare il rapporto tra l'art. 4, lett. a), e il capitolo X del trattato CECA, si dovrebbe partire nuovamente dall'interpretazione dell'art. 4, lett. a), considerato in quanto tale. Anzitutto si dovrebbe osservare che, nella sentenza summenzionata, la Corte ha stabilito — in linea di massima — che il tenore dell'art. 4, lett. a), nonché la sua interpretazione alla luce del trattato CEE non prevalgono sull'interpretazione teleologica e soprattutto sistematica dello stesso trattato CECA. Ciò corrisponde peraltro ai metodi interpretativi seguiti nel diritto europeo ed in base ai quali il tenore del trattato deve inclinarsi all'interpretazione teleologica e sistematica.

Il governo federale osserva poi che, in base ad un'analisi approfondita dei trattati nel settore economico, la pratica e la dottrina hanno stabilito uria distinzione tra le unioni doganali e le zone di libero scambio. Secondo questa distinzione, l'unione doganale implica la libertà totale degli scambi intracomunitari e l'istituzione, negli scambi commerciali coi paesi terzi, di una tariffa doganale comune obbligatoria, mentre in una zona di libero scambio solo la circolazione all'interno di questa zona è liberalizzata. Questa distinzione ha effetti tipici sulla circolazione intracomunitária delle merci che provengono da paesi terzi: mentre in un'unione doganale dette merci possono venire totalmente esentate da dazi doganali, nella zona di libero scambio esse sono radicalmente escluse dalla libera circolazione intracomunitária.

Dato che gli stati aderenti ad una zona di libero scambio restano competenti a determinare, sul piano nazionale, i loro dazi doganali e ad adottare altre norme commerciali restrittive nei confronti dei paesi terzi, sono obbligati a limitare il vantaggio della libera circolazione intracomunitaria ai prodotti che sono stati acquistati o fabbricati in uno stato aderente, onde evitare che la tutela nazionale possa venir elusa anzitutto importando prodotti originari da paesi terzi nello stato membro che ha i dazi doganali inferiori per trasferirli poi nel vero paese destinatario che fa parte della zona di libero scambio.

In un'unione doganale, invece, le condizioni d'importazione per quel che riguarda i prodotti provenienti dai paesi terzi sono identiche per tutti gli stati membri, sicché, in via generale, le importazioni indirette non offrono alcun interesse.

La panoramica testé fornita mette in rilievo nel contempo la ragione per cui una vera libera circolazione può esistere soltanto se si può rinunciare a controlli e a provvedimenti di salvaguardia, data l'uniformità della disciplina degli scambi con i paesi terzi.

Il governo federale esamina poi i tre trattati CECA, CEE, CEEA, per stabilire se e in qual misura le comunità che essi istituiscono rispondano alla nozione di unione doganale o di zona di libero scambio, come prospettate in precedenza.

Per quel che riguarda i trattati CEE e CEEA, esso conclude, dopo un esame particolareggiato delle loro disposizioni, che questi sono trattati che istituiscono un'unione doganale.

Per quel che riguarda il trattato CECA, esso osserva che detto trattato non contempla un territorio. doganale comune, ma liberalizza d'altro canto gli scambi commerciali intracomunitari e che di conseguenza il sistema istituito da questo trattato non corrisponde all'idea di una unione doganale, ma a quella di una zona di libero scambio.

Vie è tuttavia una contraddizione tra il tenore dell'art. 4, lett. a), che non limita la soppressione dei dazi doganali e delle altre restrizioni commerciali ai prodotti originari degli Stati membri e l'art. 71, che riserva — in linea di principio — agli stati membri la competenza in materia di politica commerciale nei confronti dei paesi terzi. Questa contraddizione può venir superata solo mediante un'interpretazione restrittiva dell'art. 4, leu. a). Solo con questa interpretazione si può giustificare l'art. 71, che non avrebbe senso se la tutela doganale nazionale potesse venir elusa importando i prodotti originari dei paesi terzi, grazie all'espediente della libera circolazione comunitaria, tramite gli stati membri che applicano dazi doganali interni inferiori.

Se i dazi doganali esterni sono stati armonizzati — cosa che si è verificata nella CECA nel settore dei prodotti siderurgici — non è necessario, sotto il profilo della tariffa doganale, richiedere prove specifiche quanto all'origine delle merci né adottare, eventualmente, provvedimenti di tutela contro le importazioni indirette. Al contrario nei casi in cui, come nel settore del carbone, le discipline del commercio estero degli stati membri non coincidono, gli stati membri sono autorizzati, per evitare che la loro disciplina del comercio estero venga svuotata di contenuto, ad ammettere la libera circolazione intracomunitaria delle merci solo per i prodotti originari di uno stato membro della CECA, onde evitare importazioni indirette.

La distinzione fra zona di libero scambio e unione doganale trova la sua giustificazione profonda nella diversità tra gli interessi degli stati membri. Infatti, uno stato che ha una produzione nazionale di carbone piuttosto rilevante come la Repubblica federale di Germania ha un interesse vitale a tutelarla, ad esempio istituendo dazi doganali, mentre siffatto interesse non sussiste in altri paesi come ad esempio i Paesi Bassi. Non si potrebbe tener conto degli interessi del paese che applica i dazi doganali più alti se la circolazione intracomunitária fosse completamente libera, indipendentemente dall'origine delle merci e queste potessero entrare in questo paese transitando da un altro stato membro che applica dazi doganali più bassi. Se invece la CECA stabilisse direttamente una tariffa doganale comune, gli Stati membri avrebbero la possibilità di mettere in evidenza il loro interesse al momento dell'elaborazione di detta tariffa.

Il Governo federale ritiene superfluo accertare su quale base si possono applicare al trattato CECA i principi generali elaborati in esito ad un raffronto dei trattati economici. Si deve invece osservare che l'applicazione alle zone di libero scambio delle norme elaborate per l'unione doganale può portare a risultati assurdi e che quindi gli interessi degli stati aderenti ad una zona di libero scambio si oppongono radicalmente a siffatta trasposizione. Ancor più determinante è il fatto che gli artt. 2 e 3 ed in particolare l'art. 74 del trattato CECA tutelano manifestamente gli interessi degli stati membri e delle imprese della Comunità che si oppongono ad un'estensione illimitata delle importazioni indirette. Di conseguenza, la distinzione fra le zone di libero scambio e l'unione doganale dovrebbe pure venir presa in considerazione allorché viene interpretato il trattato CECA anche solo in quanto a sé stante.

Secondo il governo federale, la questione risolutiva è dunque quella del se la CECA di per sé costituisca un'unione doganale o una zona di libero scambio. Si dovrebbe ricordare a questo proposito che l'art. 72 autorizza la Comunità solo a fissare dazi doganali massimi e minimi e non già a fissare una tariffa doganale comune, caratteristica determinante dell'unione doganale.

Ιl trattato CECA mira a garantire, come lo dimostrano gli artt. 71, 2° comma, 72°, 2° comma, e 74, n. 1, il rispetto del GATT da parte della stessa Comunità e da parte degli stati membri. Lo si dovrebbe perciò interpretare in modo da non contravvenire al GATT.

Orbene, il GATT parte dall'idea che sulle merci importate in uno stato per essere poi rispedite in un altro stato, tanto il primo quanto il secondo stato hanno facoltà di riscuotere dazi doganali, salvo nell'ipotesi in cui il documento d'accompagnamento dimostri che detti prodotti sono destinati al secondo stato e quindi si limitano a transitare sul territorio del primo. L'art. XXIV del GATT ammette un'ampia deroga alle norme del GATT, in linea di massima, soltanto per un'unione doganale e non per una zona di libero scambio. Si può allora ritenere che gli stati firmatari del trattato CECA non possono rinunciare in forza di questo trattato alle competenze doganali conferite dal GATT, anche per quel che riguarda la circolazione intracomunitaria di prodotti provenienti da paesi terzi; quindi il trattato CECA andrebbe interpretato di conseguenza.

Nella fattispecie, tuttavia, questa questione potrebbe venir lasciata irrisolta, poiché quanto meno l'art. V del GATT non ammette deroghe da parte del trattato CECA, infatti questa norma non tutela gli interessi diretti degli stati membri, bensì degli stati terzi. Ne consegue che, se si dovesse interpretare l'art. 4, lett. a), nel senso che può applicarsi anche alle importazioni dai paesi terzi, la riscossione di un dazio doganale da parte dello stato membro di transito sarebbe vietata dall'art. V del GATT e la riscossione da parte dello stato membro di destinazione lo sarebbe dall'art. 4, lett. a), del trattato. La conseguenza assurda di una siffatta disciplina sarebbe che tutto il sistema di tutela doganale contemplato dal trattato CECA verrebbe eluso e gli interessi degli stati membri e delle imprese della Comunità, pur essendo tutelati dagli artt. 2, 3 e 74, resterebbero totalmente indifesi.

Questa conseguenza si potrebbe evitare, ad esempio, applicando per analogia l'art. 73 ai dazi doganali, ma resterebbe il fatto che, non avendo facoltà di istituire dazi doganali, lo stato membro interessato non sarebbe più in grado di pretendere dai paesi terzi la reciprocità presupposta dal GATT e sarebbe addirittura costretto, in forza dell'art. 1 del GATT, a rinunciare ai suoi dazi doganali pure nel caso di importazioni dirette dai paesi terzi.

Il governo federale passa poi all'esame dell'interpretazione autonoma del capitolo X del trattato CECA relativo alla politica commerciale.

Dato che il capitolo X riguarda unicamente gli scambi con i paesi terzi, si potrebbe supporre che l'art. 4, lett. a), si stacca dal capitolo X, in quanto l'art. 4, lett. a), riguarda gli scambi effettivi all'interno della Comunità e il capitolo X riguarda soltanto gli scambi effettivi diretti con i paesi terzi. Ma ciò non è possibile, giacché il trattato CEE e specie il trattato CECA stesso prescrivono che le merci provenienti dai paesi terzi vengano regolarmente sdoganate nel primo Stato d'importazione della Comunità. La merce non sdoganata non può considerarsi in libera pratica nella Comunità, anche se di fatto vi.circola. Inoltre, conformemente all'art. V del GATT, quanto meno sotto il profilo del trattato CECA, non vi è circolazione intracomunitária allorché la destinazione ultima della merce è in un altro stato membro. Ciò dimostra che già il trattato CEE, e a maggior ragione il trattato CECA, non si ispirano all'effettivo movimento di merci sul territorio della Comunità.

Per l'interpretazione dell'art. 4, leu. a), e del capitolo X del trattato CECA, la suddivisione delle competenze contemplata dal GATT in materia di dazi doganali è l'unico elemento determinante. Infatti, anche se gli stati membri potessero, per quel che riguarda la circolazione intracomunitaria, rinunciare ai diritti soggettivi conferiti dal GATT o adottare, in virtù dell'art. XXIV del GATT, norme divergenti, si potrebbe presumere con certezza pressoché assoluta che gli stati firmatari del trattato CECA non hanno effettivamente rinunciato a detti diritti loro derivanti dal GATT.

Il governo federale osserva inoltre che, come dimostra chiaramente il trattato CEE non la sua disciplina particolareggiata della competenza doganale, gli stati membri hanno inteso, in linea di massima, stabilire anche nel trattato CECA una disciplina esplicita e definitiva per questa materia. Orbene, se l'art. 4, lett. a), non liberalizzasse integralmente la circolazione intracomunitária delle merci originarie dei paesi terzi, il trattato CECA presenterebbe una grave lacuna, qualora il capitolo X non fosse anche applicabile a questo settore della circolazione delle merci con i paesi terzi, giacché altrimenti non vi sarebbe in questo settore alcuna limitazione alla competenza degli stati membri, dal momento che non è concepibile un'applicazione analogica delle sole restrizioni contemplate dall'art. 71.

Tenuto conto di quanto esposto in precedenza, gli interessi degli stati membri alla tutela della loro industria e agli introiti rappresentati dai dazi doganali non potrebbero venir garantiti senza l'instaurazione di una tariffa doganale comune. Nessun obbligo dello stato membro di transito di tener conto di interessi di un altro stato membro al momento della fissazione e della messa in atto della sua politica economica può in effetti venir desunto dal principo della fedeltà alla Comunità, enunciato dall'art. 5 del trattato CEE, anche supponendo che detto principio possa venir trasposto direttamente nell'ambito del trattato CECA. L'interpretazione estensiva dell'art. 4, lett. a), si risolve dunque nel privare gli stati membri della competenza a disporre in definitiva dei loro propri interessi, mentre tutto il sistema del diritto internazionale è orientato verso la conservazione di siffatte competenze a favore degli stati interessati o quanto meno a favore di un'organizzazione soprannazionale alle cui decisioni ogni stato compartecipa a parità di diritti. Siffatta interpretazione porterebbe inoltre ad una distorsione della concorrenza a favore degli importatori di merci originarie dei paesi terzi attraverso uno stato membro e lederebbe quindi anche gli interessi dei singoli, in particolare dell'industria comunitaria e degli importatori diretti, interessi che sono tutelati dagli artt. 2 e 3 del trattato CECA.

Il governo federale ammette che a questa interpretazione dei rapporti tra l'art. 4, lett. a), e il capitolato X del trattato CECA si potrebbero opporre gli artt. 73 e 74 dello stesso trattato. A questo proposito si dovrebbe tuttavia osservare che precisamente l'art. 74, 1 o comma, n. 2, milita a favore di un'applicazione del capitolo X nel suo complesso anche alla circolazione intracomunitária di merci originarie dei paesi terzi. D'altra parte, il testo dell'art. 73 conforta l'idea che, per la nozione di commercio estero di cui al capitolo X il fattore principale non è il movimento reale di merci nella Comunità o gli scambi diretti con i paesi terzi, bensì la nozione giuridica di movimento delle merci, che si ispira al GATT. Una diversa soluzione si potrebbe accogliere solo considerando l'art. 73 come vera eccezione, che deroga totalmente alle norme del trattato CECA, ma il contenuto di questo articolo non offre alcun supporto per siffatta interpretazione. Si dovrebbe inoltre tener conto del fatto che, contrariamente all'art. 115 del trattato CEE, l'art. 74 del trattato CECA prevede una deroga all'art. 4, lett. a), non per ogni sviamento di traffico, bensì soltanto nei casi di grave emergenza. Stando così le cose, un'interpretazione estensiva dell'art. 4, lett. a), è del tutto incompatibile col principio fondamentale dei trattati che impone, onde uniformare al massimo la politica commerciale nel trattato CEE, che questo limiti più del trattato CECA i diritti degli stati membri nel settore della politica commerciale.

Si deve poi considerare che, già per il suo tenore, l'art. 74, I o comma, n. 3, conferisce alla Comunità, anche per gli scambi intracomunitari, la competenza ad adottare provvedimenti come la riscossione di dazi doganali alle frontiere interne, e ciò anche in deroga alle norme generali del trattato CECA. Questa interpretazione letterale è confermata dagli obiettivi del trattato CECA che mira a tutelare l'industria comunitaria.

L'art. 74 non può venire interpretato nel senso che esclude dalla competenza doganale degli stati membri, che si fonda sull'art. 71, il settore della politica commerciale che è definito nei suoi commi. Una siffatta interpretazione di questa disposizione sarebbe inconciliabile col fatto che l'art. 71 parte dall'idea di una competenza in linea di massima illimitata degli stati membri che, in base al secondo comma, le disposizioni seguenti limitano unicamente in determinati punti e non sopprimono. A questo proposito l'art. 74, che, tra i provvedimenti che esso ricorda si riferisce soprattutto anche alle raccomandazioni, presuppone anch'esso implicitamente una competenza formale degli stati membri nel settore che esso disciplina, dato che dette raccomandazioni devono venire messe in opera mediante atti degli stati membri. Si deve inoltre tener conto del fatto che, a motivo della parziale insufficienza settoriale della CECA, la tutela degli interessi degli stati membri e delle imprese, che trovano il loro fondamento nell'art. 74, non può venire pienamente garantita che dagli stati membri; orbene, ciò fa apparire molto audace l'idea che le competenze della CECA escludano competenze parallele.

Per riscuotere dazi doganali gli stati membri necessitano dunque di un fondamento giuridico della loro facoltà al massimo nel caso in cui, contrariamente agli argomenti precedentemente esposti, l'art. 4, lett. a), dovesse in linea di massima intendersi nel senso che esonera totalmente dai dazi doganali anche gli scambi intracomunitari di merci provenienti dai paesi terzi.

Il governo federale ritiene che, anche se la Corte non dovesse accogliere gli argomenti che precedono, la riscossione dei dazi doganali integrativi da parte della Repubblica federale di Germania troverebbe un fondamento nelle raccomandazioni della Commissione che si basano sull'art. 74 del trattato CECA.

Onde ribattere all'obiezione secondo cui la politica commerciale nel capitolo X non comprende gli scambi intracomunitari di merci provenienti dai paesi terzi, esso osserva, in aggiunta agli argomenti già esposti, che, nonostante questa interpretazione del capitolo X, la politica commerciale può istituire dazi doganali anche per la circolazione intracomunitária delle merci orginarie dei paesi terzi. Il fatto che, tramite le sue raccomandazioni, l'Alta Autorità abbia proprio voluto disciplinare anche questa forma di circolazione intracomunitária risulta dal fatto che i preamboli delle racomandazioni riguardano anche questo settore e che il punto A della raccomandazione cita in termini del tutto generali il «carbone proveniente dai paesi terzi».

Richiamandosi all'opinione espressa dal giudice a quo, secondo la quale la Repubblica federale non è stata debitamente autorizzata e soprattutto secondo la quale le raccomandazioni sono limitate nel tempo, il governo federale sostiene che detto argomento non fa una distinzione sufficientemente chiara tra il termine di validità della raccomandazione stessa e il fatto che i contingenti doganali sono stati fissati solo per determinati anni. Nonostante l'impiego dell'espressione «a titolo provvisorio», emerge chiaramente dal tenore della raccomandazione 28 gennaio 1959 che la raccomandazione stessa non è limitata al 1959. Negli anni successivi, non è stata rinnovata la raccomandazione relativa alla riscossione dei dazi doganali, invece è stato solo fissato il contingente tariffario per ciascun anno. Sotto il profilo giuridico, ciò non autorizza a ritenere che la raccomandazione non è più valida se il contingente doganale non è fissato per un determinato anno. Le difficoltà economiche del settore del carbone nella Repubblica federale di Germania nel frattempo sono notevolmente aumentate. Tenuto conto del richiamo a questa situazione nel preambolo della decisione, non si può immaginare che l'Alta Autorità abbia voluto che detta riscossione dei dazi doganali fosse soppressa per i rimanenti anni. È anche possibile che, in virtù dell'art. 74, l'Alta Autorità sia tenuta a mantenere questo vincolo dettato dallo stato di necessità, in quanto non ha più alcun potere discrezionale. Se le cose stanno così, si deve pensare che il contingente doganale stabilito nella raccomandazione rimane automaticamente in vigore finché venga fissato il nuovo contingente.

Infine, anche se è possibile che l'art. 74, 1o comma, n. 3, del trattato conferisca, in linea di massima, all'Alta Autorità la competenza esclusiva a consentire agli stati membri di derogare all'art. 4, leu. a), si ha nella fattispecie, tenuto conto della carenza dell'Alta Autorità, uno stato di necessità che induce a riconoscere, come ha fatto la Corte in materia di pesca, una competenza sussidiaria degli stati membri ad emanare una disciplina provvisoria in qualità di mandatari della Comunità. Non si può far carico alla Repubblica federale di non aver fatto sufficiente pressione sulla Commissione affinché adottasse le necessarie decisioni, poiché la Repubblica federale poteva partire dall'idea o di poter fare a meno dell'autorizzazione dell'Alta Autorità o che detta autorizzazione le era stata concessa tramite le raccomandazioni che essa aveva emanato fino a quel momento.

Il governo federale giunge così alla conclusione che, benché l'art. 4, lett. a), possa anche applicarsi alle merci originarie dei paesi terzi, esso non influisce sul capitolo X del trattato CECA, relativo alle competenze doganali dei singoli stati membri per le merci originarie dei paesi terzi nell'ambito della circolazione intracomunitaria.

La Commissione delle Comunita europee ritiene che sia opportuno, prima di esaminare la questione sottoposta dal Finanzgericht, esporre un certo numero di considerazioni generali circa le competenze in materia di politica commerciale nel settore dei prodotti CECA.

Essa comincia osservando che, á differenza del trattato CEE, il trattato CECA ha lasciato praticamente intatte, come si desume principalmente dall'art. 71, I o comma, le competenze degli stati membri in materia di politica commerciale ed ha trasferito alla Comunità solo competenze limitate.

Le competenze della Comunità nel settore del commercio estero non sono tuttavia trascurabili. Essa può adottare provvedimenti unilaterali, ai sensi degli artt. 72, 73, 74 del trattato CECA quanto atti di natura pattizia, come la negoziazione e la stipulazione di accordi commerciali, che sono espressamente contemplati dal trattato, per i quali una competenza della Comunità è desumibile da svariate disposizioni del trattato.

Di conseguenza, già nella sua concezione iniziale la CECA ha indole che va oltre la zona di libero scambio, ai sensi dell'art. XXIV, 5 b), dell'accordo GATT. Pur se non è un'unione doganale perfetta essa costituisce comunque, date le possibilità attuali di coordinamento e di intervento, una forma intermedia tra unione doganale e zona di libero scambio; infatti le caratteristiche di unione doganale sono ulteriormente ribadite dall'aspetto della libera circolazione. Nonostante tutto ciò, non si può contestare che, rispetto alla CEE, il bilancio della CECA presenta un deficit notevole nel settore della politica commerciale, non esclusa la materia dei dazi doganali.

La Commissione ritiene che sia opportuno esaminare anzitutto alla luce dell'andamento effettivo, e poi in base a considerazioni giuridiche se la situazione della CECA, come è stata tratteggiata in precedenza, abbia subito modifiche, in particolare dopo l'entrata in vigore del trattato CEE.

Per quel che riguarda le conseguenze pratiche, la Commissione osserva che, dopo l'entrata in vigore del trattato CEE, vi è stata una crescente tendenza ad integrare anche i prodotti CECA nella politica commerciale comune in via di elaborazione. Quindi, nel settore dell'acciaio, si è giunti molto rapidamente, di fatto, ad una vasta armonizzazione dei dazi doganali e allo sviluppo di una politica comunitaria caratterizzata dalla stipulazione d'accordi da parte della Com-missione, che agisce in base ad un mandato affidatole dai rappresentanti degli stati membri, riuniti in seno al Consiglio. Nessuna uniformizzazione di questo tipo si è verificata nel settore del carbone. Tuttavia, anche qui, l'Alta Autorità e poi la Commissione hanno ricevuto dagli stati membri un mandato a negoziare nell'ambito delle trattative del GATT, che hanno portato ad un consolidamento dei dazi doganali nazionali.

Per quel che riguarda la stipulazione di accordi commerciali relativi ai prodotti CECA, la prassi non è uniforme. Ci sono infatti accordi stipulati da parte degli stati membri soli o unitamente alla Comunità, accordi stipulati dalla Commissione nell'ambito del trattato CEE, anche per i prodotti CECA, senza incontrare opposizione da parte degli stati membri ed accordi stipulati dalla Comunità in base all'art. 95 del trattato CECA.

Malgrado la situazione sopra prospettata, non si può tuttavia concludere in via generale che, nell'ambito del trattato CECA, vi è stato un radicale spostamento di competenze in materia di politica esterna a vantaggio della Comunità.

Le considerazioni summenzionate consentono comunque di concludere che la suddivisione delle competenze non è stata fondamentalmente modificata dall'andamento dei fatti e che la competenza fondamentale degli stati membri in materia di riscossione di dazi autonomi per il carbone non può venir messa in dubbio.

Sotto l'aspetto giuridico, la Commissione osserva che, secondo un orientamento sempre più diffuso in dottrina, la politica commerciale comune del trattato CEE deve, comunque in via complementare, estendersi anche ai prodotti CECA e che se detto orientamento vale anche per la riscossione dei dazi doganali sul carbone proveniente dai paesi terzi, anche la valutazione giuridica della fattispecie risulterebbe diversa.

A questo proposito la Commissione osserva che il punto di vista esposto in precedenza parte dall'idea che le disposizioni in materia di politica commerciale del trattato CEE abbiano carattere generale e non implichino restrizioni relativamente ai prodotti. Questa tesi si fonda soprattutto sul fatto che i motivi che in un primo tempo militavano a favore dell'esclusione della politica commerciale dal trattato CECA si sono svuotati di contenuto allorché si è intrapresa una politica commerciale comune estesa a tutti i settori dell'economia. In definitiva essa si risolve nel sostituire l'amministrazione, essenzialmente intergovernativa, della politica commerciale nel settore della CECA con la politica commerciale comune seguita o da seguirsi nell'ambito del trattato CEE tenendo conto evidentemente delle competenze ristrette e specifiche che la CECA già possiede in questo settore.

Nel suo parere 1/75, la Corte ha lasciato la porta aperta a questa interpretazione. Le istituzioni comunitarie responsabili della politica commerciale comune non hanno finora aderito a questo modo di vedere, ma d'altra parte non l'hanno nemmeno espressamente ricusato.

Se si accettasse questo modo di vedere («teoria dell'estensione») si giungerebbe ai seguenti risultati:

1. il Consiglio della CEE è competente a determinare i dazi doganali per i prodotti CECA o in base all'art. 113, o in base all'art. 28 del trattato CEE, che fa parte esso pure della serie di strumenti di politica commerciale del trattato CEE; 2. il fatto di fondare siffatta competenza sul trattato CEE non implica tuttavia automaticamente che i dazi doganali nazionali finora vigenti per i prodotti CECA siano invalidati. In questa ipotesi, per passare gradualmente dal sistema nazionale al sistema comunitario, e quindi nell'interesse della certezza del diritto, sarebbe assolutamente indispensabile lasciare sussistere i dazi doganali vigenti finora, nel senso di regime transitorio, fino al momento in cui la competenza comunitaria verrà effettivamente esercitata.

La Commissione passa poi all'esame della questione pregiudiziale come è stata formulata dal giudice a quo. Essa osserva che il problema che si pone nell'ambito della presente causa è quello del fondamento e della portata della libera circolazione delle merci provenienti dai paesi terzi nel settore del trattato CECA. Essa ritiene, a questo proposito, che se l'esistenza, in virtù dell'art. 71 del trattato CECA, di diversi provvedimenti di politica commerciale adottati dagli stati membri impone di garantire che detti provvedimenti non siano privati d'effetto ad opera di sviamenti di traffico, ciò non obbliga ancora, tuttavia, a limitare a priori il principio della libera circolazione, ma solo a prevedere deroghe specifiche.

La Commissione considera tuttavia che nella sua sentenza 14 luglio 1961, la Corte, pur riconoscendo il principio della libera circolazione, ne ha limitato in maniera non trascurabile la portata e ciò soprattutto mediante la constatazione che «se è vero che il principio della libera circolazione, ammesso dalla Corte, vieta agli stati membri di rifiutare l'entrata nel loro territorio di prodotti originari dai paesi terzi regolarmente importati in uno degli stati membri, non è men vero che l'art. 73 del trattato riserva al governo sul cui territorio si trova il punto di destinazione delle importazioni l'amministrazione delle licenze a queste relative». Essa osserva tuttavia che, questa restrizione fa dipendere la libera circolazione da un criterio soggettivo (la determinazione della località di destinazione al momento della prima importazione nella Comunità) che non è praticamente sindacabile, sicché il principio della libera circolazione, per le merci dei paesi terzi, verrebbe privato di una parte fondamentalmente essenziale del suo contenuto pratico. L'esperienza acquisita nel frattempo dalla Commissione circa l'applicazione dell'art. 115 del trattato conferma che il criterio soggettivo della destinazione non presenta alcuna utilità e che la libera circolazione delle merci provenienti dai paesi terzi può corrispondere a necessità economiche legittime precisamente anche allorché, fin dall'inizio, la merce è destinata ad un altro stato membro. Le stesse considerazioni sono valide per il settore del trattato CECA e la restrizione summenzionata non può attualmente venir accettata dalla Commissione.

Il sistema della «collaborazione reciproca» contemplato dal 3° comma dell'art. 71 del trattato CECA corrisponde alla disciplina dell'art. 115 del trattato CEE: questo strumento serve dunque in primo luogo a garantire che i provvedimenti adottati dagli stati membri in conformità col trattato non vengano privati d'efficacia da sviamenti di traffico. Contrariamente all'art. 115, 1° comma, del trattato CEE, l'art. 71, 3° comma, del trattato CECA non conferisce alcuna facoltà all'Alta Autorità per adottare provvedimenti nazionali; tuttavia l'Alta Autorità deve esaminare questi provvedimenti e constatare se sono conformi al trattato e agli accordi internazionali vigenti. È inoltre importante che questi provvedimenti non vengano presi unilateralmente, ma d'accordo con lo o gli altri stati membri interessati, onde evitare complicazioni d'ordine amministrativo.

Il fondamento giuridico che consente di adottare provvedimenti di tutela si fonda in questo caso, contrariamente a quanto avviene con l'art. 115 del trattato CEE, direttamente sul trattato, ma rimane comunque inutile senza l'accordo dell'altro stato membro interessato. Tenuto conto del fatto che il rischio di sviamento di traffico rende sovente necessario un intervento immediato, mentre l'instaurazione del procedimento di reciproca collaborazione esige un certo tempo, l'Alta Autorità ha elaborato in pratica un procedimento d'urgenza che consente agli stati membri di adottare provvedimenti provvisori fino alla messa in atto effettiva della collaborazione reciproca.

Così interpretato e descritto, il sistema contemplato dall'art. 71, 3° comma, è perfettamente sufficiente ad evitare il problema degli sviamenti di traffico pregiudizievoli e non vi è alcun bisogno di conferire ulteriormente agli stati membri competenze autonome di qualsiasi genere per l'adozione di provvedimenti conservativi negli scambi di merci tra stati membri; in particolare non si può desumere siffatto diritto dalla competenza attribuita agli stati membri dall'art. 73, 1° comma, di disciplinare le licenze all'importazione e all'esportazione negli scambi con i paesi terzi; infatti se così non fosse, il sistema della collaborazione reciproca risulterebbe assolutamente privo di efficacia.

La Commissione ritiene tuttavia che l'Alta Autorità dovrebbe inoltre disporre, allorché adotta in virtù dell'art. 74, n. 3, un provvedimento comunitario circa l'importazione di merci dai paesi terzi, della competenza ad adottare una disposizione connessa che si ricollega a detto provvedimento onde limitare la libera circolazione, se ciò si rivela necessario in considerazione della natura del provvedimento, infatti, sarebbe in realtà un doppione assurdo, in questo caso, garantire la necessaria azione collaterale solo ricorrendo all'espediente della collaborazione reciproca.

Secondo la Commissione è opportuno infine esaminare la situazione giuridica alla quale si perviene adottando la «teoria dell'estensione» che ho esposto in precedenza.

Sarebbe logico, secondo questo modo di vedere, far ricorso, anche per il settore della deroga, al sistema dell'art. 115 del trattato CEE. Tuttavia, anche per questo settore, si dovrebbe tener conto della transitorietà della situazione: i provvedimenti validamente adottati nell'ambito della cooperazione reciproca in virtù dell'art. 71, 3° comma, oppure i provvedimenti emanati dall'Alta Autorità a norma dell'art. 74, n. 3, del trattato CECA, che limitano la libera circolazione dei prodotti dei paesi terzi, dovrebbero considerarsi validi finché le competenze attribuite alla Commissione dall'art. 115 del trattato CEE non vengono effettivamente esercitate.

Traendo le conclusioni dalle osservazioni che precedono, la Commissione sostiene in primo luogo che non vi è alcun motivo che possa inficiare la validità della raccomandazione 28 gennaio 1959 e delle altre raccomandazioni dell'Alta Autorità relative alla proroga fino al 1962 del contingente esente dai dazi doganali.

L'art. 4, a), del trattato CECA non esclude affatto che la Comunità possa disporre l'istituzione di dazi doganali anche per la circolazione alle frontiere intracomunitarie, onde garantire provvedimenti di politica economica contro gli sviamenti di traffico indiretti.

La validità delle raccomandazioni dell'Alta Autorità non è criticabile nemmeno d'ufficio. Nel 1958 il mercato tedesco ha incontestabilmente registrato, per varie ragioni, una seria crisi nelle vendite del carbone. Questa crisi è stata ulteriormente aggravata dalla pressione costante sul mercato del carbone importato dai paesi terzi. Sussistevano dunque le condizioni sostanziali per intervenire a norma dell'art. 74, n. 3, del trattato CECA.

Tenuto conto dei rischi cui era esposto il mercato tedesco del carbone, data la possibilità illimitata d'importazione che esisteva fino al settembre 1958, nemmeno i provvedimenti adottati dall'Alta Autorità appaiono eccessivi. Inoltre, allorché si è istituita la franchigia, si è pure tenuto conto, nei limiti del possibile, delle prescrizioni dell'art. 3, lett. f), del trattato CECA.

La revisione annuale del contingente esente da dazi doganali dimostra chiaramente che, almeno fino alla fine del 1963, l'Alta Autorità ha sempre ritenuta valida la raccomandazione di base del 28 gennaio 1959.

Per il 1964, tenuto conto del fatto che la legge tedesca del 27 dicembre 1962 in materia di contingentamento tariffario dei combustibili solidi per il 1963 e 1964 aveva costituito una base giuridica indiscussa per l'importazione in franchigia di almeno 6,2 milioni di tonnellate di carbone dai paesi terzi, l'Alta Autorità ha ritenuto che non fosse necessario modificare detto contingente mediante una raccomandazione specifica. Dato che il regolare riporto dei contingenti tariffari operato dalla legislazione tedesca forniva garanzie sufficienti anche per gli anni successivi, l'Alta Autorità ha ritenuto che nemmeno dal 1964 in poi vi fosse motivo di adottare speciali provvedimenti comunitari.

Allorché è stata adottata la legge tedesca del 14 dicembre 1970, relativa al contingentamento tariffario dei combustibili solidi per gli anni 1971, 1972, 1973, 1974, 1975 e 1976, è risultato che, nel corso della consultazione in seno al Consiglio, nel novembre 1971, in base al protocollo d'accordo relativo ai problemi energetici del 21 aprile 1964, non è stata sollevata alcuna opposizione o obiezione degna di rilievo contro il regime d'importazione tedesco. Dunque, anche ritenendo che attualmente la reccomandazione del 28 gennaio 1959 non sia più determinante in tutti i suoi elementi, questo regime deve considerarsi ricompreso nella sfera comunitaria.

Tenuto conto delle considerazioni che precedono, si giunge alle seguenti conclusioni :

1. La raccomandazione del 28 gennaio 1959 e le raccomandazioni adottate a tutto il 1962 per il riporto del contingente esente da dazi doganali non sono compatibili né con l'art. 4, leu. a), né con alcun altra disposizione del trattato CECA. 2. La raccomandazione del 28 gennaio 1959 non è mai stata formalmente abrogata. Anche se si considera che l'obbligo che essa comporta, cioè di fissare annualmente un contingente esente da dazi doganali, è stato sostituito dal 1964 da provvedimenti tedeschi autonomi, ciò non toglie che le altre disposizioni della raccomandazione continuino a valere. In ogni caso, il diritto della Repubblica federale d'istituire sul carbone dei paesi terzi, importati in eccedenza rispetto al contingente prefissato, un dazio integrativo conforme alle vigenti obbligazioni del GATT, non può venir contestato, dato che dal 1971 la legislazione tedesca si applica sotto l'egida comunitaria, e ciò anche se la raccomandazione del 28 gennaio 1959 dovesse considerarsi ormai priva di effetto vincolante in tutte le sue parti.

La Commissione propone quindi di risolvere come segue la questione sottoposta dal giudice di rinvio :

«L'esame delle raccomandazioni adottate dall'Alta Autorità tra il 1959 e il 1962 circa il regime d'importazione delle Repubblica federale di Germania per il carbone proveniente dai paesi terzi non ha messo in luce alcun elemento che possa inficiare la validità delle raccomandazioni litigiose».

All'udienza del 7 febbraio 1984 hanno presentato osservazioni orali la società Mabanaft con l'avvocato dott. Wolf-Dietrich Krause-Ablass, del foro di Düsseldorf, il Governo della Repubblica federale di Germania, rappresentato dal professor dott. Albert Bleckmann, in qualità d'agente e la Commissione delle Comunità europee rappresentata dal suo consigliere giuridico Peter Gilsdorf in qualità di agente.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 27 marzo 1984.

Con ordinanza del 7 febbraio 1983, pervenuta alla Corte l'8 marzo 1983, il Finanzgericht di Düsseldorf ha sollevato, a norma dell'art. 41 del trattato CECA, una questione pregiudiziale circa la validità delle raccomandazioni dell'Alta Autorità 28 gennaio 1959 (GU 11.2.1959, pag. 197) e 30 ottobre 1962 (GU 12.11.1962, pag. 2683).

Detta questione è insorta nell'ambito di una controversia tra la Mabanaft GmbH, con sede in Amburgo, e l'Hauptzollamt (ufficio doganale principale) di Emmerich, che le aveva ingiunto di corrispondere i dazi doganali integrativi per un totale di 1382829,77 DM su importazioni di carbone effettuate negli anni 1977-1978 dalla Fisser und van Doornum Köln GmbH & Co. KG, della quale la Mabanaft è l'avente causa.

Il carbone era stato inizialmente importato nella Repubblica federale di Germania in franchigia doganale, in quanto «merce CEE, di origine olandese, proveniente da riserve su piazzale o da depositi». Indagini condotte in seguito ad opera delľuffico tedesco per la repressione delle frodi doganali mettevano però in luce che detta merce, pur essendo in libera pratica nei Paesi Bassi, in effetti proveniva da diversi paesi terzi.

Gli avvisi di modifica relativi alla riscossione di un dazio doganale integrativo, notificati alla Mabanaft dall'Hauptzollamt di Emmerich, si basano sulla legge tedesca 14 dicembre 1970, relativa al contingentamento doganale dei combustibili solidi nel 1971, 1972, 1973, 1974, 1975 e 1976 (Bundesgesetzblatt I 1970, pag. 1713), nella versione della legge d'emendamento 28 giugno 1976 che, pur modificando il contingente precedentemente in vigore, ha prorgato la legge dal 1970 fino al 1981.

Dinanzi al Finanzgericht, l'Hauptzollamt di Emmerich ha sostenuto che la riscossione di un dazio doganale integrativo sull'importazione di carbone originario di paesi terzi, ma in libera pratica in un altro stato membro, non strideva col diritto comunitario. A suo giudizio, si tratta infatti di un provvedimento di politica commerciale che rimane di competenza degli stati membri a norma dell'art. 71, 1° comma, del trattato.CECA.

La Mabanaft ha ribattuto che il provvedimento litigioso era incompatibile con l'art. 4, lett. a), del trattato CECA, il quale vieta «i dazi d'entrata o d'uscita o le tasse d'effetto equivalente, e le restrizioni quantitative dello scambio dei prodotti» nell'ambito della Comunità.

Il Finanzgericht ha ritenuto che la riscossione di un dazio doganale integrativo nell'ipotesi summenzionata non rientrasse nei poteri degli stati membri in fatto di politica commerciale, ma potesse tuttavia essere compatibile col trattato CECA, in quanto provvedimento adottato in forza di raccomandazioni rivolte dalla Repubblica federale di Germania dall'Alta Autorità ai sensi dell'art. 74 del trattato CECA, a condizione che dette raccomandazioni siano state validamente adottate e fossero ancora in vigore al momento dei fatti. Esso ha perciò sottoposto alla Corte la seguente questione: «Se le raccomandazioni dell'Alta Autorità 28 gennaio 1959 (GU delle CC.EE. 11.2.1959, pag. 197) e 30 ottobre 1962 (GU delle CC.EE. 12.11.1962, pag. 2683) siano compatibili con l'art. 4, lett. a), del trattato CECA e se — ed eventualmente per quanto tempo — possano servire da fondamento giuridico alla normativa nazionale, in forza della quale viene riscosso un dazio integrativo per il carbon fossile originario di un paese terzo ed importato da uno stato membro in cui si trovava in libera pratica».

La raccomandazione 28 gennaio 1959 prescrive al governo della Repubblica federale di Germania di istituire, in via temporanea, sui carboni originari dei paesi terzi e destinati alla Repubblica federale, dazi doganali che colpiscano le importazioni eccedenti un contingente esente, dazi che non devono superare i DM 20 la tonnellata, nonché di fissare per il 1959 un contingente esente da dazi doganali non inferiore a 5 milioni di tonnellate ed invita i governi degli altri Stati membri a prestare alla Repubblica federale la mutua collaborazione indispensabile per la riscossione di detti dazi.

La raccomandazione 30 ottobre 1962 è l'ultima di una serie di raccomandazioni (in data 3 novembre 1959, 3 novembre 1969, 13 dicembre 1961 e 30 ottobre 1962) con le quali l'Alta Autorità ha determinato il contingente minimo esente da dazi doganali per gli anni 1960, 1961, 1962 e 1963.

La questione sollevata dal Finanzgericht va quindi intesa nel senso che per ogni anno, dal 1959 al 1963, il giudice a quo desidera accertare la validità della raccomandazione 28 gennaio 1959 e della raccomandazione che stabiliva l'entità minima del contingente annuo, mentre per il periodo dal 1964 al 1977-1978 essa verte solo sulla validità della raccomandazione 28 gennaio 1959, giacché l'alta Autorità non ha più stabilito alcun minimo per gli anni successivi al 1963.

La prima parte della questione si risolve in sostanza solo nel chiedere se le raccomandazioni di cui trattasi siano compatibili col principio della libera circolazione delle merci poste in libera pratica in uno stato membro, che sarebbe sancito dall'art. 4, lett. a), trattato CECA. Infatti, per quanto riguarda l'esistenza delle condizioni alle quali l'art. 74, n. 3, del trattato CECA subordina l'adozione di una raccomandazione, è pacifico che dette condizioni erano soddisfatte durante il periodo 1959-1963.

L'interpretazione dell'art. 4 summenzionato appare quindi indispensabile per giudicare la validità delle raccomandazioni.

A questo proposito, si deve anzitutto esaminare l'interpretazione proposta, nelle sue osservazioni, dal governo della Repubblica federale di Germania, il quale sostiene che detta disposizione non possa venir correttamente valutata se non tenendo conto dell'art. 71, 1° comma, del trattato CECA, a norma del quale «la competenza dei governi degli stati membri in materia di politica commerciale non è pregiudicata dall'applicazione del presente trattato, salvo disposizioni contrarie di questo».

Secondo il governo tedesco, la portata rispettiva dell'art. 4, lett. a), e dell'art. 71, 1° comma, dovrebbe venir determinata tenendo presente che la CECA non costituisce una vera unione doganale, ma, pur essendo caratterizzata dall'esistenza di un mercato comune è priva di una tariffa doganale comune, cosicché le merci soggette alla CECA, nella fattispecie il carbone, potrebbero venir importate nei vari stati membri, talvolta pagando un dazio doganale più o meno alto, talvolta in esenzione totale da dazi. Così stando le cose, l'art. 71,1° comma, consentirebbe agli Stati membri, non solo di seguire una politica commerciale autonoma, ma anche di garantire il rispetto di detta politica evitando sviamenti di traffico mediante l'applicazione di dazi doganali alle importazioni, da un altro stato membro, di merci originarie dei paesi terzi.

Alla luce di queste considerazioni, secondo il governo tedesco si dovrebbe quindi interpretare l'art. 4, lett. a), in modo restrittivo, nel senso che esso riguarda solo le merci originarie degli stati membri, per le quali la libera circolazione non rischi di ostacolare la politica commerciale di ciascuno stato membro verso i paesi terzi.

A questo proposito è opportuno osservare che l'interpretazione suggerita dal governo tedesco va oltre i limiti della questione pregiudiziale, in quanto non solo porta ad affermare che l'art. 4, lett. a), non si oppone all'adozione di una raccomandazione che inviti uno stato membro ad istituire un dazio doganale sul carbone originario dei paesi terzi, importato da un altro Stato membro, ma porta addirittura ad ammettere che siffatto dazio può venire imposto da uno stato membro indipendentemente dall'esistenza di una raccomandazione.

Questa interpretazione non può essere accolta.

Si deve infatti constatare che, secondo il trattato CECA, il principio della libera circolazione si estende necessariamente alle merci originarie dei paesi terzi poste in libera pratica in uno stato membro.

Dalle disposizioni del trattato si desume che le istituzioni della Comunità hanno determinati compiti in fatto di scambi esterni. Ad esempio, l'art. 3 del trattato, che determina i compiti delle istituzioni della Comunità, stabilisce alla lettera a) che queste «devono vigilare sull'approvvigionamento regolare del mercato comune tenendo conto dei bisogni dei paesi terzi» e, alla lettera f), che esse «devono promuovere lo sviluppo degli scambi internazionali».

Il § 15 della convenzione relativa alle disposizioni transitorie, allegata al trattato CECA, presuppone l'esistenza del principio della libera circolazione, contemplando fra l'altro, per l'acciaio, la necessità di un'autorizzazione dell'Alta Autorità perché gli stati possano adottare idonei provvedimenti onde garantire alle loro importazioni indirette, tramite gli stati membri, a dazi meno elevati, una protezione pari a quella che l'applicazione della tariffa doganale nazionale garantisce alle importazioni dirette. Non vi sarebbe stato infatti alcun bisogno di detta autorizzazione se gli stati membri fossero stati liberi di adottare unilateralmente, nell'ambito della loro politica commerciale, i provvedimenti giudicati più opportuni nei confronti delle importazioni indirette.

Nella sentenza 14 luglio 1961 (Vloeberghs, 9 e 12/60, Racc. pag. 391), la Corte ha espressamente accolto la tesi della libera circolazione delle merci originarie dei paesi terzi poste in libera pratica in uno stato membro, tesi che peraltro non era contestata dalle parti.

Tutto ciò dimostra che la CECA non è una zona di libero scambio nella quale l'origine della merce è il fattore decisivo, ma si avvicina piuttosto, data la sua struttura, al principio dell'unione doganale.

Benché sia quindi opportuno concludere che l'art. 4, lett. a), del trattato CECA sancisce un principio di libera circolazione che comprende anche le merci originarie dei paesi terzi poste in libera pratica negli stati membri, si deve tuttavia osservare che, a differenza dell'art. 9 del trattato CEE, il quale non pone alcun limite, l'art. 4 precisa che i dazi d'entrata e le altre restrizioni sono dichiarati incompatibili col mercato comune del carbone e dell'acciaio e, di conseguenza, aboliti e vietati nell'ambito della Comunità «alle condizioni previste dal presente trattato».

Dalla riserva qui sopra citata discende che il principio della libera circolazione può subire nel trattato CECA limitazioni nei casi contemplati dal trattato. Si deve quindi accertare se, in fatto di raccomandazioni, il trattato CECA contenga disposizioni che consentono all'Alta Autorità di derogare a questo principio.

L'art. 74 del trattato CECA stabilisce che l'Alta Autorità può adottare qualsiasi provvedimento conforme al trattato e, in particolare, agli scopi definiti dall'art. 3, e di rivolgere ai governi tutte le raccomandazioni conformi all'art. 71, 2° comma, in tre casi, nominati rispettivamente ai punti 1°, 2° e 3° del I o comma; il terzo caso riguarda «uno dei prodotti elencati nell'art. 81 del presente trattato, importato nel territorio di uno o più stati membri in quantità comparativamente aumentate e a condizioni tali che queste importazioni portino o minaccino di recare un danno grave alla produzione, nel mercato comune, dei prodotti analoghi o direttamente concorrenti».

Data la disposizione summenzionata e tenuto conto del fatto che è pacifica l'esistenza dei presupposti per l'adozione dei provvedimenti da parte della Commissione, si deve concludere che l'Alta Autorità poteva autorizzare uno stato membro, mediante raccomandazione ai sensi dell'art. 74, 1° comma, punto 3°, a derogare al principio sancito dall'art. 4, lett. a), del trattato CECA, per quel che riguarda il carbone importato da paesi terzi e posto in libera pratica in un altro stato membro.

Tenuto conto delle considerazioni che precedono, si deve ammettere che le raccomandazioni di cui trattasi sono compatibili con l'art. 4, lett. a), del trattato CECA.

La seconda parte della questione sollevata dal giudice a quo si risolve nel chiedere per quanto tempo dette raccomandazioni siano rimaste in vigore.

Poiché si è ammesso che dal 1959 al 1963 esistevano i presupposti contemplati dall'art. 74, 1° comma, n. 3, resta da esaminare solo il periodo dal 1964 al 1978 compreso.

A questo proposito si deve anzitutto precisare che, per il periodo summenzionato, la questione riguarda in realtà solo la raccomandazione del 28 gennaio 1959.

Come emerge dalla lettera A), questa raccomandazione autorizza il governo della Repubblica federale di Germania ad «istituire, a titolo provvisorio, per i carboni provenienti dai paesi terzi e destinati alla Repubblica federale, dei dazi doganali sulle importazioni che superino un contingente esente da dazi». Il n. 2 della lett. A) stabilisce che il contingente esente da dazi doganali per il 1959 non può essere inferiore a 5 milioni di tonnellate.

La raccomandazione pone quindi il principio dell'apertura di un contingente esente da dazi doganali, onde salvaguardare, come si precisa nel quinto considerando, «le correnti tradizionali d'importazione della Comunità, per ottenere un approvvigionamento regolare del mercato», ma si limita a fissare l'entità minima di questo contingente solo per il 1959, fermo restando che tale entità potrà venir modificata in futuro in relazione all'andamento del mercato del carbone.

Così stando le cose, non è necessario che l'entità del contingente sia stata fissata dallo stato membro in base ad un minimo indicato in una raccomandazione dell'Alta Autorità, come si è verificato fino al 1963 compreso. La sola cosa che conta è che l'Alta Autorità sia in grado di verificare tempestivamente che il contingente è stato fissato ad un livello idoneo a garantire la salvaguardia delle correnti tradizionali d'importazione. Detta possibilità è sempre stata garantita per quanto concerne la legislazione tedesca in fatto di contingenti e, quindi, l'assenza di una raccomandazione dell'Alta Autorità che determini il minimo del contingente non diminuisce affatto la validità della raccomandazione 28 gennaio 1959.

Pur se il trattato CECA non limita espressamente il periodo di validità delle disposizioni di carattere eccezionale che derogano alle sue norme, è evidente che dette disposizioni non possono venir considerate ancora valide una volta che sia venuta meno la situazione che le giustificava.

A questo proposito si deve constatare che, anche dopo il periodo 1959-1963, la domanda di carbone nella Comunità, alla quale la produzione comunitaria ha dovuto adeguarsi, ha continuato a diminuire. È quindi fuori dubbio che la liberalizzazione delle importazioni di merci originarie dei paesi terzi durante la maggior parte degli anni di cui si deve tenere conto avrebbe ulteriormente depresso il mercato ed avrebbe nuociuto molto gravemente alla produzione tedesca, aumentando in modo intollerabile le scorte già ingenti.

Nemmeno sporadici aumenti della domanda, come ad esempio, nel 1968-1970 e nel 1974, che in seguito si sono rivelati fenomeni di breve durata — contrariamente a quanto sostiene l'attrice nella causa principale — possono considerarsi atti a far venir meno le circostanze che giustificavano l'esistenza della raccomandazione.

Si può infatti ritenere che non vi fosse alcun motivo di credere che la crisi del settore carbonifero fosse terminata per il solo fatto che vi erano stati alcuni lievi incrementi della domanda i quali, come l'esperienza ha dimostrato, erano di natura puramente congiunturale.

Il rischio di un grave danno per la produzione comunitaria non ha del resto mai cessato di esistere, nemmeno negli anni più favorevoli, come emerge dalle statistiche, prodotte in giudizio, sulla produzione, sul consumo e sulle scorte durante gli anni summenzionati.

L'esame della situazione del mercato carbonifero nel periodo 1964-1978 induce quindi a concludere che non vi è stata, in questo periodo, un'inversione della tendenza che abbia fatto venir meno le circostanze che avevano giustificato l'adozione della raccomandazione.

Tenuto conto di queste considerazioni, si deve quindi dichiarare che l'esame della questione sollevata non ha rivelato elementi idonei a porre in dubbio la compatibilità delle raccomandazioni dell'Alta Autorità 28 gennaio 1959 e 30 ottobre 1962 con l'art. 4, lett. a), del trattato CECA, né la validità della raccomandazione 30 ottobre 1962 per l'anno 1963 e della raccomandazione 28 gennaio 1959, dal momento della sua adozione fino a tutto il 1978. Queste raccomandazioni possono quindi, durante il periodo indicato, servire come fondamento giuridico per una disciplina nazionale in forza della quale viene riscosso un dazio doganale integrativo sul carbone, originario di un paese terzo, importato dopo essere stato messo in libera pratica in un altro stato membro.

Le spese sostenute dalla Repubblica federale di Germania e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non sono ripetibili. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, al quale spetta dunque pronunciarsi sulle spese.