Corte giust. UE, Sentenza del 11 luglio 1968, causa 5/68

I fatti e gli argomenti che hanno dato origine alla presente controversia si possono riassumere come segue :

Il sig. Claude Moïse Sayag, ingegnere incaricato della sorveglianza di determinati lavori presso la Commissione della CEEA, veniva condannato a varie pene, con sentenza 30 marzo 1966 del tribunale penale di Bruxelles, per aver causato con la propria autovettura, il 25 novembre 1963 a Herselt (Belgio) un incidente stradale nel quale il sig. Jean-Pierre Leduc riportava lesioni.

Il tribunale penale di Bruxelles disattendeva l'eccezione d'improcedibilità dell'azione penale sollevata dal Sayag, il quale aveva invocato la propria asserita immunità di giurisdizione. Nel far ciò, il tribunale si basava in ispecie su due lettere della Commissione CEEA nelle quali era detto che

«il competente ufficio della Commissione ritiene che il beneficio dell'immunità di giurisdizione non possa essere invocato nella fattispecie».

e che

«… la guida di un autoveicolo da parte del sig. Sayag, dipendente della Commissione, non costituisce un atto compiuto in veste ufficiale ai sensi dell'articolo 11 a) del protocollo sui privilegi e sulle immunità allegato al trattato che istituisce l'Euratom. A parere della Commissione, egli non gode quindi dell'immunità di giurisdizione…»

In secondo grado la Corte d'appello di Bruxelles, con sentenza 21 dicembre 1966, affermava quanto segue a proposito dell'invocata immunità di giurisdizione :

«L'imputato sostiene che, interpretate secondo la logica, le parole “atti compiuti … in veste ufficiale” significano: il dipendente dell'Euratom compie un atto in veste ufficiale ogni qualvolta “esercita le funzioni che gli sono proprie”… Questa interpretazione è fondata solo a condizione che si precisi ulteriormente e s'intenda per atto compiuto nell'esercizio delle funzioni qualsiasi atto che, per sua natura, dipende dalle funzioni, cioè: qualsiasi atto compiuto nell'esercizio effettivo delle funzioni.»

Su ricorso proposto contro detta sentenza, la Corte di cassazione belga, applicando l'articolo 150 del trattato CEEA, il 12 febbraio 1968 ha chiesto a questa Corte d'interpretare l'articolo 11 a) del protocollo sui privilegi e sulle immunità allegato al trattato CEEA (attualmente art. 12 a) del protocollo allegato al trattato che istituisce un Consiglio unico ed una Commissione unica delle Comunità europee) e più precisamente, di dichiarare «se l'immunità di giurisdizione prevista da detta disposizione sia applicabile ai dipendenti della Comunità, qualora gli atti che hanno dato luogo ad un'azione giudiziaria siano stati da essi compiuti nell'esercizio delle loro funzioni e siano in rapporto con la loro attività professionale, ovvero l'immunità riguardi solo gli atti in cui si concreta l'esercizio effettivo delle loro funzioni abituali o d'istituto».

La domanda della Corte di cassazione belga è pervenuta nella cancelleria di questa Corte il 23 febbraio 1968.

Nel termine fissato, le osservazioni di cui all' articolo 21 dello statuto della Corte di giustizia CEEA sono state depositate dal ricorrente nella causa di merito Sayag, dai resistenti nella causa di merito, dal governo del Regno del Belgio e dalla Commissione delle Comunità europee.

Nell'udienza pubblica del 29 maggio 1968, le stesse parti nella causa di merito e la Commissione hanno svolto deduzioni orali.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza dell' 11 giugno 1968.

Le osservazioni scritte e le deduzioni orali sottoposte a questa Corte si possono riassumere come segue :

1. Il ricorrente nella causa di merito, Sayag, sostiene che gli articoli 11 e 17 del protocollo sui privilegi e sulle immunità della CEEA mostrano che l'immunità di giurisdizione è giustificata essenzialmente dalla necessità di non ostacolare l'adempimento dei loro compiti da parte dei dipendenti della Comunità. Essa mira a consentire loro di esercitare le loro funzioni nelle migliori condizioni e viene meno quando il dipendente può essere considerato come un semplice privato senza che il suo compito ne subisca pregiudizio. L'immunità di giurisdizione non copre le infrazioni alle norme della circolazione commesse dal dipendente fuori servizio. Per contro, il dipendente è coperto da detta immunità nei casi in cui l'infrazione è stata commessa mentre, benché fosse al volante del proprio autoveicolo, egli agiva in veste ufficiale. L'interpretazione restrittiva contenuta nella sentenza della Corte d'appello di Bruxelles va respinta. Perché si abbia immunità di giurisdizione, non è necessario che si tratti di un atto inerente alle funzioni esercitate dall'interessato in seno all'organizzazione internazione; è sufficiente che vi sia un rapporto fra l'atto e l'attività professionale. L'infrazione commessa da un dipendente che si reca nel luogo in cui deve essere eseguito il compito che gli è stato affidato, servendosi del mezzo di trasporto impostogli dall'ordine di missione, ha il carattere di un atto compiuto nell'esercizio delle funzioni. In questo caso vi è infatti un rapporto particolarmente stretto tra il viaggio, e quindi l'infrazione commessa nel corso di esso, e il compito affidato al dipendente, posto che il viaggio è necessario per l'adempimento del compito. Nella fattispecie, il Sayag si recava a Mol, al volante della propria autovettura, per adempiere il compito indicato nell'ordine di missione; questo prèvedeva l'uso dell'autovettura privata. Da queste circostanze deriva che lo spostamento, nel corso del quale l'infrazione è stata commessa, era inseparabile dall'esecuzione del compito che gli era stato affidato e costituiva un atto compiuto nell'esercizio delle sue funzioni, quindi in veste ufficiale. Questa circostanza è sufficiente ad attribuire al Sayag il diritto d'invocare l'immunità di giurisdizione di cui all'articolo 11 a) del protocollo. Se si esigesse, perché la disposizione sia applicabile, che l'infrazione commessa costituisca l'esercizio effettivo delle funzioni d'ingegnere del Sayag, si aggiungerebbe all'articolo una condizione che non vi è contenuta e che è in contrasto con la dottrina relativa all'estensione delle immunità di giurisdizione. Il ricorrente nella causa di merito, Sayag, è in conclusione, del parere che l'immunità di giurisdizione di cui all'articolo 11 a) del protocollo sui privilegi e sulle immunità della CEEA, si applica ai dipendenti della Comunità, qualora gli atti che hanno dato luogo ad un'azione giudiziaria siano stati da essi compiuti nell'esercizio delle loro funzioni e siano in rapporto con la loro attività professionale. 2. I resistenti nella causa di merito rilevano che l'immunità, concessa ai dipendenti dell'Euratom dall'articolo 11 a) del protocollo, è stata istituita essenzialmente nell'interesse del servizio, cioè nell'interesse della stessa organizzazione, e che ciascuna istituzione della Comunità è tenuta a togliere l'immunità in tutti i casi in cui ritiene che ciò non sia in contrasto con gli interessi della Comunità stessa. Il fondamento «funzionale» delle immunità dei dipendenti delle organizzazioni internazionali non viene attualmente più posto in dubbio dalla dottrina né dalla giurisprudenza. Ammettere questo fondamento significa al tempo stesso tracciare i limiti dell'immunità: per essere considerato come ufficiale, l'atto deve rientrare nella sfera delle funzioni proprie del dipendente. Posto che essa esiste solo nell'interesse esclusivo della Comunità, all'unico fine di proteggere il servizio, e che essa riguarda soltanto gli atti compiuti dai dipendenti in veste ufficiale, l'immunità copre unicamente l'atto che, per sua natura, dipende dalle funzioni, cioè l'atto proprio delle funzioni istituite dalla Comunità, restandone escluso l'atto compiuto in occasione dell'esercizio delle funzioni, ma che non ne fa parte. In conclusione, i resistenti nella causa di merito ritengono che il protocollo sui privilegi e sulle immunità della CEEA vada interpretato nel senso che l'immunità da questo concessa ai dipendenti della Comunità riguarda soltanto gli atti nei quali si concreta l'esercizio effettivo delle loro funzioni abituali o d'istituto, e non semplicemente gli atti da essi compiuti in occasione dell'esercizio delle stesse funzioni. 3. Il governo del Regno del Belgio osserva che la posizione belga in materia d'immunità è basata sul principio che ogni eccezione va interpretata restrittivamente; posto che l'immunità di giurisdizione è una deroga al diritto comunè, la si deve interpretare restrittivamente. L'espressione «atti da loro compiuti in veste ufficiale» è manifestamente molto più limitativa di quella «in occasione della loro attività ufficiale». È quindi evidente che la guida di un autoveicolo può costituire attività ufficiale soltanto per un autista. Il governo del Regno del Belgio rileva d'altro lato l'imperiosa necessità pratica di garantire il rispetto delle norme della circolazione stradale e di evitare gli abusi cui l'immunità di giurisdizione potrebbe dar luogo in questo campo. In conclusione, esso è del parere che ne la lettera ne lo spirito dell'articolo che costituisce oggetto della domanda di pronunzia pregiudiziale permettono di ritenere che l'invocata immunità sussista nella fattispecie. 4. La Commissione delle Comunità europee, dopo aver delineato lo sviluppo dei principi cui è informatà la concessione dei privilegi e delle immunità ai funzionari internazionali, sostiene che attualmente le deroghe al diritto locale, a favore dei funzionari internazionali, si basano su una concezione puramente funzionale dei privilegi e delle immunità stesse; dette deroghe sono concesse esclusivamente nell'interesse dell'organizzazione. L' immunità di giurisdizione dei funzionari internazionali si distingue da quella degli agenti diplomatici in quanto non costituisce un privilegiò assoluto che comprenda l'attività privata, né un privilegio personale. Il regime di privilègi e immunità previsto dai trattati che istituiscono le Comunità, rispecchia chiaramente la tendenza generale restrittiva, ponendo in primo piano l'interesse, non già del dipendente, ma dèlia Comunità. A proposito della presente causà, la Commissione espone più particolarmente : a) Per quanto riguarda la determinazione delle categorie di dipendenti che possono invocare le immunità, il Consiglio, a norma dell'articolo 15 del protocollo, con regolamento 8/63 CEEA e 127/63 CEE del 3 dicembre 1963, ha redatto l'elenco dei funzionari che ne fruiscono e l'ha comunicato agli Stati membri. Il Sayag era compreso nell'elenco comunicato al governo belga all'epoca in cui è avvenuto l'incidente di cui è causa. b) Quanto al problema del chi sia titolare del diritto o, più in generale, del chi possa far valere l'immunità, la Commissione è del parere che la sentenza 6-60 (Humblet) ha affermato che il protocollo attribuisce ai funzionari delle Comunità un diritto soggettivo. c) Circa la questione del chi debba decidere se l'atto è stato compiuto in veste ufficiale, la Commissione ritiene suo compito 10 stabilire, sotto il controllo di questa Corte, anzitutto se ricorrano i presupposti dell'immunità di giurisdizione, in altre parole se l'atto per il quale è stata promossa un'azione giudiziaria contro 1l dipendente sia stato compiuto in veste ufficiale. In caso affermativo, la Commissione decide in un secondo tempo se l'interesse della Comunità esige che l'immunità sia tolta. Nella fattispecie, la Commissione, ha agito in base a questi principi. d) Secondo la Commissione, l'immunità di giurisdizione ha esclusivamente lo scopo di porre il dipendente al riparo da qualsiasi azione, penale o civile e da qualsiasi atto intimidatorio da parte di uno Stato, quando prende posizione oralmente o per iscritto, ovvero compie un atto nei limiti della propria competenza, per la Comunità e nell'interesse di questa. L'articolo 11 a) del protocollo CEEA è atto a sottrarre alla competenza dei tribunali nazionali il dipendente che, in un campo connesso all'applicazione del trattato o al funzionamento delle istituzioni, compie un atto inerente alle attribuzioni specifiche conferitegli dall'istituzione da cui dipende. Essendo l'immunità di giurisdizione istituita nell'interesse della Comunità, la sua esistenza è determinata dalla natura dell'atto molto più che dalla posizione del dipendente, sia pure nell'esercizio delle sue funzioni. Essa ha essenzialmente lo scopo di porre gli atti coi quali la Comunità si manifesta e si esprime, al riparo da misure nazionali intempestive. Perché l'immunità di giurisdizione sussista deve trattarsi di un atto, di uno scritto, di una presa di posizione orale che sia opera della stessa Comunità. I dipendenti sono protetti solo nel caso che la Comunità si sia espressa per loro tramite, ovvero se hanno compiuto degli atti intimamente connessi ai poteri ed ai mezzi d'azione della Comunità. Manifestamente, le infrazioni alle norme della circolazione, commesse da dipendenti al volante dell'autovettura privata, non rientrano in detta categoria di atti, nemmeno se lo spostamento ha luogo durante l'orario di servizio per recarsi da un luogo di lavoro ad un altro. e) L'uso di un mezzo di trasporto personale non rientra nelle attribuzioni specifiche di un dipendente incaricato di partecipare ad una riunione o ad un compito al difuori del suo luogo di lavoro abituale. Il dipendente che si serve della propria autovettura lo fa per ragioni di comodità, estranee all'interesse e al funzionamento del servizio; esse dipendono da una scelta effettuata privatamente e non consentono affatto di equiparare l'uso dell'autovettura ad un atto compiuto in veste ufficiale. Il fatto di essere munito di un ordine di missione, come lo era il Sayag al momento dell'incidente di cui trattasi, non modifica per nulla la situazione, nemmeno se l'uso dell'autovettura privata vi è espressamente menzionato; si tratta semplicemente di un modo per determinare le spese di trasporto a carico della Comunità. In conclusione, la Commissione ritiene che l'immunità di giurisdizione di cui all'articolo 11 a) del protocollo sui privilegi è sulle immunità della CEEA (attualmente articolo 12 a) del protocollo allegato al trattato che istituisce un Consiglio unico ed una Commissione unica delle Comunità europee) sia applicabile ai dipendenti che rientrano nelle categorie determinate a norma dell'articolo 15 del protocollo CEEA, qualora, in un campo direttamente connesso all'applicazione del trattato o al funzionamento delle istituzioni, essi compiano degli atti inerenti alle attribuzioni specifiche loro conferite dall'istituzione da cui dipendono. In conformità a questo principio e in considerazione delle vigenti disposizioni statutarie, i dipendenti le cui funzioni non consistono nel guidare i veicoli della Comunità e che si servono della propria autovettura volontariamente, di loro iniziativa, onde rendere più comodo l'esercizio delle loro funzioni, non compiono degli atti in veste ufficiale e non hanno diritto all'immunità di giurisdizione, e ciò nemmeno se l'istituzione li ha autorizzati.

Con sentenza 12 febbraio 1968, pervenuta a questa Corte il 23 dello stesso mese, la Corte di cassazione belga ha deferito, in forza dell'articolo 150 del trattato che istituisce la Comunità europea dell'energia atomica, una questione pregiudiziale relativa all'interpretazione dell'articolo 11 a) del protocollo sui privilegi e sulle immunità, allegato al trattato che istituisce la CEEA (attualmente articolo 12 a) del protocollo allegato al trattato che istituisce un Consiglio unico ed una Commissione unica delle Comunità europee).

Con detta sentenza si chiede a questa Corte di dichiarare «se l'immunità di giurisdizione prevista da detta disposizione sia applicabile ai dipendenti della Comunità, qualora gli atti che hanno dato luogo ad un'azione giudiziaria siano stati da essi compiuti nell'esercizio delle loro funzioni e siano in rapporto con la loro attività professionale, ovvero l'immunità riguardi solo gli atti in cui si concreta l'esercizio effettivo delle loro funzioni abituali o d'istituto».

Dal fascicolo sottoposto a questa Corte appare che la controversia pendente dinanzi al giudice proponente riguarda un incidente stradale causato da un dipendènte della Comunità mentre, munito di ordine di missione, guidava, nell'espletare i suoi compiti, l'autovettura di sua proprietà. Detta controversia solleva la questione del se si tratti di un atto compiuto in veste ufficiale ai sensi delle sopra menzionate disposizioni.

L 'articolo 191 del trattato che istituisce la CEEA stabilisce che : «la Comunità gode, sui territori degli Stati membri, delle immunità e privilegi necessari all'assolvimento dei suoi compiti, alle condizioni definite da un protocollo separato». Questo articolo ha avuto attuazione col protocollo sui privilegi e sulle immunità allegato al trattato che istituisce la CEEA (sostituito, a partire dal 1o luglio 1967, dal protocollo sui privilegi e sulle immunità delle Comunità europee, allegato al trattato 8 aprile 1965 che istituisce un Consiglio unico ed una Commissione unica delle Comunità europee).

A norma dell'articolo 30 di quest'ultimo trattato, le disposizioni del trattato che istituisce la CEEA relative alla competenza della Corte di giustizia e all'esercizio di tale competenza, sono applicabili alle disposizioni del trattato 8 aprile 1965 e dell'allegato protocollo. Il nuovo protocollo non differisce nella sua sostanza, per quanto riguarda la questione deferita a questa Corte, dalle disposizioni del vecchio. L'articolo 12 a) (11 a) vecchio) del protocollo stabilisce che i dipendenti delle Comunità godono «dell'immunità di giurisdizione per gli atti da loro compiuti in veste ufficiale, comprese le loro parole e i loro scritti». L'articolo 16, 1o comma, (15, 1o comma, vecchio) del protocollo stabilisce che il Consiglio, deliberando su proposta della Commissione e dopo aver sentito le altre istituzioni interessate, determina le categorie di dipendenti delle Comunità cui si applica, fra l'altro, l'immunità di giurisdizione; la determinazione di dette categorie è stata effettuata col regolamento 8/63 Euratom, 127/63 CEE dei Consigli, in data 3 dicembre 1963.

A norma dell articolo 18 (17 vecchio) del protocollo, i privilegi, le immunità e le agevolazioni sono concesse ai dipendenti delle Comunità esclusivamente nell'interesse di queste. In proposito detto articolo stabilisce, nel 2o comma, che le istituzioni sono obbligate a togliere l'immunità, concessa a un dipendente a norma dell'articolo 12 a) (11 a) vecchio) del protocollo, ogni qualvolta esse reputino che ciò non è contrario agli interessi delle Comunità.

Dal complesso di queste disposizioni emerge che l'applicazione dell'immunità di giurisdizione dipende non solo dalla qualità di colui che lo invoca, ma anche dalla natura dell'attività in ragione della quale l'immunità viene invocata. A norma dell'articolo 12 a) (11 a) vecchio) del protocollo, l'atto compiuto da un dipendente dà luogo all'immunità di giurisdizione solo se è stato compiuto in veste ufficiale, vale a dire nell'ambito dei compiti affidati alle Comunità. Nell'escludere, salvo applicazione dell'articolo 18, 2o comma (17, 2o comma, vecchio) del protocollo, la competenza giurisdizionale degli Stati membri, le disposizioni sopra menzionate intendono garantire che l'attività ufficiale delle Comunità e dei loro dipendenti sia posta al riparo da qualsiasi criterio di valutazione proprio del diritto interno degli Stati membri, affinché essa possa svolgersi in completa indipendenza, in conformità ai compiti delle Comunità.

L' immunità di giurisdizione attribuita ai dipendenti delle Comunità riguarda quindi soltanto gli atti che, per loro natura, costituiscono partecipazione del beneficiario delle immunità all'esercizio dei compiti dell'istituzione da cui dipende. Non ha rilievo il fatto che si tratti dell'esercizio effettivo di «funzioni abituali o d'istituto» ovvero soltanto di un atto compiuto in occasione dell'esercizio delle funzioni, purché l'atto di cui trattasi faccia direttamente parte dell'espletamento di un compito comunitario, nel senso sopra indicato. La guida di un autoveicolo può avere quindi la natura di un atto compiuto in veste ufficiale unicamente nei casi eccezionali in cui tale attività non può essere esercitata altrimenti che sotto l'autorità della Commissione e dei suoi stessi dipendenti.

Va infine rilevato che la qualificazione di un atto ai fini dell'immunità di giurisdizione, come pure l'eventuale decisione adottata dall'istituzione competente circa il toglimento dell'immunità, non pregiudica l'eventuale responsabilità delle Comunità, la quale è retta da norme particolari aventi uno scopo distinto da quello del protocollo sui privilegi e sulle immunità.

Le spese sostenute dal governo del Regno del Belgio e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno sottoposto le loro osservazioni a questa Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa di merito, il presente giudizio ha il carattere di un incidente sollevato nel corso della causa pendente dinanzi alla Corte di cassazione belga, alla quale spetta quindi pronunziarsi sulle spese.