Corte giust. UE, Sentenza del 29 settembre 1982, causa 26/81

Il settore del mercato dell'olio d'oliva nella Comunità presenta delle particolarità che spiegano che, nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati nel settore delle materie grasse, l'olio d'oliva sia soggetto ad un sistema che comporta, sotto certi aspetti, disposizioni specifiche.

Il regolamento del Consiglio 22 settembre 1966, n. 136, relativo all'attuazione di un'organizzazione comune dei mercati nel settore dei grassi (GU L 172 del 30. 9. 1966, pag. 3025) aveva stabilito le norme essenziali riferite all'olio d'oliva:

prezzi unici per la comunità venivano fissati dal Consiglio per la campagna di commercializzazione (dal 1° novembre al 31 ottobre dell'anno successivo); detti prezzi erano aumentati mensilmente per 10 mesi dal 1° gennaio al fine di regolare il mercato, evitando la vendita dell'intero raccolto agli organismi d'intervento sin dall'inizio della campagna (art. 4); in considerazione del prezzo relativamente basso dei prodotti alternativi (olio di semi), non era possibile portare il prezzo di mercato a livelli tali da assicurare ai produttori un compenso sufficiente: veniva quindi introdotto un sistema — eccezionale nella politica agricola comune — di aiuti alla produzione (art. 10); per quanto riguarda gli scambi coi paesi terzi, all'importazione veniva riscosso un prelievo destinato a portare il prezzo dell'olio d'oliva al livello comunitario (art. 13) ed, all'esportazione, veniva concessa una restituzione se il prezzo comunitario era superiore al prezzo mondiale (art. 18). Ciò spiega la necessità di titoli sia d'importazione che d'esportazione, il cui rilascio era subordinato alla costituzione di una cauzione che veniva incamerata del tutto o in parte se l'operazione non era realizzata entro il periodo di validità del titolo stesso o era realizzata solo parzialmente (art. 17, nella versione modificata dal regolamento del Consiglio 15 dicembre 1970, n. 2554, GU L 275, pag. 5); in materia di scambi coi paesi terzi, vigeva un sistema particolare di restituzioni chiamato«exim», introdotto dal regolamento del Consiglio 27 giugno 1967, n. 171, relativo alle restituzione e ai prelievi applicabili all'esportazione d'olio d'oliva. Tale sistema era specificamente disposto dall'art. 9, n. 1, nel quale si legge: «A richiesta dell'interessato, la restituzione all'esportazione di olio d'oliva viene accordata sotto forma di un'autorizzazione ad importare in franchigia da prelievo un quantitativo di olio d'oliva corrispondente al quantitativo di olio d'oliva esportato, a condizione che sia fornita la prova che l'esportazione ha preceduto l'importazione e a condizione che l'importazione venga effettuata entro un termine da determinare.»

Le condizioni per la concessione dell'autorizzazione ad importare in franchigia da prelievo sono specificate nel regolamento della Commissione 25 luglio 1975, n. 2041, che stabilisce le modalità particolari di applicazione del regime dei titoli d'importazione, di esportazione e di fissazione anticipata nel settore dei grassi (GU L 213, pag. 1).

Col regolamento del Consiglio 29 giugno 1968, n. 1562, che modifica il regolamento n. 136/66 (GU L 185, pag. 1) veniva modificato, ma non rivoluzionato, il sistema da applicare all'olio d'oliva: i prezzi unici continuavano ad essere fissati annualmente, il sistema di scambio coi paesi terzi rimaneva identico, quindi il sistema «exim» non subiva modifiche. Il solo cambiamento fondamentale consisteva nell'istituzione di un aiuto al consumo (art. 11) dovuto al fatto che dal 1975 il sistema di aiuti alla produzione non era più soddisfacente. Pertanto, dal 1978, l'olio d'oliva fruiva contemporaneamente di un aiuto alla produzione e di un aiuto al consumo.

Tenuto conto delle difficoltà d'attuazione del sistema di controllo del diritto all'aiuto al consumo, la suddetta riforma non poteva entrare in vigore il 1°novembre 1978. Perciò il regolamento del Consiglio 19 dicembre 1978, n. 3088, che stabiliva, per la campagna di commercializzazione 1978/1979, il prezzo rappresentativo di mercato, il prezzo d'entrata per l'olio d'oliva, nonché la percentuale dell'aiuto al consumo di cui all'art. 11, n. 3, del regolamento 1562/78, disponeva i prezzi da applicare per il periodo 1°gennaio — 28 febbraio 1979 ed i prezzi da applicare per il periodo 1o marzo — 31 ottobre 1979, poiché si riteneva che il nuovo sistema d'aiuti potesse entrare in vigore il 1°marzo 1979.

Tuttavia, nel febbraio 1979, constatando il perdurare delle difficoltà, il Consiglio — con il regolamento 20 febbraio 1979, n. 360, che modifica il regolamento n. 3088/78 per quanto riguarda, per la campagna di commercializzazione 1978/79, i periodi d'applicazione dei prezzi rappresentativi di mercato e dei prezzi di entrata dell'olio d'oliva (GU L 46, pag. 1) — decideva di prorogare di un mese i prezzi precedenti e d'introdurre quindi i nuovi prezzi solo dal 1°aprile 1979.

Di conseguenza, dal 1°aprile 1979, il prezzo d'entrata diminuiva di ECU 25;99/100 kg d'olio d'oliva, il che significa che l'importo del prelievo era ridotto nella stessa misura. Poiché il prelievo poteva essere predeterminato, la Commissione giungeva nella determinazione, col regolamento 3 maggio 1979, n. 884, recante adeguamento dell'importo dei prelievi applicabili nel settore dell'olio d'oliva (GU L 111, pag. 18), di adottare disposizioni transitorie dirette a disporre una riduzione di ECU 24,18/100 kg del prelievo da corrispondere per i quantitativi d'olio d'oliva sottoposti al regime di fissazione mediante gara, importati a decorrere dal 1o aprile 1979 in virtù di titoli le cui domande erano state presentate prima di tale data, una riduzione cioè d'importo praticamente uguale alla riduzione del prezzo d'entrata (ECU 25,99/100 kg).

Per il sistema «exim» non veniva adottato alcun provvedimento transitorio in merito ai quantitativi d'olio importati dopo il 1°aprile 1979. In tal modo, gli operatori che avevano optato per il sistema «exim» ed avevano esportato olio d'oliva anteriormente al 1° aprile senza percepire restituzioni, importavano i quantitativi corrispondenti — senza pagare prelievo — e li dovevano vendere al nuovo prezzo comunitario, cioè ad un prezzo ridotto di circa ECU 25/100 kg rispetto al prezzo precedente.

Poiché gli antefatti non sono univoci, appare opportuno riportarli come sono stati dedotti dalle parti.

A detta della ricorrente, il danno da essa subito si riferisce a 194,805 t esportate ed importate secondo il sistema «exim».

Dai documenti esibiti e dalla «nota relativa al danno riportato» si desume che la ricorrente ha venduto 268 t d'olio d'oliva all'ente libico National Supply Corporation; il 27 gennaio 1979 essa ha fatturato tale quantitativo al prezzo di vendita di LIT 1230 il kg, mentre il prezzo medio dell'olio venduto sul mercato interno era di circa LIT 1720 il kg.

Secondo la Commissione, questa prima parte dell'operazione «exim» può essere contestata poiché, mancando il relativo titolo d'esportazione, la fattura esibita «si può difficilmente identificare come quella che ha effettivamente determinato l'esportazione di 190 t “exim”».

Per quanto si riferisce all'importazione, la ricorrente esibisce, in allegato al ricorso, due titoli d'importazione per complessive 194,805 t il cui termine di validità scadeva il 30 maggio 1979 per circa 33 t e, rispettivamente, il 30 giugno 1979 per circa 161 t. Esibisce inoltre — allegate alla memoria di replica — sette fatture relative ad acquisti d'olio d'oliva fatti in Spagna fra il 12 maggio ed il 13 giugno 1979. Secondo la Commissione, però, tali fatture non riguardano 194,805 t; si riferiscono solo a 104 t. Inoltre, la Commissione sostiene che sui quantitativi fatturati, 57,4 t non erano d'olio d'oliva vergine, ma d'olio fine raffinato, non importato quindi in franchigia da prelievo.

Dette importazioni sono avvenute al prezzo di LIT 1630 circa, circostanza non contestata; tutt'al più la Commissione ritiene il prezzo leggermente superiore ai prezzi d'offerta spagnoli rilevati in quel periodo sul mercato mondiale.

L'olio in tal modo importato è stato venduto nella CEE al prezzo approssimativo di LIT 1 900.

Stando così le cose, il «danno» — definito dalla Commissione come «minore vantaggio»*** — della società ricorrente à pari alla differenza fra il prezzo medio dell'olio sul mercato comunitario: 1750 lire/kg ed il prezzo di vendita alla Libia: LIT 1230, cioè circa 520 lire/kg, il che significa, per circa 190 t, un centinaio di milioni di lire. Ma la ricorrente sostiene una perdita di circa 120 milioni di lire perché, secondo lei, la perdita è di 700 lire/kg e il quantitativo importato 194 t, che corrispondono a 175,5 t esportate, in quanto, a suo parere, per un kg esportato è consentita l'importazione senza prelievo di kg 1,10. Tuttavia, riconosce anch'essa, a pag. 4 della nota relativa al danno subito, che la perdita all'esportazione è di circa 500 lire/kg.

Secondo la Commissione, tale perdita di 520 lire/kg va rapportata all'importo della restituzione all'esportazione alla quale l'operatore «exim» ha rinunciato, cioè a 277 lire/kg. Di conseguenza, se la ricorrente non avesse rinunciato alla restituzione all'esportazione, avrebbe, a parere della Commissione, «accettato una diminuzione del vantaggio» pari a 520 — 277 = 253 lire/kg.

All'importazione, la ricorrente sostiene di aver avuto solo un guadagno di: 1900 — 1612 — le spese = 233 lire/kg, in quanto la vendita nell'ambito della CEE è avvenuta senza fruire di aiuto al consumo. Essa ha quindi avuto un guadagno di 42 milioni di lire.

La Commissione contesta l'importo di 1900 lire/kg per la vendita nella CEE. Essa sostiene che tale importo à una semplice affermazione non confortata del elementi di prova, nonostante le quattro fatture versate agli atti dalla ricorrente. A suo parere, il prezzo di vendita nella CEE si collocava fra 2507 e 2780 lire/kg. Pertanto, anche se la ricorrente non aveva fruito dell'aiuto al consumo, poteva o doveva vendere l'olio d'oliva fra 2200 e 2480 lire/kg.

Il Consiglio osserva.che si riscontra una notevole discordanza dei prezzi di vendita — da 1590 a 1940 lire — «senza che sia data una spiegazione in proposito». Si chiede, peraltro, in via generale — e senza entrare nei particolari — se i prezzi forniti dalla ricorrente «siano effettivamente indicativi di transazioni commerciali normali per quanto si riferisce ai livelli dei prezzi». Sostiene, inoltre, che il confronto fra un'esportazione che riguarda un quantitativo complessivo di 8000 t — poiché l'esportazione in Libia ammontava complessivamente a 8000 t — ed importazioni che riguardano solo quantitativi di 20 t — poiché l'importazione di 190 t è costituita da vari lotti di 20 t — «deve necessariamente portare ad errori».

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad instruttoria.

La ricorrente conclude che la Corte voglia:

«Dichiarare il ricorso ricevibile e fondato e di conseguenza condannare la Comunità europea, rappresentata dalle sue istituzioni, il Consiglio dei ministri e la Commissione, a corrispondere alla ricorrente a titolo di danni ed interessi la somma di ECU 50629 per capitale, oltre agli interessi dell'8 % dal 4 maggio 1979 alla data dell'emananda sentenza, e condannare la Comunità economica europea alle spese».

Il Consiglio conclude che la Corte voglia:

«respingere la domanda della ricorrente e condannarla alle spese».

La Commissione conclude che la Corte voglia:

«— respingere il ricorso, — condannare la ricorrente alle spese».

Nel controricorso, il Consiglio, pur non sollevando obiezioni sulla ricevibilità del ricorso propriamente detto, esprime, tuttavia, dei dubbi sulla compatibilità del ricorso coi requisiti dell'art. 38 del regolamento di procedura. Ma, visti i documenti allegati dalla ricorrente alla memoria di replica, «non insiste nella riserva formulata in proposito nel controricorso».

Nella parte in cui è rivolto contro la Commissione, il ricorso si basa sull'asse-rito errore della stessa nell'esercizio della sua funzione legislativa, cioè, in ¡specie, la promulgazione del regolamento n. 884/79.

a) In via principale, la ricorrente sostiene che la condizioni restrittive richieste in altri casi dalla Corte per giustificare la responsabilità connessa alla funzione legislativa non vanno applicate nel caso in esame. Infatti, la Corte ha sempre collegato l'esistenza di condizioni restrittive — da essa enunciate in particolare nelle sentenze 2 dicembre 1971 (Schöppenstedt, 5/71, Race. 1971, pag. 75) e 13 giugno 1972 (Compagnie d'approvisionnement et Grands Moulins de Paris, 9 e 11/71, Race. 1972, pag. 391) — alla costatazione che la normativa criticata costituiva «un atto normativo che implica dei provvedimenti di politica economica». Ora, il regolamento n. 884/79 costituisce indubbiamente un atto normativo; esso non implica però alcuna scelta di politica economica, perché tale scelta è stata effettuata, nel caso concreto, dal Consiglio e si è tradotta nei regolamenti dallo stesso adottati nel 1978. Il Consiglio ha quindi estinto il possibile margine di scelta politica su questo punto ed alla Commissione è stata attribuita solo la competenza per una rigorosa applicazione, come si desume in particolare dell'art. 16, n. 6, del regolamento n. 1562/78. D'altra parte la Commissione, nella motivazione del regolamento de quo, limitando alle sole importazioni soggette a prelievo le disposizioni transitorie che adottava, non ha preteso di fare una scelta di politica economica. In tal modo, e contrariamente alle affermazioni non dimostrate della Commissione, la scelta da questa effettuata «è di fatto estranea a qualsiasi consideranzione di politica economica». Stando così le cose, basta dimostrare che il regolamento di cui è causa è viziato da errore senza che sia necessario dimostrare che esso costituisce una specifica violazione di una norma superiore intesa a tutelare i singoli. La Commissione rifiuta la tesi della ricorrente. Il fondamento giuridico del regolamento de quo è costituito dall'art. 16, n. 6, del regolamento del Consiglio n. 1562/78 il quale dispone che «le modalità d'applicazione del presente articolo sono adottate secondo la procedura di cui all'art. 38». Tale disposizione ha pertanto lo scopo di legittimare la Commissione ad adottare provvedimenti per fissare il prelievo all'importazione, oggetto dell'art. 16, ma non per questo ha l'effetto di vincolarne la competenza. Ora, applicando il proprio potere discrezionale in campo economico, essa ha scelto ad un tempo di concedere l'adeguamento del prelievo agli operatori «in contanti», che lo hanno predeterminato, e di non far profittare del provvedimento gli operatori «exim». Peraltro se la competenza della Commissione era vincolata, la riccorente doveva cercare la dedotta illegittimità in un atto del Consiglio; ora, questa non eccepisce alcuna illegittimità dei regolamenti adottati dallo stesso. b) In via subordinata, la ricorrente sostiene che, anche ritenendo che la responsabilità della Commissione possa essere impegnata solo in base alle condizioni più restrittive summenzionate, «va riconosciuto che tali condizioni sono soddisfatte nel caso specifico». Infatti sono state violate dalla Commissione due «norme superiori intese a tutelare i singoli», cioè il principio di parità di trattamento di situazioni analoghe e di non discriminazione fra di esse e quello di tutela del legittimo affidamento.

La ricorrente afferma che, nell'adottare il regolamento n. 884/79, la Commissione si è limitata a disporre una riduzione corrispondente dei prelievi applicati alle partite d'olio d'oliva importate dopo il 1o aprile 1979, in forza di titoli richiesti prima di tale data, non disponendo pertanto un provvedimento analogo per le partite d'olio d'oliva importate dopo il 1o aprile 1979, in forza di titoli richiesti prima di tale data quando detti quantitativi, che corrispondevano a quantitativi uguali esportati senza restituzione anteriormente al 1o aprile 1979, non erano soggetti a prelievo. Essendo le due fattispecie obiettivamente analoghe, l'aver introdotto una disparità di trattamento del genere configura un «manifesto misconoscimento» ed una «specifica violazione» del principio generale di parità di trattamento e di non discriminazione.

In merito alla tesi della Commissione diretta a dimostrare che le due suddette fattispecie non sono analoghe, vi sono, certo, delle differenze, ma non sono tali da giustificare l'eccepita disparità di trattamento. Infatti, nel fare il confronto che porta ad un maggiore vantaggio complessivo per l'operatore economico che opera in regime «exim», la Commissione non tiene conto di un elemento essenziale: «se l'operatore “exim” esporta rinunciando ad una restituzione di soli ECU 24, mentre la differenza fra il prezzo intracomunitario e quello extracomunitario è di (ECU 145 — ECU 95) circa ECU 50, rivenderà di solito in perdita sul mercato mondiale». Tale perdita viene compensata dall'«utile» tratto dall'operazione inversa d'importazione.

Pertanto, la sola differenza obiettiva fra le due situazioni è quella che deriva dalla diversa evoluzione dei prezzi comunitari e rispettivamente extracomunitari, in quanto l'operatore «exim» assume un rischio limitato compensato da una possibilità, anch'essa limitata, di profitto, a seconda che la differenza tra i due prezzi aumenti o diminuisca.

È vero che le disposizioni transitorie a favore degli operatori «in contanti» sono giustificate; ma «non è certo una ragione per infliggere una perdita all'operatore “exim”, assumendo che, avendo esportato senza restituzione, può rinunciare alla prevista importazione senza perdere la cauzione». Infatti, in mancanza di disposizioni transitorie a suo favore, l'operatore «exim» deve rassegnarsi a non compensare la perdita subita al momento dell'esportazione coll'utile sperato dall'importazione ed ha quindi solo la scelta della perdita, vuoi di quella iniziale, vuoi di quella derivante dalla vendita dei quantitativi importati ad un prezzo ridotto rispetto a quello sperato. Una perdita del genere è sproporzionata rispetto al margine di rischio normalmente assunto dall'operatore «exim». Pertanto, se è vero che l'operatore «exim» sceglie liberamente tale regime, ciò avviene in ragione di un margine di rischio o di profitto che non ha alcunché in comune con la perdita sicura che deriva dalla forte flessione del prezzo comunitario nelle circostanze di cui è causa.

Infine, in merito alla tesi sull'evoluzione dei prezzi comunitari, il carattere discriminatorio del regolamento de quo va valutato alla data in cui questo è stato adottato, non avendo l'ulteriore evoluzione del prezzo comunitario, in se stessa, alcuna incidenza su tale analisi.

La Commissione sostiene che il diverso trattamento da essa operato fra l'operatore «in contanti» e l'operatore «exim» si basa sulla costatazione che le due fattispecie non sono analoghe.

L'operatore «in contanti», dopo aver effettuato un'esportazione per la quale ha ricevuto la restituzione in danaro (ECU 24), se decide di importare un uguale quantitativo d'olio d'oliva col sistema di predeterminazione del prelievo, deve corrispondere l'importo, fissato ad un livello che deve restare invariato per tutto il periodo di validità del titolo, in quanto l'operatore intende premunirsi contro il rischio economico, cioè l'evoluzione dei prezzi costatati sul mercato, che comporterebbe una modifica corrispondente del prelievo. In tal modo, l'impegno dell'operatore «in contanti» vale per una determinata situazione giuridica e, quando tale situazione cambia radicalmente perché viene modificata la normativa comunitaria, è normale tenerne conto poiché altrimenti l'operatore subirebbe una perdita patrimoniale pari alla differenza dell'importo del prelievo.

Invece la situazione dell'operatore «exim» è completamente diversa. Per un'importazione ed un'esportazione effettuate anteriormente al 1° aprile 1979, l'operatore ha, all'esportazione, acquistato sul mercato comunitario al prezzo comunitario — circa ECU 145 — rinunciando alla restituzione (ECU 24); all'importazione, ha comprato al prezzo mondiale — circa ECU 95 — essendo esonerato dal prelievo (ECU 52) per rivendere al prezzo comunitario — circa ECU 145 —. In tal modo, la scelta effettuata dall'operatore «exim» è generalmente tale da procurargli un utile complessivo rispetto all'operatore «in contanti».

Certo, questo utile è stato esiguo nel caso in cui l'operatore «exim» ha scelto, avendo esportato anteriormente al 1° aprile 1979, di importare solo dopo tale data, perché, al momento dell'importazione, il prezzo comunitario era solo di circa ECU 120, benché tale circostanza non sia sicura, tenuto conto dell'aumento dei prezzi avvenuto di fatto nella Comunità dopo il 1o aprile 1979.

Pur ammettendo la riduzione del prelievo da ECU 52 a ECU 32, l'importo del quale l'operatore «exim» veniva in tal modo dispensato (ECU 32) era pur sempre superiore a quello della restituzione a cui ha rinunciato (ECU 24). «Se il regolamento n. 884/79 avesse concesso all'operatore “exim” un rimborso corrispondente alla differenza dell'importo del prelievo, gli avrebbe quindi fornito una garanzia di guadagno non prevista dal sistema». Infatti, a differenza dell'operatore «in contanti», l'operatore «exim» non ha diritto alla determinazione del prelievo ad un importo fisso ed è, peraltro, in piena libertà che decide di ricorrere al sistema «exim». Gli è pure consentito di non procedere all'importazione d'olio d'oliva, anche dopo aver rinunciato alla restituzione, poiché, contrariamente all'operatore «in contanti», esso non perderebbe la cauzione.

Inoltre, mentre l'operatore «in contanti» intende premunirsi contro un rischio economico, l'operatore «exim» si lancia in una speculazione basata sulla rinuncia ad un guadagno in cambio di un altro guadagno che auspica superiore.

Stando così le cose, non si impone alcuna riduzione del prelievo a favore di un operatore la cui speculazione non si è avverata tanto vantaggiosa quanto poteva pensare, soprattutto perché, al momento dell'importazione, egli era libero nella scelta.

Inoltre, anche se la Commissione avesse voluto adottare disposizioni transitorie anche a favore degli operatori «exim», non avrebbe potuto servirsi del metodo di calcolo usato per gli esportatori «in contanti». In tal caso, l'unico criterio sarebbe stato di considerare fittiziamente le due operazioni d'esportazione e di importazione come effettuate «in contanti». Ma, un provvedimento transitorio del genere «avrebbe portato la ricorrente a fruire retroattivamente della restituzione all'esportazione (per esempio ECU 24) ed a corrispondere il prelievo all'importazione (per esempio ECU 32)..Nell'esempio riportato, lungi dal poter pretendere una qualsiasi indennità, essa avrebbe dovuto versare. all'organo d'intervento la differenza fra i due importi!». Per giunta, una costruzione giuridica del genere non avrebbe comunque potuto essere elaborata in base all'art. 16, n. 6, del regolamento n. 1562/78 che non consente certo il versamento retroattivo di una restituzione all'esportazione.

La ricorrente, pur riconoscendo che era prevedibile che al veccio sistema ne sarebbe succeduto uno nuovo, sostiene tuttavia che non era nota la data di entrata in vigore di questo nuovo sistema; avendo il Consiglio stesso differito a due riprese tale data, gli operatori economici «exim» si sono quindi trovati nell'impossibilità di stabilire ed anche di calcolare la data di detta riforma.

Avendo costatato che il regime «exim» non era sospeso durante il periodo di incertezza, gli operatori interessati «potevano legittimamente contare» che l'amministrazione, vuoi, prendesse i provvedimenti transitori del caso, vuoi, sospendesse il regime «exim» al fine di evitare che gli operatori stessi riportassero gravi perdite.

In merito alla tesi della Commissione relativa alla prevedibilità dell'entrata in vigore delle nuove disposizioni, questo erano, certo, prevedibili sin dal luglio 1978 ed alcune sin dal 28 dicembre 1977, «ma esclusivamente nel loro principio ispiratore». Non si poteva invece fare alcuna ragionevole previsione in merito alla loro entrata in vigore.

Inoltre, la nuova normativa è rimasta ancora più a lungo incerta nelle sue modalità, poiché solo il 3 maggio 1979 il regolamento n. 884/79 ha precisato le disposizioni transitorie adottate in occasione di tale entrata in vigore e solo in quella data la ricorrente ha potuto essere informata del fatto che non avrebbe fruito di provvedimenti transitori. Non si può quindi sostenere che essa ha accettato il rischio di una notevole riduzione di valore dei prodotti importati in regime «exim» e che il suo comportamento speculativo è l'effettiva causa del pregiudizio da essa subito. E ciò è tanto più giustificato in quanto essendo l'uso del regime «exim» altrettanto legittimo quanto quello del regime «in contanti», gli operatori "che vi fanno ricorso, devono quindi essere sicuri che finché è possibile servirsi di tale sistema il margine di rischio resterà costante e non sarà sostanzialmente modificato. In difetto, gli operatori «exim» dovrebbero sopportare rischi ignoti che li porterebbero a rinunciare al regime «exim» che sarebbe in tal modo paralizzato.

La Commissione ammette che «il principio dell'affidamento legittimo è certamente alla base dei provvedimenti transitori adottati» nel regolamento di cui è causa. Tuttavia, poiché la posizione degli operatori «exim» era diversa da quella degli operatori «in contanti», non era giustificata l'estensione ad essi del beneficio di cui al regolamento de quo.

La ricorrente non poteva ignorare che, a seguito della riforma della normativa comunitaria del 1978, sarebbe diminuito il prelievo all'importazione. Doveva anche sapere che, in passato, gli operatori «exim» erano sempre stati esclusi dai provvedimenti transitori analoghi a quelli del regolamento di cui è causa.

Inoltre, la ricorrente contava che il Consiglio rimandasse ancora l'entrata in vigore del nuovo sistema, ma tale speculazione è stata sventata. Quando è prevista l'applicazione di una nuova normativa, non si può considerare legittimo che gli operatori economici confidino che essa non entri in vigore.

E vero che, nel caso specifico, sono stati disposti alcuni differimenti dell'applicazione, ma, ogni volta, erano previste, nelle relative disposizioni, date precise, senza condizioni sospensive «talché non era consentito alcun dubbio sulla volontà del legislatore comunitario».

Infine, va respinta la tesi della ricorrente sull'incertezza delle modalità d'applicazione della nuova normativa, in quanto, comunque, «gli operatori “exim” sono sempre stati esclusi da provvedimenti transitori del genere e la ricorrente non poteva ignorarlo». Peraltro, nessun'altro operatore economico «exim» ha frainteso le intenzioni del legislatore comunitario.

La ricorrente sostiene che, sebbene i regolamenti nn. 1562/78, 3088/78 e 360/79 non possono essere considerati né illegittimi, né viziati da errore, il Consiglio è ugualmente responsabile del danno da essa subito. Tale responsabilità deriva dal principio riconosciuto nel diritto comunitario della responsabilità oggettiva (senza colpa) dell'organo legislativo e dipende dal fatto che i suddetti regolamenti non dispongano provvedimenti transitori per la categoria di destinatari che, come la ricorrente, si sono serviti del sistema «exim».

Secondo la ricorrente, la responsabilità della Comunità può essere impegnata nel «caso di danno grave ed eccezionale che altera la parità dei cittadini dinanzi alla pubblica autorità».

Tale principio è anzitutto basato sul fatto che l'art. 215, 2° comma, del Trattato CEE non dispone che il danno deve essere determinato da colpa delle istituzioni o dei loro agenti. Ora, il termine «colpa» figurava nella versione iniziale dell'art. 215 ed è stato volutamente eliminato nella versione definitiva, il che dimostra che gli estensori del Trattato hanno voluto salvaguardare l'ipotesi di responsabilità senza colpa. Scopo dell'art. 215 è di affidare alla Corte la formulazione dei principi da applicare in materia.

Se si esamina inoltre la giurisprudenza della Corte, questa ha consacrato la possibilità di invocare la responsabilità oggettiva degli organi comunitari nella sentenza 13 giugno 1972 (Compagnie d'approvisionnement et grands moulins, 9 e 11/71, Racc. 1972, pag. 391) usando al punto 46 della motivazione la seguente espressione: «l'eventuale responsabilità per un atto normativo legittimo». Tale concezione è anche quella di una parte della dottrina — in particolare del Du Ban, secondo il quale «... sembra che, nell'ambito degli atti normativi, possa esistere una responsabilità della Comunità, al di fuori di qualsiasi illegittimità» (Cahiers de droit européen, 1977, pag. 423).

Infine, i successivi sviluppi della giurisprudenza della Corte hanno, in ognuno dei casi concreti, evitato di valutare il principio, ma non lo hanno negato in se stesso, quale è stato chiaramente enunciato nella sentenza «Compagnie d'approvisionnement».

Comunque, contrariamente a quanto affermato dal Consiglio, i principi generali comuni ai diritti degli Stati membri — richiamati all'art. 215, 2° comma — consentono di «confermare la responsabilità della pubblica autorità per gli atti normativi legittimi ed, in particolare, per le leggi in caso di danno particolare, grave ed eccezionale cagionato ad un cittadino».

A questo proposito esiste una differenza fra la natura della legge nazionale e quella della normativa comunitaria. È vero che questa costituisce la «legislazione» comunitaria, ma essa, a differenza del diritto interno, non è opera della rappresentanza nazionale eletta democraticamente. Pertanto, il regolamento comunitario, opera di un'autorità delegata, va assimilato ad una norma subordinata, come la norma nazionale del tipo dei regolamenti.

Esiste una sufficiente univocità dei diritti nazionali perché da essi sia possibile dedurre l'esistenza di principi generali di diritto che consentono di consacrare siffatta responsabilità senza colpa. Certo, non tutti gli Stati membri riconoscono una responsabilità del genere, ma in materia di responsabilità extracontrattuale l'esame dei diritti nazionali non può ridursi alla ricerca di un «massimo comun denominatore», in modo che siano «comuni» solo i principi espressamente ed integralmente sanciti dalla legge o dalla giurisprudenza di ciascuno degli Stati membri. Una concezione del genere equivarrebbe ad allineare il diritto comunitario sui diritti nazionali «più poveri». Di conseguenza, non è necessaria l'unanimità. Perché tale principio si imponga nel diritto comunitario basta constatare che la responsabilità aquiliana è stata consacrata in alcuni Stati membri, e non in altri.

D'altra parte, se sono certamente giustificate le condizioni restrittive alle quali la Corte subordina la responsabilità extracontrattuale delle Comunità per i loro atti normativi, occorre tuttavia confrontare, nella materia, l'interesse degli organi comunitari e gli interessi legittimi dei singoli, prendendo in considerazione «tutte le circostanze di interesse pubblico o privato». Di conseguenza, l'esistenza di una lesione grave ed eccezionale di un interesse privato deve necessariamente giustificare anche l'esistenza di una responsabilità per gli atti normativi legittimi.

Il Consiglio sostiene essenzialmente che la giurisprudenza costante della Corte relativa alla responsabilità oggettiva per atti normativi ha escluso il principio di una responsabilità del genere, in quanto da detta giurisprudenza risulta che, per investire la responsabilità non contrattuale della Comunità per gli atti normativi, occorre che siano soddisfatte le seguenti condizioni:

l'atto di cui trattasi deve essere illegittimo; tale illegittimità deve derivare da una violazione grave di una norma superiore intesa a tutelare i singoli; il comportamento delle istituzioni deve essere viziato da errori di una gravità tale da poterlo definire arbitrario.

Pertanto, nel diritto comunitario non esiste il principio di responsabilità oggettiva per gli atti normativi ed, inoltre, esso non viene neppure imposto alla Comunità dal richiamo fatto dall'art. 215 del Trattato ai diritti degli Stati membri, poiché un principio del genere non è, di norma, riconosciuto nell'insieme di detti diritti.

L'argomento della ricorrente sull'assenza nell'art. 215, 2° comma del termine «colpa» non può essere accettato poiché è inutile far riferimento ai lavori preparatori quando non si conoscono i motivi di merito o di forma che hanno determinato la modifica di una versione. Ora, nel caso in esame, non si conoscono tali motivi, non essendo sinora aperti al pubblico gli archivi storici relativi ai negoziati del Trattato CEE.

Quanto alla tesi secondo cui la Corte stessa, nella sentenza nelle cause 9 e 11/71, avrebbe ammesso l'esistenza nel diritto comunitario del principio di responsabilità senza colpa, anzitutto, al menzionato punto della motivazione, la Corte parla solo d'ipotesi di una «eventuale» responsabilità, scartandola poi immediatamente. Stando così le cose, da questa motivazione si desume che la Corte non ha voluto lasciare senza risposta un argomento dinanzi ad essa dedotto, senza peraltro statuire su di esso, in quanto il resto della causa le imponeva di respingere la domanda.

Dopo detta sentenza, la Corte, nella giurisprudenza costante relativa all'art. 215, non ha smesso di sottolineare che «l'illegittimità caratterizzata è la condizione fondamentale per poter riconoscere la responsabilità». Inoltre, la Corte ha sempre giustificato questa concezione restrittiva col fatto che il potere legislativo «non deve essere ostacolato nelle sue decisioni» (punto 5, motivazione, sentenza HNL, Race. 1978, pag. 1209). Ora, tale posizione della Corte determinante in caso di responsabilità per atti normativi illegittimi, si impone, a maggior ragione, in caso d'esame di un ricorso di «eventuale responsabilità per atti normativi legittimi».

Per quanto riguarda la tesi della ricorrente che afferma che la ricerca di un principio comune agli Stati membri non va fatta secondo il «massimo comun denominatore», conformemente a quanto ha sottolineato la Corte in materia di diritti fondamentali, non è possibile servirsi di una determinata legge o costituzione nazionale poiché una soluzione del genere spezzerebbe l'unità dell'applicazione concreta del diritto comunitario, mettendo così in gioco i fondamenti stessi della Comunità. Nel caso in esame, una responsabilità extracontrattuale della Comunità che ricalcasse troppo le caratteristiche di un certo diritto nazionale ri-schierebbe di costituire una soluzione inaccettabile per altri diritti nazionali. Inoltre, dal testo dell'art. 215 si desume che perché detti principi siano comuni ai diritti degli Stati membri, essi devono aver «trovato, almeno in larga misura e per la maggior parte di essi, consacrazione legislativa o giurisprudenziale». Ora, la ricorrente stessa ha ammesso che ciò non avviene nel caso di specie.

Peraltro il danno dedotto nella presente causa «non sembra così grave da superare i limiti ragionevoli ai quali si è riferita la Corte nella causa HNL» e, comunque, tale danno non ha interessato l'attività stessa della ricorrente. Quindi, neppure le condizioni poste dal diritto francese sono qui soddisfatte.

La ricorrente sostiene che il fatto che i tre regolamenti de quibus non comprendano provvedimenti transitori nei confronti degli operatori «exim», ha determinato un danno eccezionale a tale categoria di destinatari dei regolamenti stessi.

Essa contesta la tesi del Consiglio secondo la quale il danno di cui essa chiede il risarcimento deriva dal suo stesso comportamento poiché essa ha «volontariamente accettato il rischio che i prezzi di vendita potessero risentire dell'applicazione effettiva e completa del regime d'aiuti al consumo» e non ha quindi agito da «operatore prudente ed accorto». Infatti, risponde al Consiglio, come ha risposto alla Commissione al punto relativo all'«affidamento legittimo» che, di fronte all'incertezza sulla data di entrata in vigore del nuovo regime e al tergiversare del Consiglio, provvedimenti transitori adeguati erano assolutamente necessari per evitare che il sistema «exim» fosse paralizzato.

Il Consiglio sostiene che solo «una modifica imprevedibile ed improvvisa e l'assenza di un interesse pubblico perentorio in senso contrario possono imporre provvedimenti transitori per i “vecchi contratti”».

Ora, nel caso in esame, era prevedibile sin dal 7 luglio 1978 che i prezzi dell'olio d'oliva sarebbero stati adeguati in un prossimo futuro a seguito dell'introduzione del nuovo regime d'aiuto al consumo. Era quindi normale per un operatore prudente ed accorto informarsi presso le autorità nazionali se fossero previste disposizioni transitorie e di premunirsi con idonee clausole contrattuali. Stando così le cose, il danno lamentato dalla ricorrente avrebbe comunque potuto essere evitato da un operatore prudente che avesse preso le precauzioni necessarie.

Da quanto sopra risulta che si tratta piuttosto di accettazione volontaria da parte della ricorrente del rischio che i prezzi di vendita potessero risentire dell'applicazione effettiva e completa del regime di aiuti al consumo.

Non vi è, inoltre, alcuna discriminazione fra le importazioni effettuate in regime «in contanti» e quelle effettuate in regime «exim», poiché, come ha già dimostrato la Commissione, «i due casi sono obiettivamente del tutto diversi».

Infine, la ricorrente non può fondatamente sostenere che i regolamenti del Consiglio — in mancanza di provvedimenti transitori nei suoi confronti — le hanno arrecato un danno grave ed eccezionale, «poiché tali regolamenti contengono proprio le basi giuridiche che consentono di adottare provvedimenti transitori quando se ne presenta la necessità».

La ricorrente afferma che il danno subito deriva dalla diminuzione del prezzo d'entrata, danno la cui causa consiste nell'adozione dei suddetti regolamenti e che ammonta a ECU 25,99 χ 1948,05 = ECU 50629, se si considera la riduzione del prezzo d'entrata. È tuttavia possibile considerare la riduzione del prelievo ed, in tal caso, l'entità del danno è di ECU 24,18 x 1948,05 = ECU 47103. Essa si rimette, su questo punto, all'apprezzamento della Corte.

Il danno è inoltre speciale, in quanto essa è verosimilmente la sola ad essersi trovata nella situazione che ha portato alla presente causa. Ed è anche «molto rilevante». Infatti, non appena è entrato in vigore il nuovo sistema, tutte le società che operano in Italia hanno ridotto di LIT 299 le tariffe, riduzione pari all'aiuto al consumo in seguito rimborsato agli aventi diritto. Ora, pur non avendo percepito l'aiuto, essa ha dovuto applicare la riduzione, secondo la tariffa debitamente sottoposta al controllo prefettizio italiano: un danno del genere non ha quindi «alcun rapporto con i rischi normali che gravano sull'attività commerciale».

In merito alla tesi delle convenute, secondo la quale la ricorrente non ha dimostrato il nesso di causalità, questa ribadisce che «la causa del danno da essa subito è insita proprio nella successione dei regolamenti adottati dal Consiglio e dalla Commissione ... ed, in particolare, nella mancanza di provvedimenti transitori nella normativa del Consiglio e nella discriminazione contenuta nel regolamento della Commissione». Infatti, la sola obiezione avanzata dalle convenute su questo punto è costituita, in modo puittosto indiretto, dall'affermazione che il danno è determinato esclusivamente dalla sconsideratezza della stessa ricorrente. In proposito questa richiama i suoi argomenti sulla censura relativa alla violazione dell'affidamento legittimo.

Infine, rispondendo alla tesi delle convenute sull'entità e la valutazione del danno, il principio stesso dei provvedimenti transitori adottati a favore degli operatori «in contanti» comporta «necessariamente che questi abbiano percepito in compensazione un importo pari a quella che era la diminuzione certa dei prezzi comunitari». In tal modo la valutazione può quindi avvenire sugli elementi forniti e può, inoltre, essere fatta in unità di conto europee, in quanto si tratta in realtà di una stima e non del rimborso di un indebito il cui importo è definitivamente stabilito.

La Commissione sostiene che non essendo l'ECU una moneta, ma una semplice unità di conto, un danno, sia pure imputabile ad un atto che rientra nella politica agricola comune, non può essere valutato in ECU.

A proposito della specialità del danno dedotto, «è più esatto costatare che la ricorrente è la sola ad essersi deliberatamente messa nella situazione lamentata e ad aver speculato sulla concessione di provvedimenti transitori da parte della Commissione».

In merito alla rilevanza e all'entità del danno, la ricorrente ha cercato di eludere l'obbligo che le incombe nel contesto di un ricorso ai sensi dell'art. 215 di quantificare l'asserita entità del suo danno. Infatti, non solo ha espresso il danno in unità di conto, ma, inoltre la riduzione di LIT 299 che invoca non è affatto provata, tenuto conto in particolare del fatto che il prezzo garantito non è il prezzo massimo, che le importazioni non fruiscono d'aiuto al consumo e che gli operatori economici non hanno da un giorno all'altro bruscamente ripercosso sui prezzi l'abbassamento del prezzo garantito dovuto all'entrata in vigore della riforma.

Di conseguenza, risulta che la ricorrente «non ha potuto stabilire alcun nesso fra la pretesa illegittimità di un atto della Commissione ed il danno da essa subito».

Il Consiglio assume che la ricorrente ha quantificato il danno solo in modo astratto, mentre ai sensi dell'art. 215, le incombeva di stabilire la consistenza e l'entità del danno attraverso i livelli dei prezzi effettivamente percepiti. Ora, viste le difficoltà di attuazione del sistema d'aiuti al consumo, «non sembra molto verosimile che i prezzi reali di mercato abbiano seguito effettivamente e pienamente, nel 1979, i livelli di prezzo regolamentari a livello comunitario». Al fine di stabilire il danno concreto, occorre ragionare in termini di differenza fra prezzi reali di mercato in moneta nazionale e non in unità di conto — specialmente perché questa è solo un mezzo aritmetico per stabilire il livello dei prezzi comuni e non una moneta a corso legale —.

In merito alle precisazioni dedotte dalla ricorrente nella replica, queste non sono determinanti per stabilire la portata e l'entità del danno. Tali precisazioni dimostrano invece «chiaramente che la ricorrente si è impegnata in un momento in cui non solo era noto il principio ispiratore del nuovo regime, ma ne era anche conosciuta e pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee la data d'applicazione effettiva». Stando così le cose ed avendo accettato deliberatamente il rischio del danno del quale ora chiede il risarcimento, la ricorrente non ha stabilito «un nesso di causalità diretto ed ininterrotto fra i regolamenti comunitari di cui trattasi ed il danno».

All'udienza del 12 maggio 1982, la ricorrente, con l'aw. Mahieu; la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. Séché, assistito dal sig. Sack, in qualità d'agente, ed il Consiglio delle Comunità europee, rappresentato dal sig. Vignes, in qualità d'agente, hanno svolto osservazioni orali ed hanno risposto ai quesiti posti dalla Corte.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 22 giugno 1982.

Con atto depositato nella cancelleria della Corte il 13 febbraio 1981, la SA Oleifici mediterranei, impresa importatrice ed esportatrice d'olio d'oliva, con sede in Quiliano, ha proposto, ai sensi degli artt. 178 e 215, 2° comma, del Trattato, un ricorso diretto ad ottenere la somma di ECU 50629 per capitale, oltre agli interessi dell'8 % dal 4 maggio 1979 sino alla data dell'ema-nanda sentenza, quale risarcimento del danno arrecatole dalla Comunità economica europea, per avere il Consiglio e la Commissione delle Comunità europee adottato una normativa rivolta ad attuare la riforma del regime applicato all'olio d'oliva nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati nel settore delle materie grasse.

Poiché la responsabilità della Comunità viene fatta valere a causa dei suoi regolamenti, è opportuno ricordare, in via preliminare, il quadro normativo che determina il regime applicato all'olio d'oliva.

II regolamento del Consiglio 22 settembre 1966, n. 136, relativo all'attuazione di un'organizzazione comune dei mercati nel settore dei grassi (GU L 172, pag. 3025) stabiliva le norme essenziali del regime degli scambi dell'olio d'oliva, che implicava la determinazione di prezzi unici, affiancati da aiuti alla produzione motivati dal prezzo relativamente basso dei prodotti alternativi. Per gli scambi coi paesi terzi, erano stati istituiti la riscossione di un prelievo all'importazione ed il versamento di una restituzione all'esportazione, donde la necessità, per le due operazioni, di titoli il cui rilascio era subordinato alla costituzione di una cauzione che veniva incamerata, del tutto o in parte, se l'operazione non era realizzata entro il periodo di validità del titolo o era realizzata solo parzialmente, come disposto dall'art. 17 del regolamento n. 136/66, modificato dal regolamento del Consiglio 15 decembre 1970, n. 2554, relativo ai titoli d'importazione e d'esportazione nel settore dei grassi (GU L 275, pag. 5).

Il suddetto sistema di scambi con i paesi terzi veniva completato dal regolamento del Consiglio 27 giugno 1967, n. 171, relativo alle restituzioni ed ai prelievi da applicarsi all'esportazione d'olio d'oliva (GU L 130, pag. 2600) che instaurava un regime particolare per gli scambi, chiamato «exim», espressamente definito dall'art. 9, n. 1, del seguente tenore: «A richiesta dell'interessato, la restituzione all'esportazione d'olio d'oliva viene accordata sotto forma di un'autorizzazione ad importare in franchigia da prelievo un quantitativo d'olio d'oliva corrispondente al quantitativo d'olio d'oliva esportato, a condizione che sia fornita la prova che l'esportazione ha preceduto l'importazione e a condizione che l'importazione venga effettuata entro un termine da determinare».

Nel 1978 il sistema di cui sopra veniva modificato. Al fine di garantire lo smercio dell'olio d'oliva comunitario di fronte alla concorrenza degli altri oli vagetali, pur garantendo ai produttori un reddito equo, il Consiglio, col regolamento 29 giugno 1978, n. 1562 (GU L 185, pag. 1), completava il regime d'aiuti alla produzione di cui al regolamento n. 136/66 con un regime d'aiuti al consumo (art. 11), destinato a garantire la vendita dell'olio d'oliva a prezzi concorrenziali rispetto a quelli degli oli di semi. Tale ravvicinamento dei prezzi comunitari ai prezzi sui mercati mondiali doveva causare, a sua volta, l'abbassamento del prezzo d'entrata e, di conseguenza, la riduzione del prelievo all'importazione d'olio d'oliva da paesi terzi.

Inoltre, il sistema dei prelievi veniva sostanzialmente modificato. A norma dell'art. 16 del detto regolamento, la Commissione è autorizzata, in determinate circostanze, ad imporre un sistema di prelievi da fissare mediante gara. In tal caso, la Commissione stabilisce periodicamente l'aliquota di prelievo minima; tutti gli offerenti che hanno proposto un'aliquota di prelievo pari o superiore sono dichiarati aggiudicatari e tenuti ad importare il quantitativo di prodotto indicato nella domanda al tasso di prelievo ivi menzionato, in qualunque momento avvenga l'importazione.

L'entrata in vigore del regime d'aiuto al consumo, prevista per il 1° novembre 1978 — inizio della stagione 1978/1979 — a detta del Consiglio, ha dovuto essere rimessa una prima volta al 1o marzo 1979 a causa delle difficoltà tecniche dell'attuazione. Di conseguenza, il regolamento del Consiglio 19 dicembre 1978, n. 3088 (GU L 369, pag. 11), contemplava per il resto della stagione 1978/1979, due diversi prezzi d'entrata: il primo fissato in 145,43 UC/100 kg sino al 28 febbraio 1979, il secondo fissato in 119,44 UC/100 kg dal 1° marzo 1979, con una riduzione cioè di 25,99 UC/100 kg.

Tuttavia, nel febbraio del 1979, avendo accertato che le difficoltà perduravano, il Consiglio, col regolamento 20 febbraio 1979, n. 360, che modifica il regolamento n. 3088/78 per quanto riguarda, per la stagione 1978/1979, i periodi d'applicazione dei prezzi rappresentativi di mercato e dei prezzi d'entrata dell'olio d'oliva (GU L 46, pag. 1), prorogava al 1o aprile l'entrata in vigore dei nuovi prezzi.

La Commissione, autorizzata a norma dell'art. 16, n. 6 del regolamento di base n. 136/66 (come modificato dal regolamento n. 1562/78) a stabilire le modalità d'applicazione del sistema di prelievi, in considerazione del fatto che il prezzo d'entrata dell'olio d'oliva si era notevolmente modificato dal 1°aprile 1979, riteneva che le aliquote dei prelievi, risultanti da una procedura d'aggiudicazione anteriore a tale data e indicate nei titoli d'importazione, dovevano essere ridotte di 24,18 UC/100 kg, per le importazioni d'olio d'oliva per le quali era stato richiesto il titolo anteriormente al 1° aprile 1979, ma realizzate solo dopo tale data (regolamento 3 maggio 1979, n. 884 — GUL 111, pag. 18). In compenso, non veniva preso alcun provvedimento transitorio per il regime «exim» relativamente ai quantitativi d'olio d'oliva importati dopo il 1° aprile 1979, quando le esportazioni corrispondenti erano avvenute prima di tale data.

La ricorrente, anteriormente al 1o aprile 1979, esportava e, dopo tale data, importava da paesi terzi alcune partite d'olio d'oliva in regime «exim», del quale aveva chiesto di usufruire, esportando quindi senza restituzione e importando senza pagare prelievo. A sostegno del ricorso, essa deduce essenzialmente che la Commissione avrebbe dovuto prevedere un regime transitorio anche per le operazioni «exim» e che, omettendo di farlo, aveva commesso un illecito di cui doveva rispondere e che l'obbligava a risarcire il danno — danno emergente a lucro cessante — causato alla ricorrente, nel periodo considerato, dalle operazioni «exim».

La ricorrente ammette che era prevedibile per tutti gli operatori economici che l'entrata in vigore del sistema d'aiuto al consumo — inizialmente stabilita per il 1° novembre 1978 — doveva causare l'abbassamento del prezzo dell'olio d'oliva nel mercato comune, sia per l'olio importato, sia per quello indigeno. Essa sostiene che, tuttavia, dopo una prima e poi una seconda proroga della data d'entrata in vigore del sistema d'aiuto, essa poteva ragionevolmente confidare che il regime anteriore sarebbe stato ancora una volta prorogato oltre il 1° aprile 1979. Di conseguenza, essa avrebbe effettuato le operazioni «exim», in particolare per i prezzi che pagava per l'olio da importare nella Comunità, a condizioni che tenevano conto del mantenimento, anche dopo il 1° aprile 1979, del prezzo dell'olio nel mercato comune ai livelli derivanti dal prezzo d'entrata fissato anteriormente a tale data.

La ricorrente sostiene quindi, in via principale, che non inserendo nel regolamento n. 884/79 norme transitorie dirette a compensare per gli importatori «exim» l'abbassamento dei prezzi sul mercato comunitario, mentre aveva emanato norme transitorie a favore degli importatori vincolati al pagamento di un forte prelievo, la Commissione ha commesso un illecito di cui la Comunità deve rispondere e del quale questa deve risarcire le conseguenze dannose. In via subordinanta, la ricorrente eccepisce, in applicazione del principio della responsabilità oggettiva del legislatore, la responsabilità della Comunità per l'operato del Consiglio.

La ricorrente assume, in via principale, che la Commissione non aveva, nel caso di specie, un vero e proprio potere di scelta economica, essendo la sua competenza ridotta, nei limiti dei regolamenti del Consiglio dei quali garantiva l'esecuzione, all'adozione di disposizioni transitorie in occasione dell'abbassamento delle aliquote dei prelievi conseguente ad una valutazione del Consiglio stesso. Da siffatta situazione giuridica, la ricorrente desume che le basta dimostrare che il regolamento era illegittimo senza dover provare l'esistenza di un illecito costituente violazione grave di una norma superiore intesa a tutelare i singoli. Tuttavia, ed in via subordinata, la ricorrente sostiene che se la Corte dovesse accogliere la tesi secondo cui la Commissione disponeva di un ampio potere discrezionale, le censure mosse contro la stessa consentirebbero ugualmente di ravvisare un illecito del genere nell'aver omesso di adottare le disposizioni transitorie a favore degli operatori «exim». La Commissione avrebbe in tal modo trasgredito, anzitutto il principio di parità di trattamento, considerando diversamente situazioni obiettivamente analoghe e, in secondo luogo, il principio del legittimo affidamento, poiché gli operatori «exim», nell'impossibilità di stabilire la data d'entrata in vigore della riforma, avrebbero potuto legittimamente confidare che sarebbero state adottate disposizioni transitorie. Infine, la mancanza di disposizioni transitorie a favore degli operatori «exim» costituirebbe la causa del danno subito.

La Commissione contrasta questi argomenti nel loro complesso. Per quanto riguarda, anzitutto, il proprio potere discrezionale, essa sostiene che l'art. 16, n. 6, del regolamento n. 1562/78, ha lo scopo di autorizzare la Commissione ad adottare i provvedimenti relativi alla determinazione del prelievo, osservando il procedimento di cui all'art. 38 e con l'intervento del Comitato di gestione per i grassi. Peraltro, a suo parere, la posizione delle due categorie di operatori interessati non è uguale poiché, mentre l'operatore «in contanti», con la prefissazione del prelievo, intenderebbe premunirsi contro un rischio economico, l'operatore «exim» accetterebbe invece tale rischio, effettuando una speculazione basata sulla rinuncia ad un vantaggio in eventuale contropartita di un altro vantaggio che spera superiore. Tale differenza giustificherebbe la mancata adozione di disposizioni transitorie a favore degli operatori «exim»,

La Commissione — come pure il Consiglio — insiste inoltre su un altro mezzo che dovrebbe far respingere il ricorso. La causa del danno non consisterebbe nella normativa, ma nel comportamento della ricorrente.

Secondo la costante giurisprudenza della Corte, dall'art. 215 del Trattato CEE si desume che la responsabilità extracontrattuale della Commissione e il diritto al risarcimento del danno dipendono da un complesso di presupposti per quanto riguarda l'illegittimità del comportamento contestato alle istituzioni, l'effettività del danno e l'esistenza del nesso di causalità tra tale comportamento ed il dano asserito.

Ne consegue che la responsabilità della Comunità non può sussistere se non ricorrono tutti i presupposti ai quali è subordinato l'obbligo di risarcimento di cui all'art. 215, 2° comma.

Nella presente causa, va anzitutto esaminato il mezzo relativo all'assenza del nesso di causalità fra il comportamento contestato della Commissione ed il preteso danno.

Secondo le convenute, il lucro cessante della ricorrente deriva dal comportamento della stessa, che ha scelto il regime «exim» in un momento in cui sapeva perfettamente che dovevano sopravvenire modifiche — consistenti essenzialmente nell'istituzione di un aiuto al consumo che avrebbe inevitabilmente provocato l'abbassamento dei prezzi comunitari — ma calcolava che l'entrata in vigore del nuovo sistema sarebbe stato sufficientemente differito per consentirle di portare sino allo stadio finale la sua operazione «exim» prima di detta entrata in vigore; il Consiglio sottolinea, in particolare, che un comportamento del genere implica l'accettazione, da parte della ricorrente, del rischio che i prezzi di vendita comunitari per l'olio d'oliva risentissero dell'applicazione dell'aiuto al consumo.

La ricorrente sostiene che, essendo rimasta troppo a lungo incerta la data d'entrata in vigore della disposta modifica, l'operatore «exim» aveva il diritto di pensare che, dato che il regime «exim» esisteva, era lecito servirsene e che eventualmente il legislatore comunitario avrebbe emanato le disposizioni transitorie necessarie per evitare che tale regime si rivolgesse contro di lui. Pertanto, la causa del danno consisterebbe nel fatto che non sono state adottate disposizioni del genere.

È assodato che la ricorrente non ignorava che il regolamento del Consiglio n. 1562/78 aveva istituito, il 29 giugno 1978, un nuovo regime per l'olio d'oliva il quale doveva avere come conseguenza l'abbassamento dei prezzi d'entrata e che il regolamento del Consiglio 3088/78 aveva disposto, il 28 dicembre 1978, che il nuovo regime entrasse in vigore il 1o marzo 1979.

Stando così le cose la ricorrente, in quanto esportatore accorto e perfettamente al corrente delle condizioni normative del mercato, il 27 gennaio 1979, al momento dell'esportazione in Libia, prima parte dell'operazione «exim», non poteva ignorare che era prevista per il 1o marzo 1979 la riduzione dei prezzi d'entrata che avrebbe reso meno redditizie le operazioni d'importazione senza prelievo.

Il fatto che la data dell'effettiva entrata in vigore del sistema d'aiuto al consumo sia stata, il 20 febbraio 1979, per la seconda volta differita di un mese, non era atto a modificare il rischio che la ricorrente aveva liberamente scelto di correre.

Pertanto, il danno asserito non è stato causato dal comportamento delle istituzione comunitarie, ma va esclusivamente imputato alla scelta della ricorrente, la quale non poteva ignorare la normativa vigente per le sue operazioni e le conseguenze che potevano derivare dal suo comportamento.

Pertanto, senza che occorra esaminare la legittimità del regolamento n. 884/79 e l'effettività del danno, il ricorso va respinto, nella parte in cui è diretto contro la Commissione.

Contro il Consiglio, la ricorrente sostiene che, sebbene i regolamenti nn. 1562/78, 3088/78 e 360/79 non siano illegittimi, la responsabilità del Consiglio tuttavia sussiste come conseguenza del principio, ammesso dal diritto comunitario, della responsabilità oggettiva del legislatore.

Tuttavia, dalle considerazioni sopra esposte si desume che il danno dedotto, supponendolo provato, sarebbe esclusivamente dovuto al comportamento della ricorrente e che pertanto il ricorso va respinto anche nella parte diretta contro il Consiglio.

A norma dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese.

La ricorrente è rimasta soccombente; le spese vanno quindi poste a suo carico.