Corte giust. UE, Sentenza del 12 luglio 1962, causa 9/61

I fatti che hanno dato origine alla presente causa si possono così riassumere :

1. Il 12 luglio 1956 l'Alta Autorità trasmetteva ai Governi degli Stati membri la relazione stesa, il 21 febbraio 1956, dalla Commissione di esperti dei trasporti costituita in conformità al paragrafo 10 della Convenzione relativa alle disposizioni transitorie. 2. In base a tale relazione avevano luogo in seno al Consiglio speciale di Ministri dei negoziati miranti all'adozione di provvedimenti comuni per l'attuazione delle prescrizioni del Trattato nel campo dei trasporti su strada per conto terzi entro il mercato comune. Tali negoziati non approdarono ad alcun accordo. 3. Con lettera del 12 agosto 1958 l'Alta Autorità invitava i Governi degli Stati membri ad adottare i provvedimenti necessari per adempiere l'obbligo della pubblicità dei listini e dei prezzi di trasporto, contemplato nell'articolo 70, 3o comma del Trattato, ossia secondo modalità rispondenti alle esigenze di funzionamento del mercato comune. 4. Con lettera del 29 novembre 1958, diretta all'Alta Autorità, il Ministero olandese dei Trasporti e delle Acque interne si dichiarava disposto ad adottare i provvedimenti necessari affinchè i prezzi e le condizioni di trasporto fossero comunicati all'Alta Autorità dopo la conclusione dei relativi contratti. Nella stessa lettera il Ministro poneva in evidenza che, per quanto riguarda i trasporti su strada, il Governo olandese riteneva di non avere altri obblighi all'infuori di quelli destinati a «consentire all'Alta Autorità di accertare se sussistano discriminazioni ai sensi dell'articolo 70, 1o e 2o comma» e rifiutava di ammettere che l'articolo GO del Trattato imponesse obblighi specifici in materia di trasporti. Il Ministro chiedeva infine che le informazioni fornite all'Alta Autorità fossero mantenute segrete e si dichiarava pronto ad esaminare eventuali proposte su modifiche da apportare alle modalità previste per la comunicazione dei prezzi e delle condizioni dei trasporti su strada. 5. Il 18 febbraio 1959 l'Alta Autorità emanava la decisione , 18-59 «relativa alla pubblicazione o comunicazione all'Alta Autorità . dei listini, dei prezzi e delle disposizioni tariffarie di qualsiasi natura, applicati ai trasporti su strada di carbone e di acciaio effettuati per conto terzi nell'ambito della Comunità». In tale decisione, adottata in forza dell'articolo 88 del Trattato, l'Alta Autorità constatava che tutti gli Stati membri, quindi anche lo Stato olandese, erano venuti meno ad un obbligo ad essi incombente in forza del Trattato C.E.C.A. 6. Il 12 aprile 1959 il Governo del Regno dei Paesi Bassi, a sostegno delle cui ragioni intervenivano cinque imprese olandesi, depositava nella cancelleria della Corte un ricorso, registrato col numero 25-59, diretto all'annullamento dèlia decisione 18-59 dell'Alta Autorità. Con sentenza 15. luglio 1960(Raccolta della Giurisprudenza della Corte, edizione italiana, volume VI, pag. 699 e segg.) la Corte annullava la decisione 18-59 e condannava l'Alta Autorità alle spese, ivi comprese quelle dell'intervento. 7. Il 1o marzo 1961 l'Alta Autorità deliberava ed adottava la raccomandazione 1-61 diretta ai Governi degli Stati membri, «relativa alla pubblicazione o comunicazione dei listini, dei prezzi e delle disposizioni tariffarie applicati ai trasporti di carbone e di acciaio». Questa raccomandazione riguarda tutti i generi di trasporto all'interno della Comunità. Essa veniva comunicata al Governo olandese con lettera del 4 marzo 1961 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, delle Comunità Europee di data 9 marzo 1961 (pag. 469 e segg.). 8. La raccomandazione 1-61 si basa sulle seguenti considerazioni : Considerato che… … questa disposizione (l'art. 70, 3o comma, del Trattato C.K.C. A.) è una norma giuridica che vincola sia gli Stati membri della Comunità clic l'Alta Autorità; tuttavia la sua applicazione, specie alle impreso dei singoli generi di trasporto, rende necessaria l'emanazione da parte degli Stati membri di norme di attuazione; Norme del genere fanno interamente difetto o sono incomplete, talché l'Alta Autorità si vede indotta ad invitare con una raccomandazione gli Stati membri ad emanare norme di attuazione appropriate; I provvedimenti di attuazione che gli Stati membri sono tenuti ad adottare dovranno consentire, per la loro natura, ampiezza e forma, il raggiungimento effettivo degli obiettivi voluti dalla pubblicazione o dalla comunicazione dei listini, dei prezzi e delle disposizioni tariffarie; in merito, gli Stati membri dovranno tener presente che il principio della pubblicazione o della comunicazione sancito all'articolo 70, 3o comma, non costituisce un fine a sò stesso; Ogni pubblicazione o comunicazione costituisce di per sè piuttosto un semplico mezzo per conseguire altri obicttivi del Trattato; nella fattispecie vanno prese in considerazione anzitutto lo disposizioni del Trattato relative ai trasporti — alla cui ottemperanza gli interessati, particolarmente le imprese di trasporto, devono essere effettivamente tenuti — e precisamente le seguenti disposizioni : Articolo 4, lettera b, in correlazione con l'articolo 70, 1o comma, del Trattato secondo cui, in materia di trasporti, agli utilizzatori situati in condizioni comparabili devono essere offerte condizioni di prezzo comparabili; Articolo 70, 2o comma, del Trattato che vieta in particolare le discriminazioni, nei prezzi e nelle condizioni di trasporto, basate sul paese di origine o di destinazione dei prodotti; il paragrafo 10, 3o comma, della Convenzione relativa allo disposizioni transitorie che prescrive la determinazione di tariffo dirette internazionali e l'armonizzazione dello tariffe e delle condizioni di trasporto nella misura necessaria al buon funzionamento del mercato comune; Inoltre gli Stati membri sono tenuti ad adottare i loro provvedimenti in modo da promuovere il 'buon funzionamento del mercato comune del carbone e dell'acciaio in conformità alle disposizioni del Trattato, specie gli articoli da 2 a 5 e CO, nonchè alle decisioni adottato dall'Alta Autorità per la loro applicazione; In esecuzione dell'obbligo fondamentale che loro spelta ni sensi dell'articolo 86, 1o comma, gli Stati membri sono tenuti ad applicare la raccomandazione in maniera da facilitare alla Comunità l'adempimento dei propri compiti; Le norme da emanare dagli Stati membri possono conseguire gli obicttivi voluti dalla raccomandazione solo ove siano adottate tutte le misuro utili affinchè le imprese di trasporto osservino tali normo; d'altra parte, dato che il Trattato non permette all'Alta Autorità nò di controllare direttamente queste imprese, nè di intervenire in caso d'infrazione, spetta agli Stati membri formulare le loro norme in modo che le imprese di trasporto possano essere controllate efficacemente e le infrazioni possano esser represso in maniera adeguata ; Le disposizioni del Trattato in questo settore riguardano tutti i generi di trasporto all'interno della Comunità; pertanto gli Stati membri sono tenuti ad adottare per i suddetti generi di trasporto le norme di attuazione della presente raccomandazione, restando liberi di adattare le loro disposizioni tenuto conto delle caratteristiche dei diversi generi di trasporto; Tenuto conto della situazione in atto nel settore dei trasporti è indispensabile che gli Stati membri si conformino quanto prima alle prescrizioni formulate dalla raccomandazione; il termine perentorio del 31 dicembre 1961 appare quindi adeguato, sia per promulgare direttamente le relative norme di legge e regolamentari, sia per intraprendere la procedura necessaria qualora questa richiedesse un termine alquanto lungo, come ad esempio per l'iter legislativo; … Il dispositivo della raccomandazióne recita : Articolo 1 (1) I governi degli Stati membri sono tenuti ad adottare tutti i provvedimenti generali o particolari affinchè i listini, i prezzi e le disposizioni tariffarie di qualsiasi natura applicati ai trasporti del carbone e dell'acciaio all'interno di ciascuno Stato membro e fra gli Stati membri, siano pubblicati o portati a conoscenza dell'Alta Autorità nella misura, nella maniera e nella forma tali da a) contribuire ad assicurare l'applicazione da parte delle imprese di trasporto, di listini, prezzi e disposizioni tariffarie di qualsiasi natura in modo da offrire condizioni di prezzo comparabili agli utilizzatori situati in condizioni comparabili (art. 4, lettera b) ed art. 70, 1o e 2o comma, del Trattato), b) rendere possibile l'applicazione dei provvedimenti adottati o ancora da adottare per la determinazione di tariffe dirette internazionali e l'armonizzazione dei prezzi e delle condizioni di trasporto (art. 70, 1o comma, del Trattato e parag. 10, 3o comma, della Convenzione relativa alle disposizioni transitorie). (2) I provvedimenti di cui al comma (1) debbono essere adottati in modo da promuovere il buon funzionamento del mercato comune in conformità alle disposizioni del Trattato, specie agli articoli da 2 a 5 e 60, nonchè alle decisioni adottate dall'Alta Autorità per la loro applicazione. Articolo 2 I governi degli Stati membri sono tenuti ad adottare i provvedimenti generali o particolari idonei affinchè possa essere controllato il rispetto delle disposizioni di legge e regolamentari esistenti e emanande per conseguire gli obiettivi definiti all'articolo 1 e siano represse le infrazioni. Articolo 3 I provvedimenti da adottare in virtù degli articoli 1 e 2 debbono comprendere tutti i generi di trasporto. Tuttavia può tenersi conto delle peculiarità dei singoli generi di trasporto. Articolo 4 (1) I governi degli Stati membri sono tenuti ad adottare entro e non oltre il 31 dicembre 1961 i provvedimenti di cui ai precedenti articoli 1 e 2. Qualora, a norma delle rispettivo legislazioni nazionali, l'entrata in vigore di questi provvedimenti comportasse l'adozione di una legge o di altra procedura richiedente un certo tempo, tali procedure non debbono essere iniziate oltre la data predetta. (2) I governi degli Stati membri debbono comunicare all'Alta Autorità entro e non oltre il 31 ottobre 1961 il contenuto dei provvedimenti previsti. 9. Il 6 aprile 1961 il Governo del Regno dei Paesi Bassi ha depositato nella cancelleria della Corte un ricorso diretto all'annullamento della raccomandazione 1-61 e basato sull'articolo 33 o, in via subordinata, sull'articolo SS del Trattato C.E.C.A. 10. Il 19 luglio 1961 gli Charbonnages de France, le Houillères du Bassin du Nord et du Pas-de-Calais e le Houillères du Bassin de Lorraine hanno depositato nella cancelleria della Corte un'istanza d'intervento a sostegno delle ragioni della convenuta Alta Autorità; con ordinanza 26 settembre 1961 l'intervento è stato ammesso.

Il Governo ricorrente ha concluso chiedendo l'annullamento della raccomandazione 1-61, di data 1o marzo 1961, e la condanna dell'Alta Autorità alle spese.

La convenuta ha chiesto alla Corte di respingere perchè infondato il ricorso del Governo del Regno dei Paesi Bassi e di porre le spese a carico del ricorrente. Gli intervenienti hanno chiesto alla Corte di respingere il ricorso introdotto dal Governo dei Paesi Bassi e di condannare quest'ultimo alle spese.

I mezzi e gli argomenti fatti valere dalle parti si possono così riassumere :

Il Governo del Regno dei. Paesi Bassi ha basato il proprio ricorso su quattro mezzi: incompetenza, violazione di forme essenziali, violazione del Trattato e sviamento di potere.

Esso ha esposto questi mezzi sotto due aspetti fondamentali :

il modo di procedere dell'Alta Autorità e il contenuto della: raccomandazione impugnata.

Il Governo ricorrente assume che l'Alta. Autorità non ha il potere di rivolgere agli Stati membri raccomandazioni nei casi in cui, come in materia di trasporti, il Trattato non lo prevede espressamente. a) Secondo il ricorrente, con le raccomandazioni l'Alta Autorità pone norme giuridiche non meno che con le decisioni; essa potrebbe, esercitare tale potere, quale che ne sia la forma, solo quando esso le venga attribuito da un'espressa disposizione der Trattato. Orbene, nessuno degli articoli menzionati nella raccomandazione — nemmeno gli articoli 8 e 14 — conterrebbe una siffatta espressa attribuzione. Se ciò non bastasse, l'articolo 95, 1o comma, in cui si parla di «casi non previsti dal presente Trattato nei quali appare necessaria una decisione o una raccomandazione dell'Alta Autorità…» prevederebbe che detta decisione o raccomandazione, può essere adottata previo unanime parere conforme del Consiglio é sentito il Comitato Consultivo, ciò che nella specie non sarebbe avvenuto. Su quest'ultimo punto gli intervenienti rilevano che l'inciso «i casi non previsti dal presente Trattato» di cui all'articolo 95, 1o comma, riguarda le materie non comprese nel Trattato e non può essere interpretato, come vorrebbe il ricorrente, nel senso di «in tutti i casi in cui il Trattato non prevede alcuna decisione o raccomandazione dell' Alta Autorità» ; il regime dei trasporti non potrebbe essere considerato come uno dei «casi non previsti dal Trattato» nel senso inteso dall'articolo 95. b) Il ricorrente assume inoltre che il Trattato non attribuisce all'Alta Autorità la potestà di formulare raccomandazioni intese unicamente a ricordare ai Governi degli Stati membri gli obblighi loro imposti dal Trattato. Esso contesta che dalle sentenze 15 luglio 1960 nelle cause 20-59 (Governo italiano contro l'Alta Autorità) e 25-59 (Governo olandese ed altri contro l'Alta Autorità) (Raccolta della Giurisprudenza, edizione italiana volume VI, pagg. 641 e 699) sia possibile dedurre che la Corte ha ritenuto essere la raccomandazione il solo mezzo di cui l'Alta Autorità dispone per ricordare gli obblighi imposti dal Trattato e che questo modo di procedere è ammesso — o, peggio, consigliabile — nel campo dei trasporti, nel quale il Trattato per l'appunto non fa alcun cenno all'ammissibilità di una siffatta raccomandazione. Gli intervenienti dal canto loro sostengono che, per quanto riguarda le raccomandazioni, si devono distinguere due serie di ipotesi: quelle per le quali il Trattato non stabilisce alcuna norma e quelle per le quali il Trattato pone norme imperative e di conseguenza direttamente vincolanti per gli Stati e per le imprese. Nelle ipotesi della prima serie l'Alta Autorità potrebbe adottare una raccomandazione solo nel caso che gliene sia espressamente attribuita la facoltà; ciò non varrebbe nei casi in cui, a norma del Trattato, gli Stati membri hanno trasferito una parte dei loro poteri alle Istituzioni delle Comunità ovvero tali poteri spettino congiuntamente a queste ed agli Stati. Per quanto riguarda i trasporti, essi, ai sensi dell'articolo 70, 5o comma, rimangono soggetti alle leggi ed ai regolamenti di ciascuno Stato membro, tuttavia «fatte salve le disposizioni del presente articolo ed altresì le restanti disposizioni del… Trattato». L'Alta Autorità avrebbe quindi, senza bisogno di espressa autorizzazione, il potere di rivolgere raccomandazioni agli Stati in merito agli obblighi che ad essi incombono in materia di trasporti. A ciò il ricorrente oppone che la distinzione fatta dagli intervenienti non trova alcun fondamento nel Trattato. Che essi confonderebbero la causa con l'effetto. La questione essenziale sarebbe se siano stati attribuiti all'Alta Autorità determinati poteri e se il Trattato stabilisca che l'Alta Autorità può rivolgere agli Stati membri, in materia di trasporti, raccomandazioni per essi vincolanti quanto alle finalità ivi contemplate. Che il ragionamento degli intervenienti condurrebbe alla conseguenza che mentre nel campo ad. essa proprio, del carbone e dell'acciaio, i poteri dell'Alta Autorità sono accuratamente delimitati ed il loro esercizio circondato da garanzie di forma, nel campo dei trasporti sarebbe vero il contrario. c) Riassumendo, il Governo ricorrente assume che, per quanto riguarda i provvedimenti da adottarsi dagli Stati membri per l'attuazione dell'articolo 70, 3o comma, l'Alta Autorità non ha il potere di formulare una raccomandazione, nemmeno se questa si limiti a «ricordare» gli obblighi imposti dal Trattato; la raccomandazione impugnata sarebbe quindi viziata da incompetenza e da violazione del Trattato, sotto il profilo del modo di procedere dell'Alta Autorità. La convenuta ribatte richiamandosi ad alcuni passi delle sentenze 20-59 e 25-59 ed afferma di aver adottato una raccomandazione ai sensi degli articoli 14 e 15 del Trattato proprio per attenersi strettamente ai dettami della Corte. A suo parere non vi è dubbio, che dette sentenze hanno affermato la necessità, per dare attuazione all'articolo 70, n. 3, di emanare una raccomandazione a norma dell'articolo 14 L'Alta Autorità non avrebbe avuto alcuna scelta circa il modo di procedere; esso le sarebbe stato imposto da uno dei passi fondamentali delle sentenze 20-59 e 25-59 ed essa non avrebbe potuto che uniformarsi alla norma relativa alla competenza ivi chiaramente indicata. Di fronte a questo testo esplicito, chiaro ed univoco, si rivelerebbe infondato l'assunto del ricorrente secondo il quale la tesi dell'Alta Autorità sarebbe inesatta e la Corte avrebbe inteso qualcosa di diverso. A questo proposito la convenuta rileva ancora che la censura relativa all'asserito errore di procedura verte in realtà sul significato di determinate affermazioni contenute nella sentenza che ha definito una precedente controversia fra le stesse parti. Il Governo Olandese avrebbe quindi dovuto e potuto valersi delle apposite norme stabilite per la definizione di siffatte vertenze, ossia del procedimento d'interpretazione delle sentenze contemplato nell'articolo 37 dello Statuto della Corte di Giustizia della C.E.C.A., ma non potrebbe esperire l'azione di annullamento nè proporre un ricorso di «pleine juridiction». La convenuta si chiede persino se sia ammissibile il motivo attraverso il quale il ricorrente tenta di sottoporre nuovamente alla Corte una questione già decisa con una precedente sentenza pronunciata fra le stesse parti. A questa eccezione il ricorrente replica che nel procedimento d'interpretazione delle sentenze non possono esser sottoposte alla Corte questioni nuove. Nel presente giudizio si tratterebbe appunto di ciò, posto che l'oggetto della controversia non è quello sul quale si sono pronunziate le sentenze 20-59 e 25-59 Oltracciò il ricorrente oppone che nulla vieta alla Corte di precisare od interpretare, se necessario, le sue precedenti pronuncie od anche di modificarle e sostituirle con altre dopo più minuto esame.

Il ricorrente assume in secondo luogo che una raccomandazione la quale si limiti a ricordare gli obblighi imposti dal Trattato, senza fissare nuove finalità, è priva di effetto ed inoltre contrasta con l'articolo 88 in quanto impugnabile unicamente con un ricorso ai sensi dell'articolo 33; in caso di divergenze d'opinioni fra Stati membri ed Alta Autorità circa le finalità del Trattato, l'articolo 88 prevederebbe infatti un ricorso di «pleine juridiction». Esso sostiene inoltre che dal contenuto e dalla portata della raccomandazione impugnata appare chiaramente come l'Alta Autorità ritenga che gli Stati membri sono venuti meno ad un obbligo ad essi imposto dal Trattato ed intenda constatare tale trasgressione e fissare agli Stati un termine per adempiere il loro obbligo. L'Alta Autorità avrebbe quindi dovuto adottare una «decisione motivata» ai sensi dell'articolo 88; adottando una raccomandazione essa avrebbe privato lo Stato membro destinatario di determinate garanzie, fra cui il diritto di presentare in via. preliminare le proprie osservazioni e di introdurre indi avanti alla Corte un ricorso di «pleine juridiction». Valendosi di una raccomandazione l'Alta Autorità avrebbe perciò : perso di vista i limiti della sua competenza, commesso uno sviamento di potere in quanto si sarebbe valsa delle facoltà attribuitele per uno scopo diverso da quello legittimo, violato il Trattato, in ispecie gli articoli 14, 15, 70 ed 88, violato forme essenziali, in ispecie quelle di cui l'articolo 88. La convenuta ribatte che una raccomandazione ai sensi dell'articolo 14 è particolarmente indicata in materia di trasporti; la procedura dell'articolo, 88 da sola, sarebbe insufficiente ed inadatta. In questo campo sarebbe opportuno procedere per gradi: si dovrebbe in primo luogo precisare — in relazione alle varie disposizioni del Trattato per le quali ha rilievo la pubblicazione dei listini, dei prezzi e delle disposizioni tariffarie — le finalità di cui i Governi devono tener conto nell'adottare i provvedimenti che sono stati invitati ad emanare. La raccomandazione permetterebbe di riunire in modo concreto le disposizioni del Trattato e le corrispondenti finalità e conseguentemente di stabilire in modo vincolante per gli Stati membri — e per l'Alta Autorità — l'ambito entro il quale gli Stati possono scegliere i mezzi necessari per l'attuazione del Trattato. Secondo il ricorrente la tesi dell'Alta Autorità mostra che, mediante la raccomandazione, essa voleva ottenere più di quanto la Corte aveva inteso, cioè non soltanto ricordare agli Stati membri i loro obblighi. Parlando di finalità «che vanno in primo, luogo precisate» e delle quali i Governi devono «tener conto» nei provvedimenti che essi sono «invitati» ad adottare, menzionando l'opportunità di «procedere per gradi», proponendosi persino di fissare «in modo vincolante per gli Stati membri (ed anche per l'Alta Autorità) l'ambito entro il quale gli Stati possono scegliere i mezzi necessari per l'attuazione del Trattato», l'Alta Autorità stabilirebbe infatti un rapporto — non previsto dal Trattato — fra l'articolo 70, 3o comma, e numerose altre disposizioni del Trattato che essa denomina «finalità» ; ciò facendo l'Alta Autorità creerebbe finalità vincolanti che vanno al di là dell'obbligo imposto agli Stati dal Trattato, di esercitare in questa materia la loro potestà normativa esclusiva. L'Alta Autorità esorbiterebbe quindi dai limiti della propria competenza quale la Corte li ha precisati. L'Alta Autorità inoltre, menzionando unicamente la pubblicazione dei listini, dei prezzi e delle disposizioni tariffarie quando invece l'articolo 70, 3o comma, prevede in via alternativa la loro comunicazione all'Alta Autorità, avrebbe arbitrariamente introdotto un criterio restrittivo per raggiungere le finalità del Trattato. Il ricorrente sostiene quindi che la raccomandazione si proponeva in realtà di ampliare, da un lato gli obblighi degli Stati ad onta delle precise disposizioni dell'articolo 70 e, dall'altro; di limitare di fatto la libera scelta dei mezzi attribuita agli Stati dal citato articolo. La convenuta ribatte in primo luogo che il ricorrente confonde i termini della questione in quanto usa indistintamente le parole «pubblicazione» e «pubblicità». L'articolo 70, 3o comma, riguarderebbe il problema della pubblicità dei listini, dei prezzi e delle condizioni tariffarie applicati ai trasporti, problema nel quale si deve tener conto dell'alternativa; pubblicazione o comunicazione; la raccomandazione impugnata lascerebbe intatta detta alternativa. Essa rileva in secondo luogo che in una questione complicata, come quella dei trasporti nella Comunità, il ricorso alla procedura repressiva dell'articolo 88 — la quale, a quanto sembra, incontra tanto favore presso il Governo olandese — è fuori luogo sintanto che non si riveli impossibile una soluzione costruttiva. Ora, una raccomandazione la quale ponga in relazione l'obbligo imposto agli Stati dall'articolo 70, 3o comma, con le finalità indicate dal Trattato che essi devono tener presenti, permetterebbe all'Alta Autorità di adempiere in modo positivo al compito generale assegnatole dall'articolo 8 del Trattato, vale a dire la realizzazione delle finalità del Trattato stesso. Questo modo di procedere non contenzioso consentirebbe inoltre agli Stati membri di scegliere liberamente, nell'ambito obbligatoriamente ed in via generale fissato dalla raccomandazione, i provvedimenti che, tenuto conto della situazione particolare di ciascun paese, sono atti a dare attuazione in modo sempre migliore e più completo al menzionato obbligo imposto dal Trattato. Gli intervenienti dal canto loro assumono che, con la raccomandazione impugnata, l'Alta Autorità ha senza dubbio rammentato agli Stati i loro obblighi, senza aggiungere alcuna finalità non prevista dal Trattato. Che Un provvedimento il quale si limiti a confermare norme preesistenti non potrebbe venir annullato in quanto non dà luogo ad alcuna lesione. Ciò non significherebbe tuttavia che esso sia inutile: nella specie, il richiamo era necessario e appariva indispensabile farlo in forma vincolante; la raccomandazione sarebbe quindi stata la sola via aperta, posto che i pareri non sono obbligatori'. Gli intervenienti contestano del pari che nella specie l'articolo 88 fosse il solo mezzo di cui l'Alta Autorità avrebbe potuto valersi. In primo luogo non si potrebbe infatti negare ad un'autorità amministrativa la facoltà di ricordare agli interessati, prima di dare inizio alla fase contenziosa, l'esistenza ed il contenuto dei loro obblighi; posto che la raccomandazione non introduce alcun nuovo obbligo, i Governi conserverebbero intatti i loro diritti e le garanzie ad essi relativi. In secondo luogo, date le circostanze, il modo di procedere dell'Alta Autorità sarebbe stato pienamente giustificato.

Il ricorrente — per il quale è evidente che nella specie avrebbe dovuto essere applicato l'articolo 88 — solleva la questione se con la raccomandazione impugnata l'Alta Autorità non abbia in realtà adottato, volontariamente o meno, una decisione motivata ai sensi dell'articolo' 88 del Trattato. In caso affermativo, esso chiede alla Corte di considerare il suo ricorso, ad ogni effetto, come un ricorso di «pleine juridiction» ai sensi dell'articolo 88 del Trattato. Secondo il ricorrente, la pretesa «raccomandazione» in contesto è nulla perchè, sotto vari aspetti, contrasta con l'articolo 88: fra l'altro perchè gli Stati membri ed in ispecie il Governo dei Paesi Bassi, non sono stati posti in grado di presentare le loro osservazioni. La convenuta ribatte che. il provvedimento impugnato è senza dubbio una raccomandazione ai sensi dell'articolo 14 e che essa non costituisce affatto il primo atto della procedura contemplata nell'articolo 88. Il ricorso del Governo olandese non potrebbe quindi essere che un'azione di annullamento, non già un ricorso di «pleine juridiction» a norma dell'articolo 88, 2o comma. Per la stessa ragione non si tratterebbe affatto della constatazione di una trasgressione di uno degli Stati membri ai sensi dell'articolo 88, 1o comma. Allo stadio attuale dell'azione dell'Alta Autorità, non vi sarebbe pertanto alcun motivo di valersi della procedura contemplata in detto articolo.

Basandosi sull'articolo 14, 3o comma, del Trattato il Governo ricorrente assume che la raccomandazione dell'Alta Autorità, anche se in modo più attenuato che la decisione, stabilisce norme giuridiche e deve perciò esplicitamente esporre le finalità perseguite e delimitare gli scopi ed i mezzi atti a raggiungere le finalità stesse. La raccomandazione impugnata non soddisferebbe queste condizioni. Mentre il terzo considerando darebbe l'impressione che la raccomandazione ha lo scopo di invitare gli Stati membri ad adottare i provvedimenti d'attuazione richiesti dall'articolo 70; 3o comma, del Trattato, nei restanti considerandi e nello stesso dispositivo, apparirebbero finalità completamente diverse e da ritenersi determinanti agli effetti dell'ampiezza, della natura e della forma dei provvedimenti d'attuazione da adottarsi. La stessa eccezione potrebbe essere sollevata contro la motivazione della raccomandazione la quale non indicherebbe chiaramente il fondamento giuridico dell'azione dell'Alta Autorità. Non precisando le finalità da raggiungere, l'Alta Autorità avrebbe commesso un eccesso di potere e la raccomandazione impugnata sarebbe inficiata da incompetenza, violazione del Trattato — in ispecie degli articoli 14 e 15 — e violazione di forme essenziali, sotto il profilo del difetto di motivazione. La convenuta ribatte che la censura relativa all'insufficiente chiarezza riguarda in realtà la mancanza di precisazioni circa i provvedimenti che gli Stati membri devono adottare. A suo parere questa mancanza, lungi dal costituire un valido motivo d'annullamento, dimostra che essa ha inteso rimanere scrupolosamente entro i limiti della raccomandazione, in ossequio ai dettami della Corte. Posto che la scelta dei mezzi spetta agli Stati membri, i provvedimenti da adottarsi per raggiungere le finalità indicate nella raccomandazione non sarebbero precisati ne imposti. Quanto alle finalità di cui gli Stati membri devono tener conto per adempiere gli obblighi loro imposti dal Trattato in materia di trasporti, esse sarebbero definite e motivate dalla raccomandazione con sufficiente chiarezza. Il ricorrente ribatte che il difetto essenziale della raccomandazione impugnata consiste nella sua mancanza di chiarezza quanto alla delimitazione delle finalità prescritte ed alla definizione delle espressioni «finalità» e «mezzi per raggiungerle». Per essere valide, queste due nozioni dovrebbero essere chiare; a mente dell'articolo 14, 3o comma, del Trattato, la raccomandazione sarebbe infatti vincolante quanto alle finalità, non già quanto ai mezzi. Il ricorrente assume che la raccomandazione impugnata non permette di distinguere le finalità — tassativamente fissate — dai mezzi atti a raggiungerle, che possono essere liberamente scelti. Questa mancanza di chiarezza potrebbe porre uno Stato membro nell'impossibilità di determinare quali provvedimenti d'attuazione esso debba adottare; la libera scelta dei mezzi, che la raccomandazione deve rispettare, diverrebbe in tal modo puramente illusoria. L'Alta Autorità si sarebbe astenuta dal precisare — violando con ciò gli articoli 14 e 15 — le finalità della raccomandazione proprio perchè si proporrebbe di fissarle in seguito, in relazione ai provvedimenti d'attuazione scelti, il che sarebbe vietato dal Trattato; essa intenderebbe inoltre fare ciò in modo tale da togliere — o rendere puramente accidentale — qualsiasi rapporto tra le finalità stesse e l'adempimento degli obblighi imposti dal Trattato. La convenuta ribatte che non vi sarebbe nella specie alcun motivo di distinguere le finalità dai mezzi; la raccomandazione infatti non conterrebbe il minimo accenno ai mezzi, che sarebbero rimessi alla libera scelta degli Stati membri. Per quanto riguarda le finalità, la convenuta rileva che gli altri Stati membri ne hanno agevolmente compreso la pratica portata. Gli intervenienti dal canto loro osservano che, posto che la raccomandazione riguardava solo le finalità, non si può affatto parlare di «limitazioni nella scelta dei mezzi». Non vi sarebbe poi alcuna ambiguità circa le finalità; se qualche punto non è tanto preciso, ciò dipenderebbe unicamente dal fatto che il Trattato impone una raccomandazione imprecisa, ovvero che è impreciso esso stesso.

Il ricorrente assume che la raccomandazione impugnata deve essere annullata in quanto non avrebbe realmente lo scopo di invitare gli Stati membri ad adottare i provvedimenti necessari per l'attuazione dell'articolo 70, 3o comma, ma sarebbe intesa — in contrasto col Trattato — a determinare unilateralmente le finalità da raggiungere mediante la pubblicazione o la comunicazione dei listini, dei prezzi e delle disposizioni tariffarie. L'Alta Autorità imporrebbe in tal modo agli Stati membri ed alle imprese obblighi più gravosi di quelli ad essa imposti dal Trattato, interverrebbe nuovamente in un campo nel quale, come la Corte ha affermato nelle sopramenzionate sentenze 20-59 e 25-59, la potestà normativa spetta ai soli Stati membri, e violerebbe la norma secondo la quale la raccomandazione deve lasciare libera la scelta dei mezzi atti a raggiungere le finalità perseguite. Infine, la raccomandazione impugnata stabilirebbe norme che non soltanto non derivano dal Trattato, ma sono persino in contrasto con questo, in quanto intaccherebbero la libertà riconosciuta dal Trattato agli Stati membri ed alle imprese di trasporto. Il ricorrente sostiene quindi che, anche a voler considerare legittimo il modo di procedere dell'Alta Autorità, la raccomandazione impugnata deve esser comunque annullata in quanto l'Alta Autorità non era competente ad adottare una raccomandazione avente tale contenuto e tale portata, ed ha violato il Trattato, in ispecie gli articoli 2, 3, 4, 5, 8, 14, 15, 60, 70, 86 e 88. La convenuta e gli intervenienti oppongono che la raccomandazione impugnata definisce, agli effetti dell'attuazione dell'articolo 70, 3o comma, le finalità inerenti alle varie disposizioni del Trattato che a detta disposizione si riferiscono ed ha quindi senza dubbio la scopo di ricordare gli obblighi esistenti stabiliti dal Trattato. La raccomandazione non pregiudicherebbe in alcun modo l'alternativa prevista dall'articolo 70, 3o comma. Gli Stati membri conserverebbero la libera scelta quanto ai mezzi per raggiungere le finalità perseguite. Nè la motivazione, nè sopratutto il dispositivo, conterrebbero alcuna indicazione circa i provvedimenti mediante i quali gli Stati membri devono realizzare o mantenere la pubblicità dei prezzi e delle condizioni di trasporto che è indispensabile per il buon funzionamento del mercato comune. I timori manifestati dal Governò olandese non sarebbero quindi attuali nè fondati.

A sostegno di queste tesi le parti hanno svolto i seguenti argomenti relativi al contenuto della raccomandazione impugnata :

Il Governo ricorrente assume che :

a) l'articolo 1 (1) lettera a) della raccomandazione esige che la pubblicazione o comunicazione dei listini, dei prezzi e delle disposizioni tariffarie avvenga in modo tale da consentire all'Alta Autorità ed ai produttori e consumatori di carbone e di acciaio di verificare preventivamente se l'articolo 70, 1oe 2o comma — il quale vieta le tariffe discriminatorie — sia rispettato; essa viola in tal modo il Trattato'; b) l'articolo 1 (1) lettera b) della raccomandazione, obbligando gli Stati membri ad adottare provvedimenti d'attuazione atti a consentire — per la loro natura, ampiezza e forma — il raggiungimento di finalità non contemplate nell'articolo 70, 3o comma, istituisce un rapporto non previsto dal Trattato. La convenuta ribatte che l'articolo 1 (1) della raccomandazione, al quale in ispecie si riferiscono i considerandi 4 e 6, ricorda agli Stati membri l'obbligo ad essi incombente di pubblicare o comunicare all'Alta Autorità i listini, i prezzi e le disposizioni tariffarie applicati ai trasporti di carbone e di acciaio; vi vengono usate a questo fine le stesse parole che usa il Trattato. Detta disposizione preciserebbe inoltre le finalità da raggiungere mediante mezzi la cui scelta è rimessa agli Stati. Queste finalità riguarderebbero l'attuazione delle norme specifiche stabilite dal Trattato in materia di trasporti, e precisamente : il divieto di discriminazione (art. 4 b) e 70, 1o e 2o comma) ; l'istituzione di tariffe dirette internazionali (§ 10, 3o comma della Convenzione relativa alle disposizioni transitorie) ; l'armonizzazione dei prezzi e delle condizioni di trasporto (§ 10, 3o comma, della Convenzione). Le finalità peculiari del campo dei trasporti, che l'articolo 1 della raccomandazione dichiara vincolanti, deriverebbero perciò direttamente dal Trattato; i Governi degli Stati membri sarebbero tenuti a provvedere all'attuazione dell'articolo 70, 3o comma, adottando i provvedimenti adeguati in vista di tali finalità. Il ricorrente replica che l'articolo 70, 3o comma, del Trattato, il quale stabilisce le modalità del controllo, da parte dell'Alta Autorità, sul divieto di discriminazioni in materia di trasporti, costituisce un sistema a sè stante e che tiene pienamente conto delle esigenze dell'Alta Autorità. Questa avrebbe precisa conoscenza dei listini, dei prezzi e delle disposizioni tariffarie, tanto nel caso della pubblicazione, quanto nel caso che le vengano semplicemente comunicati, e sarebbe quindi in grado di controllare se essi abbiano effetto discriminatorio. L'articolo 70, 3o comma, terrebbe del pari conto delle esigenze della politica dei trasporti nei vari Stati membri; vi si ammetterebbe che accanto ai prezzi pubblicati ne esistano altri. Quest'ultima possibilità sarebbe stata introdotta nel Trattato su espressa richiesta del Governo olandese, il quale desiderava ottenere le garanzie necessarie per continuare la sua politica dei trasporti, basata essenzialmente sulla libera concorrenza. La comunicazione consentirebbe d'altronde un controllo rigoroso. Il ricorrente rileva poi che nella già menzionata sentenza 25-59 la Corte ha affermato che il controllo sulle discriminazioni spetta certo all'Alta Autorità, ma che essa non ha il potere di esercitare un controllo preventivo. Quanto alla' tesi dell'Alta Autorità, che si basa sul parallelismo esistente fra le norme di diritto sostantivo, contenute nell'articolo 70, ed il programma dei provvedimenti da adottarsi per l'attuazione delle norme stesse, di cui al paragrafo 10 della Convenzione relativa alle disposizioni transitorie, il ricorrente contesta anzitutto che i provvedimenti contemplati nella Convenzione possano essere considerati senz'altro come una finalità dell'articolo 70; sarebbe vero semmai il contrariò. Esso rileva quindi che l'Alta Autorità non tiene conto della circostanza che l'istituzione di tariffe dirette internazionali e l'armonizzazione dei prezzi e delle condizioni di trasporto devono essere decise di comune accordo dagli Sfati membri. Il ricorrente osserva infine che l'Alta Autorità non indica perchè la Convenzione sulle disposizioni transitorie, nel frattempo del resto venuta meno, dovrebbe essere anch'essa determinante agli effetti dell'attuazione dell'articolo 70, 3o comma; soprattutto essa non spiegherebbe per quale ragione gli Stati membri non potrebbero garantire l'osservanza degli obblighi imposti da detta disposizione mediante una convenzione multilaterale, del genere di quella conclusa il 21 marzo 1955, relativa all'istituzione di tariffe ferroviarie internazionali dirette. La convenuta insiste sul fatto che la raccomandazione impugnata non sopprimerebbe affatto l'alternativa contemplata nell'articolo 70, 3o comma; essa implicherebbe unicamente — a prescindere dal sistema scelto: pubblicazione ovvero comunicazione — che, in vista delle finalità enunciate, il normale funzionamento del mercato comune renda necessaria una certa conoscenza, cioè pubblicità, dei prezzi applicati ai trasporti. Quanto al tenore dell'articolo 70, l'Alta Autorità dichiara di non comprendere quale rilevanza giuridica possa avere la circostanza che l'alternativa dell'articolo 70, 3o comma, sia stata introdotta a richiesta della delegazione olandese. Il ricorrente non avrebbe del resto esposto in modo chiaro e convincente il motivo per cui il segreto assoluto sui prezzi dei trasporti favorirebbe inevitabilmente la concorrenza fra vettori ed ostacolerebbe le pratiche discriminatorie. La convenuta rileva poi che la raccomandazione oltre ad invitare gli Stati membri ad adempiere l'obbligo stabilito dall'articolo 70, 3o comma, ha loro del pari ricordato che nella scelta dei mezzi gli Stati sono tenuti — in forza del principio generale di cui all'articolo 86, 1o comma, relativo alla collaborazione fra Stati membri — a rendere possibile la realizzazione finale degli scopi del Trattato quali emergono dalle varie disposizioni in materia di trasporti, in ispecie dal paragrafo 10, 3o comma, della Convenzione relativa alle disposizioni transitorie, che non può essere considerato come ormai venuto meno. La convenuta osserva infine che l'articolo 1 (1) lettera b) della raccomandazione non implica affatto che l'armonizzazione potrebbe essere in ultima analisi realizzata indipendentemente da un accordo fra i Governi degli Stati membri; esso avrebbe unicamente lo scopo di evitare che i provvedimenti scelti dagli Stati membri per dare attuazione all'articolo 70, 3o comma, impediscano ed ostacolino la conclusione di questo accordo.

Il ricorrente assume che il richiamo, che si fa nell'articolo 1 (2) della raccomandazione impugnata, agli articoli 2, 3, 4, 6 e 60 del Trattato ed alle decisioni adottate dall'Alta Autorità per l'attuazione di quest'ultimo articolo, dimostrerebbe che la convenuta a torto persiste nel considerare la pubblicazione o comunicazione di cui è parola nell'articolo 70, 3o comma, come un mezzo atto a permetterle non soltanto di controllare l'osservanza del 1o e del 2o comma di detto articolo, ma anche di raggiungere altre finalità, in ispecie l'allineamento reciproco dei prezzi di vendita dei produttori, contemplato nell'articolo 60. La raccomandazione, nella misura in cui implica che la natura, l'ampiezza e là forma dei provvedimenti d'attuazione da adottarsi dagli Stati membri devono facilitare pure il raggiungimento di dette finalità, sarebbe viziata d'incompetenza e violazione del Trattato.

La convenuta ribatte che i trasporti fanno parte del mercato comune del carbone e dell'acciaio in ragione ed entro i limiti della loro rilevanza per il funzionamento del mercato stesso; sarebbe quindi naturale che essa prendesse in considerazione anche le finalità indicate da altre disposizioni del Trattato aventi lo scopo di assicurare il buon funzionamento del mercato comune. Questa relazione fra le disposizioni e le finalità peculiari dei trasporti da un lato, e le disposizioni e le finalità proprie del mercato comune in generale dall'altro, sarebbe del resto espressamente posta in rilievo dall'articolo 70, 5o comma, nella frase «salve restando le disposizioni del presente articolo ed altresì le rimanenti disposizioni del presente Trattato, la politica commerciale dei trasporti … rimane soggetta alle leggi ed ai regolamenti di ciascuno degli Stati membri». L'articolo 1 (2) della raccomandazione terrebbe appunto conto del carattere complementare che hanno le norme del Trattato relative ai trasporti rispetto al buon funzionamento del mercato comune quale è previsto in ispecie dagli articoli 2, 3, 4, 5 e 60.

Per quanto riguarda in particolare l'articolo 60, alla convenuta sembra evidente che una certa conoscenza dei listini, dei prezzi e delle disposizioni tariffarie applicati ai trasporti di carbone e di acciaio è importante per l'applicazione di questo articolo, onde consentire alle imprese

di calcolare i loro listini (franco stabilimento ovvero punto di parità) tenendo conto dei prezzi franco consegna, posto che la loro posizione concorrenziale sul mercato è determinata precisamente da questi ultimi; di includere nel calcolo dei prezzi da applicarsi alle varie forniture le spese del trasporto al luogo di consegna ; di allineare i loro prezzi franco consegna sui corrispondenti prezzi, meno elevati, di altre imprese.

Tuttavia, solo di fronte ai provvedimenti concreti annunziati o adottati dagli Stati membri, l'Alta Autorità sarà in grado di constatare se siano soddisfatte le esigenze del Trattato indicate come finalità nella raccomandazione impugnata; qualsiasi altro modo di procedere avrebbe voluto dire che l'Alta Autorità intendeva illegittimamente limitare la scelta dei mezzi spettante agli Stati membri.

Il ricorrente replica che gli obblighi degli Stati membri nel campo dei trasporti sono disciplinati in modo chiaro ed esauriente e vanno interpretati restrittivamente, come la Corte ha insegnato. Per quanto riguarda in particolare l'articolo 60, la raccomandazione impugnata terrebbe in non cale la sentenza della Corte 25-59 nella quale si nega l'esistenza di un vincolo organico e funzionale fra l'obbligo di pubblicare i prezzi dei prodotti e l'obbligo di pubblicare i prezzi dei trasporti; l'Alta Autorità tenterebbe nuovamente di arrogarsi, per vie traverse, la potestà normativa che la Corte le ha negato. Se «una certa conoscenza» dei listini, dei prezzi e delle condizioni dei trasporti da parte dei produttori è senza dubbio «importante», non vi sarebbe alcun motivo di ritenere che gli Stati membri avessero obblighi in questo senso.

La convenuta ribatte che la sentenza 25-59 — nella quale l'esame è stato limitato alla questione se l'Alta Autorità avesse potestà normativa — non ha potuto sviscerare, nè a maggior ragione risolvere, il problema se gli Stati membri abbiano diritto di attuare l'articolo 70, 3o comma, in modo tale da non favorire il buon funzionamento del mercato comune.

Gli intervenienti dal canto loro sostengono che le disposizioni del Trattato vanno considerate nel loro complesso, in modo coerente, non già isolatamente e senza tener conto delle restanti disposizioni. In ispecie gli articoli 2, 3, 4 e 5 andrebbero in ogni caso rispettati, anche se non espressamente richiamati; non si potrebbe fare eccezione a questo principio nell'attuare l'articolo 70, 3o comma.

Le norme che l'articolo 70 pone onde far osservare il divieto di discriminazioni in materia di trasporti, si ricollegherebbero inoltre necessariamente, attraverso l'articolo 4, a quelle poste dall'articolo 60 in materia di prezzi e di condizioni di vendita. L'articolo 60, come pure le decisioni adottate dall'Alta Autorità per la sua attuazione, non potrebbero avere pratica applicazione qualora l'Alta Autorità e le imprese fossero nell'impossibilità di conoscere preventivamente i prezzi e le condizioni di trasporto.

Sarebbe certo che l'Alta Autorità può individuare le discriminazioni solo qualora disponga di punti di riferimento per valutare i prezzi di trasporto offerti agli utenti, non già unicamente d'informazioni fornite a posteriori e relative a trasporti già effettuati.

Per quanto riguarda le imprese, vi sarebbe discriminazione e le condizioni della concorrenza sarebbero alterate, qualora solo un'impresa, o solo una categoria di imprese, fosse in grado di stabilire il proprio listino conoscendo perfettamente i prezzi franco consegna dei concorrenti; oltracciò il congegno dell'allineamento sarebbe interamente basato sulla conoscenza della spesa occorrente per l'eventuale trasporto dei prodotti offerti dall'impresa concorrente.

La distinzione fra pubblicazione e comunicazione — che la raccomandazione impugnata fa salva — non implicherebbe affatto l'obbligo, per l'Alta Autorità, di astenersi dal comunicare a terzi i dati che le sono stati trasmessi: sarebbe vero semmai il contrario; i principi generali applicabili in materia di trasporti sarebbero gli stessi che informano l'intero trattato: pubblicità e non-discriminazione.

Il ricorrente oppone che la tesi degli intervenienti, la quale ha il pregio della sincerità, dimostra chiaramente che la raccomandazione non si limita a ricordare obblighi già esistenti; la questione essenziale sarebbe quindi se l'Alta Autorità possa — contro quanto sostiene il ricorrente — imporre agli Stati membri, mediante una raccomandazione vincolante, il proprio punto di vista sulla portata degli obblighi ad essi incombenti e circa le relazioni intercorrenti fra l'articolo. 70, 3o comma, e determinate altre disposizioni del Trattato. Esso rileva che queste «altre disposizioni», nella concezione dell'Alta Autorità, divengono determinanti per l'attuazione dell'articolo 70, 3o comma, e che la raccomandazione impugnata limita a questo proposito le soluzioni possibili, in quanto ne elimina alcune.

Il ricorrente insiste sull'assunto secondo il quale il Trattato non prevede che le informazioni comunicate all'Alta Autorità possano essere portate a conoscenza di terzi. Esso sostiene infine che è possibile in realtà fissare i prezzi a ragion veduta e procedere all'allineamento nelle migliori condizioni, indipendentemente dalla pubblicità e dalla tarifficazione dei prezzi dei trasporti; il produttore non sarebbe mai nell'impossibilità di informarsi dei prezzi correnti.

Il ricorrente sostiene che l'articolo 2 della raccomandazione — il quale fa obbligo agli Stati membri di adottare provvedimenti generali e speciali in materia di controlli e di sanzioni — intacca, in contrasto col Trattato, la sovranità degli Stati membri che in questo campo hanno conservato la potestà normativa.

La convenuta oppone che l'articolo 2 della raccomandazione trova fondamento nell'articolo 86, 1o comma, del Trattato.

L'Alta Autorità sarebbe incompetente a controllare, ed eventualmente reprimere, le pratiche delle imprese di trasporto intese ad ostacolare il raggiungimento delle finalità del Trattato; proprio per questo motivo essa avrebbe chiesto agli Stati membri di prevedere, fra le disposizioni legislative o regolamentari da adottarsi per raggiungere le finalità indicate dalla raccomandazione, la possibilità di effettuare controlli e di applicare sanzioni, senza di che le disposizioni stesse rimarrebbero lettera morta.

L'articolo 2 non intaccherebbe affatto la sovranità degli Stati membri; al contrario, esso potrebbe persino essere considerato superfluo: si dovrebbe infatti presumere che gli Stati membri intendano adempiere in modo effettivo i loro obblighi ed assicurarne l'osservanza.

L'articolo di cui trattasi potrebbe comunque essere considerato illegittimo solo qualora lo fosse anche l'articolo 1, la cui osservanza esso è destinato a garantire.

a) Dalla circostanza che l'articolo 4 (1), fissa ai Governi degli Stati membri un termine per adottare i provvedimenti di cui agli articoli 1 e 2, il Governo ricorrente trae le seguenti conclusioni: o gli articoli le 2 della raccomandazione non si limitano a ricordare obblighi già esistenti e sono conseguentemente nulli, ed è quindi del pari nullo l'articolo 4 (1), che fissa un termine; ovvero gli articoli 1 e 2 si limitano a ricordare detti obblighi ed in tal caso l'articolo 4 (1), che fissa un termine per adempiere obblighi imposti dal Trattato, è nullo in quanto l'Alta Autorità avrebbe dovuto valersi della procedura dell'articolo 88. b) Esso assume che l'articolo 4 (2), della raccomandazione viola pure il Trattato in quanto obbliga i Governi degli Stati membri a comunicare all'Alta Autorità il contenuto degli emanandi provvedimenti onde consentirle, come risulta dalle ultime frasi della motivazione, di esercitare un controllo preventivo, mentre il Trattato prevede unicamente il controllo a posteriori, ai sensi dell'articolo 88. La convenuta ribatte essere logico e naturale che, nell'invitare i Governi dei sei Stati membri ad adottare i provvedimenti necessari per l'attuazione di determinate norme del Trattato, essa fissi dei termini intesi a facilitare un'azione comune e concertata. Il termine fissato in una situazione siffatta non sarebbe altro che una misura amministrativa priva di effetto giuridico autonomo, essa non potrebbe in alcun modo danneggiare gli Stati membri. Al contrario, esso impedirebbe alla Alt'Autorità di dare avvio, fino a quando non sia decorso, alla procedura dell'articolo 88. Quanto alla comunicazione del contenuto dei. provvedimenti che i Governi intendono adottare, essa sarebbe stata prevista unicamente allo scopo di consentire all'Alta Autorità di presentare ai Governi le sue eventuali osservazioni, prima che i provvedimenti stessi entrino in vigore. Scopo dell'articolo 4 sarebbe quindi di facilitare l'opera dei Governi. Esso sarebbe informato a considerazioni di funzionalità ed economia nell'azione che i Governi sono invitati ad intraprendere; sarebbe infatti preferibile esaminare, ed eventualmente criticare, i provvedimenti nella fase della preparazione, piuttosto che una volta adottati. La convenuta sostiene del resto che l'articolo 4 non danneggia in alcun modo il ricorrente, il quale non ha perciò alcun interesse al suo annullamento.

Il procedimento si è svolto ritualmente, sia riguardo all'azione principale, sia riguardo all'intervento.

La ricevibilità del ricorso del Governo dei Paesi Bassi e l'ammissibilità dell'intervento degli Charbonnages de France e altri non sono state contestate dalle parti, nè danno luogo a rilievi d'ufficio; pertanto l'azione principale è dichiarata ricevibile e l'intervento ammesso.

È opportuno stabilire se l'articolo 70 del Trattato imponga agli Stati membri obblighi di cui spetta all'Alta Autorità garantire l'osservanza, o se invece questo articolo costituisca una semplice dichiarazione di principio che non crea alcun obbligo per gli organi comunitari, nè per gli Stati membri.

a) Dal chiaro disposto dell'articolo 70 del Trattato risulta che le Alte Parti Contraenti riconoscono in materia di trasporti : 1o che «l'instaurazione del mercato comune rende necessaria l'applicazione di tariffe di trasporto per il carbone e per l'acciaio tali da offrire condizioni di prezzo comparabili ai consumatori che si trovino in condizioni comparabili»; 2o che questa esigenza implica più precisamente il divieto di discriminazioni più ampiamente specificate nel secondo comma, divieto del resto rafforzato dall'eccezione contemplata nel 4o comma ; 3o che «i listini, i prezzi e le disposizioni tariffarie di ogni genere applicati ai trasporti di carbone e di acciaio all'interno di ciascuno Stato membro e fra Stati membri sono pubblicati o portati a conoscenza dell'Alta Autorità». Queste disposizioni contengono norme concrete e imperative. b) L'articolo 5, 6o comma, impone all'Alta Autorità l'obbligo di garantire l'osservanza delle norme stabilite dal Trattato. Questo obbligo è ribadito nell'articolo 8 del Trattato.

L'Alta Autorità ha conseguentemente il potere di esigere dagli Stati l'esecuzione degli obblighi sanciti dall'articolo 70.

L'articolo 14 pone a disposizione dell'Alta Autorità «per l'esecuzione dei compiti affidatile» due strumenti di cui essa deve valersi «alle condizioni previste dal presente Trattato». Sorge perciò la questione se l'Alta Autorità, tenuta a far osservare l'articolo 70, potesse valersi «alle condizioni previste dal Trattato» dello strumento della raccomandazione. Le prescrizioni dell'articolo 70, in ispecie il 1o ed il 2o comma, sono dirette in primo luogo agli Stati membri che hanno in questa materia potestà normativa; ciò è confermato dal 5o comma del citato articolo 70, a norma del quale la politica commerciale dei trasporti rimane soggetta alle disposizioni legislative e regolamentari di ciascuno degli Stati membri, salvi restando l'articolo 70 come pure le altre disposizioni del Trattato. Con questa riserva, le imprese di trasporto non sono soggette alla potestà normativa dell'Alta Autorità, la quale può soltanto esigere dagli Stati membri che essi facciano osservare le norme comunitarie valendosi della loro potestà interna. Quanto qui affermato è suffragato dalla circostanza che l'articolo 70, 3o comma, non attribuisce espressamente, nè implicitamente, all'Alta Autorità poteri disciplinari nei confronti delle imprese di trasporto. Da queste premesse si deve necessariamente trarre la conclusione che la mancanza, nell'articolo 70, di qualsiasi accenno ad una potestà normativa diretta dell'Alta Autorità dimostra che, con la riserva formulata all'inizio del menzionato 5o comma, il Trattato le nega nel campo dei trasporti qualsiasi potere d'esecuzione. Dalle considerazioni che precedono emerge che l'Alta Autorità può garantire l'osservanza delle norme contenute nell'articolo 70, 3o comma, soltanto mediante una raccomandazione diretta agli Stati membri, raccomandazione che precisi gli obblighi derivanti dal Trattato senza peraltro imporre agli Stati nuovi obblighi che non traggano origine dal Trattato. Ne consegue che la raccomandazione impugnata è stata adottata e rivolta agli Stati membri in forza di un potere spettante all'Alta Autorità.

Non è quindi il caso di dilungarsi sulla tesi del ricorrente secondo la quale, in mancanza di un'espressa disposizione del Trattato, l'Alta Autorità avrebbe potuto emanare norme nella presente materia unicamente applicando l'articolo 95, 1o comma, che contempla «i casi non previsti dal presente Trattato nei quali una decisione o una raccomandazione dell'Alta Autorità appare necessaria per realizzare… uno degli obiettivi della Comunità…». L'articolo 95, 1o comma, non ha altro scopo che di istituire un sistema di deroga particolare al Trattato onde permettere all'Alta Autorità di far fronte a situazioni impreviste; non è questo il caso nostro, non essendovi qui, come è stato testè dimostrato, alcuna deroga al Trattato, posto che l'Alta Autorità ne ha curato l'applicazione in una situazione espressamente prevista.

La raccomandazione impugnata non implica, contrariamente a quanto il ricorrente afferma, la constatazione che il Governo olandese è venuto meno ad un obbligo derivante direttamente dal Trattato, bensì costituisce un'indicazione intesa a definire e chiarire la portata del dovere imposto agli Stati membri dall'articolo 70, 3o comma. Vegliando — come essa ha fatto senza uscire dai limiti della propria competenza — al rispetto dell'articolo 70 col precisare gli scopi che questo si propone e il dovere degli Stati membri di provvedere a che esso sia osservato, l'Alta Autorità non ha proceduto ad alcuna constatazione di trasgressioni atta a dare l'avvio alla procedura dell'articolo 88. Di conseguenza, lo strumento della raccomandazione di cui l'Alta Autorità si è valsa nella specie non preclude affatto al Governo olandese il ricorso «de pleine juridiction» previsto da detto articolo, nè costituisce uno sviamento di procedura.

Le critiche mosse alla raccomandazione sotto questo aspetto sono pertanto infondate.

Il ricorrente si duole che il contenuto della raccomandazione manchi di chiarezza sia nella motivazione, sia nel' dispositivo; l'Alta Autorità non si sarebbe limitata a stabilire delle finalità, ma avrebbe implicitamente fissato nella raccomandazione i mezzi per raggiungerle, privando in tal modo il governo ricorrente della possibilità di sceglierli. Nella specie si tratterebbe quindi non già di una raccomandazione, bensì di una vera decisione.

La Corte osserva che la raccomandazione impugnata non implica alcun obbligo quanto ai mezzi per raggiungere gli scopi del Trattato; prescrivendo agli Stati membri di vegliare all'adeguata applicazione dell'articolo 70, 3o comma, essa non impone che obblighi finali. Gli Stati restano completamente liberi nella scelta dei provvedimenti rimessi al loro apprezzamento, sempre che siano conformi agli scopi fissati. Oltre a ciò, il ricorrente non ha precisato in qual modo l'Alta Autorità avrebbe limitato la scelta dei mezzi.

Il provvedimento impugnato, lungi dal costituire una decisione, è quindi conforme ai principi di cui al 3o comma dell'articolo 14 del Trattato e non è viziato da sviamento di potere.

A proposito del primo articolo della raccomandazione, il ricorrente ha formulato due distinte censure : a) Esso lamenta in primo luogo che, basandosi sull'articolo 70, 3o comma, il n. 1 faccia obbligo ai governi, in contrasto col Trattato, di adottare tutti i provvedimenti generali o particolari atti a consentire ai produttori e consumatori di carbone e di acciaio di esercitare «un controllo preventivo» inteso a stabilire se il 1o e il 2o comma dello stesso articolo siano rispettati in materia di trasporti di carbone e di acciaio. Questa censura è priva di fondamento, giacchè la raccomandazione impugnata si limita ad esigere dagli Stati membri che essi prescrivano, ai sensi del sopra menzionato 3o comma, che «i listini, i prezzi e le disposizioni tariffarie di qualsiasi genere applicati ai trasporti di carbone e di acciaio all'interno di ciascuno Stato membro e fra Stati membri siano pubblicati o portati a conoscenza dell'Alta Autorità». b) In secondo luogo il ricorrente sostiene che le finalità attribuite dal provvedimento impugnato alle prescrizioni dell'articolo 70, 3o comma, vanno oltre gli obiettivi espressamente e, a suo parere, limitativamente enunciati nel 1o e 2o comma di detto articolo; in ispecie, l'inclusione delle finalità enumerate al paragrafo 10, 3o comma della Convenzione relativa alle disposizioni transitorie e di quelle enunciate negli articoli da 2 a 5 e dall'articolo 60 del Trattato esorbiterebbe, per natura e portata, dal campo d'applicazione dell'articolo 70. È opportuno esaminare separatamente le censure riguardanti rispettivamente i numeri 1 e 2 del primo articolo della raccomandazione. a) Per quanto riguarda il no 1 dell'articolo 1 e più precisamente la lettera a) di questa disposizione, la Corte osserva che l'articolo 4 b), il quale vieta in via generale qualsiasi discriminazione e menziona espressamente i trasporti, costituisce il principio su cui il 1oe il 2o comma dell'articolo 70 si basano: il richiamo a questa disposizione di principio è quindi perfettamente giustificato. La raccomandazione ha legittimamente menzionato le finalità esposte nel paragrafo 10, 3o comma della Convenzione relativa alle disposizioni transitorie; questa disposizione è infatti transitoria solo per quanto riguarda le modalità d'attuazione, mentre ha valore permanente per quanto concerne i principi che essa pone. b) Per quanto riguarda il richiamo fatto dal no 2 del primo articolo della raccomandazione agli articoli da 2 a 5 del Trattato, la Corte rileva che non vi è motivo di ravvisare nell'articolo 70, 3o comma, norme autonome emanate per le sole finalità di cui al 1o e 2o comma, cioè l'applicazione ai trasporti di carbone e d'acciaio di prezzi comparabili per utenti che si trovino in situazioni comparabili, onde impedire discriminazioni in questo campo. Nel disposto dell'articolo 70, 3o comma, non vi è nulla che indichi che questa disposizione abbia di mira unicamente il controllo degli obblighi fissati al 1oe 2o comma di questo articolo. I tre primi commi dell'articolo 70 stabiliscono tre obblighi complementari intesi, ciascuno sotto un aspetto diverso, ad eliminare determinati ostacoli alla realizzazione del mercato comune ed a garantire il suo funzionamento secondo i principi posti dal Trattato. La dottrina e la giurisprudenza concordano nel ritenere che le disposizioni del Trattato si completano e si sostengono reciprocamente formando un tutto unico. Queste constatazioni obbligano a concludere che l'articolo 70, 3o comma, lungi dall'essere di applicazione limitata e tassativa,' ha necessariamente rilevanza per i trasporti nell'economia generale del Trattato ed agli effetti del funzionamento del mercato comune del carbone e dell'acciaio, quali sono definiti in ispecie negli articoli da 2 a 5 del Trattato. Il governo ricorrente si duole in particolare che l'articolo, primo, no 2, della raccomandazione gli attribuisca un compito specifico nell'applicazione dell'articolo 60 del Trattato e gl'imponga di conseguenza un obbligo di collaborazione che non ha alcun fondamento nel Trattato. Questa censura non può essere accolta; la criticata disposizione è infatti informata all'articolo 86, 1o comma, del Trattato il quale fa obbligo agli Stati membri di facilitare alla Comunità l'adempimento dei suoi compiti. Lungi dall'imporre agli Stati membri nuovi obblighi, l'articolo 1, no 2, mira perciò soltanto a facilitare alla Comunità l'adempimento dei suoi compiti e più precisamente ad agevolare l'Alta Autorità nell'esercizio dei poteri attribuitile dall'articolo 60. Le modalità con le quali gli Stati membri adotteranno i provvedimenti contemplati dall'articolo 1, n. 1, della raccomandazione, non possono ostacolare l'esercizio di detti poteri. Dall'articolo 70, 5o comma, si evince inoltre che se la politica commerciale dei trasporti resta soggetta al potere legislativo e regolamentare di ciascuno Stato membro, questa potestà generale subisce delle restrizioni che derivano non solo dagli obblighi specificati all'articolo 70, ma anche dalle «altre disposizioni» del Trattato. Se è vero che i listini soggetti alla pubblicazione a norma dell'articolo 60, n. 2 a) non comprendono il costo del trasporto come elemento costitutivo del prezzo, la conoscenza di questo costo si rivela necessaria agli effetti dell'esercizio del diritto, attribuito alle imprese dalla lettera b) di detto numero, di allineare i loro prezzi franco consegna sui corrispondenti prezzi meno elevati di altre imprese. Il carattere segreto delle deroghe alle tariffe pubblicate, concesse a determinate imprese, toglie infatti ogni utilità alla pubblicazione e rischia di trarre in inganno le imprese concorrenti che hanno motivo di ritenere effettivamente applicate le tariffe pubblicate. A ragione quindi l'Alta Autorità considera l'obbligo di assicurare un'adeguata pubblicità dei prezzi di trasporto come facente parte del suo compito generale di garantire la realizzazione delle finalità fissate dal Trattato, e ritiene di avere diritto di esigere che gli Stati membri non vi pongano ostacoli ed adottino i provvedimenti contemplati dall'articolo 1, n. 1 della raccomandazione. L'Alta Autorità aveva perciò il diritto di assegnare come scopo alla raccomandazione impugnata la realizzazione degli obiettivi dell'articolo 60. Da questa constatazione deriva il corollario che lo stesso vale per le decisioni d'applicazione adottate dall'Alta Autorità in conformità a questo articolo.

Il ricorrente lamenta che l'articolo 2 della raccomandazione misconosca la sovranità degli Stati membri obbligandoli ad adottare ogni provvedimento atto a far rispettare, mediante l'istituzione di controlli e di sanzioni, le disposizioni legislative vigenti o da emanarsi al fine di conseguire le finalità enunciate dall'articolo primo. I provvedimenti che gli Stati membri devono adottare onde adempiere gli obblighi derivanti dall'articolo 70 del Trattato, provvedimenti indicati nel primo articolo della raccomandazione, rischierebbero tuttavia di rimanere privi di effetto in mancanza di ogni controllo sulla loro osservanza o di disposizioni penali. L'aver previsto queste garanzie costituisce perciò il complemento logico ed inevitabile degli obblighi imposti ai governi, ai quali incombe senza dubbio non soltanto l'obbligo di adottare provvedimenti nel senso indicato dall'articolo 70, ma anche quello di garantirne l'osservanza.

Il ricorrente assume che l'aver fissato un termine per l'esecuzione di cui all'articolo 4, n. 1, della raccomandazione a) o implica che gli articoli 1 e 2 della raccomandazione impongono agli Stati membri nuovi obblighi i quali sarebbero nulli per mancanza di fondamento legale e provocherebbero a loro volta la nullità dell'articolo 4, n. 1; b) oppure non riguarda che l'esecuzione di obblighi preesistenti la cui inosservanza potrebbe essere constatata unicamente, in conformità all'articolo 88. Ad a) Questo ragionamento confonde la creazione di un obbligo nuovo con la concretizzazione di un obbligo preesistente; nella specie si tratta di questa seconda ipotesi, ed è logico che tale concretizzazione implichi del pari la fissazione di un termine. Ad b) La fissazione del termine non assimila la raccomandazione impugnata alla fase introduttiva della procedura dell'articolo 88. Quest'ultima non prende infatti automaticamente l'avvio allo scadere del termine, bensì presuppone che l'esame della situazione abbia condotto l'Alta Autorità a «ritenere» che vi è stata una trasgressione. Nella specie, la constatazione della trasgressione dei Governi non può aver luogo fino a quando non sia decorso il termine fissato per l'esecuzione del loro obbligo.

Il ricorrente ravvisa una violazione del Trattato nella circostanza che l'articolo 4, no 2 della raccomandazione prescrive ai Governi degli Stati membri di comunicare all'Alta Autorità entro il 31 ottobre 1961 il contenuto dei provvedimenti che essi intendono adottare per dare esecuzione alla raccomandazione impugnata. Questa disposizione ha unicamente lo scopo di permettere uno scambio di idee fra l'Alta Autorità e gli Stati membri in via amichevole. Essendo inteso nel senso della collaborazione fra parti interessate, questo modo di procedere non può comunque danneggiare il ricorrente, e non può quindi essere riprovato dalla Corte. I mezzi dedotti contro l'articolo 4 sono pertanto infondati.

A norma dell'articolo 60, paragrafo 2, del Regolamento di Procedura, la parte soccombente va condannata alle spese; essendo stati respinti tutti i motivi proposti dal ricorrente, le spese vanno poste a suo carico.