Corte di giustizia dell'Unione europea
Corte giust. UE, Sentenza (Quinta Sezione) del 7 dicembre 1995, causa C-45/94
Epigrafe
Sentenza della Corte (Quinta Sezione)
7 dicembre 1995
Nel procedimento C-45/94,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, a norma dell'art. 177 del Trattato CE, dal Tribunal Superior de Justicia dell'Andalusia (Spagna) nella causa dinanzi ad esso pendente tra
Cámara de Comercio, Industria y Navegación di Ceuta
e
Ayuntamiento di Ceuta,
domanda vertente sull'interpretazione dell'art. 25 dell'Atto relativo alle condizioni di adesione del Regno di Spagna e della Repubblica portoghese e agli adattamenti dei Trattati, del 12 giugno 1985 (GU L 302, pag. 23), nonché del protocollo n. 2 dello stesso Atto, letti congiuntamente alle disposizioni dei Trattati CEE, divenuto CE, e CECA sulla libera circolazione delle merci,
LA CORTE (Quinta Sezione),
composta dai signori D. A. O. Edward (relatore), presidente di sezione, J.-R Puissochet, J. C. Moitinho de Almeida, C. Gulmann e L. Sevón, giudici,
avvocato generale: G. Tesauro
cancelliere: H. A. Rühl, amministratore principale
viste le osservazioni scritte presentate:
per la Cámara de Comercio, Industria y Navegación di Ceuta, dagli aw. ti Antonio Hierro Echevarría e Antonio Hierro Hernández-Mora, del foro di Madrid;
per l'Ayuntamiento (amministrazione comunale) di Ceuta, dall'avv. Antonio Tastet Díaz, del foro di Granada;
per il governo spagnolo, dal signor Alberto José Navarro González, direttore generale del coordinamento giuridico e istituzionale comunitario, e dalla signora Rosario Silva de Lapuerta, abogado del Estado, del servizio giuridico dello Stato, in qualità di agenti;
per il governo francese, dalla signora Catherine de Salins, vicedirettore della direzione affari giuridici del ministero degli Affari esteri, e dal signor Nicolas Eybalin, segretario agli affari esteri presso lo stesso ministero, in qualità di agenti;
per la Commissione delle Comunità europee, dai signori Francisco Enrique González Díaz e Francisco Fialho, membri del servizio giuridico, in qualità di agenti,
vista la relazione d'udienza,
sentite le osservazioni orali della Cámara de Comercio, Industria y Navegación di Ceuta, dell'Ayuntamiento di Ceuta, del governo spagnolo e della Commissione delle Comunità europee all'udienza del 23 marzo 1995,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 18 maggio 1995,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
punto 1
Con ordinanza 16 dicembre 1993, pervenuta in cancelleria il 4 febbraio 1994, il Tribunal Superior de Justicia dell'Andalusia ha sottoposto alla Corte, a norma dell'art. 177 del Trattato CE, una questione pregiudiziale vertente sull'interpretazione dell'art. 25 dell'Atto relativo alle condizioni di adesione del Regno di Spagna e della Repubblica Portoghese e agli adattamenti dei Trattati, del 12 giugno 1985 (GU L 302, pag. 23; in prosieguo: l'«Atto di adesione»), nonché del protocollo n. 2 dello stesso Atto, letti congiuntamente alle disposizioni dei Trattati CEE, divenuto CE, e CECA sulla libera circolazione delle merci.
punto 2
La detta questione è sorta nell'ambito di una controversia tra la Cámara de Comercio, Industria y Navegación di Ceuta e l'Ayuntamiento della stessa città, in merito a un ricorso d'annullamento di un'ordinanza municipale adottata dall'Ayuntamiento di Ceuta il 24 settembre 1991, che istituisce in via definitiva l'imposta («arbitrio») sulla produzione e sull'importazione nella città di Ceuta (Boletín oficial di Ceuta del 25 settembre 1991, pag. 143).
punto 3
Ceuta e Melilla sono territori spagnoli situati sulla costa settentrionale del continente africano, che godono di uno statuto speciale.
punto 4
L'art. 25 dell'Atto di adesione dispone quanto segue:
«1. I trattati e gli atti delle istituzioni delle Comunità europee si applicano alle Isole Canarie e a Ceuta e Melilla, con riserva delle deroghe previste nei paragrafi 2 e 3 e nelle altre disposizioni del presente atto.
2. Le disposizioni del Trattato CEE e del Trattato CECA relative alla libera circolazione delle merci, nonché gli atti delle istituzioni delle Comunità in materia di legislazione doganale e di politica commerciale si applicano alle Isole Canarie e a Ceuta e Melilla alle condizioni definite nel protocollo n. 2.
(...)».
punto 5
Ai sensi dell'art. 1, n. 2, del protocollo n. 2, il territorio doganale della Comunità non comprende le Isole Canarie né Ceuta e Melilla.
punto 6
L'art. 6 dello stesso protocollo così dispone:
«1. I prodotti originari del territorio doganale della Comunità beneficiano, alla loro importazione nelle Isole Canarie o a Ceuta e Melilla, dell'esenzione dai dazi doganali e dalle tasse di effetto equivalente alle condizioni stabilite nei paragrafi 2 e 3.
2. I dazi doganali esistenti nelle Isole Canarie e a Ceuta e Melilla nonché la tassa detta “arbitrio insular — tarifa general” esistente nelle Isole Canarie, sono progressivamente aboliti nei confronti dei prodotti originari del territorio doganale delle Comunità, secondo il ritmo e alle condizioni previsti negli articoli 30, 31 e 32 dell'atto di adesione.
(...)».
punto 7
L'art. 31 dell'Atto di adesione prevede l'abolizione dei dazi doganali all'importazione entro e non oltre il 1o gennaio 1993.
punto 8
Emerge dall'ordinanza di rinvio che, fino al 1991, a Ceuta veniva riscossa un'imposta municipale sull'importazione delle merci.
punto 9
Per mantenere la detta imposta dopo l'adesione del Regno di Spagna alle Comunità europee, il legislatore spagnolo decideva di estenderne l'applicazione alle merci prodotte nella città di Ceuta. A tal fine, esso emanava la legge 25 marzo 1991, n. 8/1991, che istituisce l'imposta municipale («arbitrio») sulla produzione e sull'importazione applicabile nei territori di Ceuta e Melilla (Boletín oficial del Estado del 26 marzo 1991, pag. 9418).
punto 10
In applicazione della detta legge, l'Ayuntamiento di Ceuta emanava l'ordinanza municipale 24 settembre 1991, già citata.
punto 11
Ritenendo tale ordinanza illegittima, la Cámara de Comercio, Industria y Navegación di Ceuta proponeva ricorso d'annullamento dinanzi al Tribunal Superior de Justicia dell'Andalusia.
punto 12
Ritenendo necessaria, per la soluzione della controversia, l'interpretazione di disposizioni di diritto comunitario, il detto giudice sospendeva il procedimento e sottoponeva alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se l'art. 25, n. 2, dell'Atto relativo alle condizioni di adesione del Regno di Spagna alle Comunità europee nonché il protocollo n. 2 dello stesso Atto, in relazione alle disposizioni dei Trattati CEE e CECA sulla libera circolazione delle merci, consentano, dopo il 1991, di continuare a percepire un'imposta come quella istituita dalla legge spagnola 25 marzo 1991, n. 8/1991, che disciplina l'imposta sulla produzione e l'importazione nelle città di Ceuta e Melilla, strutturata in modo da ottenere “l'insussistenza quasi totale di un onere tributario addizionale per le operazioni interne” e mantenere nel contempo l'imposizione effettiva sulle importazioni provenienti dal territorio doganale della Comunità».
punto 13
Vanno esaminati anzitutto gli articoli pertinenti dell'Atto di adesione e poi gli articoli dei Trattati CE e CECA relativi alla libera circolazione delle merci.
Sentenza › Sull'Atto di adesione
punto 14
Riguardo alle disposizioni dei Trattati CE e CECA sulla libera circolazione delle merci, l'amministrazione convenuta nella causa principale sostiene che l'Atto di adesione non osta alla conservazione di una tassa d'effetto equivalente a un dazio doganale nel territorio di Ceuta. A suo avviso, benché l'art. 6, n. 1, del protocollo n. 2 menzioni espressamente le tasse d'effetto equivalente, il paragrafo 2 dello stesso articolo, cui il n. 1 fa rinvio per quanto riguarda le condizioni di esenzione dai dazi doganali e dalle tasse ivi previste, menziona soltanto i dazi doganali nonché una tassa specifica vigente nelle isole Canarie.
punto 15
Questo argomento non può essere condiviso.
punto 16
Infatti, per giurisprudenza consolidata, una norma che riguarda dazi doganali senza menzionare espressamente le tasse di effetto equivalente può essere compresa, nella sua finalità, come riguardante anche queste ultime (v., segnatamente, sentenza 12 febbraio 1992, causa C-260/90, Leplat, Racc. pag. I-643, punto 15).
punto 17
Ora, l'art. 6, n. 2, del protocollo n. 2 ha lo scopo di precisare le condizioni alle quali va conseguito il risultato prescritto dal n. 1 dello stesso articolo, vale a dire l'abolizione dei dazi doganali e delle tasse d'effetto equivalente.
punto 18
Il n. 2 va dunque interpretato nel senso che esso si applica sia alle tasse d'effetto equivalente sia ai dazi doganali in senso stretto.
punto 19
Ne consegue che, ai sensi dell'art. 6 del protocollo n. 2, i dazi doganali e le tasse d'effetto equivalente vigenti a Ceuta avrebbero dovuto essere progressivamente aboliti secondo lo stesso ritmo e alle stesse condizioni previsti negli artt. 30, 31 e 32 dell'Atto di adesione, vale a dire entro e non oltre il 1o gennaio 1993.
punto 20
Sentenza › Sulle disposizioni in materia di libera circolazione delle merci
punto 22
L'amministrazione convenuta e il governo spagnolo sostengono che l'«arbitrio» non costituisce una tassa d'effetto equivalente a un dazio doganale, bensì un'imposta interna priva di carattere discriminatorio, in quanto colpisce sia i prodotti importati sia i prodotti locali.
punto 23
In limine va osservato che, nell'ordinanza di rinvio, il giudice a quo ha formulato la seguente osservazione:
«(...) l'istituzione di un'imposta sulla “produzione” locale di beni a Ceuta altro non è che un pretesto per tenere in vita l'imposta locale sull'importazione, dopo la sua abolizione forzata nel 1991, formulando tale onere sulla produzione in termini tali che in pratica fanno sì che non lo si possa ricollegare alla permanenza in vigore dell'imposta sull'importazione, (...), che il legislatore spagnolo intende conservare».
punto 24
Questa osservazione si fonda su una dichiarazione contenuta in una delle relazioni approntate dalla direzione generale delle imposte prima dell'approvazione dell'ordinanza municipale in questione. Secondo tale dichiarazione:
«Il legislatore ha istituito un sistema di oneri che dovrebbe implicare in pratica la quasi totale insussistenza di oneri tributari addizionali per le operazioni interne, tenuto conto del fatto che la lavorazione o la produzione industriale in Ceuta e Melilla è molto esigua, sicché la maggior parte dell'onere dell'imposta locale dovrebbe ricadere sulle merci importate a Ceuta e Melilla. Ciò a sua volta si dovrebbe risolvere in una migliore tutela della produzione locale — esente nelle sue forme principali — consentendo un più adeguato finanziamento delle casse locali, giacché il commercio di prodotti importati è una delle attività più caratteristiche delle dette città».
punto 25
Tuttavia, l'ordinanza di rinvio non precisa i motivi sulla base dei quali l'amministrazione nazionale ha potuto giungere a questa conclusione; analogamente, non viene precisata la portata dell'espressione «quasi totale» che figura sia nelle relazioni dell'amministrazione interessata sia nella questione pregiudiziale sottoposta alla Corte.
punto 26
Va sottolineato in proposito che spetta al giudice nazionale risolvere ogni questione di fatto pertinente per la soluzione della causa di cui è adito, valutando la portata delle norme nazionali e il modo in cui debbono essere applicate. La Corte può nondimeno dedurre dalle questioni pregiudiziali diverse ipotesi e indicare, per ciascuna di esse, quali siano i criteri di diritto comunitario che il giudice nazionale dovrà applicare.
punto 27
punto 28
Per giurisprudenza consolidata, qualsiasi onere pecuniario imposto unilateralmente, indipendentemente dalla sua denominazione e dalla sua struttura, che colpisce le merci per il fatto che esse attraversano una frontiera, quando non si tratti di un dazio doganale in senso proprio, costituisce una tassa d'effetto equivalente ai sensi degli artt. 9, 12, 13 e 16 del Trattato. Un onere siffatto sfugge tuttavia a tale qualificazione, e costituisce invece un tributo interno ai sensi dell'art. 95 del Trattato, allorché fa parte di un regime generale di tributi interni che colpisce sistematicamente categorie di merci secondo criteri obiettivi, applicati indipendentemente dalla provenienza delle merci (v., in tal senso, sentenza 5 maggio 1982, causa 15/81, Schul, Racc. pag. 1409, punto 20).
punto 29
Dal momento che è inteso a garantire la libera circolazione delle merci fra gli Stati membri in normali condizioni di concorrenza, mediante l'eliminazione di ogni forma di protezione che possa risultare dall'applicazione di tributi interni discriminatori nei confronti delle merci originarie di altri Stati membri, l'art. 95 deve garantire l'assoluta neutralità dei tributi interni riguardo alla concorrenza fra merci nazionali e merci importate. Il divieto sancito da detto articolo deve applicarsi tutte le volte che un'imposizione fiscale sia atta a scoraggiare l'importazione di merci originarie di altri Stati membri a vantaggio di prodotti nazionali (v. sentenza 3 marzo 1988, causa 252/86, Bergandi, Racc. pag. 1343, punti 24 e 25).
punto 30
Ne consegue che, in un caso quale quello in esame, spetta al giudice nazionale verificare, innanzi tutto, se le disposizioni legislative e amministrative che istituiscono l'imposta controversa siano idonee a istituire in modo trasparente un regime generale che si applica indistintamente, secondo criteri oggettivi, alle merci locali e alle importazioni e, in secondo luogo, se l'applicazione di tali norme risponda alle stesse esigenze.
punto 31
A questo proposito va osservato che, nell'ordinanza di rinvio, il giudice a quo spiega: «Nemmeno può sostenersi che ci troviamo dinanzi ad un tributo integrato in una struttura nazionale di imposte interne che accomuna nel gravame i prodotti importati e i prodotti fabbricati in loco».
punto 32
Su questo aspetto, dagli atti di causa emerge che la normativa nazionale controversa istituisce distintamente un regime per i prodotti importati ed uno per le merci prodotte in loco.
punto 33
Pur costituendo un'indicazione del fatto che si tratta di due regimi impositivi distinti, questa differenziazione non consente, da sola, di affermare l'inapplicabilità al caso di specie dell'art. 95 del Trattato.
punto 34
Nondimeno, essa può rendere il sistema talmente poco trasparente da rendere impossibile al giudice nazionale accertare se le merci importate e quelle prodotte in loco siano assoggettate, secondo criteri oggettivi e indipendentemente dalla loro provenienza, ad un'unica e medesima imposta.
punto 35
È anche possibile che l'applicazione delle norme controverse da parte delle autorità nazionali competenti non risponda alle esigenze illustrate. Ciò si verificherebbe in particolare qualora l'amministrazione si avvalesse sistematicamente di un potere di esenzione a favore della produzione locale.
punto 36
Spetta dunque al giudice nazionale esaminare se l'imposta in argomento, pur trattandosi, in apparenza, di un tributo interno, non costituisca di fatto un onere equivalente ad un dazio doganale sulle merci importate.
punto 37
Per finire, va rilevato che l'uso nella questione pregiudiziale dell'espressione «quasi totale» potrebbe indicare che, benché la maggior parte della produzione locale sia esente dall'imposta, una piccola quota non lo è. Di conseguenza, è possibile immaginare tre casi, ognuno dei quali comporta conseguenze giuridiche diverse.
punto 38
Il primo sarebbe il caso in cui, pur essendo la maggior parte della produzione locale esente, l'imposta viene riscossa in base a criteri oggettivi, che si applicano in maniera identica ai prodotti locali e a quelli importati. In questo caso si applicherebbe l'art. 95 del Trattato.
punto 39
Nella seconda ipotesi, i prodotti locali non esenti apparterrebbero ad una categoria definita di prodotti, di modo che si dovrebbe considerare la normativa come istitutiva di due regimi di imposta distinti, uno per la detta categoria di prodotti locali e importati, l'altro per tutte le altre categorie di merci importate. Mentre il primo regime rientrerebbe nella sfera di applicazione dell'art. 95, il secondo equivarrebbe all'istituzione di una tassa d'effetto equivalente a un dazio doganale.
punto 40
Nel terzo caso, la sottrazione all'imposta di una piccola quota della produzione locale servirebbe soltanto a mascherare la sostanza di una tassa d'effetto equivalente a un dazio doganale.
punto 41
Spetta al giudice nazionale determinare la portata dell'espressione «quasi totale» che compare nella questione pregiudiziale e trarne le conseguenze alla luce delle precedenti considerazioni.
punto 42
Quanto all'argomento svolto dal governo spagnolo e dall'Ayuntamiento di Ceuta, secondo il quale la Corte, nell'interpretare i Trattati CE e CECA, deve tener conto della posizione periferica di Ceuta e dell'impegno assunto dalla Comunità di promuovere lo sviluppo economico delle regioni meno favorite, va rilevato che, in assenza di provvedimenti di deroga specifici a livello comunitario, le disposizioni dei Trattati CE e CECA sulla libera circolazione delle merci devono trovare piena applicazione al territorio di detta città.
punto 43
La questione sollevata dal giudice a quo va dunque risolta dichiarando che le disposizioni dell'Atto di adesione, nonché il protocollo n. 2 dello stesso Atto, letti congiuntamente agli artt. 9 e 12 del Trattato CE o all'art. 4, lett. a), del Trattato CECA, o all'art. 95 del Trattato CE, ostano a che uno Stato membro riscuota una tassa che, pur presentandosi come un tributo interno, si presti, per il modo in cui è formulata la normativa che la istituisce o per le modalità con cui viene applicata dall'amministrazione, a colpire i prodotti importati o talune categorie di essi, esclusi i prodotti locali della stessa categoria.
Sentenza › Sulle spese
punto 44
Le spese sostenute dai governi spagnolo e francese e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti della causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE (Quinta Sezione),
pronunciandosi sulla questione sottopostale dal Tribunal Superior de Justicia dell'Andalusia con ordinanza 16 dicembre 1993, dichiara:
Le disposizioni dell'Atto di adesione, nonché il protocollo n. 2 dello stesso Atto, letti congiuntamente agli artt. 9 e 12 del Trattato CE o all'art. 4, lett. a), del Trattato CECA, o all'art. 95 del Trattato CE, ostano a che uno Stato membro riscuota una tassa che, pur presentandosi come un tributo interno, si presti, per il modo in cui è formulata la normativa che la istituisce o per le modalità con cui viene applicata dall'amministrazione, a colpire i prodotti importati o talune categorie di essi, esclusi i prodotti locali della stessa categoria.
Firme
Edward
Puissochet
Moitinho de Almeida
Gulmann
Sevón
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 7 dicembre 1995.
Il cancelliere
R. Grass
Il presidente della Quinta Sezione
D. A. O. Edward