Corte giust. UE, Sentenza del 10 febbraio 1982, causa 74/81

Gli antefatti, le varie fasi del procedimento, le conclusioni, i mezzi ed argomenti delle parti si possono riassumere come segue:

Con decisione n. 2794/80 CECA, la Commissione introduceva un regime di quote di produzione dell'acciaio per le imprese dell'industria siderurgica (GU n. L 291, pag. 1). Tuttavia, per quanto riguarda i semilavorati per tubi, il regime contemplava l'esenzione dalla fissazione di quote purché essi fossero effettivamente usati all'interno del Mercato comune. Veniva inoltre introdotto, per taluni di questi semilavorati, un regime speciale di controllo. L'esenzione ed il regime speciale rendevano necessario, secondo la Commissione, che essa fosse informata e potesse quindi controllare l'effettiva utilizzazione dei prodotti de qui-bus e, atteso che tale controllo poteva essere effettuato solo presso i produttori di tubi che, in quanto tali, non sono imprese ai sensi del Trattato CECA, la Commissione si serviva dell'art. 95 del suddetto Trattato per adottare la decisione contestata. L'art. 1 della decisione imponeva ai produttori di fornire mensilmente alla Commissione le informazioni relative alla loro produzione di tubi, nonché alla provenienza dei semilavorati usati per tale produzione. L'art. 2 estendeva l'applicazione dell'art. 47 del Trattato in merito ai poteri della Commissione di controllare le informazioni fornitele (senza che all'uopo occorra una decisione individuale) e di imporre sanzioni pecuniarie e penalità di mora.

Col presente ricorso, proposto il 7 aprile 1981, le ricorrenti impugnano la suddetta decisione.

È assodato che la decisione n. 385/81 non è più in vigore dal 30 giugno 1981 e che la Commissione non ha chiesto informazioni alle ricorrenti, come non ha alle stesse inflitto sanzioni pecuniarie nel periodo di validità della decisione.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

È certo che i produttori di tubi non rientrano nelle imprese CECA ai sensi dell'art. 80 del Trattato CECA.

Ai sensi dell'art. 33 del Trattato CECA, le imprese che rientrano nel Trattato possono presentare ricorso d'annullamento contro le decisioni individuali che le concernono per incompetenza, violazione delle forme essenziali, violazione del Trattato o di ogni norma giuridica concernente la sua applicazione, o sviamento di potere, o contro le decisioni generali che esse ritengono viziate di sviamento di potere in loro riguardo.

Ai sensi dell'art. 36, le sanzioni pecuniarie e le penalità di mora possono costituire oggetto di ricorso di piena giurisdizione per tutti i motivi indicati nell'art. 33.

Ai sensi dell'art. 95, una decisione che, pur non essendo prevista dal Trattato, appaia necessaria per attuare uno degli scopi del Trattato, può essere presa dalla Commissione con parere conforme del Consiglio deliberante all'unanimità e dopo consultazione del Comitato consultivo. La stessa decisione determina le sanzioni da applicarsi eventualmente.

Le ricorrenti chiedono che la Corte voglia:

1. annullare la decisione della Commissione 13 febbraio 1981, n. 385/CECA, relativa ad alcuni obblighi dei produttori comunitari di tubi d'acciaio, pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee il 14 febbraio 1981, n. L 42, pag. 17 e segg., o, in via subordinata, quantomeno l'annullamento di tale decisione nei loro confronti; 2. condannare la convenuta alle spese, anche qualora il ricorso fosse dichiarato irricevibile.

La Commissione chiede che la Corte voglia:

dichiarare il ricorso irricevibile e comunque respingerlo; condannare le ricorrenti alle spese.

a) Le ricorrenti sottolineano, in primo luogo, che l'art. 33, 2° comma, del Trattato CECA, attribuisce, in via di principio, alle sole imprese CECA propriamente dette la capacità d'agire in giudizio e, in secondo luogo, che né il Trattato CECA, né il diritto comunitario generale, retto dai principi costituzionali e dalle tradizioni giuridiche comuni agli Stati membri, contemplano atti del potere esecutivo non impugnabili dagli interessati nelle ipotesi comunemente ammesse. Le ricorrenti si richiamano ai regimi speciali del Trattato, nel cui ambito l'estensione che consiste nelľattribuire competenze limitate nei confronti di imprese terze è legato alla corrispondente possibilità di proporre ricorso dinanzi alla Corte. Si tratta dei seguenti articoli: 1° l'art. 63, n. 2, che, nel caso di divieto fatto ad una impresa di trattare con determinati acquirenti, consente agli acquirenti di ricorrere alla Corte, senza pregiudizio dell'art. 33; 2° l'art. 66, n. 5, ai sensi del quali ogni persona direttamente interessata da un ordine di separazione può proporre ricorso per i motivi contemplati dall'art. 33, avendo la Corte piena competenza per giudicare, in fatto e in diritto, il carattere illecito della concentrazione: 3° l'art. 80, 2a parte, che dichiara rientrare nella giurisdizione della CECA, «per quanto concerne gli artt. 65 e 66 e parimenti le informazioni richieste per la loro applicazione e i ricorsi proposti contro la loro applicazione, le imprese o gli organismi che esercitano abitualmente un'attività di distribuzione, diversa dalla vendita ai consumatori domestici e all'artigianato», e che consente agli interessati di proporre ricorso, anche se sono tenuti solo a fornire informazioni e non sono obbligati a sottostare a verifiche, come nel caso di specie. Sulla ricevibilità le ricorrenti concludono con la seguente formula alternativa: o, conformemente alla lettera dell'art. 33, 2° comma, del Trattato CECA, ai produttori di tubi di cui trattasi viene negato il diritto di proporre ricorso, per il motivo che esse non sono imprese CECA ai sensi dell'art. 80 del Trattato CECA, il che comporta tuttavia necessariamente che essi non possono neppure essere destinatari d'un atto normativo od amministrativo delle istituzioni della CECA; oppure, nonostante tutte le obiezioni di diritto comunitario, di diritto costituzionale o di diritto internazionale pubblico, si ammette l'ampliamento dei poteri sovrani rivendicati nella fattispecie ed, in tal caso, le garanzie giurisdizionali offerte dal Trattato CECA e le tradizioni costituzionali non scritte impongono di concedere il diritto di impugnazione, superando i limiti di diritto positivo posti dal-il'art. 33, 2° comma, del Trattato CECA. Nella prima delle suddette ipotesi, il presente ricorso sarebbe senza dubbio irricevibile, ma la Corte potrebbe tuttavia provvedere a chiarire adeguatamente la situazione giuridica in sede di decisione sulle spese, chiarimento di impellente necessità per le ricorrenti in ragione della attuale incertezza giuridica e dei rischi che ne derivano. La Commissione deduce che il ricorso è rivolto contro una decisione generale che crea degli obblighi per imprese che non rientrano nella CECA, l'inosservanza dei quali può comportare l'adozione di una decisione individuale che impone sanzioni pecuniarie e penalità di mora all'impresa interessata. L'art. 95 del Trattato costituisce di per sé una disposizione di carattere generale che non ha risolto la questione dell'impugnazione consentita in tal caso. Si può tuttavia supporre che conferisca alla Commissione, insieme alla competenza nel merito, il potere di concedere un'impugnazione all'impresa interessata. La decisione n. 385/81/CECA avrebbe quindi potuto prevedere espressamente che i produttori di tubi d'acciaio hanno la possibilità di proporre ricorso d'annullamento ai sensi dell'art. 33, 2° comma, del Trattato CECA contro la decisione generale od un ricorso ai sensi dell'art. 36 del Trattato CECA contro una eventuale decisione di sanzione od ancora che sono loro aperte le due impugnazioni. Ora, essa non contiene alcuna espressa disposizione in tal senso. La Commissione ammette che le ricorrenti dispongono dell'impugnazione di cui all'art. 36 contro ogni decisione sanzionatoria nei loro confronti e che, ai sensi del 3° comma del suddetto articolo, la Corte può altresì essere chiamata a controllare la legittimità della decisione impugnata in occasione di tale ricorso. In compenso, essa nega qualsiasi possibilità di applicazione analogica delle disposizioni dell'art. 33 relative al ricorso d'annullamento di una decisione generale. La possibilità di impugnare le decisioni generali costituisce, anche per le imprese che rientrano nella CECA, una eccezione rigorosamente delimitata che non può essere estesa, senza un motivo impellente, ad imprese che non fanno parte della CECA. Il richiamo fatto dalle ricorrenti ad alcuni articoli del Trattato CECA non è pertinente. 1° Nel caso dell'art. 63, n. 2, l'acquirente, pur non colpito da divieto, è di fatto il principale danneggiato e, in generale, egli è danneggiato molto più dei produttori. L'unica possibilità di garantire la sua tutela giurisdizionale consiste nel consentire il ricorso ai sensi dell'art. 33 contro una decisione che non è affatto la lui rivolta. 2° L'art. 66, n. 5, permette, alle imprese che non rientrano nella CECA, di agire, ma contro decisioni individuali, e non può essere invocato per l'applicazione analogica dell'art. 33 al fine di impugnare una decisione generale. 3° L'art. 80, 2a parte, estende in alcuni casi la nozione di impresa quale è definita nel Trattato e non dispone quindi alcunché in merito alla tutela giurisdizionale eventualmente concessa alle imprese che non rientrano nella CECA. D'altra parte la posizione delle ricorrenti corrisponde in ampia misura a quella considerata dall'art. 66, n. 4, del Trattato. Secondo tale disposizione, la Commissione può, sia con regolamento, sia con richiesta specifica, ottenere da determinate persone fisiche o giuridiche ogni informazione necessaria per il controllo delle concentrazioni. In questo caso, risulta dal n. 6 del medesimo articolo che le persone che non rientrano nella CECA dispongono di una sola possibilità d'impugnazione ai sensi dell'art. 36, cioè solo qualora sia loro inflitta una sanzione pecuniaria o una penalità di mora. b) Le ricorrenti sostengono che la decisione contestata va qualificata come decisione generale ai sensi dell'art. 33, 2° comma. Esse ammettono, inoltre, che, mentre le decisioni individuali possono essere impugnate per i motivi classici di incompetenza, violazione di legge formale o materiale, nonché sviamento di potere, e mentre le decisioni in materia di sanzioni pecuniarie e penalità di mora possono costituire oggetto di ricorso di piena giurisdizione, l'art. 33, 2° comma, del Trattato CECA consente di dedurre solo lo sviamento di potere contro le decisioni generali della Commissione. Tuttavia, perché il ricorso sia ricevibile, è sufficiente, secondo le ricorrenti, addurre i fatti, in modo adeguato, ed indicare le ragioni da cui risulta che è stato commesso uno sviamento di potere nei confronti del ricorrente. Nell'ambito dell'esame sulla ricevibilità non è necessario appurare lo sviamento. Infatti le prove e la loro valutazione rientrano nel merito del ricorso. Secondo la giurisprudenza della Corte, vi è sviamento di potere allorché la Commissione, per grave mancanza di lungimiranza o di circospezione, che equivale a misconoscimento dello scopo della legge, persegue fini diversi da quelli in vista dei quali le sono stati attribuiti i poteri previsti dal Trattato. In proposito è indifferente che l'autorità applichi una disposizione sostanziale per un fine ad essa estraneo o si serva di una norma di procedura per prendere, in. base ad essa, provvedimenti cui la procedura scelta non è destinata. Nella fattispecie, la Commissione ha esteso, al di là dell'ambito d'applicazione del Trattato, ad una categoria di persone non soggetta alle disposizioni del Trattato stesso, obblighi in materia di informazione e di controllo. In tal modo la Commissione si è servita della più semplice procedura dell'art. 95, 1° e 2° comma, per «evitare di ricorrere alle formalità, ritenute più onerose, della procedura effettivamente prescritta», cioè quella dell'emendamento del Trattato, secondo la procedura dell'art. 96, con la partecipazione dei parlamenti nazionali. Si tratta quindi di uno sviamento di procedura che rientra nella nozione di sviamento di potere ai sensi dell'art. 33 del Trattato. Eludendo la procedura prescritta dall'art. 96 per gli emendamenti al Trattato, la Commissione ha fatto ricorso alla procedura semplificata di cui all'art. 95, 1° comma, ad un fine diverso da quello previsto dalla legge, per realizzare la sua intenzione di estendere i propri poteri sovrani ad imprese che non rientrano nel Trattato CECA. Conformemente all'art. 33, 2° comma, del Trattato CECA, le imprese possono proporre ricorso contro le decisioni generali che ritengono viziate da sviamento di potere «nei loro confronti». Secondo la giurisprudenza della Corte, tale condizione è soddisfatta quando una impresa «è l'oggetto o quantomeno la vittima dello sviamento di potere che adduce». Tale condizione è soddisfatta poiché le ricorrenti, pur non essendo soggette alle leggi della Comunità né alla sovranità delle sue istituzioni, vengono lese nei loro interessi e nei loro diritti in quanto sottoposte ad obblighi di informazione che incombono loro direttamente. A fianco dell'obbligo di fornire informazioni, è stato stabilito l'obbligo, anch'esso di applicazione diretta, di consentire controlli. Le ricorrenti sono infatti obbligate a consentire controlli «senza che sia necessaria una decisione individuale». Conseguentemente, le ricorrenti sono vittime di una decisione con cui la Commissione, mediante uno sviamento di potere, si attribuisce poteri sovrani nei loro confronti. La Commissione deduce che le ricorrenti non sono tenute a provare l'esistenza di uno sviamento di potere, perché il ricorso sia ricevibile. Si tratta di una questione di merito. Esse devono però, perché il ricorso sia ricevibile, dedurre espressamente lo sviamento di potere nei loro confronti ed indicare in modo adeguato i motivi da cui risulta, secondo loro, tale sviamento di potere nei loro confronti. L'argomento delle ricorrenti non è pertinente in quanto non consente di concludere, in base ai fatti ed alle circostanze addotte, che esiste uno sviamento di potere. Secondo la Commissione, i mezzi dedotti vertono sul fatto che essa non è competente nel caso di specie e sull'incompatibilità della decisione col Trattato, ma tale carenza di competenza e la asserita violazione del Trattato non possono essere equiparate allo sviamento di potere. Inoltre, le ricorrenti non hanno dimostrato che esse sole, a differenza di altri produttori di tubi d'acciao, hanno subito uno sviamento di potere. La domanda delle ricorrenti non è quindi sufficiente a legittimare un ricorso d'annullamento contro una decisione generale.

Secondo le ricorrenti, ammessa la ricevibilità, la Corte diventa competente non solo in merito all'addotto sviamento di potere, ma anche per valutare la decisione alla luce di tutti i principi giuridici che rientrano nell'ordine pubblico. La decisione va quindi annullata, vuoi per il fatto che la Commissione non è competente ad adottare la decisione de qua, vuoi perché essa ha manifestamente oltrepassato i suoi poteri. Non vi è lacuna legislativa, come invece sostiene la Commissione. Anzitutto le persone sottoposte al diritto della CECA, in quanto destinatarie di norme nell'ambito di competenza del Trattato, sono espressamente indicate dal Trattato stesso e solo nei loro confronti gli Stati membri hanno trasferito competenza alla Comunità. Riconoscere alla Commissione il potere assoluto di superare, in collaborazione col Consiglio, i limiti posti al diritto positivo, equivarrebbe puramente e semplicemente a concedere alle autorità della CECA diritti sovrani potenziali nei confronti di chiunque. In realtà non è possibile desumere dal Trattato CECA alcuna limitazione del suo ambito d'applicazione ratione personae diversa dalla espressa indicazione dei destinatari delle norme in esso contenute.

A ciò si aggiunge la circostanza che la necessità che la Commissione adduce per giustificare i poteri sovrani che essa si arroga nei confronti dei produttori di tubi e che non le competono, è inesistente. Anche se ritenesse che sono necessarie informazioni e controlli continui, essa avrebbe dovuto, secondo i principi fondamentali del Trattato ed in conformità allo spirito dell'art. 63, n. 2, del Trattato CECA, limitarsi a prendere provvedimenti nei confronti delle imprese produttrici per indurle a garantire, con impegni contrattuali all'uopo assunti, che il materiale fornito sia usato nel modo prescritto. Anche se il ricorso venisse dichiarato irricevibile, la Corte potrebbe enunciare questi principi, condannando la Commissione alla spese.

La Commissione osserva che la Corte si è fin'ora strettamente attenuta al mezzo di sviamento di potere nell'esaminare i ricorsi d'annullamento proposti dalle imprese contro le decisioni generali. Comunque la decisione non è affatto viziata. Gli scopi dalla stessa perseguiti sono esattamente quelli perseguiti dal regime delle quote. Poiché l'esenzione richiede un controllo presso i produttori che non sono assoggettati alla CECA, è necessario colmare una lacuna e sussistono quindi le condizioni di cui all'art. 95, 1° comma. La Commissione rinvia infine, quale precedente, alla propria decisione 28 dicembre 1977, n. 3002/CECA, relativa all'obbligo dei commercianti di prodotti siderurgici di rispettare le norme in materia di prezzi (GU L n. 352, pag. 8). Secondo la Commissione, la suddetta decisione basata essenzialmente sull'art. 95, è stata ritenuta dalla Corte, nella sentenza 18 marzo 1980 (Spa Ferriera Valsabbia ed altri e/Commissione, Race. 1980, pag. 907), come un complemento necessario del regime dei prezzi minimi.

All'udienza del 20 ottobre 1981, le ricorrenti, con l'aw. H. Hellmann, e la Commissione, rappresentata dal sig. G. zur Hausen, hanno svolto difese orali.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 24 novembre 1981.

Con atto depositato nella cancelleria della Corte il 7 aprile 1981, quattro imprese produttrici di tubi d'acciaio hanno proposto, in forza dell'art. 33, 2° comma, del Trattato CECA, ricorso per l'annullamento della decisione della Commissione 13 febbraio 1981, n. 385/CECA, relativa ad alcuni obblighi dei produttori comunitari di tubi d'acciaio (GU n. L 42, pag. 17).

La decisione contestata è stata adottata nell'ambito della disciplina introdotta dalla decisione della Commissione 31 ottobre 1980, n. 2794/CECA, che istituisce un regime di quote di produzione d'acciaio per le imprese dell'industria siderurgica (GU n. L 291, pag. 1). La suddetta disciplina esime dalla fissazione di quote i semilavorati per tubi, purché siano effettivamente usati all'interno del mercato comune per la produzione di tubi. Per taluni di questi semilavorati è stato inoltre istituito un regime speciale di controllo.

Nella motivazione della decisione de qua, la Commissione dichiarava che l'esenzione ed il regime speciale richiedevano che la Commissione fosse informata e potesse controllare l'effettivo uso dei prodotti di cui trattasi e che tale controllo fosse effettuato presso i produttori di tubi che, in quanto tali, non sono imprese CECA ai sensi dell'art. 80 del Trattato. Per queste ragioni la Commissione ricorreva all'art. 95 del Trattato CECA al fine di estendere, con la decisione contestata, l'applicazione dell'art. 47 del Trattato ai produttori di tubi.

Con l'art. 1, la decisione contestata obbligava i produttori di tubi a fornire mensilmente alla Commissione informazioni relative alla produzione di tubi e alla provenienza dei semilavorati usati. L'art. 2 disponeva che la Commissione «nell'esercizio dei poteri che le sono conferiti dall'art. 47 del Trattato», verificava l'esattezza delle informazioni fornite ed applicava in caso di trasgressione, le sanzioni pecuniarie e le penalità di mora di cui all'art. 47 del Trattato.

Ai sensi dell'art. 3, la decisione decadeva contestualmente alla disciplina delle quote di produzione o, al più tardi, il 30 giugno 1981. Mentre la disciplina di quote di produzione, la cui validità doveva cessare, secondo la decisione n. 2794/80, alla data summenzionata, è stata prorogata, essenzialmente con le stesse eccezioni, la decisione de qua non è stata rinnovata né sostituita da altri provvedimenti di controllo imposti ai produttori di tubi.

Dal. fascicolo si desume che, nel periodo di validità della decisione impugnata, le ricorrenti non hanno fornito alcuna informazione e che la Commissione si è limitata ad inviare loro una lettera di richiamo. La Commissione non ha proceduto ad atti di verifica o di controllo nei confronti delle ricorrenti e neppure ha inflitto loro sanzioni pecuniarie o penalità di mora.

Nella fase scritta, le ricorrenti hanno concluso chiedendo l'annullamento della decisione, adducendo lo sviamento di potere nei loro confronti, l'incompetenza della Commissione e l'incpmpatibilità della decisione col Trattato. La Commissione ha concluso per l'irricevibilità del ricorso, sostenendo che le ricorrenti, che non sono imprese ai sensi del Trattato, possono impugnare solo le decisioni individuali e che non hanno, comunque, dimostrato che la decisione generale, di cui chiedono l'annullamento, costituisce uno sviamento di potere nei loro confronti ai sensi dell'art. 33, 2° comma, del Trattato.

Nel corso della discussione orale, la Commissione ha sottolineato che, secondo lei, la lettera della decisione non consentiva di punire colle sanzioni pecuniarie e le penalità di mora contemplate dall'art. 47 del Trattato CECA la semplice omissione di fornire le informazioni richieste dall'art. 1 della decisione. Infatte, poiché il richiamo all'art. 47 del Trattato CECA figura solo nell'art. 2, solo la trasgressione dell'obbligo imposto dal suddetto articolo, di consentire verifiche sul posto, sarebbe stata passibile di sanzione. La Commissione ha inoltre ammesso di non avere più il potere di procedere a verifiche sul posto in forza della decisione. Di conseguenza essa ha dichiarato che non avrebbe più agito nei confronte delle ricorrenti, in base alla decisione. Le ricorrenti non hanno sollevato obiezioni contro questo atteggiamento.

Va quindi concluso che il ricorso riguarda una decisione che non ha avuto, e non può più avere, effetti dannosi per le ricorrenti e che esso è quindi diventato privo di oggetto.

Ai sensi dell'art. 69, § 5, del regolamento di procedura, in caso di non luogo a provvedere, la Corte decide sulle spese in via equitativa. Nella circostanze di specie, ciascuna delle parti deve sopportare le proprie spese.