Corte giust. UE, Sentenza del 9 ottobre 1984, cause riunite 91/83 e 127/83

Gli antefatti, il procedimento e le osservazioni presentate a norma dell'art. 20 dello statuto della Corte di giustizia delle CE, possono riassumersi come segue:

Per far fronte alle difficoltà inerenti il sovraffollamento delle zone urbane nella parte occidentale dei Paesi Bassi (la «Randstad Nederland»), nel 1972 il Parlamento olandese esaminava un progetto di legge, approvato definitvamente come «Wet Selectieve Investeringsregeling» (legge sul regime selettivo applicabile agli investimenti, in prosieguo denominata SIR), che istituiva una tassa sulla maggior parte dei nuovi investimenti in questa parte del paese.

La SIR (Stb. 1974, 95) veniva promulgata il 27 febbraio 1974. L'art. 3, n. 1 di questa legge recita che:

«È dovuta una tassa per: a) il rilascio di un permesso per la costruzione di un edificio; b) la costruzione di un impianto».

A norma degli artt. 5, n. 1 e 10, n. 1, l'aliquota della tassa contemplata dall'art. 3, n. 1 alle leu. a) e b) è pari al 25 % delle spese d'acquisto e al 3 % delle spese di costruzione preventivate. Tuttavia, tanto l'art. 5, n. 2 quanto l'art. 10, n. 2 stabiliscono che dette aliquote possono venir modificate mediante un provvedimento amministrativo generale e che, in questo caso, si possono fissare aliquote diverse a seconda della regione nella quale l'edificio viene costruito o a seconda dell'indole o della destinazione dell'edificio o dell'impianto.

Ancor prima che entrasse in vigore, il 1° ottobre 1975, la SIR è stata modificata da una legge del 28 maggio 1975 (Stb. 1975, 290) che contempla tra l'altro che un provvedimento amministrativo generale può stabilire che la tassa non si applica agli edifici o agli impianti costruiti in una determinata zona. In applicazione di detta disposizione, veniva adottato un provvedimento amministrativo generale, mediante decreto del 17 giugno 1975 (Stb. 1975, 325). Di conseguenza, la SIR ha esercitato i suoi effetti su scala molto ridotta rispetto alla sua sfera d'applicazione e, in base ad un decreto del 6 settembre 1976 (Stb. 1976, 478), la riscossione dei tributi previsti è stata sospesa con effetto retroattivo a decorrere dal 9 giugno 1976. In seguito, detta sospensione è stata però revocata a decorrere dal 29 giugno 1978.

Il 16 febbraio 1977, il Parlamento olandese iniziava l'esame di un progetto di legge che concretava poi nella «Wet Investeringsrekening» (Stb. 1978, 368; in prosieguo la WIR).

Il preambolo di questa legge dichiara che è auspicabile, per promuovere l'occupazione, «stimolare gli investimenti e tener conto, nel contempo, degli interessi dello sviluppo socio-economico di determinate regioni, dell'assetto territoriale (...), di un buon ambiente e di uno sfruttamento economico dell'energia e delle materie prime».

Il progetto della WIR contemplava un regime di contributi agli investimenti (premi di base) e premi agli investimenti (premi selettivi) mediante diminuzione dell'imposta dovuta durante l'anno dell'investimento. In linea di massima, i premi di base spettavano fondamentalmente a tutte le imprese dei Paesi Bassi, indipendentemente dalla natura o dal luogo delle loro attività. Se l'investimento rispondeva a determinati requisiti, l'imprenditore, che lo aveva effettuato, aveva inoltre facoltà di chiedere uno o più premi selettivi. Tra questi ultimi vi era un «premio regionale generale» destinato agli investimenti e agli impianti costruiti fuori della «Randstad».

Con lettera 28 febbraio 1977, il governo olandese, applicando l'art. 93, n. 3 del trattato notificava il progetto di legge WIR alla Commissione.

Con lettera 26 maggio 1977, la Commissione rispondeva di aver instaurato il procedimento contemplato dall'art. 93, n. 2 del trattato nei confronti del progetto di legge in questione, particolarmente per quel che riguarda il premio regionale generale. A questo proposito la Commissione segnalava che non avrebbe sollevato obiezioni contro siffatta disciplina «a condizione che l'aiuto venga attribuito nelle regioni e entro i limiti massimi per i quali la Commissione ha concesso una deroga» (nel 1974). Poiché però essa ignorava quale sarebbe stata la zona geografica per la quale sarebbe stato concesso il premio, la Commissione dichiarava di non poter stabilire se questo aiuto poteva eventualmente fruire di una delle disposizioni derogatorie contemplate dall'art. 92, n. 3 del trattato.

Dopo essersi concertato con la Commissione, il governo olandese rinunciava ad istituire il premio regionale generale e lo conglobava nel premio base, che, secondo la Commissione — trattandosi di misura generale — esulava dalla sfera d'applicazione dell'art. 92, n. 1 del trattato. Il progetto di legge veniva modificato ed adeguato a queste osservazioni e la Commissione ne veniva informata con lettera 16 maggio 1978.

Con lettera 21 aprile 1978, la Commissione segnalava al governo olandese che il procedimento iniziato il 26 maggio 1977 nei confronti del progetto della WIR era stato archiviato, giacché la Commissione aveva preso atto che «non sarebbe stato istituito il premio regionale generale».

La WIR veniva adottata il 29 giugno 1978. È entrata in vigore il 19 luglio 1978, con effetto retroattivo al 24 maggio 1978. Essa prevede tra l'altro l'istituzione di un contributo all'investimento per un importo uniforme in tutto il paese, superiore al contributo inizialmente previsto e ammontante al 23 % per i nuovi edifici.

Nel corso delle discussioni sul progetto di legge dinanzi al Parlamento olandese, era stata espressa l'intenzione di rimettere in vigore la tassa contemplata dalla SIR, che era stata sospesa a decorrere dal 9 giugno 1976, ed in seguito gli artt. 5, n. 2 e 10, n. 2 della SIR sono stati modificati dalla WIR. Inoltre, in luogo del regime transitorio inizialmente contemplato, è stata introdotta la seguente disposizione in virtù dell'art. 36 della WIR:

«Per quel che riguarda gli edifici per i quali è stata presentata domanda di un permesso di costruzione a norma dell'art. 3, n. 1, lett. a) della SIR, prima dell'entrata in vigore del decreto che abroga il nostro decreto del 6 settembre 1976 (Stb. 478), il contributo per l'investimento è fissato (...) all'11 % invece del 23 %».

Come è stato indicato in precedenza, il decreto del 6 settembre 1976 è stato abrogato a decorrere dal 29 giugno 1978. La riduzione del contributo valeva quindi per le domande presentate fra il 24 maggio ed il 29 giugno 1978.

L'attrice nella causa principale, società Heineken Brouwerijen BV, di Zouterwoude (in prosieguo l'attrice), nel 1978 e nel 1979 ha effettuato nel «Randstad» due investimenti, che entrambi hanno fruito dell'aiuto contemplato dalla WIR. Tuttavia, per uno di essi, il contributo all'investimento è stato ridotto in applicazione della norma transitoria contenuta nell'art. 36 della WIR. L'altro investimento è stato assoggettato alla tassa contemplata dalla SIR. Di conseguenza, l'attrice adiva il Gerechtshof di Amsterdam con due ricorsi avverso le decisioni adottate dagli inspecteurs der vennootschapsbelasting (ispettori competenti per i tributi sulle società) di Amsterdam e di Utrecht, rispettivamente, la prima della quali respingeva la richiesta dell'attrice di fruire di un contributo non decurtato in virtù della WIR per il primo investimento e la seconda confermava l'imposta applicata al secondo investimento, in virtù della SIR.

Dinanzi al Gerechtshof, l'attrice ha sostenuto che, tenendo conto del sistema risultante dall'applicazione congiunta della SIR e della WIR, i provvedimenti hanno di fatto posto in essere un aiuto che ha lo stesso effetto dell'aiuto originariamente contemplato nel progetto di legge WIR, contro cui erano state avanzate obiezioni da parte della Commissione ed in relazione al quale era stato instaurato un procedimento ai sensi dell'art. 93, n. 2 del trattato. In particolare, essa ha osservato che la SIR, gli emendamenti che detta legge apporta agli artt. 5, n. 2 e 10, n. 2, la tariffa differenziata di cui all'art. 36 della WIR e gli effetti pratici di detta legge, combinati con quelli della precedente, andavano considerati, isolatamente o nel loro complesso, come un aiuto o come aiuti ai sensi dell'art. 92 del trattato CEE, concessi senza previa notifica ai sensi dell'art. 92, n. 3 dello stesso trattato.

Le autorità fiscali hanno contestato questo punto di vista.

Il Gerechtshof ha sospeso il procedimento per sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali: 1. Se, isolatamente o combinati tra loro, la «Wet selectieve investereringsrege-ling» (legge sulla disciplina selettiva degli investimenti), le modifiche ad essa apportate con riguardo all'effetto comune con la Wet investeringsrekening (legge sulla contabilità relativa agli investimenti), la tariffa differenziata introdotta nell'art. 36 di quest' ultima legge, nonché l'effetto pratico comune di queste leggi debbano essere considerati come un aiuto o come aiuti nel senso sopra indicato. 2. Se l'art. 93, n. 3, del trattato vada interpretato nel senso che la comunicazione, da parte di uno stato membro, alla Commissione del progetto diretto a istituire o modificare aiuti dev'essere stata immediatamente e chiaramente conoscibile per qualsiasi interessato. 3. Se una siffatta comunicazione debba estendersi anche alle modifiche apportate al progetto di aiuto nel corso della discussione parlamentare. 4. Nel caso in cui alla Commissione non venga data alcuna comunicazione di una modifica apportata ad un aiuto da istituire ex novo, mentre il progetto di aiuto al quale è apportata la modifica viene comunicato alla Commissione, se il divieto di esecuzione di cui all'art. 93, n. 3, ultima frase, del trattato, debba essere ritenuto applicabile e, in caso affermativo, se detto divieto si estenda all'intero aiuto posto in essere in definitiva oppure esclusivamente a quella parte dell'aiuto posta in essere con la modifica.

A norma dell'art. 20 del protocollo sullo statuto della Corte di giustizia delle CE, hanno presentato osservazioni scritte l'attrice nella causa principale, società Heineken Brouwerijen BV, con gli avvocati F. Salomonson del foro di Amsterdam e A. E. R. Crollius, consulente fiscale in Rijwijk, il governo olandese, rappresentato dal sig. I. Verkade, segretario generale presso il ministero degli affari esteri, il governo italiano, rappresentato dal sig. P. G. Ferri, avvocato dello stato in qualità di agente e la Commissione, rappresentata dal sig. van der Esch in qualità d'agente.

Con ordinanza del 1° febbraio 1984, la Corte ha deciso di riunire le due cause per la fase orale e per la sentenza.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale dopo aver posto alla Commissione le questioni indicate in prosieguo al punto III.

Con ordinanza del 28 marzo 1984, la Corte ha deciso di affidare le due cause alla quinta sezione.

Il governo italiano osserva che la tematica pone innanzitutto una questione preliminare in ordine all'attitudine degli artt. 92 e 93 del trattato a costituire l'oggetto di un giudizio d'interpretazione ai sensi dell'art. 177. In merito, esso attira l'attenzione sulla giurisprudenza della Corte, in particolare sulla sentenza del 22 marzo 1977 (Steinike & Weinlig, 78/76, Race. pag. 595), che, pur dimostrando che la Corte non esclude radicalmente che un giudice nazionale possa sollevare un problema interpretativo delle norme del trattato in materia di aiuti, pone in evidenza i limiti di un'eventuale importanza normativa degli artt. 92 e 93, per la soluzione di una controversia di diritto nazionale. Se si tratta in realtà di esaminare la compatibilità o l'incompatibilità di un aiuto con il mercato comune, la norma comunitaria non ha alcuna importanza in una controversia che rientra nella competenza del giudice nazionale, poiché il relativo giudizio non può collocarsi in una sede diversa da quella istituzionalmente indicata dall'art. 93, cioè dallo speciale procedimento da esso previsto e dalle corrispondenti attribuzioni della Commissione CE. Questo procedimento rappresenta la mediazione necessaria ed insostituibile perché la valutazione normativa di incompatibilità denunciata dall'art. 92 possa trasformarsi, concretizzandosi sul singolo caso, in un divieto espressivo del contrasto tra aiuto e trattato CEE.

I quesiti posti dal giudice olandese si riferiscono invece ad una situazione nella quale siffatto procedimento, iniziato dalla Commissione, è stato archiviato in esito alle risposte fornite dal governo olandese.

1.1. L'attrice sottolinea che, invece del regime previsto inizialmente dalla WIR e comprendente un premio di base per tutto il territorio e un premio regionale generale per gli investimenti operati fuori dal «Randstad», il premio di base è stato aumentato fino ad un importo corrispondente alla somma del premio di base iniziale e del premio regionale generale. Onde operare la differenziazione regionale auspicata, il regime di tassazione della SIR è stato simultaneamente ripristinato e le aliquote dei premi di base e dell'imposta sono state fissate in modo che il risultato equivalga a quello del regime criticato dalla Commissione. A questo proposito, l'attrice attira l'attenzione in particolare sulle osservazioni complementari presentate dal governo al Parlamento olandese il 16 marzo 1978 che illustrano, grazie a tabelle e a calcoli di aliquote, che sotto il profilo finanziario l'effetto della tassa contemplata dalla SIR era uguale a quello del premio di base e del premio regionale contemplati inizialmente. È quindi evidente che, grazie all'effetto combinato della SIR e della WIR, il governo ha inteso perseguire obiettivi che la Commissione non aveva approvato allorché aveva esaminato il progetto relativo al premio regionale generale. La finalità del governo olandese ha, del resto, solo importanza relativa. A titolo di esempio, l'attrice ricorda le modifiche degli artt. 5, n. 2 e 10, n. 2 della SIR, in virtù dei quali la tassa contemplata da detta legge può venir ridotta per alcuni istituti o casse che, non essendo assoggettati alla tassa sulle società, non possono fruire di aiuti agli investimenti in virtù della WIR.

1.2. Per quanto riguarda l'art. 36 della WIR, l'attrice osserva in particolare che, in virtù dell'art. 3a, n. 2 della SIR, il ripristino della tassa sugli edifici contemplata da questa legge non comporta alcun debito fiscale se il permesso di costruzione è stato richiesto prima della data di detto ripristino. Infatti, durante le discussioni parlamentari sull'effetto risultante dalla WIR e dalla SIR, si è esaminata la situazione degli imprenditori che, avendo richiesto un permesso di costruire prima della data del ripristino dell'imposta, non erano tenuti a corrisponderla in virtù della SIR, ma potevano fruire del premio di base in virtù della WIR, pari al 23 % in tutto il territorio. Siffatta situazione non consentiva di perseguire la finalità contemplata dal combinato disposto della WIR e della SIR, vale a dire la differenziazione regionale. Orbene, è proprio a questo scopo che si è inserito nella WIR l'art. 36, in virtù del quale il contributo in virtù della WIR, per le richieste di permessi di costruzione presentate prima del ripristino della tassa contemplata dalla SIR (vale a dire prima del 29 giugno 1978), è diminuito dell'importo della tassa riscossa in virtù della SIR, cioè dal 23 % all'11%. Inoltre, nel corso delle discussioni parlamentari, sono state avanzate obiezioni nei confronti dell'art. 36, in quanto esso vale per tutto il territorio e quindi anche per le regioni non comprese nella «Randstad». Onde sottrarsi a dette obiezioni, il governo olandese ha deciso di limitare la sfera d'applicazione dell'art. 36 alla «Randstad» (e di non applicare detto articolo agli edifici esenti da tassa in virtù della SIR). Di conseguenza l'art. 36 ha creato una distorsione tra due tipi di investimenti, nel caso in cui i permessi di costruzione fossero stati richiesti prima del 29 giugno 1978: all'interno della «Randstad» il premio concesso in virtù della WIR era dell'I 1 %, mentre altrove era del 23 %.

2.1. Infine, per quanto riguarda l'art. 36 della WIR, il governo olandese sottolinea che detto articolo contempla unicamente una diminuzione del premio di base, contemplato dalla WIR, in alcuni casi molto particolari e ch'esso contempla gli investimenti effettuati tra il 23 maggio ed il 28 giugno 1978. Si tratta quindi di una disposizione transitoria destinata ad impedire abusi nell'applicazione della WIR. Questa disposizione aveva la finalità di diminuire un premio di base generale, quindi non può, per sua natura, venir qualificata come misura in contrasto con l'art. 92 del trattato.

Secondo ľattrice, la restituzione, nel giugno 1978, di tributi applicabili in virtù del combinato disposto della SIR e della WIR rappresenta un aiuto ai sensi dell'art. 92 del trattato. Per di più, l'applicazione dell'art. 36 della WIR costituisce già di per sé un aiuto ai sensi dell'art. 92.

Il governo olandese osserva anzitutto che la tassazione in virtù della SIR è un sistema globale e non può, per la sua natura, venir considerato come aiuto ai sensi dell'art. 92 del trattato. Infatti, dopo concertazione con la Commissione, il governo olandese ha ritenuto, e ritiene tuttora, che sotto il profilo del diritto comunitario la SIR sia irreprensibile. Quanto alla WIR, il governo olandese la definisce come mezzo per stimolare gli investimenti, consistente nell'effetto combinato del premio di base generale e dei premi speciali. Il premio di base non può venir considerato come aiuto ai sensi degli artt. 92 e 93 del trattato poiché, per poterlo considerare tale, sarebbe necessario che le pubbliche autorità favorissero alcuni imprenditori o alcune produzioni. Orbene, questo premio di base non presenta un carattere selettivo poiché esso va a vantaggio di tutti gli imprenditori e di tutte le produzioni. Al contrario, i premi speciali hanno le caratteristiche di aiuti ai sensi del trattato, però non possono definirsi tali, giacché la Commissione li ha ritenuti compatibili con il mercato comune. Per il governo olandese, nemmeno l'effetto risultante dalla SIR e dalla WIR può quindi venir qualificato come aiuto ai sensi dell'art. 92 del trattato. È innegabile che col tempo si sarebbe tentato di meglio armonizzare le due leggi; finora costituiscono però due leggi distinte, ciascuna delle quali ha una propria finalità: la WIR mira a incoraggiare gli investimenti e la SIR ha lo scopo di orientare gli investimenti in funzione della concentrazione e della congestione e contribuisce quindi ad una sistemazione razionale di una zona determinata. Durante la concertazione con la Commissione, nel 1978 circa l'obiettivo del progetto della WIR, si è anche convenuto di rimettere in vigore simultaneamente la SIR, e nemmeno ciò ha contribuito a modificare l'atteggiamento della Commissione.

Il governo italiano non si pronuncia, nelle sue memorie, nel merito della prima questione. Questa non può venir posta in rapporto con l'interpretazione dell'art. 92 del trattato. In realtà, nell'ambito di questa disposizione, definire aiuto un intervento statale non avrebbe alcun senso pratico se detta definizione viene scissa dalla valutazione della sua compatibilità col mercato comune, valutazione che rientra nella primaria ed insostituibile competenza della Commissione. Al contrario, se la questione si riferisse all'interpretazione dell'art. 93 del tratato, la definizione sevirebbe a stabilire se, nel caso sottoposto alla Corte, sussistono o sussistevano le condizioni che rendono necessari o possibili le attività e i procedimenti contemplati da questa disposizione. Tuttavia, sotto questo aspetto processuale, il problema appare superato dalle risposte fornite alle questioni seguenti, che lo privano di rilevanza in un procedimento nazionale, nel quale la controversia verte sull'applicazione di disposizioni nazionali sulle quali non vi è decisione finale ai sensi dell'art. 93, n. 3, del trattato, né vi é procedimento pendente sotto questo profilo.

A giudizio della Commissione, è quindi esagerato ritenere aiuto indiretto a determinate attività in determinate zone un prelievo destinato a frenare lo sviluppo in altre regioni. È chiaro infatti che l'impresa la quale, a causa di questo prelievo, decide di lasciare completamente o in parte la regione della «Randstad», dispone sempre del restante territorio del mercato comune per reinstal-larsi. Per questo motivo non si può nemmeno prevedere se questa impresa si stabilirà o si espanderà altrove nei Paesi Bassi. Questo è il motivo per cui la Commissione non ha mai ritenuto la SIR come un provvedimento d'aiuto. Essa ha peraltro precisato allora, in una comunicazione amministrativa non ufficiale, che riteneva gli artt. 92 e 93 non applicabili a questa materia. Poiché, secondo la Commissione, la SIR fissava un massimo d'imposta, ne consegue che, anche nell'ipotesi in cui questa costituisse un aiuto, le variazioni eventuali entro detto limite non avevano il carattere di nuovi provvedimenti. Aggiungasi che i tributi nazionali miranti ad arginare uno sviluppo non possono venir giudicati diversamente, a meno che non vengano istituiti al fine di eludere gli artt. 92 e 93 del trattato. Ciò va escluso nella fattispecie. Inoltre, un provvedimento relativo all'assetto territoriale che, considerato a sé stante, non può considerarsi un aiuto, non può cambiare la sua natura in quanto coesistono o vengono adottati altri provvedimenti che invece presentano questo carattere. Si tratta di due istituti distinti, tanto sul piano politico che sul piano economico e giuridico. La coesitenza di tributi in virtù della SIR e di sovvenzioni in virtù della WIR non impedisce affatto alle imprese ubicate nella zona della «Randstad» di scegliere liberamente tra il trasferimento verso gli altri stati membri e il godimento del regime instaurato dalla WIR. Questa libertà non viene affatto diminuita dal fatto che il ripristino dei tributi contemplati dalla SIR è politicamente vincolato ad una modifica delle modalità della WIR. La Commissione ritiene quindi che basti precisare, per risolvere la prima questione del Gerechtshof, che una tassazione destinata a frenare determinate attività economiche, anche se è limitata a una regione, non costituisce un provvedimento d'aiuto per le imprese di altre regioni ove non è applicabile e che nemmeno vi è aiuto se detta tassazione coesiste con altri provvedimenti che hanno chiaramente il carattere di aiuto ai sensi dell'art. 92, n. 1 del trattato.

Secondo l'attrice, in un caso come quello della fattispecie deve emergere chiaramente dai documenti parlamentari o dalla pubblicazione nello «Staatscourant» che l'aiuto è stato notificato. La pubblicazione presenta un interesse fondamentale per le imprese, poiché la notifica è determinante per quel che riguarda la validità giuridica della messa in atto dell'aiuto.

Il governo olandese sottolinea che la notifica alla Commissione conformemente all'art. 93 del trattato ha lo scopo di consentire a questa di controllare che gli stati membri rispettino le disposizioni del trattato in materia di aiuti. Non si può dunque desumere dall'art. 93, n. 3 del trattato né dalla giurisprudenza in materia alcun obbligo per gli stati membri di comunicare immediatamente, in un modo o nell'altro, a tutti gli interessati l'intenzione di istituire o di modificare aiuti notificati alla Commissione.

Il governo italiano ritiene che la soluzione negativa alla seconda questione può basarsi semplicemente sull'art. 93, n. 3, che non contempla un obbligo d'informazione del pubblico nel senso in cui lo intende la questione sottoposta. Questa conclusione è confortata da considerazioni d'ordine più sostanziale. Quindi, la semplice comunicazione alla Commissione è sufficiente per perseguire la finalità della norma, che è quella di provocare l'intervento della sola autorità che, salvo il successivo sindacato giurisdizionale da parte della Corte in merito, può pronunciarsi sulla compatibilità dell'aiuto. D'altra parte l'art. 93, n. 1 indica chiaramente che la messa in atto dei principi fissati dall'art. 92 incombe alla Commissione di conserva con gli stati membri. È dunque a questi ultimi che si riserva la partecipazione ai procedimenti instaurati onde perseguire l'obiettivo summenzionato dell'art. 93. Infine, la disposizione contenuta nell'art. 93, n. 2, che obbliga la Commissione, allorché essa inizia un procedimento per constatare l'incompatibilità di un aiuto, a fornire agli interessati la possibilità di presentare le loro osservazioni, conferma quanto esposto in precedenza. Risulta in tal modo chiaro, che, ove anche si accolga una lata definizione di «interessato» estesa a soggetti diversi dagli stati, questa posizione assume rilievo giuridico solo nel procedimento promosso dalla Commissione e ponendo solo a questa, e non allo stato autore della comunicazione iniziale, adempimenti informativi.

La Commissione ritiene che la sua risposta alla prima questione renda prive di oggetto le altre questioni del Gerechtshof. Premessa questa riserva, essa osserva che l'art. 93, n. 3 del trattato non prescrive che qualsiasi interessato venga messo a parte dei progetti che mirano ad istituire o a modificare aiuti. In particolare, il fatto di invitare gli interessati a presentare le loro osservazioni, come lo indica l'art. 93, n. 2, 1o comma, riguarda i casi per i quali la Commissione ritiene di dover iniziare il procedimento contemplato da detto articolo.

L'attrice osserva che, anche se il sistema tributario contemplato dalla SIR fosse stato notificato alla Commissione al momento dell'elaborazione di detta legge, nel 1973-74, sarebbe stata necessaria una nuova notifica nel 1978 per il ripristino della tassa e per l'adeguamento della SIR alla WIR. Orbene, nella corrispondenza scambiata tra la Commissione e il governo olandese, non si parla di ripristinare la tassa di cui alla SIR, abbinandola al progetto della WIR modificato. Inoltre, la Commissione ha terminato il procedimento a norma dell'art. 93 n. 3 del trattato nell'aprile 1978 e solo nel maggio-giugno 1978 il governo ed il parlamento olandese hanno esaminato l'art. 36 della WIR. L'attrice ne trae la conclusione che l'aiuto non era stato debitamente notificato alla Commissione.

Secondo il governo olandese, qualsiasi notifica, da parte di uno stato membro alla Commissione, dell'intenzione d'istituire o di modificare degli aiuti va pure esteso alle modifiche sostanziali del progetto di aiuto allorché dette modifiche vengono adottate seguendo l'iter parlamentare.

Il governo italiano, dal canto suo, ritiene che una soluzione positiva della terza questione, nel senso che la notifica dello stato membro deve estendersi pure alle modifiche apportate al progetto d'aiuto mediante l'iter parlamentare, pare si ricolleghi ad una nozione troppo formalista dei rapporti che vanno intrattenuti tra lo stato membro e la Commissione. Questi rapporti dovrebbero essere contraddistinti da una collaborazione effettiva e leale dello stato, al fine di garantire, attraverso un proficuo dialogo, l'efficace svolgimento delle funzioni applicative dell'art. 92 demandate all'istituzione comunitaria; ma questo risultato sostanziale può essere raggiunto senza inutili rigori e appesantimenti procedurali che appaiono estranei allo spirito e alla logica delle disposizioni dell'art. 93 del trattato. A questo proposito, si dovrebbe pure tener conto del fatto che le categorie di aiuti contemplate dall'art. 92 rappresentano spesso degli interventi statali legati a contingenze improvvise o temporanee, da realizzarsi in condizioni di tempestività. Non sarebbe quindi corretto equiparare, ai fini in esame, la modifica al progetto già comunicato alla Commissione, intervenuta in sede di approvazione definitiva del progetto stesso, alla modifica da apportare ad un aiuto già istituito e posto in essere. L'art. 93, n. 3, nel prevedere un controllo preventivo della Commissione sul progetto di aiuto, anziché sull'aiuto già istituito, non può non avere implicitamente ammesso la possibilità, connessa ai meccanismi costituzionali di diritto interno, di variazioni al progetto iniziale, il che non vuol dire che queste variazioni possano essere sottratte all'esame della Commissione. Resta però il fatto ch'esse avvengono nell'ambito di un'iniziativa statale di cui la Commissione è già stata resa edotta con la comunicazione iniziale e quindi in una situazione che la Commissione è già pienamente in grado di mantenere sotto il suo controllo sino all'esito conclusivo.

La Commissione sostiene che è evidente che il tenore delle comunicazioni degli stati membri si estende pure agli emendamenti apportati nel corso dell'esame parlamentare di un aiuto.

Il governo olandese ritiene che, allorché una modifica apportata ad un nuovo aiuto da istituirsi non è stata notificata alla Commissione, mentre il progetto di questo aiuto è stato ritualmente notificato, il divieto di messa in esecuzione contemplato dall'art. 93, n. 3, ultima frase, deve ritenersi colpisca, in linea di massima, la parte dell'aiuto istituita mediante detta modifica. Ciò non esclude che la Commissione possa stigmatizzare l'aiuto nel suo complesso se ritiene che la modifica trasformi l'aiuto nel suo complesso, sicché l'aiuto non può più venir accordato.

Il governo italiano sottolinea che l'art. 93, n. 3 del trattato distingue nettamente una fase preliminare caratterizzata da uno scambio informale di vedute tra la Commissione e lo stato, e la successiva eventuale apertura di una formale procedura di natura contenziosa, e che è destinata a concludersi con la decisione. È a questa procedura che l'ultima frase dell'art. 93, n. 3 chiaramente, inequivocabilmente si riferisce, nel prevedere un effetto sospensivo della misura progettata fino a che la Commissione non pervenga ad una decisione finale. Ne deriva che l'obbligo di non dar esecuzione all'aiuto non può insorgere se questa procedura — che è soltanto eventuale e non conseguenza necessaria dell'avvenuta comunicazione di un progetto di aiuto — non viene attivata in modo formale dalla Commissione. La Commissione d'altro canto può instaurare siffatto procedimento solo se ha fondati motivi di ritenere che il progetto d'aiuto o la sua modifica, anche se la notifica ne è stata omessa, sarà dichiarato incompatibile con il mercato comune.

Per la Commissione, si desume dall'art. 93, n. 3, terza frase, che l'ultima frase dello stesso paragrafo vale per tutti i progetti miranti a istituire o a modificare aiuti.

La Corte ha invitato la Commissione a fornire chiarimenti scritti circa gli abboccamenti che ha avuto con il governo olandese e sulla posizione ch'essa ha assunto a suo tempo per quel che riguarda:

a) il progetto iniziale della SIR; b) la possibilità di ripristinare questo sistema contemporaneamente con l'entrata in vigore della WIR; c) i problemi di transizione risolti dall'art. 36 della WIR.

Con lettera 29 febbraio 1984, la Commissione ha risposto agli interrogativi della Corte. A questo proposito la Commissione ha sottolineato in particolare due punti:

che il progetto di legge SIR non ha costituito oggetto, in quanto tale, di abboccamenti col governo olandese. Consultazioni ufficiali si sono tuttavia svolte circa un determinato aspetto di detto progetto, vale a dire la tassa SIR sulle imprese CECA. Durante queste consultazioni, i servizi della Commissione hanno reso noto che non ritenevano che la SIR costituisse aiuto ai sensi dell'art. 92 del trattato CEE; che la sospensione della SIR riguardava soltanto la tassa. L'eventuale ripristino della tassa SIR è stato notificato alla Commissione nel corso di un incontro a livello ministeriale per esaminare gli addebiti mossi dalla Commissione stessa ad alcuni aspetti della WIR nella sua versione iniziale. Né il progetto originale, né il ripristino sono stati considerati come aiuto; che, tenuto conto del carattere transitorio dell'art. 36 della WIR, la Commissione ha ritenuto allora di non dover assumere specificamente posizione su questa norma.

All'udienza del 29 maggio 1984 hanno presentato osservazioni orali l'attrice nella causa principale, con l'aw. T. R. Ottervanger, del foro di Rotterdam, il governo olandese, rappresentato dal sig. D.J. Keur, in qualità di agente, il governo italiano, rappresentato dal sig. P. G. Ferri, in qualità di agente, e la Commissione, rappresentata dal sig. Β. van der Esch, in qualità di agente.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 3 luglio 1984.

Con due sentenze del 13 aprile 1983, pervenute in cancelleria il 24 maggio e il 7 luglio 1983, il Gerechtshof di Amsterdam ha sottoposto a questa Corte, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, quattro questioni pregiudiziali relative all'interpretazione degli artt. 92 e 93 del trattato.

Tali questioni sono state sollevate nell'ambito di due controversie tra la Heineken Brouwerijen BV, attrice nelle cause principali, e gli Inspecteurs der Vennootschapsbelasting (ispettori dell'imposta sulle società) di Amsterdam e di Utrecht, circa l'obbligazione tributaria dell'attrice per il periodo 1977-1979.

Risulta dal fasciolo che — nel 1972 — il governo olandese, per rimediare ai problemi derivanti dal sovraffollamento delle regioni urbane della parte occidentale dei Paesi Bassi e note con il nome di «Randstad-Nederland», presentava al Parlamento il progetto per una legge denominata Wet Selectieve un'imposta sulla maggior parte dei nuovi investimenti in queste regioni. La SIR veniva adottata nel 1974, ma veniva applicata solo in misura molto ridotta e nel 1976 veniva sospesa.

Il 16 febbraio 1977, il governo olandese presentava al Parlamento il progetto per una legge detta «Wet Investeringsrekening» (in prosieguo WIR), che contemplava un regime di contributi agli investimenti in forma di sgravio fiscale. In linea di principio, detti contributi comprendevano un premio di base, concesso ad ogni investimento, e dei premi selettivi, tra i quali il «premio regionale generale», destinato ai sóli investimenti effettuati fuori dalla Randstad.

Con lettera 18 febbraio 1977 il governo olandese notificava alla Commissione, a norma dell'art. 93, n. 3, del trattato, il progetto della WIR. Con lettera 26 maggio 1977 la Commissione rispondeva di aver instaurato il procedimento di cui all'art. 93, n. 2, del trattato nei confronti di detto progetto, per quel che riguarda il sistema dei premi selettivi e, in particolare, per il premio regionale generale, in quanto detto premio non era prettamente regionale. In esito ad una concertazione tra la Commissione e il governo olandese, quest'ultimo rinunciava ad istituire il premio regionale generale e ne conglobava l'importo nel premio di base. La Commissione, che ne era stata informata con lettera del 16 marzo 1978, rispondeva il 21 aprile successivo comunicando che il procedimento instaurato nei confronti del progetto della WIR era stato archiviato.

Durante il dibattito parlamentare relativo all'adozione della WIR, si decideva di ripristinare l'applicazione della SIR. A questo scopo venivano inserite, nel progetto della WIR, alcune modifiche della SIR miranti a coordinare i due regimi. Inoltre, si stabiliva all'art. 36 della WIR che, durante un periodo transitorio che sarebbe durato fino al ripristino dell'imposta istituita dalla SIR, i contributi agli investimenti corrisposti mediante sgravio fiscale sarebbero stati diminuiti per gli investimenti effettuati nella Randstad. La WIR veniva adottata il 29 giugno 1978 ed entrava in vigore con effetto retroattivo il 24 maggio 1978. La sospensione della SIR veniva revocata dal 29 giugno 1978.

Risulta che, nel 1978 e nel 1979, l'attrice nella causa principale, ha effettuato nelle regioni della Randstad due investimenti, che hanno entrambi fruito dei contributi della WIR. Tuttavia, in un caso il contributo è stato ridottocome stabilito dalla norma transitoria di cui all'art. 36 della WIR e, nell'altro, l'investimento è stato assoggettato all'imposta contemplata dalla SIR.

Dinanzi al giudice nazionale, l'attrice ha chiesto, per questi due investimenti, i contributi integrali non gravati dall'imposta. Essa ha osservato che, considerati nel loro complesso, i provvedimenti adottati costituivano in pratica un aiuto, il cui effetto era identico a quello dell'aiuto inizialmente previsto dal progetto della WIR, nei confronti del quale la Commissione aveva formulato obiezioni. Di conseguenza la SIR, la tariffa differenziata di cui all'art. 36 della WIR e i reali effetti di quest'ulitma legge combinati con quelli della prima dovevano considerarsi, singolarmente o nel loro complesso, come aiuto o come aiuti ai sensi dell'art. 92 del trattato, posti in atto senza la previa notifica prescritta dall'art. 93, n. 3, del trattato.

Ritenendo che sotto questo profilo fosse necessaria un'interpretazione degli artt. 92 e 93 del trattato, onde potersi pronunziare nelle cause dinanzi ad esso pendenti, il Gerechtshof ha sospeso il procedimento per sottoporre alla Corte di giustizia le seguenti questioni, identiche nelle due cause: 1. Se, isolatamente o combinati tra loro, la «Wet selectieve investeringsregeling» (legge sulla disciplina selettiva degli investimenti), le modifiche ad essa apportate con riguardo all'effetto comune con la Wet investeringsrekening (legge sulla contabilità relativa agli investimenti), la tariffa differenziata introdotta nell'art. 36 di quest'ultima legge, nonché l'effetto pratico comune di queste leggi debbano essere considerati come un aiuto o come aiuti nel senso sopra indicato. 2. Se l'art. 93, n. 3, del trattato vada interpretato nel senso che la comunicazione, da parte di uno stato membro, alla Commissione del progetto diretto a istituire o modificare aiuti dev'essere stata immediatamente e chiaramente conoscibile per qualsiasi interessato. 3. Se una siffatta comunicazione debba estendersi anche alle modifiche apportate al progetto di aiuto nel corso della discussione parlamentare. 4. Nel caso in cui alla Commissione non venga data alcuna comunicazione di una modifica apportata ad un aiuto da istituire ex novo, mentre il progetto di aiuto al quale è apportata la modifica viene comunicato alla Commissione, se il divieto di esecuzione di cui all'art. 93, n. 3, ultima frase, del trattato, debba essere ritenuto applicabile e, in caso affermativo, se detto divieto si estenda all'intero aiuto posto in essere in definitiva oppure esclusivamente a quella parte dell'aiuto posta in essere con la modifica.

È opportuno ricordare che la Corte, pronunziandosi nell'ambito dell'art. 177 del trattato, non può interpretare le disposizioni delle leggi o dei regolamenti nazionali, né valutare la conformità delle stesse disposizioni con le norme del diritto comunitario, ma può solo fornire al giudice nazionale gli elementi interpretativi inerenti al diritto comunitario che gli permetteranno di risolvere la questione giuridica di cui deve conoscere. Nella fattispecie, è dunque opportuno fornire al Gerechtshof gli elementi che gli consentano di stabilire se l'attrice è legittimata a far valere l'inosservanza, da pare del governo olandese, delle norme del trattato in materia di aiuti da parte degli stati, per opporsi all'applicazione nei suoi confronti, da parte delle autorità fiscali, delle disposizioni di cui trattasi.

Dette disposizioni possono venir invocate dai singoli solo se i provvedimenti nazionali in questione rappresentano aiuti ai sensi dell'art. 92 e se non è stata rispettata la procedura di controllo di cui all'art. 93, n. 3 (sentenza 22. 3. 1977, causa 78/76, Steinike e Weinlig, Race. pag. 595). Se dall'esame dei fatti della causa principale risulta che il procedimento si è svolto regolarmente, non sussiste più alcuna ragione di accertare quale sia la natura del provvedimento nazionale in questione. Così stando le cose, la Corte ritiene opportuno esaminare anzitutto i problemi relativi all'osservanza delle norme di procedura sancite dall'art. 93, n. 3 del trattato.

Con tale questione, il Gerechtshof chiede se la notifica di un progetto di aiuto alla Commissione, da parte di uno stato membro, vada resa nota immediatamente e chiaramente a tutti gli interessati.

L'art. 93, n. 3 del trattato recita: «Alla Commissione sono comunicati, in tempo utile perché presenti le sue osservazioni, i progetti diretti a istituire o modificare aiuti. Se ritiene che un progetto non sia compatibile con il mercato comune a norma dell'art. 92, la Commissione inizia senza indugio la procedura prevista dal paragrafo precedente. Lo stato membro interessato non può dare esecuzione alle misure progettate prima che tale procedura abbia condotto a una decisione finale».

Si deve rilevare che questa norma non stabilisce un obbligo come quello indicato nella seconda questione, il che è conforme alle finalità delle disposizioni summenzionate e al contesto nel quale si inseriscono. Lo scopo della prima frase del n. 3 è solo quello di garantire alla Commissione la possibilità di esercitare, tempestivamente e nell'interesse generale delle Comunità, il suo controllo sull'intero progetto mirante ad istituire o modificare aiuti. Gli interessi dei singoli sono invece tutelati dal n. 2, che impone alla Commissione, allorché questa instaura il procedimento ivi contemplato, l'obbligo di invitare formalmente gli interessati a presentare le loro osservazioni.

Si deve quindi risolvere la seconda questione dichiarando che l'art. 93, n. 3, del trattato non esige che la notifica alla Commissione, da parte di uno stato membro, di progetti diretti ad istituire o modificare aiuti sia immediatamente portata a conoscenza di ogni interessato, poiché tale obbligo incombe alla sola Commissione allorché questa inizia il procedimento contemplato dall'art. 93, n. 2.

Con tale questione il Gerechtshof chiede se l'obbligo di informare la Commissione dei progetti di aiuto, imposto agli stati membri dall'art. 93, n. 3, prima frase, si applichi pure alle modifiche apportate a detti progetti durante i dibattiti parlamentari.

In proposito basta osservare che l'art. 93, n. 3, non riguarda soltanto l'istituzione di un aiuto, ma anche la sua modifica e che lo scopo della prima frase, qual è stato illustrato in precedenza, non potrebbe venir perseguito se la Commissione fosse informata solo della prima versione dei progetti e non dei successivi emendamenti. Tuttavia è opportuno aggiungere che queste informazioni possono venir fornite alla Commissione nell'ambito delle consultazioni che hanno luogo tra la stessa e lo stato membro interessato in seguito alla notifica iniziale.

Si deve dunque risolvere la terza questione dichiarando che l'obbligo, contemplato dalla prima frase dell'art. 93, n. 3, di comunicare alla Commissione ι progetti diretti ad istituire o modificare aiuti non vale solo per il progetto iniziale, ma si estende pure alle modifiche successivamente apportate a detto progetto, restando inteso che le relative informazioni possono essere fornite alla Commissione nell'ambito delle consultazioni che hanno luogo in seguito alla notifica iniziale.

Tale questione riguarda il divieto, contemplato all'art. 93, n. 3, ultima frase, di porre in atto i provvedimenti progettati prima che i procedimenti prescritti ai nn. 2 e 3 si siano conclusi con una decisione finale. Il Gerechtshof chiede se questo divieto di esecuzione valga per un progetto d'aiuti regolarmente notificato nella sua versione iniziale, ma poi modificato senza che la Commissione ne sia stata informata e se, in questo caso, il divieto valga solo per la parte dell'aiuto istituita in forza di detta modifica.

Come la Corte ha già sottolineato, tra l'altro nell'ordinanza 20 settembre 1983 (procedimento 171/83 R, Commissione/Repubblica francese, Race. 1983, pag. 2621), l'art. 93, n. 3, ultima frase, costituisce la clausola di salvaguardia del sistema di controllo istituito da questo articolo, il quale, a sua volta, è essenziale per garantire il funzionamento del mercato comune. Il divieto di esecuzione sancito da detto articolo mira a garantire che gli effetti del regime d'aiuti non si producano prima che la Commissione abbia avuto un termine ragionevole per esaminare a fondo il progetto e per iniziare, eventualmente, il procedimento contemplato dal n. 2 dello stesso articolo.

Ne conegue che il divieto in questione riguarda il regime di aiuti nella sua totalità e nella versione finale adottata dalle autorità nazionali. Se il progetto iniziale viene modificato, l'art. 93, n. 3, ultima frase, vale quindi per il progetto emendato. Qualora il progetto sia stato notificato senza provocare obiezioni da parte della Commissione, ma sia stato modificato dallo stato membro senza informarne la Commissione, detta disposizione osta ali attuazione dell'intero regime di aiuti. La situazione può essere diversa solo nell'ì-potesi in cui la presunta modifica rappresenti in realtà un provvedimento d'aiuti distinto, che dovrebbe venir valutato separatamente e che non potrebbe quindi influire sulla valutazione che la Commissione abbia già dato del progetto iniziale.

Si deve quindi risolvere la quarta questione dichiarando che il divieto di esecuzione contemplato dall'art. 93, n. 3, ultima frase, vale per il progettato regime d'aiuti nella sua totalità e nella versione finale adottata dalle autorità nazionali. Qualora il progetto notificato inizialmente abbia subito nel frattempo modifiche di cui la Commissione non sia stata informata, il divieto si applica al progetto nella sua versione modificata, a meno che l'assenta modifica non costituisca in realtà un provvedimento di aiuto distinto, che dovrebbe essere valutato separatamente e che non potrebbe quindi influire sulla valutazione già espressa dalla Commissione in merito al progetto iniziale; in quest'ultimo caso il divieto si applica solo all'aiuto istituito dal progetto modificato.

Tenuto conto delle soluzioni date alla seconda, alla terza e alla quarta questione, la Corte ritiene superfluo esaminare la prima.

Le spese sostenute dal governo del Regno dei Paesi Bassi, dal governo della Repubblica italiana e dalla Commissione, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti delle cause principali, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi pronunziarsi sulle spese.