Corte giust. UE, Sentenza del 11 luglio 1984, causa 89/83

Gli antefatti, la procedura e le osservazioni presentate a norma dell'art. 20 dello statuto della Corte di giustizia CEE possono così riassumersi:

A norma dell'art. 17, n. 3, del regolamento (CEE) n. 804/68, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (GU L 148, pag. 13), il 28 giugno 1968 il Consiglio adottava il regolamento (CEE) n. 876/68, che stabilisce, nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari, le norme generali relative alla concessione delle restituzioni all'esportazione e ai criteri per la fissazione del loro ammontare (GU L 155, pag. 1) il cui art. 6 recita:

1. La restituzione è pagata quando è fornita la prova che i prodotti: sono stati esportati fuori dalla Comunità e sono di origine comunitaria, salvo in caso di applicazione delle disposizioni dell'art. 7. 2. Se si applicano le disposizioni dell'art. 4, la restituzione è pagata alle condizioni di cui al n. 1, purché venga fornita la prova che il prodotto ha raggiunto la destinazione per la quale è stata fissata la restituzione. Tuttavia, possono essere previste deroghe a tale norma, secondo la procedura di cui al n. 3, con riserva di condizioni, da determinare, che offrano garanzie equivalenti. 3. Possono essere adottate disposizioni complementari secondo la procedura di cui all'art. 30 del regolamento (CEE) n. 804/68.

In esecuzione del n. 3 di detto articolo, «disposizioni complementari» sono state adottate mediante il regolamento della Commissione 17 gennaio 1975, n. 192, che stabilisce le modalità d'applicazione delle restituzioni all'esportazione per i prodotti agricoli (GU L 25, pag. 1).

L'art. 6, n. 1, di detto regolamento recita:

Il pagamento della restituzione è subordinato, oltre alla condizione che il prodotto abbia lasciato il territorio geografico della Comunità, alla condizione che esso — salvo distruzione durante il trasporto a seguito di un caso di forza maggiore — sia stato importato in un paese terzo, ed eventualmente in un paese terzo determinato:

a) allorché sussistono seri dubbi circa la destinazione effettiva del prodotto, o b) che il prodotto può essere rcintrodotto nella Comunità per effetto della differenza tra il tasso della restituzione applicabile al prodotto e l'onere all'importazione applicabile ad un prodotto identico al giorno di espletamento delle formalità doganali di esportazione.

Nei casi di cui al comma precedente si applica il disposto dell'art. 11, n. 1, 2°, 3° e 4° comma.

Infine, l'art. 11, n. 1, cui fa rinvio l'art. 6, dispone, nella versione di cui al regolamento della Commissione 30 ottobre 1975, n. 2818, che:

«In caso di differenziazione del tasso della restituzione a seconda della destinazione, il pagamento della restituzione per le esportazioni verso i paesi terzi è subordinato, fatte salve le disposizioni del paragrafo 2, alla condizione che il prodotto sia stato importato nel paese terzo o in uno dei paesi terzi per i quali è prevista la restituzione. Il prodotto si considera importato quando sono state espletate le formalità doganali di immissione in libera circolazione nel paese terzo. La prova dell' espletamento delle formalità doganali è costituita dalla presentazione del documento doganale o da una copia o fotocopia certificata conforme dai servizi competenti. Tuttavia, se la'prova dell'espletamento delle formalità doganali non può essere presentata a seguito di circostanze indipendenti dalla volontà dell'importatore o è ritenuta insufficiente tenuto conto della situazione particolare esistente nel paese di destinazione, i servizi competenti degli stati membri esigono la prova dello scarico del prodotto nel paese di destinazione interessato. Tale prova è considerata costituita da uno o più dei documenti seguenti: copia del documento portuale emesso o vistato nel paese di destinazione, attestato rilasciato dai servizi ufficiali di uno stato membro stabiliti nel paese di destinazione, attestato rilasciato da società specializzate sul piano internazionale in materia di controllo e di sorveglianza e riconosciute dallo stato membro in cui le formalità doganali d'esportazione sono state effettuate, documento bancario rilasciato da banche agenti abilitate stabilite nella Comunità comprovante che il pagamento relativo all'esportazione in causa è accreditato al conto dell'esportatore aperto presso queste ultime, per i paesi che subordinano il trasferimento finanziario all'importazione del prodotto, attestato di presa in consegna rilasciato dall'organismo ufficiale del paese terzo considerato, quando si tratti di un acquisto effettuato da tale paese o da un suo organismo ufficiale oppure di un'operazione di aiuto alimentare, attestato di presa in consegna rilasciato da una organizzazione internazionale quando si tratti di un'operazione di aiuto alimentare. La Commissione, in base alla procedura di cui all'articolo 38 del regolamento n. 136/66/CEE e agli articoli corrispondenti degli altri regolamenti relativi all'organizzazione comune dei mercati, può disporre, in casi specifici da determinarsi, che la prova dell'importazione di cui al primo comma si considera apportata se è fornita mediante un documento particolare. Inoltre, l'interessato è tenuto a presentare in ogni caso una còpia o fotocopia del documento di trasporto».

La società Dimex Nahrungsmittel Imund Export GmbH & Co. KG (in prosieguo: Dimex), in esecuzione di un contratto stipulato con l'Agriculture Company del Kuwait, spediva mediante autocarro a Livorno 990 bidoni di formaggio feta in salamoia, fabbricato in Germania e che doveva venire imbarcato sulla nave Rostock diretta al porto di Shuwaikh (Kuwait). All'arrivo a Livorno, si constatava che una parte della salamoia era fuoriuscita dai bidoni. Secondo la lettera della Middle East Verschiffungsagentur GmbH del 2 marzo 1978, i danni, peraltro minimi, si limitavano agli imballaggi. Imbarcata la merce, l'agenzia marittima Interschiff GmbH redigeva la polizza di carico n. 62 del 9 agosto 1976. Giunto il 27 agosto 1976 nel porto di Shuwaikh, il Rostock veniva scaricato, come risulta dai certificati di scarico, tra il 27 settembre ed il 6 ottobre 1976. Secondo la perizia dei Lloyd's, la merce veniva presa in carico dalla dogana fra il 22 settembre ed il 7 ottobre 1976 e sdoganata il 5 ottobre 1976. Sempre secondo questo rapporto, nel corso di un controllo della merce operato nei magazzini frigoriferi del destinatario il 7 ottobre 1976, si constatava che la merce era «ammaccata, bucata, scoppiata». Fatturata il 10 agosto dalla Dimex, la merce veniva pagata dall'acquirente il 1o settembre 1976, mediante apertura di credito disposta in precedenza. Il 25 ottobre 1976, la Dimex riceveva un telex dall'acquirente, nel quale veniva informata che, dopo un esame effettuato dal laboratorio sanitario del Kuwait, la merce era stata dichiarata inidonea al consumo umano e doveva venire distrutta o riesportata.

A richiesta della Dimex, lo Hauptzollamt di Amburgo-Jonas (in prosieguo: l'Hauptzollamt), con decisione 20 agosto 1976, accordava a Dimex, a titolo di anticipo, una restituzione differenziata all'esportazione di 31948,02 DM. Questa decisione veniva adottata con riserva di produzione tempestiva della prova, contemplata dal regolamento (CEE) della Commissione 17 gennaio 1975, n. 192, nella versione del regolamento (CEE) del 30 ottobre 1975, n. 2818, che «la merce ha lasciato il territorio geografico della Comunità ed è stata importata nel paese di destinazione». Non potendo produrre l'originale del certificato di controllo entro i tre mesi successivi alla data del perfezionamento delle formalità doganali, la Dimex chiedeva di poter dimostrare l'esportazione e l'importazione nel paese di destinazione mediante documenti sostitutivi e produceva, con lettera 7 aprile 1977, la polizza di carico redatta il 9 agosto 1976 dall'agenzia marittima Inter-schifi GmbH, la fattura che essa stessa aveva compilato il 10 agosto 1976, l'accredito del controvalore sui documenti operato dalla banca ed infine il certificato di sbarco rilasciato l'11 ottobre 1976 dalla General Superintendance Company. L'Hauptzollamt accettava questi documenti come giustificativi di valore equivalente, con pieno valore probante ai sensi degli artt. 13, n. 2, e 11, n. 1, del regolamento n. 192/75.

Dopo un controllo effettuato presso Dimex, nel corso del quale l'Hauptzollamt rilevava che, essendosi rivelata inidonea al consumo umano al suo arrivo nel Kuwait, la merce non era stata sdoganata e messa in libera pratica in questo paese, l'ufficio doganale, con decisione 27 febbraio 1978, chiedeva il rimborso della restituzione all'esportazione versata indebitamente. Il 30 gennaio 1979, l'Hauptzollamt respingeva, in quanto infondata, l'opposizione presentata dalla Dimex contro questa decisione, richiamandosi ad informazioni fornite dall'ambasciata della Repubblica federale di Germania nel Kuwait secondo cui «se la merce viene contestata dai servizi sanitari e va distrutta o riesportata, non viene sdoganata, cioè non è messa in libera pratica».

La Dimex chiedeva al Finanzgericht di annullare la decisione 27 febbraio 1978 con cui si ripeteva la restituzione indebitamente versata, confermata con il provvedimento 30 gennaio 1979 pronunciato in esito all'opposizione. Il Finanzgericht accoglieva detto ricorso, osservando che la Dimex non aveva fornito i documenti doganali d'importazione per circostanze indipendenti alla sua volontà ed in quanto il certificato di sbarco, come in un primo tempo aveva riconosciuto l'Hauptzollamt stesso, doveva considerarsi documento equivalente. Il fatto che i prodotti fossero eventualmente stati distrutti dopo il loro sbarco nel Kuwait, in quanto inidonei al consumo umano, non costituiva ostacolo alla concessione della restituzione all'esportazione, se era stata fornita una regolare prova dell'avvenuta esportazione, come prescritto dall'art. 11, n. 1, 3° comma, del regolamento (CEE) n. 192/75. Con questo suo atteggiamento il Finanzgericht accoglieva la tesi secondo cui la prova, richiesta dall'art. 6, n. 2, del regolamento (CEE) n. 876/68, che la merce è giunta nel territorio di destinazione per il quale è stata chiesta la restituzione, è fornita in modo irrefutabile mediante la produzione di un altro documento ai sensi dell'art. 11, n. 1, 3° comma, del regolamento n. 192/75 nella versione del regolamento n. 2818/75. Non era possibile pretendere anche la dimostrazione che il prodotto era stato venduto nel paese terzo.

L'Hauptzollamt impugnava in cassazione questo provvedimento dinanzi al Bundesfinanzhof, osservando che il Finanzhof non aveva esaminato la situazione di fatto con la dovuta diligenza ed in particolare non aveva accertato se la merce fosse già stata avariata al suo arrivo a Livorno. Vi erano quindi seri dubbi circa la sussistenza delle condizioni prescritte dall'art. 8, n. 2, del regolamento n. 192/75 al momento dell'imbarco della merce. D'altro canto, poiché la restituzione all'esportazione ha come scopo ed oggetto il collocamento dei prodotti comunitari a prezzo competitivo sui mercati dei paesi terzi, è indispensabile, onde fruire delle restituzioni, che il prodotto giunga sul mercato di destinazione. La prova dell'immissione in libera pratica della merce costituisce solo un indizio refutabile della sua vendita effettiva sul mercato del paese di destinazione, quindi il Finanzgericht ha commesso errore considerando la produzione del certificato di sbarco come un'asserita prova formale che giustifica la concessione della restituzione in applicazione dell'art. 11, n. 1, 3° comma, del regolamento n. 192/75. Infine, l'ammissione di simile prova, nelle circostanze della fattispecie, equivale a fraintendere il tenore stesso dell'art. 11, n. 1, 3° comma, del regolamento n. 192/75. L'espressione «circostanze indipendenti dalla volontà dell'importatore» può riferirsi solo alle circostanze che potrebbero, ad esempio, derivare dal fatto che, in forza di norme di legge specifiche del paese terzo, alcuni prodotti possano essere immessi in libera pratica in detto paese senza necessità di sdoganamento.

Ritenendo che la controversia facesse insorgere problemi di interpretazione del diritto comunitario il Bundesfinanzhof, con ordinanza 21 aprile 1983, sottoponeva alla Corte di giustizia le seguenti questioni a norma dell'art. 177 del trattato CEE:

«1. Se la prova, richiesta a norma del combinato disposto dell'art. 6, n. 2, del regolamento n. 876/68 e dell'art. 6, n. 1, del regolamento n. 192/75, che la merce è stata importata nel paese di destinazione sia considerata irrefutabile, qualora l'interessato abbia presentato un documento sostitutivo richiesto dall'autorità competente ai sensi dell'art. 11, n. 1, 3° comma, del regolamento n. 192/75. 2. In caso di soluzione affermativa della prima questione: Se ciò valga anche nel caso in cui l'autorità competente abbia richiesto la presentazione del documento sostitutivo e sia risultato che la prova dell'espletamento della formalità doganali ai sensi dell'art. 11, n. 1, 2° comma, del regolamento n. 192/75 non era impossibile“ a seguito di circostanze indipendenti dalla volontà dell'importatore” (art. 11, n. 1, 3° comma, del regolamento n. 192/75). Come vada interpretato quest'ultimo inciso dell'art. 11, n. 1, 3° comma, del regolamento n. 192/75. 3. In caso di soluzione negativa della prima questione: Se una merce si consideri “importata” nel paese di destinazione ai sensi del combinato disposto dell'art. 6, n. 2, del regolamento n. 876/68 e dell'art. 6, n. 1, del regolamento n. 192/75 qualora essa, dopo pochi giorni dall'arrivo in tale paese, sia stata distrutta o nuovamente esportata. Se abbia rilevanza al riguardo il fatto che la merce sia stata distrutta o nuovamente esportata prima o dopo la messa in libera pratica in tale paese e che il deterioramento della merce, che ha provocato la distruzione o la nuova esportazione, sia avvenuto prima o dopo tale messa in libera pratica».

L'ordinanza di rinvio è stata registrata nella cancelleria della Corte il 18 maggio 1983.

Conformemente all'art. 20 dello statuto della Corte di giustizia CEE, hanno presentato osservazioni scritte la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. Β. Jansen, membro dell'ufficio legale, in qualità di agente, l'Hauptzollamt Hamburg-Jonas, rappresentato dal sig. Bastein, Leitender Regierungsdirektor presso l'Oberfinanzdirek-tion di Amburgo, in qualità di procuratore ad litem, e la Dimex Nahrungsmittel Im- und Export GmbH & Co. KG, rappresentata dall'avv. F. Modest, del foro di Amburgo.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria. Tuttavia, ha chiesto a Dimex di trasmetterle copia del contratto di vendita e del contratto di assicurazione stipulato a salvaguardia di questa fornitura. D'altro canto, ha chiesto allo Hauptzollamt di contestare o di confermare l'assunto della Dimex secondo cui la merce è stata reimballata a Livorno.

Con ordinanza 1° febbraio 1984, a norma dell'art. 95, §§1 e 2, del regolamento di procedura, la Corte ha deciso di affidare la controversia alla quarta sezione.

Per quanto riguarda la prima questione, la Commissione ricorda, richiamandosi a quanto ha già avuto occasione di esporre nella causa 125/75, Milch-, Fett- und Eierkontor (sentenza 2. 6. 1976, Race, pag. 771), che il sistema delle restituzioni differenziate all'esportazione ha lo scopo di aprire o di mantenere aperti alle esportazioni comunitarie i paesi dei mercati terzi di cui trattasi, quindi è indispensabile che il prodotto sovvenzionato venga venduto nel paese di destinazione. A sostegno della domanda si devono quindi fornire prove che diano la certezza che il prodotto è effettivamente giunto su detto mercato. Questa condizione può, in generale, venir considerata come soddisfatta allorché la merce è immessa in libera pratica nel paese di destinazione, poiché ciò le garantisce l'accesso al mercato del territorio di destinazione. L'immissione in libera pratica rappresenta tuttavia solo un indizio che il prodotto giungerà sul mercato di detto paese. D'altra parte è per questo motivo che l'art. 11, n. 1, 3° comma, del regolamento n. 192/75 contempla espressamente la possibilità, per le autorità competenti, di esigere altre prove, allorché la prova dell'espletamento delle formalità doganali si considera insufficiente, in considerazione delle condizioni speciali esistenti nel paese di destinazione. L'art. 11, n. 1, 3° comma, consente di produrre, in luogo del documento doganale, documenti sostitutivi qualora la prova dell'espletamento delle formalità doganali non possa.venire fornita in seguito a circostanze indipendenti dalla volontà dell'importatore, ma questa concessione è fatta solo per non porre gli operatori dinanzi a difficoltà insormontabili, che rischierebbero di infrapporsi al perseguimento dell'obiettivo del regime delle restituzioni di cui sopra, in quanto in molti casi i documenti doganali prescritti non possono venir forniti o possono fornirsi solo a prezzo di gravi difficoltà. Ne consegue che la prova dell'espletamento delle formalità doganali nel paese -di destinazione e, a maggior ragione, la prova dello scarico del prodotto in questo paese, null'altro sono che indizi refutabili del perseguimento sostanziale della finalità della restituzione all'esportazione.

La soluzione negativa che si suggerisce alla Corte per la prima questione rende quindi del tutto superflua una soluzione della seconda questione.

Infine, per quel che riguarda la terza questione, la Commissione sottolinea che il punto essenziale, tenuto conto della portata e della finalità del regime delle restituzioni differenziate, è quello del se il prodotto giunge o meno sul mercato di destinazione. Allorché la merce si può ritenere giunta su questo mercato, la sua destinazione futura non ha più alcuna importanza sotto il profilo della disciplina delle restituzioni. È quindi irrilevante che il prodotto giunga al consumatore finale oppure, dopo la sua immissione sul mercato, si deteriori, venga distrutto o riesportato, purché sia assodato che il prodotto è di qualità commerciabile al momento dell'arrivo sul mercato e, se è destinato al consumo umano, che sia conforme alle prescrizioni dei servizi sanitari del paese di destinazione. È logico pretendere che il prodotto presenti questi requisiti al momento della sua immissione in libera pratica nel paese terzo. Di conseguenza, se il fatto che ha provocato il deterioramento è anteriore all'immissione in libera pratica della merce, il successivo deterioramento giustifica il diniego della restituzione, poiché la Comunità non ha alcun interesse a sovvenzionare un prodotto che, per effetto del deterioramento, non può più venir conservato e quindi è incommerciabile.

Tenuto conto di queste osservazioni, la Commissione ritiene che la terza questione dovrebbe risolversi come segue:

«Un prodotto che ha dovuto venir distrutto o riesportato, perché deteriorato, dopo il suo sbarco nel paese di destinazione, si considera importato nel paese di destinazione ai sensi del combinato disposto dell'art. 6, n. 2, del regolamento (CEE) n. 876/68 e dell'art. 6, n. 1, del regolamento n. 192/75 solo se il deterioramento della merce nonché l'evento dannoso che eventualmente ha provocato detto deterioramento si sono verificati successivamente all'immissione in libera pratica del prodotto nel paese di destinazione».

Sulla prima questione, l'Hauptzollamt osserva che, nella causa 125/75 summenzionata, la Corte, dovendosi pronunciare sul se la prova dello scarico nel paese di destinazione sia sufficiente a giustificare il versamento della restituzione differenziata all'esportazione contemplata per questo paese, aveva interpretato l'art. 6, n. 2, del regolamento n. 876/68 nel senso che, in caso di restituzione differenziata, la merce doveva essere stata sdoganata e posta in libera pratica sul territorio di destinazione, tenendo particolarmente conto del fatto che la restituzione viene differenziata onde tener conto delle caratteristiche specifiche di determinati mercati e che si svuota di contenuto se il prodotto non giunge sul mercato in questione (punti 5 e 6 della motivazione).

Esso ricorda d'altro canto che, nella causa 6/71 (sentenza 27 ottobre 1971, Rheinmühlen, Race. pag. 823) la Corte aveva già precisato che la nozione di esportazione verso i paesi terzi, che ricompare nell'art. 17 del regolamento n. 804/68, presuppone quantomeno l'immissione in libera pratica della merce in un paese terzo, facendo osservare inoltre che non era possibile enunciare in modo esauriente gli indizi che potevano considerarsi sufficienti per ritenere la merce esportata in un paese terzo. La rilevanza di ciascun indizio dipendeva dalle circostanze della fattispecie e, soprattutto, dal complesso degli indizi disponibili (punti 8 e 9 della motivazione).

A suo avviso, pur se, da una parte, l'art. 6, n. 2, del regolamento n. 876/68 prescrive che la merce deve giungere sul mercato del territorio di destinazione mentre, d'altro canto, le prove contemplate dall'art. 11, n. 1, 2° e 3° comma, del regolamento n. 192/75 hanno solo valore relativo, queste prove non possono venir considerate sufficienti per conferire il diritto al versamento di una restituzione differenziata.

L'uso del termine «si considera» all'art. 11, n. 1, 2° comma, del regolamento n. 192/75 non implica necessariamente che le condizioni per l'insorgere del diritto alla restituzione differenziata sono dimostrate in modo irrefutabile mediante produzione degli altri documenti contemplati al 3° comma. Il regolamento n. 2730/79 (GU L 317, pag. 1), nella sua versione attuale, lo conferma poiché l'art. 10, n. 1, 2° comma, di detto regolamento, nonostante il richiamo che esso fa all'art. 20, n. 2, in virtù, del quale la prova dell'importazione si considera pure fornita allorché sono state assolte le formalità doganali per l'immissione in libera pratica nel paese terzo, consente di prescrivere la produzione di altre prove idonee a dimostrare che il prodotto in questione «è giunto effettivamente sul mercato del paese terzo importatore».

La produzione delle prove elencate all'art. 11, n. 1, 2° e 3° comma, del regolamento n. 192/75, dimostra soltanto che la merce ha superato determinate fasi nel suo iter dal territorio comunitario al paese di destinazione (ad esempio: scarico, sdoganamento o presa in carico nel paese di destinazione), ma consente di concludere che è stata posta in vendita solo se non vi sono elementi che provano il contrario.

Queste considerazioni inducono a risolvere negativamente la prima questione sottoposta dal Bundesfinanzhof.

Per quel che riguarda la seconda questione, l'Hauptzollamt fa anzitutto osservare che, se la mancanza di documenti doganali non è imputabile a circostanze indipendenti dalla volontà dell'importatore, non si dovrebbero ammettere documenti sostitutivi, anche se sono già stati accettati dall'autorità competente nella convinzione che sussistessero dette condizioni. La decisione di ammettere documenti sostitutivi non è affatto discrezionale. Essa si fonda su un'interpretazione del diritto vigente e l'iter seguito dall'amministrazione può essere ricostitutito dal soggetto interessato. Poiché quest'ultimo ha facoltà di controllare la legittimità delle decisione, se ne constata l'illegittimità, deve prevedere la possibilità di revoca. La revoca di una decisione che ammette documenti sostitutivi non viola il principio del legittimo affidamento se, come nella fattispecie, l'autorità competente ignorava in buona fede elementi essenziali allorché ha ammesso come prova il certificato di scarico.

Quanto all'espressione «circostanze indipendenti dalla volontà dell'importatore», il suo senso emerge dallo spirito e dalla finalità delle restituzioni all'esportazione, specialmente dai considerandi del regolamento n. 2818/75. Questi considerandi precisano in particolare che, per determinate esportazioni, possono verificarsi difficoltà per l'ottenimento dei documenti di cui è necessaria la produzione, ma il riconoscimento di documenti sostitutivi non deve costituire un mezzo per eludere la legge. Le circostanze in questione sono dunque in primo luogo l'ipotesi in cui l'importatore non è in condizione di produrre il documento doganale a motivo delle particolarità del procedimento d'importazione in un determinato stato terzo. Inoltre, vi sono casi nei quali, anche se il prodotto è stato effettivamente venduto, il documento doganale d'importazione è ad esempio andato smarrito per motivi non imputabili all'importatore. Invece non possono considerarsi tali le situazioni nelle quali un prodotto non è stato venduto nel paese di destinazione, in quanto in questo caso non si deve escludere che la richiesta,di restituzione abbia carattere fraudolento.

Di conseguenza, l'Hauptzollamt propone di risolvere come segue la seconda questione:

«La prova prescritta a norma del combinato disposto dell'art. 6, n. 2, del regolamento (CEE) n. 876/68 e dell'art. 6, n. 1, del regolamento (CEE) n. 192/75, che il prodotto è stato importato nel paese di destinazione, non si considera fornita in modo irrefutabile se, dopoché è stato accettato un documento sostitutivo, emerge che la prova dell'espletamento delle formalità doganali ai sensi dell'art. 11, n. 1, 2° comma, del regolamento (CEE) n. 192/75 non è stata impedita da circostanze indipendenti dalla volontà dell'importatore. Per circostanze indipendenti dalla volontà dell'importatore di cui all'art. 11, n. 1, 3° comma, prima frase, del regolamento (CEE) n. 192/75, si devono intendere le circostanze connesse non già alla mancata vendita della merce nel territorio di destinazione, bensì al fatto che non è stato possibile all'importatore ottenere un documento doganale, pur se egli ha fatto il possibile per ottenerlo».

Infine, quanto alla terza questione, l'Hauptzollamt, richiamandosi alle sue osservazioni sulla prima questione, ricorda che, a suo avviso, la nozione di «importato» presuppone sempre che la merce sia giunta sul mercato del territorio di destinazione. Poiché l'elemento determinante è la vendita, non è possibile rispondere solo con un sì o con un no alla questione del se la merce vada ancora considerata importata qualora, alcuni giorni dopo 1° sbarco sul territorio di destinazione, essa venga distrutta o riesportata.

Tuttavia è pacifico, a suo giudizio, che la merce non ha raggiunto il mercato del territorio di destinazione e non può considerarsi importata se, come nella fattispecie, è stata distrutta o riesportata, o in quanto l'imballaggio era difettoso, oppure in quanto non è stata trasportata con le dovute precauzioni o si sono commesse negligenze dopo lo sbarco e i servizi sanitari ne hanno vietato la vendita sul mercato del territorio di destinazione.

Tenuto conto di ciò, la soluzione della prima parte della terza questione dovrebbe essere la seguente:

«Un prodotto non si considera importato nel territorio di destinazione ai sensi del combinato disposto dell'art. 6, n. 2, del regolamento (CEE) n. 876/68 e dell'art. 6, n. 1, del regolamento (CEE) n. 192/75 se è stato distrutto o riesportato prima di raggiungere il mercato del territorio di destinazione e se la distruzione o la riesportazione non sono dovute a casi di forza maggiore».

Secondo l'Hauptzollamt, è inutile pronunciarsi sulla seconda parte della terza questione, in quanto emerge dal provvedimento di rinvio che la Dimex non ha dimostrato che il prodotto è stato messo in libera circolazione e importato nel Kuwait, mentre invece, volendo ottenere la restituzione differenziata, essa avrebbe dovuto fornire questa prova. D'altro canto, le apparenze e la posizione assunta dall'ambasciata di Germania il 23 novembre 1978 lasciano presupporre, a ragion veduta, che la merce non sia stata importata. Il controllo sanitario effettuato per lo sdoganamento precede le operazioni, doganali. Poiché in esito a questo controllo la merce è stata distrutta e quindi non è pervenuta sul mercato del Kuwait, non si può presumere che sia stata sdoganata e immessa in libera pratica.

Anzitutto, la Dimex espone un certo numero di osservazioni generali sulla situazione dalla quale è scaturita la controversia principale, sul diritto delle restituzioni, sulla finalità delle restituzioni, nonché sull'interpretazione che, a suo giudizio, si dovrebbe dare alle principali disposizioni in materia.

Quanto ai fatti, essa dichiara che, al momento dell'imbarco a Livorno, il formaggio feta venduto al Kuwait era di qualità sana, in buone condizioni e commerciabile. Ciò è dimostrato dal fatto che il capitano della nave ha indicato «idoneo» sulla polizza di carico. Se la merce fosse stata avariata, ve ne sarebbero state tracce esterne visibili, data la conseguente formazione di gas con deformazione dei recipienti. Ciò non sarebbe sfuggito al capitano, che non avrebbe definito «idonea» la merce. La merce si è deteriorata solo dopo aver lasciato il territorio geografico della Comunità, forse durante il trasporto, ma probabilmente dopo l'arrivo in porto in Kuwait, prima o dopo lo sdoganamento.

Quanto alle due prime questioni, essa ritiene che mirino, in sostanza, ad accertare in qual modo e a quali condizioni la prova fornita dall'esportatore, conformemente all'art. 11, n. 1, 3° comma, del regolamento n. 192/75, mediante produzione di documenti diversi dal documento doganale può venir refutata dall'ente incaricato di versare la restituzione. Il loro tenore è però contraddittorio. La seconda questione, sottoposta dal giudice a quo per l'eventualità di soluzione affermativa alla prima questione ha senso solo se si risolve negativamente detta questione.

Nonostante il pubblico interesse richieda che l'ente competente in materia di restituzioni, da un lato, possa esaminare a posteriori se sussistevano le condizioni per la concessione delle restituzioni stesse o se dette condizioni non sussistevano per determinati motivi o se sono venute meno a posteriori, e, dall'altro, che lo stesso ente abbia la facoltà di refutare in seguito le prove che gli sono state prodotte e che esso ha accolto in un primo tempo e di procedere al recupero delle restituzioni già versate, queste competenze sono però soggette a limiti posti dai principi della certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento, nonché dalla finalità della restituzione.

L'autorità competente dovrebbe poter chiedere il rimborso della restituzione allorché fornisce la prova che i documenti presentati sono stati falsificati o contengono dati inesatti oppure che l'esportatore ha invocato fatti illeciti come ad esempio è avvenuto nella causa 125/75, summenzionata, e nella causa 250/80 (sentenza 27. 10. 1981, Anklagemyndigheden, Race. pag. 2465). Detto ente non può, invece, senza contravvenire al principio del legittimo affidamento, dichiarare a posteriori che i documenti sostitutivi che gli sono stati presentati in luogo del documento doganale, e che esso ha ritenuto sufficienti al momento del versamento della restituzione, si sono rivelati inadeguati e ripetere perciò la restituzione, allorché l'esportatore ha prodotto il documento doganale del paese di destinazione o prove equivalenti. Analogamente, detto ente non può, allorché si procura a posteriori la prova irrefutabile che la merce è stata effettivamente immessa in libera pratica nel paese di destinazione o che non è stata presentata in dogana, pretendere a posteriori i documenti doganali nel primo caso e, nel secondo caso, chiedere il rimborso della restituzione in quanto la merce non è stata posta in libera pratica e venduta nel paese di destinazione: A questo proposito, essa sostiene che non si può desumere né dalla finalità né dallo spirito del regime delle restituzioni che la concessione delle stesse è subordinata alla condizione tassativa — anche nel caso di importo differenziato — che la merce esportata sia stata immessa in libera pratica ed in buone condizioni nel paese di destinazione e venduta sul mercato dello stesso paese. Tenuto conto della finalità della restituzione, anche nel caso di restituzione differenziata, è sufficiente che ¡1 prodotto esportato abbia raggiunto il paese di destinazione e che sia stato scaricato, eventualmente, e siano state pagate le spese di trasporto relative a dette operazioni. Se, in linea di massima, la merce è presentata in dogana nel paese di destinazione e ammessa in libera pratica in questo paese, è tuttavia possibile, in via eccezionale — senza che in merito vi sia stato alcun intervento dell'esportatore comunitario oppure addirittura che egli ne sia stato informato — che la merce non sia presentata alle autorità doganali per la sua immissione in libera pratica, come è avvenuto nella fattispecie, in quanto la merce è stata distrutta o in quanto essa è semplicemente rimasta in transito nel porto del paese di destinazione in attesa di venir riesportata, all'insaputa dell'esportatore, verso un altro paese terzo. L'esportatore comunitario non può rispondere anche delle situazioni che derogano alla norma generale. Determinante è il fatto che l'esportatore abbia stipulato un contratto di trasporto in buona fede e validamente e vi abbia dato diligente esecuzione, sicché la merce esportata ha raggiunto il paese di destinazione e vi è stata scaricata. Solo questi elementi possono venir refittati a posteriori mediante elementi probanti. La constatazione a posteriori che la merce esportata e scaricata nel paese di destinazione non è stata posta in libera pratica in quest'ultimo paese per motivi indipendenti dalla volontà dell'esportatore non giustifica la revoca della restituzione.

Quanto all'interpretazione del tenore dell'art. 11, n. 1, 3° comma, del regolamento n. 192/75 «a seguito di circostanze indipendenti dalla volontà dell'importatore», la Dimex sottolinea anzitutto che, a suo parere, l'impiego del termine importatore è erroneo. Questo termine dovrebbe venir sostituito, come contempla attualmente in modo esplicito l'art. 20, n. 4, del regolamento n. 2730/79 della Commissione, che sostituisce il regolamento n. 192/75, dal termine esportatore. Effettuando questa correzione e ammettendo che la volontà dell' esportatore è quella determinante, la soluzione di detta questione è semplice, poiché si deve riconoscere che l'esportatore non è in condizioni di costringere il cliente nel paese terzo a fare pure immettere in libera pratica nel paese di destinazione la merce che gli è fornita e a porre poi i documenti doganali a sua disposizione. D'altro canto, l'esperienza insegna che gli acquirenti iraniani ed arabi non rispondono agli inviti dell'esportatore e non si preoccupano di trasmettere i documenti doganali ai loro aventi causa dopo l'esecuzione del contratto, anche qualora ne siano in possesso. Pur supponendo che sia la volontà dell' importatore quella determinante, come dovrebbe provare l'esportatore le intenzioni dell'acquirente allorché questi non gli ha trasmesso i documenti doganali? Si deve ammettere che l'importatore non lascia intenzionalmente perire la merce ed è possibile che non sia questo il motivo per cui esso non la presenta alle autorità doganali, bensì può darsi che il deterioramento della merce risalga, a rigore, ad una negligenza che egli ha commesso direttamente o tramite i suoi collaboratori allorché non è eventualmente stata presentata la merce alle autorità doganali.

Per quanto riguarda la terza questione, Dimex fa osservare che è stata formulata tenuto conto specialmente dei dati della fattispecie, dalla quale emerge che la merce esportata è giunta al porto di destinazione ed è stata scaricata, ma si è deteriorata durante il trasporto o nel paese di destinazione ed è quindi stata distrutta. Essa mira a stabilire se in questo caso il diritto alla restituzione dipenda dal fatto che il deterioramento del prodotto si verifichi prima o dopo l'espletamento delle formalità doganali.

Richiamandosi alle osservazioni generali sulle finalità del sistema di restituzioni (le restituzioni sono anzitutto provvedimenti d'intervento a favore dei produttori di latte, conseguenza ineluttabile e necessaria dell'organizzazione del mercato dei prodotti lattieri, che garantisce ai produttori la vendita dei loro prodotti nella Comunità ad un prezzo superiore ai prezzi del mercato mondiale e non hanno lo scopo di influire sui mercati interni dei paesi terzi tramite prodotti esportati dalla Comunità aumentando o riducendo il volume dell'offerta) osserva che nemmeno il Bundesfinanzhof dubita che l'esportatore abbia diritto alla restituzione e conservi detto diritto allorché la merce si è deteriorata nel paese di destinazione dopo essere stata presentata alla dogana per la sua immissione in libera pratica ed è stata distrutta. Sarebbe ragionevole non riservare un trattamento diverso sotto il profilo del diritto delle restituzioni alle ipotesi in cui la merce si è deteriorata ed è stata distrutta durante il trasporto o nel territorio geografico dello Stato di destinazione prima che vengano espletate le formalità doganali. L'immissione in libera pratica in questo caso non può costituire un criterio per stabilire se l'esportatore ha o meno un diritto a restituzione. Così dovrebbe essere pure nell' ipotesi in cui, contrariamente a quanto la Dimex sostiene, si debba concludere che il diritto all'esportazione presuppone l'espletamento delle formalità doganali per la merce esportata onde immetterla in libera pratica nello Stato di destinazione. Infatti, il deterioramento della merce durante il trasporto o sul territorio geografico dello stato di destinazione, per il quale l'esportatore non è tenuto a rispondere, costituisce un caso eccezionale. Gli effetti di questo deterioramento sono gli stessi tanto per quanto riguarda l'interesse della Comunità, quanto quello dello stato di destinazione, poco importa che il deterioramento della merce si produca prima o dopo la presentazione della stessa in dogana dello stato di destinazione.

Quindi, la Dimex propone di risolvere come segue la terza questione sottoposta dal Bundesfinanzhof:

Allorché una merce regolarmente imbarcata su una nave da parte di un esportatore comunitario a destinazione di un paese determinato, si deteriora durante il trasporto sul territorio geografico dello stato di destinazione, non ha rilevanza che la merce si sia deteriorata e sia stata distrutta dopo l'espletamento delle formalità doganali nello Stato di destinazione o che ciò si sia verificato prima dell'espletamento delle formalità doganali. L'esportatore non è responsabile di questo fatto e in questa ipotesi conserva inalterato il suo diritto a restituzione.

All'udienza dell'11 aprile 1984, hanno presentato osservazioni orali l'attrice nella causa principale, con l'avv. F. Modest, del foro di Amburgo e la Commissione, rappresentata dal sig. Β. Jansen.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 29 maggio 1984.

Con ordinanza 21 aprile 1983, pervenuta alla Corte il successivo 18 maggio, il Bundesfinanzhof, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, ha sollevato tre questioni pregiudiziali riguardanti il combinato disposto degli artt. 6, n. 2, del regolamento del Consiglio 28 giugno 1968, n. 876 (GU L 155, pag. 1) che stabilisce, nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari, le norme generali relative alla concessione delle restituzioni all'esportazione e ai criteri per la fissazione del loro ammontare, e degli artt. 6, n. 1, e 11, n. 1, secondo e terzo comma, del regolamento (CEE) della Commissione 17 gennaio 1975, n. 192, che stabilisce le modalità d'applicazione delle restituzioni all'esportazione per i prodotti agricoli (GU L 25, pag. 1).

Dette questioni sono insorte nell'ambito di un ricorso in cassazione avverso la sentenza del Finanzgericht di Amburgo, che annullava la decisione dell'Hauptzollamt di Amburgo-Jonas in data 27 febbraio 1978, nella versione del provvedimento 30 gennaio 1979, emanato in esito ad opposizione, relativa alla ripetizione degli importi corrisposti a titolo di restituzione differenziata per l'esportazione nel Kuwait di una partita di formaggio feta in salamoia confezionato in bidoni.

Si desume dal fascicolo che l'Hauptzollamt aveva chiesto la restituzione dell'importo costituente la differenza tra il minimo della «restituzione all'esportazione» vigente al momento in cui sono state espletate le formalità doganali all'esportazione e l'importo della restituzione differenziata all'esportazione effettivamente corrisposta allorché, in seguito ad un controllo effettuato presso la ditta Dimex Nahrungsmittel, aveva accertato che la merce pur se scaricata nel Kuwait, non era giunta sul mercato di destinazione, giacché era stata dichiarata inidonea al consumo umano dalle autorità sanitarie del Kuwait e aveva dovuto venir distrutta o riesportata.

Secondo il provvedimento di rinvio, il Finanzgericht ha essenzialmente motivato l'annullamento di detta decisione considerando che, dato che l'Hauptzollamt aveva accettato l'esibizione, in luogo dei documenti doganali e come pezze giustificative equivalenti, di alcuni dei documenti contemplati all'art. 11, n. 1, 3° comma, del regolamento n. 192/75, in particolare il certificato di sbarco, la prova che la merce era giunta nel paese di destinazione per il quale era stata calcolata la restituzione era stata fornita in modo irrefutabile. Detto giudice ha ritenuto che non fosse possibile pretendere inoltre la prova che la merce era stata posta in commercio nel paese terzo.

In questo contesto il giudice nazionale ha sottoposto alla Corte le seguenti questioni : «1. Se la prova, richiesta a norma del combinato disposto dell'art. 6, n. 2, del regolamento n. 876/68 e dell'art. 6, n. 1, del regolamento n. 192/75, che la merce è stata importata nel paese di destinazione sia considerata irrefutabile, qualora l'interessato abbia presentato un documento sostitutivo richiesto dall'autorità competente ai sensi dell'art. 11, n. 1, 3° comma, del regolamento n. 192/75. 2. In caso di soluzione affermativa della prima questione: Se ciò valga anche nel caso in cui l'autorità competente abbia richiesto la presentazione del documento sostitutivo e sia risultato che la prova dell'espletamento delle formalità doganali ai sensi dell'art. 11, n. 1, 2° comma, del regolamento n. 192/75 non era impossibile “a seguito di circostanze indipendenti dalla volontà dell'importatore” (art. 11, n. 1, 3° comma, del regolamento n. 192/75). Come vada interpretato quest'ultimo inciso dell'art. 11, n. 1, 3° comma, del regolamento n. 192/75. 3. In caso di soluzione negativa della prima questione: Se una merce si consideri “importata” nel paese di destinazione ai sensi del combinato disposto dell'art. 6, n. 2, del regolamento n. 876/68 e dell'art. 6, n. 1, del regolamento n. 192/75 qualora essa, dopo pochi giorni dall'arrivo in tale paese, sia stata distrutta o nuovamente esportata. Se abbia rilevanza al riguardo il fatto che la merce sia stata distrutta o nuovamente esportata prima o dopo la messa in libera pratica in tale paese e che il deterioramento della merce, che ha provocato la distribuzione o la nuova esportazione, sia avvenuto prima o dopo tale messa in libera pratica».

Con la prima questione, il giudice chiede in sostanza se la prova, prescritta dal combinato disposto all'art. 6, n. 2, del regolamento n. 876/68 e dell'art. 6, n. 1, del regolamento n. 192/75, che la merce è stata importata nel territorio di destinazione, sia fornita in modo irrefutabile allorché l'interessato ha prodotto, in luogo del documento doganale di cui all'art. 11, n. 1, 1o comma, del regolamento n. 192/75, uno dei documenti elencati nel terzo comma di detto art. 11, n. 1, e, in particolare, il certificato di sbarco.

Secondo il giudice nazionale, il tenore dell'art. 11, n. 1, 3° comma, del regolamento n. 192/75, combinato con il 2° comma ed i termini «si considera», che vi compaiono, potrebbe indurre a risolvere affermativamente detta questione. D'altro canto, a suo giudizio, si potrebbe pure interpretare detta disposizione nel senso che i documenti prodotti non costituiscono che indizi refutabili del fatto che la merce è stata importata nel paese terzo.

A questo proposito si deve osservare anzitutto che, come la Corte ha affermato nella sentenza 2 giugno 1976 (Eier-Kontor, 125/75, Racc. pag. 771), il sistema delle restituzioni variabili all'esportazione ha lo scopo di aprire o di mantenere aperti alle esportazioni comunitarie i mercati dei paesi terzi, mentre la variabilità della restituzione è stata istituita onde tener conto delle caratteristiche specifiche di ciascun mercato d'importazione sul quale la Comunità intende esser presente.

Nella sentenza summenzionata, nonché in pronunce successive (vedasi in particolare sentenza 2. 3. 1977, Eier-Kontor, 44/76, Racc. pag. 393), la Corte ha statuito che la ragion d'essere del sistema di differenziazione della restituzione verrebbe meno se — per ottenere una restituzione ad aliquota superiore — fosse sufficiente che la merce venga semplicemente scaricata, senza raggiungere il mercato del territorio di destinazione.

D'altra parte, è questo il motivo per cui l'art. 11, n. 1, 1° comma, del regolamento n. 192/75 subordina il versamento della restituzione variabile all'espletamento delle formalità doganali per la merce in libera pratica nel paese terzo, giacché l'espletamento delle formalità doganali garantisce, in linea di massima, alla merce l'accesso effettivo al mercato del paese di destinazione.

Il fatto che l'art. 11, n. 1, 3° comma, del regolamento precitato autorizzi le autorità competenti a chiedere altri documenti, qualora ritengano insufficiente, tenuto conto della situazione particolare del paese di destinazione, la prova dell'espletamento delle formalità doganali, dimostra che questa prova costituisce solo un indizio refutabile dell'effettivo conseguimento dello scopo delle restituzioni differenziate all'esportazione.

Come giustamente ha sottolineato la Commissione, questa caratteristica implica, a maggior ragione, che documenti, quali il certificato di sbarco oppure il documento bancario, contemplati nel 3° comma del n. 1 dell'art. 11, e prodotti in sostituzione del documento doganale, costituiscono anch'essi dei semplici indizi refutabili, poiché non garantiscono nemmeno essi alla merce l'accesso al mercato di destinazione, a differenza delle formalità doganali.

Si deve dunque risolvere la prima questione nel senso che la prova da fornire a norma del combinato disposto dell'art. 6, n. 2, del regolamento n. 876/68 e dell'art. 6, n. 1, del regolamento n. 192/75, che la merce è stata importata nello stato di destinazione, non è fornita in modo irrefutabile allorché vengano prodotti, in luogo del documento doganale di messa in libera pratica, i documenti elencati nell'art. 11, n. 1, 3° comma, del regolamento, n. 192/75.

Dato che la seconda questione è stata sollevata solo nell'ipotesi in cui la Corte avesse risolto affermativamente la prima, non vi è motivo di risolverla.

Con la terza questione, il giudice nazionale chiede se si possa considerare una merce come «importata» nel paese di destinazione ai sensi del combinato disposto dell'art. 6, n. 2, del regolamento n. 876/68 e dell'art. 6, n. 1, del regolamento n. 192/75, se è stata distrutta o riesportata qualche giorno dopo il suo sbarco in detto paese. Esso chiede inoltre di precisare se il fatto che la merce sia stata distrutta o riesportata prima o dopo la messa in libera pratica nel paese e il fatto che il deterioramento della merce, che ha determinato la sua distruzione o la sua riesportazione, si sia verificato prima o dopo questa messa in libera pratica abbiano rilievo sotto questo aspetto.

Dalle considerazioni suesposte emerge che è essenziale, in considerazione degli scopi del sistema delle restituzioni differenziate, che le merci sovvenzionate mediante detta restituzione raggiungano effettivamente il mercato di destinazione per esservi smerciate.

Poiché l'accesso effettivo al mercato di destinazione è, in linea di massima, subordinato all'espletamento delle formalità per la messa in libera pratica nel paese di destinazione, il fatto che la merce sia distrutta o riesportata prima della messa in libera pratica nel paese di destinazione esclude che — per quel che riguarda il versamento dell'importo della restituzione differenziata — essa possa considerarsi importata ai sensi dell'art. 6, n. 2, del regolamento n. 876/68 e dell'art. 6, n. 1, del regolamento n. 192/75.

Lo stesso vale allorché la distruzione o la riesportazione ha luogo dopo l'espletamento, nel paese di destinazione, delle formalità alle quali questo stato subordina la messa in libera pratica o lo smercio nel proprio territorio, qualora la distruzione o la riesportazione della merce siano la conseguenza delle decisioni adottate dagli uffici competenti dello stato di destinazione all'atto dell'espletamento di dette formalità e il deterioramento che ne è la causa si sia verificato prima dell'espletamento delle stesse. Anche in questa ipotesi, infatti, l'accesso effettivo al mercato di destinazione non è possibile.

Per questi motivi, si deve dunque risolvere la terza questione nel senso che una merce che ha dovuto venir distrutta o riesportata, dopo lo sbarco nel paese di destinazione, non si può considerare importata ai sensi del combinato disposto dell'art. 6, n. 2, del regolamento n. 876/68 e dell'art. 6, n. 1, del regolamento n. 192/75, qualora la distruzione o la riesportazione siano la conseguenza di decisioni adottate dagli uffici competenti dello stato di destinazione all'atto dell'espletamento delle formalità alle quali esso subordina la messa in libera pratica o lo smercio nel proprio territorio e il deterioramento che ne è la causa si sia verificato prima dell'espletamento di dette formalità.

Le spese sostenute dalla Commissione delle Comunità europee, che ha presentato osservazioni alla Corte, non sono ripetibili. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento riveste il carattere di incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi pronunciarsi sulle spese.