Corte giust. UE, Sentenza del 5 aprile 1973, causa 11/72

Il sig. Luigi Giordano, che dal 23 marzo al 22 ottobre 1964 era stato tirocinante presso la Commissione della Comunità europee, veniva da questa assunto, mediante contratto dell'8 dicembre 1964, con la qualifica di dipendente ausiliario (categoria A, gruppo III, classe 1a), per l'espletamento di compiti di collaboratore scientifico presso la direzione generale trasporti, per la durata di un anno a decorrere dal 15 novembre 1964.

Detto contratto veniva ripetutamente prorogato dalla Commissione, per periodi di tre o sei mesi.

Con nota 23 marzo 1967, la Commissione prorogava ancora un volta il contratto del Giordano, fissando al tempo stesso al 30 giugno 1967 il termine di preavviso per la cessazione definitiva dal servizio. Il Giordano lasciava il servizio alla data così stabilita.

Il 12 ottobre 1968, il ricorrente sollecitava dalla Commissione la liquidazione dell'indennità d'anzianità, di un'indennità di «licenziamento senza giusta causa», e il risarcimento del danno morale. La domanda veniva respinta con lettera 21 gennaio 1969 del presidente della Commissione.

Con nota interna 29 novembre 1968, diretta ai membri della Corte di giustizia delle Comunità europee, il cancelliere di questa istituzione proponeva che, qualora venisse accettata la candidatura del sig. Giordano ad un posto di amministratore di lingua italiana presso l'ufficio documentazione e biblioteca, si offrisse all'interessato un contratto di agente temporaneo per la durata di sei mesi, da considerare eventualmente come periodo di prova.

In un telegramma del 6 dicembre 1968, l'amministratore della Corte di giustizia segnalava al Giordano talune difficoltà insorte a causa delle informazioni ricevute da Bruxelles.

Il 7 ottobre 1970, il Giordano si rivolgeva al presidente della Commissione per chiedere il risarcimento del danno causatogli dalle modalità del suo «licenziamento» e dall'atteggiamento della Commissione, che aveva determinato il rifiuto di assunzione da parte della Corte di giustizia.

La richiesta veniva respinta dal presidente della Commissione con lettera 9 marzo 1971.

Con lettera del suo avvocato in data 10 febbraio 1971, il Giordano faceva presente al direttore generale dell'amministrazione della Commissione che la risoluzione del suo contratto d'impiego dissimulava un licenziamento per motivi disciplinari, i cui motivi reali venivano resi palesi attraverso le informazioni negative trasmesse sul suo conto alla Corte di giustizia. Egli chiedeva quindi un riesame della propria situazione.

La Commissione non dava alcun seguito a questa lettera.

Il 22 marzo 1972, il Giordano ha proposto il presente ricorso per risarcimento di danni.

Con atto depositato il 26 aprile 1972, la Commissione ha chiesto alla Corte — in forza dell'art. 91 del regolamento di procedura — di pronunziarsi sulla ricevibilità senza impegnare la discussione nel merito, dichiarando la domanda irricevibile.

Nella memoria depositata il 29 maggio 1972, il ricorrente ha chiesto che l'eccezione venga respinta, e che la Corte voglia dichiarare il ricorso ricevibile ed accoglierlo.

Con ordinanza 7 giugno 1972, la Corte (Seconda Sezione), su relazione del giudice relatore e sentito l'avvocato generale, ha deciso di rinviare al merito.

Sono stati fissati nuovi termini per la prosecuzione della causa. La fase scritta si è svolta ritualmente.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte (Seconda Sezione) ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

All'udienza del 22 febbraio 1973 il ricorrente non è comparso e la convenuta si è rimessa al prudente apprezzamento della Corte. L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 15 marzo 1973.

Il ricorrente conclude che la Corte voglia: dichiarare la responsabilità della Commissione, condannando quest'ultima a versargli la somma degli stipendi ch'egli non ha potuto percepire dalla Corte di giustizia dal dicembre 1968 alla data della pronuncia, o la diversa somma che la Corte riterrà di stabilire; porre le spese del giudizio a carico della convenuta.

La Commissione conclude che la Corte voglia: dichiarare il ricorso irricevibile, o quanto meno respingerlo; porre le spese a carico del ricorrente.

I mezzi e gli argomenti delle parti si possono così riassumere:

La Commissione sostiene che il ricorrente, valendosi dell'azione di risarcimento, si propone di provocare il sindacato giurisdizionale su decisioni od atti non più impugnabili.

Stando alle conclusioni implicite od espresse del ricorso, va osservato quanto segue:

a) Nella parte in cui esso è rivolto ad impugnare la decisione della Commissione 21 gennaio 1969, con la quale veniva respinta la domanda del ricorrente in data 12 ottobre 1968, il ricorso è irricevibile per decorso del termine stabilito dall' art. 91 dello statuto del personale. b) Nella parte in cui esso è rivolto contro la decisione 9 marzo 1971, con cui la Commissione respingeva la domanda del ricorrente in data 7 ottobre 1970, l'irricevibilità deriva dal decorso dei termini fissati dall'art. 91 dello statuto del personale e dall'art. 43 dello statuto (CEE) della Corte. c) Nella parte in cui il ricorso tende a promuovere esclusivamente un'azione di risarcimento per responsabilità extracontrattuale della Commissione, l'irricevibilità discende dal decorso dei termini di cui alla terza frase dell'art. 43 dello statuto (CEE) della Corte. I motivi dedotti a sostegno della domanda erano tutti contenuti nel reclamo 10 febbraio 1971; dato il silenzio-rifiuto opposto a questo reclamo, il ricorso avrebbe dovuto essere proposto entro il termine di 4 mesi. d) Le lettere del ricorrente in data 7 ottobre 1970 e 10 febbraio 1971 presentano identità di oggetto col presente ricorso. Esse hanno indubbiamente interrotto il termine di prescrizione di 5 anni; tuttavia, appare certo che, ai sensi dell'art. 43, terza frase, dello statuto (CEE) della Corte, il ricorso giurisdizionale doveva essere depositato, secondo i casi, entro il termine di 2 mesi contemplato dall'art. 173 del trattato CEE, ovvero entro quello di 4 mesi di cui all'art. 175 dello stesso trattato. Manifestamente ciò non è avvenuto nella fattispecie.

Secondo il ricorrente, l'eccezione sollevata dalla Commissione è fondata su un equivoco circa il contenuto delle varie istanze che egli ha proposto.

Con le domande 12 ottobre 1968, 7 ottobre 1970 e 10 febbraio 1971, egli si è limitato a contestare la legittimità del licenziamento disposto a suo carico; il presente ricorso tende al risarcimento dei danni causatigli dalla Commissione col fornire informazioni negative alla Corte di giustizia, e con l'impedire cosi la sua assunzione da parte di questa istituzione.

La differenza del «petitum» trova conferma nel fatto che il «quantum» viene individuato con riferimento agli stipendi che il ricorrente non ha potuto percepire presso la Corte medesima dal 1968 in poi, non già in ordine agli stipendi non percepiti presso la Commissione dalla data del licenziamento (30 giugno 1967).

D'altra parte, le informazioni negative fornite dalla Commissione alla Corte di giustizia rappresentano, nella domanda 10 febbraio 1971, uno degli elementi che confermano, a posteriori, la natura disciplinare del licenziamento il cui annullamento costituisce il «petitum» dell'istanza stessa; nel presente ricorso, esse vengono dedotte come fatto autonomamente produttivo di danni extracontrattuali, e il riferimento al licenziamento illegittimo è inteso unicamente a sottolinearne il carattere intenzionalmente lesivo: il «petitum», in questo caso, è costituito solo dal risarcimento dei danni.

Il ricorso, perciò, non è stato preceduto da alcuna «richiesta» ai sensi dell'art. 43 dello statuto (CEE) della Corte; le precedenti istanze erano dirette a sollecitare un riesame del provvedimento di licenziamento, e non ad ottenere il riconoscimento della responsabilità extracontrattuale della Commissione. Data la mancanza d'identità fra l'oggetto del ricorso e quello delle istanze precedenti nella fattispecie si applica la prima frase dell' art. 43 dello statuto (CEE) della Corte, che prevede la prescrizione quinquennale. Il ricorso è quindi ricevibile.

Il ricorrente sostiene che la Commissione, a norma dell'art. 215, 2o comma, del trattato CEE, è tenuta a risarcire il danno ch'egli ha subito a causa del licenziamento illegittimo e del fatto che sono state compromesse ulteriori possibilità di occupazione.

a) Per quanto riguarda la colpa, egli sostiene che la formulazione anodina della lettera della Commissione 23 marzo 1967, che prorogava il suo contratto d'impiego e fissava al tempo stesso il preavviso per la definitiva cessazione dal servizio, dissimulava un licenziamento per motivi disciplinari, effettuato eludendo le garanzie di difesa offerte dall'art. 76 del «regime applicabile agli altri agenti». Il motivo reale del licenziamento veniva reso palese in seguito, attraverso le informazioni negative trasmesse alla Corte di giustizia. D'altra parte, la Commissione ha impedito l'assunzione del ricorrente presso la Corte, fornendo a questa, sul suo conto, informazioni negative relative a fatti che avrebbero dovuto essere contestati in sede di licenziamento. Col comunicare all' eventuale ulteriore datore di lavoro circostanze che — in difetto del contraddittorio con l'interessato, a norma dell'art. 76 del suddetto «regime» — non potevano in alcun modo ritenersi accertate, la Commissione ha violato quest'obbligo di correttezza che deve presiedere ai rapporti sociali. Detto obbligo non è escluso nei rapporti fra le istituzioni comunitarie. Non si può desumere da un elemento formale (la qualità di organo o di persona giuridica delle singole istituzioni) una diversa qualificazione materiale di un comportamento che cesserebbe d'essere illecito sol perché interessa i rapporti fra due organi della stessa persona, anziché due diversi soggetti giuridici. In realtà, a prescindere dalla parziale soggettività riconosciuta alle singole istituzioni comunitarie, ciò che importa, nella fattispecie, non è la relazione fra i due successivi datori di lavoro, bensì quella tra datore di lavoro e lavoratore, dominata dal principio dell'«alterum non laedere», che si concreta nel divieto di esprimere valutazioni negative sulla personalità e sulle prestazioni del dipendente. Secondo i principi generali comuni ai diritti degli Stati membri (ossia alle regole sulla responsabilità extracontrattuale ex art. 215 del trattato), in materia di responsabilità della pubblica amministrazione l'onere della prova investe il fatto dannoso, non la colpa. Nella fattispecie, la stretta connessione esistente fra le due istituzioni comunitarie fa presumere che le informazioni negative sul conto del ricorrente siano state comunicate al di fuori dei formali canali burocratici e di qualsiasi espressione documentale. In ogni caso, i documenti prodotti col ricorso devono ritenersi sufficienti a provare l'illiceità del comportamento della Commissione. Di più non si può pretendere da un privato in lite con l'amministrazione. Questa, che è la sola a disporre della documentazione ufficiale, è soggetta a poteri istruttori più penetranti di quelli che al giudice competono verso il privato, al punto che ne risulta alterato il principio dell'onere della prova (quest'onere non incombe più integralmente all'attore, il quale deve fornire solo un principio di prova). b) Per quanto riguarda il danno, il ricorrente sostiene che il comportamento della Commissione gli ha procurato grave pregiudizio di ordine patrimoniale, anche in considerazione delle difficoltà di reinserimento nell'ambiente di lavoro nazionale, tant'è vero ch'egli è tuttora disoccupato. Al riguardo, egli non è in grado di produrre un attestato di disoccupazione, in quanto non esistono in Italia liste di collocamento per prestatori d'opera intellettuali. Va quindi applicata la regola generale secondo la quale i fatti negativi non si provano, ma si allegano, salvo il potere della controparte di fornire la dimostrazione del fatto contrario (positivo). c) Quanto al nesso di causalità, il ricorrente osserva che, anche qualora, da parte della Corte di giustizia, l'intenzione di assumerlo non fosse stata espressamente subordinata al parere favorevole della Commissione, certamente le referenze negative da questa fornite l'avrebbero fatta venir meno; un'informazione negativa è sufficiente da sola — quali che possano essere le altre eventuali cause di non assunzione — ad impedire l'instaurazione del rapporto di lavoro. In materia, trova applicazione il principio secondo cui la presenza di concause dell'evento dannoso non vale ad escludere l'illecito, se esse non siano sufficienti da sole a determinare l'evento. La Commissione non ha provato questa circostanza, mentre il ricorrente ha fornito la prova delle informazioni negative, causa sufficiente, da sola, a determinare l'evento della mancata assunzione. Il nesso di causalità è dunque pienamente dimostrato.

La Commissione rileva che, a sostegno dell'azione di risarcimento ai sensi dell' art. 215, 2o comma, del trattato CEE, il ricorrente deve dimostrare la sussistenza di tre elementi fondamentali: la colpa, il danno, e il nesso causale fra questi due elementi. Ora, nulla viene provato nella fattispecie.

a) Per quanto riguarda la colpa, il ricorrente tenta di far assurgere a «principio generale comune ai diritti degli Stati membri» nozioni giuridiche proprie del diritto amministrativo italiano, che inoltre non sembrano pertinenti nella fattispecie. La responsabilità di un ente pubblico per il danno derivante da un proprio comportamento implica che questo sia antigiuridico in quanto viola la sfera giuridica altrui. Trattandosi di un atto amministrativo, il sindacato sulla sua legittimità costituisce uno dei presupposti necessari per il successivo eventuale giudizio sul risarcimento, restando inalterato il principio che l'onere della prova incombe all'attore. Ora, il ricorrente non fornisce «alcun elemento, e tanto meno preciso e concordante», per quanto attiene alla colpa di cui fa carico alla Commissione. All'assunto secondo cui la risoluzione del contratto dissimulava un licenziamento per motivi disciplinari (motivi messi in luce dalla comunicazione d'informazioni negative alla Corte di giustizia), va opposto che la Commissione non ha addebitato al ricorrente alcuna «grave mancanza agli obblighi» ch'egli era tenuto a rispettare, «commessa volontariamente o per negligenza», né ha fornito a terzi informazioni che avrebbero potuto arrecargli in qualsiasi modo pregiudizio. La natura particolare dei rapporti tra le istituzioni comunitarie rende dubbia, nella sfera del pubblico impiego comunitario, l'applicazione del principio secondo cui il datore di lavoro deve astenersi dall'esprimere qualsiasi valutazione negativa sul lavoratore. La Corte di giustizia e la Commissione sono due istituzioni della stessa Comunità; anche qualora si accogliesse la tesi del ricorrente, questa relazione dovrebbe di per sé condurre a ritenere infondato l'assunto di un comportamento illecito della Commissione. D'altra parte, è impossibile imputare alla Commissione eventi verificatisi fuori della sfera del suo potere di controllo. Secondo la giurisprudenza della Corte, non può sussistere responsabilità della Comunità se non per atti che si configurino come necessaria appendice di compiti delle istituzioni, compiuti — in forza di un rapporto interno e diretto — dagli uffici o dai dipendenti. Anche ipotizzando un comportamento illecito imputabile alla Commissione, per avere questa fornito informazioni negative alla Corte, dal fascicolo personale del ricorrente o dagli atti di causa dovrebbe emergere la prova di una richiesta formale d'informazioni da parte della Corte e la conseguente risposta, sempre in termini rituali, da parte della Commissione. Nulla di tutto questo è dato rinvenire nella fattispecie. La Commissione si trova quindi nell'impossibilità di fornire alla Corte qualsiasi dato che possa agevolare, in base ad elementi sostanziali, l'apprezzamento delle circostanze assunte dal ricorrente, mentre deve sottolineare che nessun contributo viene dato da quest' ultimo, cui in primo luogo incombe l'onere della prova. b) Anche per quanto riguarda il danno, è il ricorrente che deve provarne la sussistenza. Ora, manca del tutto la prova in ordine a una totale o parziale disoccupazione. Il ricorrente si limita, in proposito, ad una semplice allegazione, senza fornire il minimo indizio di un danno qualunque. Non si può pretendere dalla Commissione ch'essa fornisca la prova dell'assenza del danno, quando è al ricorrente che incombe l'onere della prova. Egli potrebbe aver lavorato pienamente durante tutti gli anni in cui asserisce di essere stato disoccupato, quale libero professionista o come dipendente pubblico o privato, senza che la Commissione ne sappia niente. c) Quanto al nesso di causalità tra la colpa e il danno, non si vede come un evento quale la risoluzione del contratto, prevedibile sin dalla conclusione di questo, possa ricollegarsi — in riferimento causale diretto — con una eventuale disoccupazione del ricorrente in Italia. D'altra parte, il ricorrente non prova affatto ch'egli stava per essere assunto dalla Corte di giustizia. Anche se la Commissione avesse fornito sul suo conto informazioni positive, non è detto ch'egli sarebbe stato assunto. L'assunzione è un atto che rientra esclusivamente nella sfera discrezionale dell'istituzione. L'azione di risarcimento non può essere fondata su una semplice aspettativa di assunzione; il ricorrente, non avendo superato alcuna prova di concorso, non poteva poi vantare neppure un'aspettativa del genere. Essendo priva d'influenza sull'eventuale assunzione del ricorrente presso un'altra istituzione, la condotta, anche illecita, della Commissione non poteva causargli alcun danno. Quanto alla decisione della Corte di non procedere all'assunzione (espressione autonoma di una volontà distinta da quella della convenuta), essa non si pone affatto in relazione diretta con la pretesa disoccupazione del ricorrente in Italia.

Il ricorso, basato sull'art. 215, 2o comma, del trattato CEE, è diretto a far dichiarare la responsabilità della Comunità per il fatto che il ricorrente, dopo il mancato rinnovo del suo contratto d'ausiliario, non ha potuto ottenere — assertivamente in conseguenza delle informazioni sfavorevoli fornite sul suo conto dalla Commissione — il posto cui aspirava presso la Corte di giustizia. Il ricorrente chiede il pagamento di tutti gli stipendi che non ha potuto percepire dal dicembre 1968 — epoca del mancato accoglimento da parte della Corte di giustizia della sua domanda d'assunzione — fino alla data della pronunzia della Corte, ovvero della somma che la Corte ritenesse equo di stabilire.

Secondo la Commissione, il ricorso è irricevibile in quanto diretto in realtà a provocare il sindacato giurisdizionale su atti ormai non più impugnabili, cioè il mancato rinnovo del contratto di ausiliario e il rigetto, da parte della Commissione, delle pretese pecuniarie fatte valere in proposito dal ricorrente.

Dal canto suo, il ricorrente deduce che la domanda riguarda il risarcimento del danno derivatogli dal fatto di non essere stato assunto dalla Corte di giustizia in seguito alle informazioni sfavorevoli fornite dal precedente datore di lavoro il quale, «non pago di aver risolto illegittimamente il proprio rapporto col Giordano» avrebbe impedito, col proprio comportamento successivo, il costituirsi di un rapporto di lavoro con un'altra istituzione comunitaria. Egli precisa che, benché oggetto della domanda sia unicamente il risarcimento del danno, la natura intenzionalmente lesiva del fatto allegato risulterebbe dal complessivo comportamento anteriore della convenuta, ivi compreso il «licenziamento illegittimo».

Il ricorso, quale è stato precisato nelle osservazioni di risposta all'istanza incidentale della Commissione relativa alla ricevibilità, ha ad oggetto il risarcimento del danno assertivamente causato dal comportamento della Commissione posteriore alla fine del rapporto di lavoro. Non avendo invece tempestivamente impugnato la cessazione del rapporto stesso, il ricorrente non può farne valere ora l'illegittimità, né trarre argomento dalle circostanze in cui, a suo parere, sarebbe avvenuta. Posto che questa parte delle deduzioni del ricorrente non può essere presa in considerazione, l'eccezione d'irricevibilità della Commissione va disattesa.

La Commissione trae inoltre argomento, contro la ricevibilità del ricorso, nella parte in cui questo riguarda esclusivamente la responsabilità vera e propria, dal decorso del termine fissato dall'art. 43 dello statuto CEE della Corte. Avendo il ricorrente già presentato alla Commissione — con atti 7 ottobre 1970 e 10 febbraio 1971 — dei reclami in sostanza identici a quelli che costituiscono oggetto del ricorso, il termine stabilito dall'art. 43 dello statuto della Corte sarebbe scaduto prima del deposito dell'atto introduttivo.

Questa eccezione d'irricevibilità è basata sull'errata interpretazione dell'art. 43 dello statuto. A norma delle prima frase di questo, le azioni contro la Comunità in materia di responsabilità extracontrattuale si prescrivono in cinque anni a partire dal momento in cui è avvenuto il fatto generatore della responsabilità. La seconda e la terza frase riguardano unicamente l'interruzione della prescrizione. A questo proposito è stabilito che la prescrizione è interrotta dal ricorso dinanzi alla Corte o dalla richiesta preventiva da presentarsi all'istituzione competente; in quest'ultimo caso, si ha interruzione solo se alla richiesta fa seguito il ricorso entro il termine stabilito, a seconda dei casi, dall'art. 173 o dall'art. 175 del trattato.

È quindi evidente che l'applicazione di queste disposizioni non può mai abbreviare la prescrizione quinquennale di cui alla prima frase dell'art. 43 dello statuto. Il ricorso, essendo stato proposto entro il termine, è ricevibile.

Onde dimostrare che si ha responsabilità della Comunità, il ricorrente deve in primo luogo provare l'esistenza di un fatto dannoso, dovuto ad una delle istituzioni. In proposito il ricorrente sostiene di aver avuto buone probabilità di essere assunto come amministratore presso la divisione «documentazione e biblioteca» della Corte di giustizia e di esserne stato privato da informazioni sfavorevoli fornite dalla Commissione circa il suo precedente stato di servizio.

Egli non ha però potuto fornire alcuna prova né circa la reale consistenza della probabilità di essere assunto, né circa la natura delle informazioni che sarebbero state fornite dalla Commissione. Il progetto di un documento steso dagli uffici della Corte a proposito di un'eventuale assunzione del ricorrente — documento da questi prodotto — non può essere considerato come probante, dato il suo carattere puramente interno e preparatorio.

Quanto al resto, il ricorrente ha prodotto il telegramma di un dipendente dell'amministrazione della Corte, nel quale gli si faceva comprendere che le sue probabilità di ottenere un posto diminuivano a causa delle informazioni prese a Bruxelles. Questo telegramma, vago e di carattere puramente personale, prova tuttavia unicamente l'esistenza di contatti preliminari o di sondaggi da parte dell'interessato in vista di un'eventuale assunzione.

Il ricorrente non ha fornito, né offerto di fornire, alcuna altra prova a sostegno dei suoi assunti. Di conseguenza, le prospettive di assunzione ch'egli asserisce di aver avuto, come pure l'influenza, su tali asserite possibilità, di informazioni assertivamente sfavorevoli da parte della Commissione, vanno considerate come appartenenti alla sfera delle semplici congetture.

Il ricorso va quindi respinto. non avendo il ricorrente fornito nemmeno un inizio di prova di un fatto di cui la Comunità dovrebbe rispondere.

A norma dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, il soccombente è condannato alle spese. Il ricorrente è rimasto soccombente. Tuttavia, a norma dell'art. 70 del regolamento di procedura, nelle cause promosse da dipendenti delle Comunità, le spese sostenute dalle istituzioni restano a carico di queste.